1.

Byloje, kurioje pateiktas šis prašymas priimti prejudicinį sprendimą, nagrinėjama, ar 85 piniginės sankcijos, Bulgarijos mokesčių administratoriaus skirtos bendrovei už nacionalinės teisės aktų, susijusių su pridėtinės vertės mokesčiu (PVM), pažeidimus, yra teisėtos.

2.

Nagrinėjamos piniginės sankcijos apskritai gali būti laikomos priemonėmis, kuriomis siekiama užtikrinti tinkamą PVM surinkimą ir užkirsti kelią sukčiavimui (Direktyvos 2006/112/EB ( 2 ) 273 straipsnis).

3.

Mokesčių administratorius ne tik skyrė įmonei minėtas sankcijas, bet ir nurodė užplombuoti komercines patalpas, kuriose buvo padaryti nusižengimai. Kitaip nei byloje Ati-19 ( 3 ), šiame prašyme priimti prejudicinį sprendimą nepateikta jokio prejudicinio klausimo dėl pačios plombavimo priemonės.

4.

Iš esmės prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia išsiaiškinti, ar nacionalinės teisės aktai, pagal kuriuos leidžiama skirti pinigines sankcijas už nusižengimus, dėl kurių jau įgyvendinta plombavimo priemonė, atitinka Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos (toliau – Chartija) 50 straipsnį.

I.

Teisinis pagrindas

A.

Sąjungos teisė. PVM direktyva

5.

Pagal 2 straipsnio 1 dalies a punktą „prekių tiekimas už atlygį valstybės narės teritorijoje, kai prekes tiekia apmokestinamasis asmuo, veikdamas kaip toks“, yra PVM objektas.

6.

273 straipsnyje nustatyta:

B.

Nacionalinė teisė

1.

PVM įstatymas ( 4 )

7.

Šios bylos faktinėms aplinkybėms taikomos redakcijos 118 straipsnio 1 dalyje nurodyta:

8.

185 straipsnio 1 ir 2 dalyse nustatyta:

9.

PVM įstatymo 186 straipsnyje numatyta:

10.

187 straipsnio 1 ir 4 dalyse nurodyta:

11.

188 straipsnyje ( 5 ) nustatyta:

12.

193 straipsnyje numatyta:

2.

Administracinio proceso kodeksas ( 6 )

13.

Pagal bylos faktinėms aplinkybėms taikomos redakcijos 6 straipsnio 5 dalį administracinės institucijos turi susilaikyti nuo veiksmų ar elgesio, kurie gali sukelti žalą, akivaizdžiai neproporcingą siekiamam tikslui.

14.

60 straipsnyje nurodyta:

15.

Pagal 128 straipsnio 1 dalies 1 punktą administraciniai teismai turi jurisdikciją nagrinėti bylas dėl, be kita ko, administracinių aktų pakeitimo arba panaikinimo.

16.

166 straipsnyje nustatyta:

3.

Administracinių nusižengimų ir sankcijų įstatymas ( 7 )

17.

Pagal 22 straipsnį administracinės prievartos priemonės gali būti taikomos siekiant užkirsti kelią administraciniams nusižengimams ir juos nutraukti, taip pat užkirsti kelią jų neigiamoms pasekmėms ir jas pašalinti.

18.

27 straipsnio 1, 2, 4 ir 5 dalyse nustatyta:

19.

Pagal 59 straipsnį sprendimas dėl administracinės sankcijos gali būti apskųstas Rayonen sad (Apylinkės teismas, Bulgarija) per 14 dienų nuo pranešimo apie jį dienos.

II.

Faktinės aplinkybės, byla ir prejudiciniai klausimai

20.

Beach and bar management EOOD (toliau – Beach and bar) yra komercinę patalpą (barą ir restoraną) valdanti ribotos atsakomybės bendrovė.

21.

2022 m. rugpjūčio 4 d. Bulgarijos mokesčių administratorius ( 8 ) atliko patikrinimą Beach and bar komercinėje patalpoje, per kurį:

–

konstatavo, kad yra du kortelių skaitytuvai ir 85 kortelių skaitytuvų kvitai, patvirtinantys mokėjimus debeto ir kredito kortelėmis laikotarpiu nuo 2022 m. birželio 25 d. iki 2022 m. liepos 26 d.,

–

patvirtino, kad įmonė neišdavė jokių fiskalinių kasos kvitų už 85 sandorius.

22.

2022 m. rugpjūčio 12 d. mokesčių administratorius nusprendė užplombuoti komercinę patalpą ir uždrausti į ją patekti 14 dienų. Atskiru sprendimu leista laikinai vykdyti abi priemones.

23.

Plombavimo priemonė ir leidimas ją laikinai vykdyti buvo nesėkmingai užginčyti atitinkamose bylose, nagrinėjamose Administrativen sad – Burgas (Burgaso administracinis teismas, Bulgarija).

24.

Administracinė institucija, konstatavusi, kad faktinės aplinkybės yra įrodytos, priėmė 85 sprendimus skirti sankcijas ( 9 ). Kiekvienu iš šių sprendimų ji skyrė Beach and bar 500 BGN (Bulgarijos levų) (apie 250 EUR) baudą, taigi bendra bauda už 85 nusižengimus siekė 42 500 BGN (apie 21 250 EUR).

25.

Neregistruota PVM suma (nes nebuvo išduoti 85 mokėjimo operacijų kasos kvitai) yra 268,02 BGN (apie 134 EUR).

26.

85 sprendimai skirti sankciją buvo užginčyti Rayonen sad – Burgas (Burgaso apylinkės teismas) pradėtose 85 bylose; jose nuspręsta skundus atmesti.

27.

Apylinkės teismo sprendimai buvo apskųsti Administrativen sad – Burgas (Burgaso administracinis teismas), kuris Teisingumo Teismui pateikė tris prejudicinius klausimus; iš jų pakartoju tik pirmąjį:

III.

Procesas Teisingumo Teisme

28.

Prašymą priimti prejudicinį sprendimą Teisingumo Teismas gavo 2023 m. gruodžio 1 d.

29.

Rašytines pastabas pateikė Beach and bar, Bulgarijos vyriausybė ir Europos Komisija.

30.

Teisingumo Teismas nusprendė, kad viešo teismo posėdžio rengti nereikia.

31.

Teisingumo Teismo prašymu šioje išvadoje nagrinėsiu tik pirmąjį prejudicinį klausimą.

IV.

Analizė

A.

Priimtinumas

32.

Kaip minėta, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nagrinėja 85 pinigines sankcijas, kurios Beach and bar skirtos už 85 PVM įstatymo pažeidimus. Dėl šių pažeidimų taip pat buvo pritaikyta atitinkama priemonė, pagal kurią 14 dienų užplombuotos komercinės patalpos (ir uždrausta į jas patekti).

33.

Kai prasidėjo žodinė proceso dėl piniginių sankcijų dalis, plombavimo priemonė, kurią Beach ir bar nesėkmingai siekė užginčyti pateikusi skundą atskirame procese, jau buvo įvykdyta.

34.

Šiomis aplinkybėmis Bulgarijos vyriausybė mano, kad pirmasis prejudicinis klausimas yra nepriimtinas, nes byla, kurioje pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą, yra susijusi tik su piniginėmis sankcijomis ir norint ją išspręsti nereikia konstatuoti, kad nacionalinės teisės normos, leidusios patvirtinti jau įvykdytą plombavimo priemonę, nesusijusią su procesu bylą nagrinėjančiame teisme, atitinka Sąjungos teisę.

35.

Komisija pritaria Bulgarijos vyriausybės nuomonei, nors siūlo performuluoti klausimą taip, kad Teisingumo Teismas galėtų priimti sprendimą dėl bylos esmės ( 10 ).

36.

Manau, kad atsakydamas prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui Teisingumo Teismas neturi nuspręsti, ar komercinių patalpų plombavimą reglamentuojantys nacionalinės teisės aktai atitinka Sąjungos teisę ( 11 ), nes tokia plombavimo priemonė neužginčyta pagrindinėje byloje.

37.

Vis dėlto prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo klausimu iš tiesų siekiama nustatyti, ar Sąjungos teisę atitinka ne plombavimą reglamentuojančios teisės normos, o nagrinėjamos piniginės sankcijos. Šiuo klausimu galima pritarti Komisijos pasiūlymui performuluoti klausimą.

38.

Taigi reikia ne nagrinėti, ar komercinių patalpų plombavimo priemonė atitinka Sąjungos teisę, o nustatyti, ar pagal šią teisę draudžiama piniginę sankciją tam pačiam asmeniui skirti už tas pačias veikas, dėl kurių buvo užplombuotos patalpos.

B.

Dėl esmės

1.

2023 m. gegužės 4 d. Sprendimo „MV-98“ ( 12 ) poveikis

39.

Teisingumo Teismas Sprendime MV-98 jau pateikė išvadas dėl toje byloje taikytų nacionalinės teisės normų atitikties Chartijos 50 straipsniui.

40.

Byloje MV-98 susiklosčiusios faktinės aplinkybės buvo panašios į nagrinėjamąsias šioje byloje (išskyrus išimtį, kurią nurodysiu toliau): tikrindamas komercines patalpas Bulgarijos mokesčių administratorius konstatavo, kad įmonė MV-98 neužregistravo prekės pardavimo ir neišdavė su šiuo pardavimu susijusio fiskalinio kasos kvito.

41.

Iš esmės remdamasis šiomis aplinkybėmis mokesčių administratorius:

–

pagal PVM įstatymo 185 straipsnį skyrė MV-98 piniginę sankciją,

–

pagal to paties įstatymo 186 straipsnį pritaikė administracinę priemonę – patalpų užplombavimą 14 dienų laikotarpiui,

–

pagal CPA 60 straipsnį priimtu įsakymu jis leido laikinai vykdyti šią priemonę.

42.

Toje byloje iš esmės buvo siekiama išsiaiškinti, ar „<…> PVM direktyvos 273 straipsnis ir Chartijos 50 straipsnis turi būti aiškinami taip, kad pagal juos draudžiamos nacionalinės teisės nuostatos, pagal kurias mokesčių mokėtojui už tą patį mokestinės prievolės pažeidimą, pasibaigus atskiroms ir savarankiškoms procedūroms, gali būti skirta piniginė sankcija ir priemonė užplombuoti komercines patalpas ir šios priemonės gali būti skundžiamos skirtingiems teismams“ ( 13 ).

43.

Teisingumo Teismas visų pirma analizavo „pagrindinėje byloje nagrinėjamų priemonių baudžiam[ąjį] pobūd[į]“ (Sprendimo MV-98 38–49 punktai), kaip esminę sąlygą siekiant nustatyti, ar taikytinas Chartijos 50 straipsnis.

44.

Išnagrinėjęs tris šiam vertinimui svarbius kriterijus, susijusius su plombavimo priemone, jis padarė išvadą, kad:

–

aplinkybė, jog pagal nacionalinę teisę priemonė laikoma administracine, netrukdo pripažinti jos baudžiamojo pobūdžio (Sprendimo MV-98 38–41 punktai),

–

šia priemone siekiama ir atgrasymo, ir baudimo už nusižengimus PVM srityje tikslų. Jos tikslas nėra vien apsauginis, kaip teigė kai kurios į bylą įstojusios vyriausybės (Sprendimo MV-98 42–44 punktai),

–

atrodo, kad plombavimo priemonė yra labai griežta (Sprendimo MV-98 45–47 punktai).

45.

Tokiomis aplinkybėmis Teisingumo Teismas pažymėjo, kad „jeigu, kaip matyti iš prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo pateiktos informacijos, pagrindinėje byloje nagrinėjamos priemonės turi būti kvalifikuojamos kaip baudžiamosios sankcijos, reikėtų manyti, kad šių sankcijų kumuliacija lemia Chartijos 50 straipsnyje užtikrinamos pagrindinės teisės apribojimą“ ( 14 ).

46.

Paskesniuose Sprendime MV-98 pateiktuose Teisingumo Teismo argumentuose daugiausia dėmesio skirta pagal Chartijos 50 straipsnį užtikrinamos pagrindinės teisės apribojimo galimam pateisinimui.

47.

Išdėstęs šiuos argumentus Teisingumo Teismas konstatavo, kad „PVM direktyvos 273 straipsnis ir Chartijos 50 straipsnis turi būti aiškinami taip, kad pagal juos draudžiamos nacionalinės teisės nuostatos, pagal kurias mokesčių mokėtojui už tą patį mokestinės prievolės pažeidimą, pasibaigus atskiroms ir savarankiškoms procedūroms, gali būti skirta piniginė sankcija ir priemonė užplombuoti komercines patalpas ir šios priemonės gali būti skundžiamos skirtingiems teismams, tiek, kiek šiomis teisės nuostatomis neužtikrinamas procedūrų koordinavimas, kad iki to, kas griežtai būtina, būtų sumažinta papildoma našta, atsirandanti dėl šių priemonių kumuliacijos, ir neleidžiama užtikrinti, kad visų paskirtų sankcijų griežtumas atitiktų atitinkamo pažeidimo sunkumą“ ( 15 ).

2.

Nagrinėjamos bylos ir bylos „MV-98“ skirtumai

48.

Kaip nurodo prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, ši byla skiriasi nuo tos, kurioje priimtas Sprendimas MV-98, vienu labai konkrečiu aspektu: toje byloje buvo padarytas vienas nusižengimas, dėl kurio taikyta plombavimo priemonė ir skirta piniginė sankcija, o dabar yra 85 nusižengimai ir tiek pat piniginių sankcijų, nors dėl jų visų taikyta tik viena plombavimo priemonė ( 16 ).

49.

Dėl šio skirtumo prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas Teisingumo Teismo klausia, kokia yra Sprendime MV-98 jo pateiktų išvadų dėl plombavimo priemonės baudžiamojo pobūdžio apimtis. Tiksliau jis klausia, ar ši priemonė turi prevencinį, ar represinį tikslą, kaip veiksnį, lemiantį, kad priemonė laikoma baudžiamojo pobūdžio priemone.

50.

Iš esmės prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas mano, kad:

–

be šio konkretaus skirtumo, nagrinėjamoje byloje įvykdytos ir kitos sąlygos, būtinos siekiant konstatuoti, kad egzistuoja pagal Chartijos 50 straipsnį draudžiama persekiojimo ir sankcijų kumuliacija, būtent veikų tapatumas ir sankcijų tapatumas,

–

vis dėlto tai, kad dėl mokesčių srityje padarytų visų 85 nusižengimų buvo pritaikyta viena priemonė – patalpų plombavimas, kelia abejonių, ar ši priemonė yra baudžiamojo pobūdžio ( 17 ).

51.

Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas ne itin aiškiai nurodo, kad plombavimo priemonė nėra individualizuota, o tai reiškia, kad tikslas apriboti Sąjungos interesams padarytos žalos mastą (taigi prevencinis aspektas) yra svarbesnis už priemonės represinį pobūdį ( 18 ). Jeigu tai reikštų, kad plombavimas nėra tikra baudžiamoji sankcija, viena iš Chartijos 50 straipsnio taikymui būtinų sąlygų nebūtų įvykdyta.

3.

Mano vertinimas

52.

Manau, kad atsakymą į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo teiginį, nekylant didelių aiškinimo sunkumų, galima rasti Sprendime MV-98 ir ankstesnėje Teisingumo Teismo jurisprudencijoje, visų pirma Sprendime Menci ( 19 ).

53.

Iš tiesų „sankcija, kuria siekiama represinio tikslo, yra baudžiamojo pobūdžio, kaip tai suprantama pagal Chartijos 50 straipsnį, ir <…> vienintelė aplinkybė, jog ja siekiama ir prevencijos tikslo, negali panaikinti jos kvalifikavimo kaip baudžiamosios sankcijos“ ( 20 ).

54.

Kaip nustatyta Sprendime MV-98, remiantis prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo perduota informacija „<…> iš Administracinių nusižengimų ir sankcijų įstatymo 22 straipsnio [matyti, kad plombavimo priemone] siekiama nutraukti padarytus administracinius nusižengimus ir užkirsti kelią naujiems nusižengimams, neleidžiant atitinkamam prekybininkui eksploatuoti savo komercinių patalpų. Šiuo klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas patikslina, kad užplombavimo priemone siekiama ir prevencinio, ir baudžiamojo tikslo, nes ja taip pat siekiama atgrasyti atitinkamus asmenis nuo PVM įstatymo 118 straipsnio 1 dalyje numatytos pareigos pažeidimo“ ( 21 ).

55.

Atsižvelgiant į tai, išvadas, kurias Teisingumo Teismas padarė Sprendime MV-98, galima taikyti ir nagrinėjamoje byloje: motyvai dėl Chartijos 50 straipsnio taikymo, kai kartu su viena plombavimo priemone skiriama viena piniginė sankcija, abi susijusios su vienu nusižengimu, taikomi ir tuo atveju, kai sankcija yra ne viena, o 85 piniginės sankcijos.

56.

Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas neatmeta galimybės, kad nagrinėjama plombavimo priemonė turi represinį turinį. Vis dėlto jis mano, kad atsižvelgiant į tai, jog priemonė yra visuotinė ir neindividualizuota, prevencinė funkcija yra svarbesnė už represinę tokiu mastu, kad jos baudžiamasis pobūdis išnyksta.

57.

Mano nuomone, kaip pažymėjau išvadoje byloje Menci, „sunku paneigti, kad normos, kuriomis skiriamos sankcijos mokesčių sistemoje, vienu metu skirtos ir nubausti mokesčių mokėtojus, kurių sukčiavimas buvo nustatytas, ir naudoti kaip įspėjimą ar prevenciją kitiems mokesčių mokėtojams, kad jiems nekiltų pagundos nemokėti mokesčių“ ( 22 ).

58.

Bet kuriuo atveju Teisingumo Teismas mano, kad „baudžiamosios sankcijos jau vien dėl savo pobūdžio skirtos ir nubausti už neteisėtus veiksmus, ir jų prevencijai užtikrinti“ ( 23 ).

59.

Logiška, kad užplombavus patalpas užkertamas kelias vykdyti komercinę veiklą ir atitinkamas asmuo netenka pajamų. Jeigu, kaip šiuo atveju, tokia priemonė taikoma ne dėl sveikatos ar panašių priežasčių ( 24 ), o vien dėl to, kad padaryta nusižengimų mokesčių srityje, manau, kad represinis (ir baudžiamasis) šios priemonės elementas yra neginčijamas ( 25 ).

60.

Šiuo požiūriu priemonės, kaip antai patalpų plombavimo, represinė funkcija nepriklauso nuo to, ar pažeidimų, už kuriuos siekiama nubausti taikant tą priemonę, yra daugiau, ar mažiau. Toks mano vertinimas sutampa su Komisijos: ji mano, kad represinio tikslo buvimas nepriklauso nuo aplinkybės, ar priemonė taikoma vienam, ar keliems kumuliatyviems pažeidimams ( 26 ).

61.

Vadovaujantis logika, kuria, atrodo, pagrįstas prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo požiūris, PVM įstatymo 186 straipsnyje numatyta plombavimo priemonė būtų represinio pobūdžio, taigi iš esmės baudžiamojo pobūdžio, tik tuo atveju, jei ji būtų skirta už kiekvieną iš 85 ginčijamų pažeidimų, o bendras komercinių patalpų užplombavimo dienų skaičius siektų iki 2 550 dienų.

62.

Nemanau, kad šiai akivaizdžiai neproporcingai išvadai reikia pritarti. Žinoma, toks užplombavimas būtų daug griežtesnė priemonė, vertinant pagal jo represinį pobūdį, nes komercinės patalpos būtų uždarytos ilgam. Vis dėlto tas pats represinis pobūdis išlieka ir tuo atveju, jeigu dėl plombavimo, net jei jis ne toks griežtas, atitinkamas subjektas patiria žalos, nes keturiolika dienų negali vykdyti komercinės veiklos, įskaitant su tuo susijusius ekonominius nuostolius ( 27 ).

63.

Laikausi nuomonės, kad prevencinis plombavimo priemonės aspektas tokiais atvejais, kaip nagrinėjamas šioje byloje, nėra toks svarbus, kad nusvertų ir taip susilpnintų represinį aspektą.

64.

Šiuo atveju mokesčių administratorius nustatė, kad egzistuoja nusižengimų sutaptis, siekdamas taikyti tik vieną, o ne aštuoniasdešimt penkias komercinių patalpų plombavimo priemones. Galbūt jis galėjo būti griežtesnis ir (vieną) uždarymo laikotarpį pailginti iki PVM įstatymo 186 straipsnio 1 dalyje numatyto maksimalaus 30 dienų laikotarpio, tačiau pareiga priimti sprendimą šiuo klausimu tenka tik mokesčių administratoriui.

65.

Galiausiai Sprendime MV-98 Teisingumo Teismo pateikta išvada, kad už vieną nusižengimą mokesčių srityje nustatyta 14 dienų plombavimo priemonė iš esmės yra baudžiamojo pobūdžio, gali būti visapusiškai taikoma, kai ši priemonė nustatyta kartu dėl visų 85 kumuliacinių nusižengimų.

66.

Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, į pirmąjį prejudicinį klausimą reikia atsakyti taip, kad administracinė priemonė – komercinių patalpų plombavimas ir draudimas į jas patekti 14 dienų – išlaiko savo represinį pobūdį, nesvarbu, ar ji taikoma dėl vieno PVM įstatymo pažeidimo, ar dėl to, kad per tam tikrą laikotarpį buvo padaryti 85 šio įstatymo pažeidimai, vertinami kaip visuma.

V.

Išvada

67.

Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui taip atsakyti Administrativen sad – Burgas (Burgaso administracinis teismas, Bulgarija):