1.

A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyát képező jogvita a bolgár adóhatóság által egy társasággal szemben a hozzáadottérték‑adóra (héa) vonatkozó nemzeti jogszabályok megsértése miatt kiszabott nyolcvanöt pénzbírság jogszerűségére vonatkozik.

2.

A vitatott pénzbírságok főszabály szerint a héa szabályszerű beszedésére és a csalás megelőzésére irányuló intézkedésnek minősíthetők (a 2006/112/EK irányelv ( 2 ) 273. cikke).

3.

Az adóhatóság, amellett, hogy kiszabta e bírságokat a társasággal szemben, elrendelte azon üzlethelyiség lezárását, ahol a jogsértéseket elkövették. Az Ati‑19 üggyel ( 3 ) ellentétben a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem nem tesz fel magára a lezárásra vonatkozó intézkedésre vonatkozó kérdést.

4.

A kérdést előterjesztő bíróság lényegében azt kérdezi, hogy az Európai Unió Alapjogi Chartája (a továbbiakban: Charta) 50. cikkével összeegyeztethető‑e egy olyan nemzeti szabályozás, amely lehetővé teszi pénzbírságok kiszabását olyan jogsértésekért, amelyek már a lezárásra vonatkozó, végrehajtott intézkedés tárgyát képezték.

I.

Jogi háttér

A.

Az uniós jog. A héairányelv

5.

A 2. cikk (1) bekezdésének a) pontja értelmében a héa hatálya alá tartozik „az egy tagállamon belül az adóalanyként eljáró személy vagy szervezet által ellenszolgáltatás fejében teljesített termékértékesítés”.

6.

A 273. cikk a következőképpen rendelkezik:

B.

Nemzeti jog

1.

A héatörvény ( 4 )

7.

A 118. cikk (1) bekezdésének az alapeljárás tényállására alkalmazandó változata kimondja:

8.

A 185. cikk (1) és (2) bekezdés előírja:

9.

A héatörvény 186. cikke a következőket kimondja:

10.

Az 187. cikk (1) és (4) bekezdése szerint:

11.

A 188. cikk ( 5 ) a következőképpen szól:

12.

A 193. cikk megállapítja:

2.

A közigazgatási eljárásról szóló törvénykönyv ( 6 )

13.

E törvénykönyvnek az alapügy tényállására alkalmazandó változata 6. cikke (5) bekezdése értelmében a közigazgatási hatóságoknak tartózkodniuk kell az olyan cselekményektől és magatartásoktól, amelyek az elérni kívánt célhoz képest nyilvánvalóan aránytalan károkat okozhatnak.

14.

A 60. cikk kimondja:

15.

A 128. cikk (1) bekezdésének 1. pontja értelmében a közigazgatási bíróságok rendelkeznek hatáskörrel többek között a közigazgatási aktusok megváltoztatására vagy hatályon kívül helyezésére irányuló ügyekben.

16.

A 166. cikk előírja:

3.

A szabálysértésekről és közigazgatási szankciókról szóló törvény ( 7 )

17.

A 22. cikk értelmében közigazgatási kényszerintézkedések alkalmazhatók a szabálysértések elkerülése és megszüntetése, valamint e szabálysértések hátrányos következményeinek elkerülése és kiküszöbölése érdekében.

18.

A 27. cikk (1), (2), (4) és (5) bekezdése előírja:

19.

Az említett törvény 59. cikke értelmében a szabálysértési határozat ellen a kézbesítéstől számított 14 napon belül jogorvoslattal lehet élni a Rayonen sad (kerületi bíróság) előtt.

II.

A tényállás, az eljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések

20.

A „Beach and bar management” EOOD (a továbbiakban: Beach and bar) egy üzlethelyiséget (bár és étterem) üzemeltető korlátolt felelősségű társaság.

21.

2022. augusztus 4‑én a bolgár adóhatóság ( 8 ) ellenőrzést tartott a Beach and bar üzlethelyiségében, amelynek során:

–

Két kártyaleolvasót és 85 betéti és hitelkártyákkal történő fizetésről készült, a 2022. június 25. és 2022. július 26. közötti időszakra vonatkozó bizonylatot talált.

–

Megállapította, hogy a társaság nem állított ki adóbizonylatot e 85 ügyletre vonatkozóan.

22.

Az adóhatóság 2022. augusztus 12‑én tizennégy nap időtartamra elrendelte az üzlethelyiség lezárását és az abba való belépés tilalmát. Külön rendelkezésben engedélyezte mindkét intézkedés azonnali végrehajtását.

23.

A lezárásra vonatkozó intézkedést és az azonnali végrehajtás engedélyezését sikertelenül támadták meg két külön eljárásban az Administrativen sad – Burgas (burgaszi közigazgatási bíróság, Bulgária) előtt.

24.

A közigazgatási hatóság a tényállást megállapítva nyolcvanöt bírságot kiszabó határozatot hozott. ( 9 ) Minden egyes esetben 500 BGN (hozzávetőleg 250 euró) összegű pénzbírságot szabott ki a Beach and bar társaságra, így a nyolcvanöt szabálysértés tekintetében a kiszabott összesített bírság teljes összege 42 500 BGN (hozzávetőleg 21 250 euró) volt.

25.

Az adóbizonylatok kiállításának a nyolcvanöt fizetési művelet tekintetében történő elmulasztása miatt nyilvántartásba nem vett hozzáadottérték‑adó (héa) teljes összege 268,02 BGN (hozzávetőleg 134 euró).

26.

A nyolcvanöt bírságot kiszabó határozatot a Rayonen sad Burgas (burgaszi kerületi bíróság) előtt több más eljárásban támadták meg, amelyek a kereseteket elutasító ítéletekkel végződtek.

27.

Az elsőfokú bíróság ítéletei ellen fellebbezést nyújtottak be az Administrativen sad – Burgashoz (burgaszi közigazgatási bíróság), amely három kérdést terjesztett előzetes döntéshozatalra a Bíróság elé, amelyek közül csak az elsőt ismertetem:

III.

A Bíróság előtti eljárás

28.

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem 2023. december 1‑jén érkezett a Bírósághoz.

29.

A Beach and bar, a bolgár kormány és az Európai Bizottság terjesztett elő írásbeli észrevételeket.

30.

A Bíróság nem tartotta szükségesnek tárgyalás tartását.

31.

A Bíróság útmutatása szerint a jelen indítvány az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésre szorítkozik.

IV.

Elemzés

A.

Elfogadhatóság

32.

Amint azt már említettem, a kérdést előterjesztő bíróság előtt, a Beach and barral szemben a héatörvény nyolcvanöt alkalommal történő megsértése miatt kiszabott ugyanennyi bírság tárgyában folyik eljárás. E jogsértések alapján az üzlethelyiség tizennégy napra történő lezárására (és az abba való belépés megtiltására) vonatkozó intézkedést is elrendelték.

33.

Amikor a pénzbírságok miatt indított eljárás a szóbeli szakaszához érkezett, már végrehajtották azt a lezárásra vonatkozó intézkedést, amely ellen a Beach and bar egy külön eljárásban sikertelenül élt jogorvoslattal.

34.

Ebben az összefüggésben a bolgár kormány úgy véli, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés elfogadhatatlan, mivel az előzetes döntéshozatal iránti kérelem alapját képező jogvita kizárólag a pénzügyi szankciókat érinti, és anélkül is megoldható, hogy külön vizsgálni kellene az uniós jog és a már végrehajtott, lezárásra vonatkozó intézkedés elfogadását lehetővé tevő nemzeti szabályozás összeegyeztethetőségét.

35.

A Bizottság egyetért a bolgár kormány álláspontjával, de a kérdés átfogalmazását javasolja, amely lehetővé tenné a Bíróság számára, hogy az ügy érdemében döntsön. ( 10 )

36.

Véleményem szerint kizárt, hogy a Bíróság a kérdést előterjesztő bíróságnak adott válaszában az uniós jognak az üzlethelyiség lezárására vonatkozó nemzeti jogszabályokkal való összeegyeztethetőségéről döntsön, ( 11 ) amikor a lezárásra vonatkozó intézkedést az eredeti eljárás során nem támadták meg.

37.

A kérdést előterjesztő bíróság kérdése azonban valójában nem annyira annak megállapítására irányul, hogy a kizárásra vonatkozó szabályok megfelelnek‑e az uniós jognak, mint inkább annak megállapítására, hogy a szóban forgó pénzbírságok összhangban vannak‑e az uniós joggal. Ebben az értelemben a Bizottság által javasolt átfogalmazásra irányuló javaslat elfogadható.

38.

Nem azt kell tehát vizsgálni, hogy összeegyeztethető‑e az uniós joggal az üzlethelyiség lezárására vonatkozó intézkedés, hanem azt, hogy ellentétes‑e azzal az ugyanazon személyre ugyanazon cselekmények miatt kiszabott pénzbírság, amely cselekmények a lezárás alapjául is szolgáltak.

B.

Az ügy érdeméről

1.

A 2023. május 4‑i MV – 98 ítélet ( 12 ) jelen ügyre gyakorolt hatása

39.

A Bíróság az MV – 98 ítéletben már döntött az ebben az ügyben alkalmazott nemzeti szabályozásnak a Charta 50. cikkével való összeegyeztethetőségéről.

40.

Az MV – 98 ügyben a tények (a későbbiekben jelzett kivételtől eltekintve) hasonlóak voltak a jelen ügyben fennállókhoz: egy üzlethelyiségben végzett ellenőrzés alkalmával a bolgár adóhatóság megállapította, hogy az MV – 98 elmulasztotta egy áru értékesítésének nyilvántartásba vételét és az értékesítésre vonatkozó adóügyi pénztárbizonylat kiállítását.

41.

E tények alapján, röviden, az adóhatóság:

–

A héatörvény 185. cikke alapján pénzbírságot szabott ki az MV – 98‑ra.

–

Ugyanezen törvény 186. cikke alapján közigazgatási intézkedést rendelt el a helyiség tizennégy napos időtartamra történő lezárása formájában,

–

A CPA 60. cikke alapján hozott rendelkezésével engedélyezte az intézkedés ideiglenes végrehajtását.

42.

Ezen ügyben annak megállapításáról volt szó lényegében, „[…] hogy a héairányelv 273. cikkét és a Charta 50. cikkét úgy kell‑e értelmezni, hogy azokkal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amelynek értelmében az adóalannyal szemben ugyanazon adókötelezettség megsértése miatt, különböző és önálló eljárások eredményeként pénzbírságot és kereskedelmi helyiség zárolásában álló intézkedést lehet alkalmazni, amennyiben az említett intézkedések ellen különböző bíróságok előtt lehet jogorvoslattal élni”. ( 13 )

43.

A Bíróság mindenekelőtt „az alapügyben szóban forgó intézkedések büntető jellegének” (az MV – 98 ítélet 38–49. pontja) mint a Charta 50. cikke alkalmazhatóságának meghatározásához elengedhetetlen feltétel elemzésével foglalkozott.

44.

Az említett értékelés szempontjából releváns három kritérium elemzése a lezárásra vonatkozó intézkedés tekintetében ahhoz a következtetéshez vezetett, hogy:

–

Az a tény, hogy a belső jogban közigazgatási intézkedésnek minősül, nem zárja ki büntető jellegének elismerését (az MV – 98 ítélet 38–41. pontja).

–

Ez az intézkedés a héával kapcsolatos jogsértésektől való elrettentésre és azok visszaszorítására irányul. Nem pusztán biztosítási intézkedésként szolgál, ahogyan azt az eljárásba beavatkozó egyes kormányok állították (az MV – 98 ítélet 42–44. pontja).

–

A lezárásra vonatkozó intézkedés magas fokú szigort mutat (az MV – 98 ítélet 45–47. pontja).

45.

Ebben az összefüggésben a Bíróság kimondta, hogy „ha – amint az a kérdést előterjesztő bíróság által nyújtott információkból kitűnik – az alapügyben szóban forgó intézkedéseket büntető jellegű szankcióknak kell minősíteni, úgy kell tekinteni, hogy e szankciók halmozása a Charta 50. cikkében biztosított alapvető jog korlátozását eredményezi”. ( 14 )

46.

A Bíróság MV – 98 ítéletének további indokolása a Charta 50. cikkében biztosított alapvető jog korlátozásának esetleges igazolására összpontosított.

47.

Ezen érvelés végén a Bíróság megállapította, hogy „a héairányelv 273. cikkét és a Charta 50. cikkét úgy kell értelmezni, hogy azokkal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amelynek értelmében az adóalannyal szemben ugyanazon adókötelezettség megsértése miatt, különböző és önálló eljárások eredményeként pénzügyi szankciós intézkedést és a kereskedelmi helyiség zárolására irányuló intézkedést lehet kiszabni, amennyiben az említett intézkedések különböző bíróságok előtt támadhatók meg, és amennyiben az említett szabályozás nem biztosítja az eljárások olyan összehangolását, amely lehetővé tenné az említett intézkedések halmozásával járó többletteher szigorúan szükséges mértékűre csökkentését, továbbá nem teszi lehetővé annak biztosítását, hogy a kiszabott szankciók összességének súlya megfeleljen az érintett jogsértés súlyának”. ( 15 )

2.

A jelen ügy és az MV – 98 ügy közötti különbség

48.

Amint azt a kérdést előterjesztő bíróság megjegyzi, a jelen ügy egy pontosan meghatározható jellemzőjében különbözik az MV – 98 ügyben vizsgálttól: a korábbi ügyben egyetlen jogsértés eredményezte a lezárásra vonatkozó intézkedést és a pénzbírságot, míg most nyolcvanöt vitatott jogsértésről és nyolcvanöt pénzbírságról van szó, de csak egyetlen lezárásra vonatkozó intézkedésről, amely mindegyikre vonatkozik. ( 16 )

49.

Ez a különbség arra vezeti az előterjesztő bíróságot, hogy kérdést intézzen a Bírósághoz az MV – 98 ítéletében a lezárásra vonatkozó intézkedés büntető jellegére vonatkozóan tett megállapítások terjedelméről. Pontosabban az ilyen intézkedés megelőző vagy büntető céljára mint az ilyen minősítés meghatározó tényezőjére vonatkozóan.

50.

A kérdést előterjesztő bíróság álláspontja szerint, röviden:

–

E konkrét eltéréstől eltekintve a jelen ügyben teljesülnek az eljárásoknak és szankcióknak a Charta 50. cikke által tiltott halmozása fennállásának megállapításához szükséges egyéb feltételek, nevezetesen: a tények azonossága és a szankciók azonossága.

–

Ugyanakkor az a tény, hogy mind a nyolcvanöt adóügyi szabálysértés tekintetében egyetlen intézkedést, a helyiségek lezárását rendelték el, kétségeket ébreszt ezen intézkedés büntető jellegét illetően. ( 17 )

51.

A kérdést előterjesztő bíróság nem túl egyértelmű kifejezésekkel mutat rá arra, hogy mivel a lezárásra vonatkozó intézkedés nem egyéniesített, ez azt jelenti, hogy az Európai Unió érdekei tekintetében okozott kár mértékének korlátozására irányuló célja (és így a megelőző dimenziója) elsőbbséget élvez a büntető jellegével szemben. ( 18 ) Ha ez azt jelenti, hogy a lezárás nem minősül valódi büntető jellegű szankciónak, akkor a Charta 50. cikkének alkalmazásához szükséges egyik feltétel hiányzik.

3.

Értékelésem

52.

Úgy vélem, hogy a kérdést előterjesztő bíróság e megközelítésére a válasz – különösebb értelmezési nehézségek nélkül – az MV – 98 ítéletben és a Bíróság korábbi ítélkezési gyakorlatában, különösen a Menci ítéletben ( 19 ) található.

53.

Ugyanis „a megtorlásra irányuló szankció a Charta 50. cikke értelmében vett büntető jelleget ölt, és hogy pusztán az, hogy megelőzésre irányuló célt is követ, nem foszthatja meg azt a büntetőjogi szankcióként való minősítéstől”. ( 20 )

54.

Amint arra az MV – 98 ítélet rámutatott, a kérdést előterjesztő bíróság által adott információk alapján „[…] a szabálysértésekről és a közigazgatási szankciókról szóló törvény 22. cikke [arról] tanúskodik, [hogy a lezárásra vonatkozó intézkedés] az elkövetett szabálysértések megszüntetésére és az új jogsértések elkövetésének megelőzésére irányul azáltal, hogy megakadályozza az érintett vállalkozót kereskedelmi telephelyének üzemeltetésében. E tekintetben a kérdést előterjesztő bíróság pontosítja, hogy a zárolásra irányuló intézkedés egyszerre megelőző és megtorló célt követ, mivel arra is irányul, hogy visszatartsa az érintett személyeket a héatörvény 118. cikkének (1) bekezdésében előírt kötelezettség megsértésétől”. ( 21 )

55.

Ezen előfeltevésre tekintettel a Bíróság által az MV – 98 ítéletben levont következtetések a jelen ügyhöz hasonló esetre is kiterjeszthetők: a Charta 50. cikkének alkalmazása tekintetében arra az esetre kifejtett megfontolások, amikor egyetlen lezárásra vonatkozó intézkedéshez egyetlen pénzbírság társul, és mindkettő egyetlen jogsértéshez kapcsolódik, akkor is érvényesek, amikor az egyenlet második tagja nem egy, hanem nyolcvanöt pénzbírság.

56.

A kérdést előterjesztő bíróság nem zárja ki annak lehetőségét, hogy a szóban forgó lezárásra vonatkozó intézkedés büntető jelleggel bír. Úgy véli ugyanis, hogy annak általános és nem egyéniesített jellege miatt a megelőző funkció olyannyira felülírja a büntető funkciót, hogy feloldja annak büntető jellegét.

57.

Véleményem szerint, ahogyan a Menci ügyre vonatkozó indítványomban kifejtettem, „nehezen tagadható, hogy az adójogban a szankcionáló szabályok célja egyúttal a feltárt csalást elkövető adóalanyok megbüntetése, valamint az, hogy a többiek számára figyelmeztetésként vagy elrettentésként szolgáljon annak megelőzése céljából, hogy engedjenek az adófizetés elmulasztása kísértésének”. ( 22 )

58.

Mindenesetre a Bíróság szerint „[a] büntetőjogi szankciók […] a jellegüknél fogva egyaránt szolgálják a jogellenes magatartás megtorlását és megelőzését”. ( 23 )

59.

Logikus, hogy a helyiségek lezárása megakadályozza a kereskedelmi tevékenység gyakorlását, és ahhoz vezet, hogy az érintett személyt megfosztják bevételeitől. Amennyiben – mint a jelen esetben is – az ilyen intézkedést nem egészségügyi vagy hasonló megfontolásokból, ( 24 ) hanem pusztán adóügyi szabálysértések elkövetésének következményeként kerül elfogadásra, számomra tagadhatatlannak tűnik az intézkedés büntető (és megtorló) eleme. ( 25 )

60.

Ebből a szempontból az olyan intézkedés büntető funkciója, mint az üzlethelyiség lezárása, nem attól függ, hogy az az ezen intézkedéssel büntetni kívánt jogsértések nagyobb vagy kisebb számának felel‑e meg. Ezen értékelés tekintetében egyetértek a Bizottsággal, amelynek véleménye szerint a büntető cél megléte nem attól függ, hogy az egy vagy több halmozott jogsértésre vonatkozik‑e. ( 26 )

61.

A kérdést előterjesztő bíróság megközelítése mögött meghúzódni látszó logikát követve a héatörvény 186. cikkében előírt, lezárásra vonatkozó intézkedés csak akkor lenne megtorló jellegű és ezért anyagi jogi szempontból büntető jellegű, ha azt a szóban forgó nyolcvanöt jogsértés mindegyikére kiszabták volna, és így az az üzlethelyiség akár 2550 napos lezárását is jelenthette volna.

62.

Nem gondolom, hogy ezt a nyilvánvalóan aránytalan következtetést el kell fogadni. Az ilyen feltételekkel elfogadott lezárás természetesen sokkal súlyosabb lenne büntető jellege szempontjából, mivel az üzlethelyiségek évekre történő bezárását vonná maga után. Ugyanez a büntető jelleg azonban akkor is fennáll, ha a lezárás, bár közismerten kevésbé terhes, az érintett személynek kárt okoz azzal, hogy tizennégy napig nem tudja folytatni kereskedelmi tevékenységét, és ez gazdasági veszteségekkel jár együtt. ( 27 )

63.

Véleményem szerint a lezárásra vonatkozó intézkedés megelőző vetülete a jelen ügyhöz hasonló esetekben nem írja felül a büntető vetületet és nem hígítja fel azt.

64.

Ebben az esetben az történt, hogy az adóhatóságok a jogsértések sorozatának fennállását állapították meg, így csak egyetlen, és nem nyolcvanöt, az üzlethelyiség lezárására vonatkozó intézkedést rendeltek el. Lehetett volna talán szigorúbb is, a lezárás (egyszeri) időtartamát a héatörvény 186. cikkének (1) bekezdése által megengedett maximális 30 napra emelve, de ez csak a hatóságra tartozik.

65.

Összefoglalva, a Bíróság által az MV – 98 ítéletben az egyetlen adóügyi szabálysértés miatt elrendelt tizennégy napos lezárásra vonatkozó intézkedés anyagi jogi büntető jellegére vonatkozóan tett megállapítások teljes mértékben alkalmazhatók, ha az ilyen intézkedést együttesen, összesen nyolcvanöt halmozottan elkövetett jogsértés miatt rendelték el.

66.

Ennek megfelelően az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésre azt a választ kell adni, hogy az üzlethelyiség lezárását és az abba való belépés tilalmát tizennégy napra elrendelő közigazgatási intézkedés megtartja büntető jellegét, függetlenül attól, hogy azt a héatörvény egyszeri megsértése miatt vagy azt követően rendelték el, hogy egy adott időszak alatt a héatörvényt összességében véve nyolcvanöt alkalommal sértették meg.

V.

Végkövetkeztetés

67.

A fent kifejtettek alapján azt javaslom a Bíróságnak, hogy az Аdministrativen sad – Burgas (burgaszi közigazgatási bíróság, Bulgária) számára a következő választ adja: