1.

Käesoleva eelotsusetaotluse aluseks olevas kohtuasjas arutletakse 85 rahalise karistuse seaduslikkuse üle, mille Bulgaaria maksuhaldur määras äriühingule käibemaksu käsitlevate liikmesriigi õigusnormide sama paljude rikkumiste eest.

2.

Vaidlustatud rahalised karistused võib abstraktselt võttes liigitada meetmeteks, mille eesmärk on tagada käibemaksu nõuetekohane kogumine ja maksudest kõrvalehoidumise ärahoidmine (direktiivi 2006/112/EÜ artikkel 273). ( 2 )

3.

Maksuhaldur andis lisaks rahaliste karistuste määramisele samuti korralduse pitseerida äriruum, kus rikkumised toime pandi. Erinevalt kohtuasjast Ati‑19 ( 3 ) ei esitata käesolevas eelotsusetaotluses ühtegi eelotsuse küsimust pitseerimise meetme kui sellise kohta.

4.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib kokkuvõttes teada, kas Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artikliga 50 on kooskõlas selline liikmesriigi õigusnorm, mille kohaselt võib määrata rahalised karistused rikkumiste eest, mille suhtes on juba kohaldatud pitseerimise meedet, mis on täitmisele pööratud.

I.

Õigusraamistik

A.

Liidu õigus. Käibemaksudirektiiv

5.

Vastavalt artikli 2 lõike 1 punktile a maksustatakse käibemaksuga „kaubatarned tasu eest liikmesriigi territooriumil maksukohustuslase poolt, kes sellena tegutseb“.

6.

Artiklis 273 on sätestatud:

B.

Riigisisene õigus

1.

Käibemaksuseadus ( 4 )

7.

Artikli 118 lõike 1 põhikohtuasja asjaoludele kohaldatavas redaktsioonis on märgitud:

8.

Artikli 185 lõigetes 1 ja 2 on ette nähtud:

9.

Käibemaksuseaduse artikkel 186 näeb ette:

10.

Artikli 187 lõigete 1 ja 4 kohaselt:

11.

Artikkel 188 ( 5 ) näeb ette:

12.

Artiklis 193 on märgitud:

2.

Halduskohtumenetluse seadustik ( 6 )

13.

Artikli 6 lõike 5 kohtuasja asjaolude ajal kehtinud redaktsiooni kohaselt peavad haldusasutused hoiduma selliste aktide vastuvõtmisest ja tegevusest, mis võivad tekitada taotletava eesmärgi suhtes ilmselgelt ebaproportsionaalset kahju.

14.

Artiklis 60 on märgitud:

15.

Artikli 128 lõike 1 punkti 1 kohaselt on halduskohtud pädevad menetlema juhtumeid, milles palutakse haldusakte eelkõige muuta või tühistada.

16.

Artiklis 166 on sätestatud:

3.

Haldusrikkumiste ja ‑sanktsioonide seadus ( 7 )

17.

Artikli 22 kohaselt võib võtta haldussunnimeetmeid, et ennetada haldusrikkumisi ja need lõpetada ning et hoida ära ja kõrvaldada selliste rikkumiste kahjulikud tagajärjed.

18.

Artikli 27 lõigetes 1, 2, 4 ja 5 on sätestatud:

19.

Artikli 59 kohaselt võib halduskaristuse määramise otsuse peale esitada kaebuse Rayonen sadile (rajoonikohus, Bulgaaria) 14 päeva jooksul alates selle teatavakstegemisest.

II.

Faktilised asjaolud, kohtuvaidlus ja eelotsuse küsimused

20.

„Beach and bar management“ EOOD (edaspidi „Beach and bar“) on piiratud vastutusega äriühing, kes käitab äriruumi (baar ja restoran).

21.

Bulgaaria maksuhaldur ( 8 ) viis 4. augustil 2022 äriühingu Beach and bar äriruumis läbi kontrolli, mille käigus:

–

leiti äriruumist kaks kaardimakseterminali ja 85 kaardimakseterminali kviitungit deebet‑ ja krediitkaartidega ajavahemikul 2022. aasta 25. juunist kuni 26. juulini tehtud maksete kohta;

–

tuvastati, et äriühing ei olnud väljastanud nimetatud 85 tehingu kohta ühtegi kassakviitungit.

22.

Maksuhaldur andis 12. augustil 2022 äriruumi pitseerimise ja sellesse sisenemise keelu korralduse 14 päevaks. Maksuhaldur andis eraldi ettekirjutusega loa mõlema meetme esialgseks täitmiseks.

23.

Pitseerimise meede ja selle esialgse täitmise luba vaidlustati Administrativen sad – Burgases (Burgase halduskohus, Bulgaaria) kahes eraldi menetluses, kusjuures kaebused jäeti rahuldamata.

24.

Kuna maksuhaldur leidis, et asjaolud on tõendatud, tegi ta 85 karistuse määramise otsust. ( 9 ) Iga otsusega määrati äriühingule Beach and bar trahv summas 500 leevi (ligikaudu 250 eurot), mis on kõigi 85 rikkumise eest kokku 42 500 leevi (ligikaudu 21 250 eurot).

25.

Käibemaksu kogusumma, mis jäi registreerimata (kuna 85 maksetehingu kohta ei väljastatud kassakviitungeid), on 268,02 leevi (ligikaudu 134 eurot).

26.

Kõik 85 trahviotsust vaidlustati Rayonen sad Burgases (Burgase rajoonikohus): algatati 85 menetlust, milles kõigis jäeti kaebused rahuldamata.

27.

Esimese astme kohtu otsused on kaevatud edasi Administrativen sad – Burgasele (Burgase halduskohus), kes esitab Euroopa Kohtule kolm eelotsuse küsimust, millest toon siinkohal ära ainult esimese:

III.

Menetlus Euroopa Kohtus

28.

Eelotsusetaotlus registreeriti Euroopa Kohtus 1. detsembril 2023.

29.

Kirjalikud seisukohad esitasid Beach and bar, Bulgaaria valitsus ja Euroopa Komisjon.

30.

Euroopa Kohus ei pidanud kohtuistungi pidamist vajalikuks.

31.

Vastavalt Euroopa Kohtu suunistele piirdub käesolev ettepanek esimese eelotsuse küsimusega.

IV.

Analüüs

A.

Vastuvõetavus

32.

Nagu juba mainitud, arutab eelotsusetaotluse esitanud kohus 85 rahalist karistust, mis määrati äriühingule Beach and bar sama paljude käibemaksuseaduse rikkumiste eest. Nimetatud rikkumiste tõttu pitseeriti lisaks äriruum 14 päevaks (ja keelati sellesse sisenemine).

33.

Selleks ajaks, kui rahaliste karistuste vaidlustamise menetluses toimus istung, oli pitseerimine, mille suhtes äriühing Beach and bar oli püüdnud edutult eraldi menetluses kaebuse esitada, juba täitmisele pööratud.

34.

Bulgaaria valitsus leiab selles kontekstis, et esimene eelotsuse küsimus ei ole vastuvõetav, kuna eelotsusetaotluse aluseks olev kohtuasi käsitleb ainult rahalisi karistusi ja selle lahendamiseks ei ole vaja tuvastada, kas liikmesriigi õigusnormid, mis muutsid võimalikuks juba täitmisele pööratud pitseerimise meetme võtmise, mida käesolevas menetluses ei käsitleta, vastavad liidu õigusele.

35.

Komisjon jagab Bulgaaria valitsuse arvamust, aga teeb ettepaneku sõnastada küsimus ümber nii, et Euroopa Kohtul oleks võimalik teha sisuline otsus. ( 10 )

36.

Minu hinnangul ei ole kohane, et Euroopa Kohus teeb eelotsusetaotluse esitanud kohtule vastamiseks otsuse selle kohta, kas liidu õigusega on kooskõlas liikmesriigi õigusnorm, millega reguleeritakse äriruumi pitseerimist, ( 11 ) kui põhikohtuasjas pitseerimise meedet ei vaidlustata.

37.

Eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimus ei käsitle tegelikult mitte seda, kas liidu õigusega on kooskõlas pitseerimist reguleerivad õigusnormid, vaid kas seda on vaidlusalused rahalised karistused. Selles mõttes saab nõustuda komisjoni ümbersõnastamise ettepanekuga.

38.

Niisiis ei tule analüüsida mitte seda, kas liidu õigusega on kooskõlas äriruumi pitseerimise meede, vaid teha kindlaks, kas pitseerimine takistab rahalise karistuse määramist samale isikule samade tegude eest, mis olid nimetatud pitseerimise aluseks.

B.

Sisulised küsimused

1.

4. mai 2023. aasta kohtuotsuse MV – 98 ( 12 ) mõju

39.

Euroopa Kohus on juba kohtuasjas MV – 98 käsitlenud käesoleval juhul kohaldatava liikmesriigi õigusnormi kooskõla harta artikliga 50.

40.

Kohtuasja MV – 98 asjaolud sarnanesid käesoleva asja omadele (välja arvatud üks erand, mille ma hiljem välja toon): maksuhaldur tuvastas äriruumides läbi viidud kontrolli raames, et MV – 98 ei olnud müüki registreerinud ega väljastanud selle kohta asjaomast kassatšekki.

41.

Maksuhaldur tegi nende asjaolude põhjal kokkuvõtvalt järgmist:

–

määras vastavalt käibemaksuseaduse artiklile 185 MV – 98‑le rahatrahvi;

–

rakendas sama seaduse artikli 186 alusel haldusmeedet kõnealuse ruumi pitseerimiseks 14 päevaks;

–

andis halduskohtumenetluse seadustiku artikli 60 alusel koostatud korraldusega loa kõnealuse meetme esialgseks täitmiseks.

42.

Kõnealuses kohtuasjas tuli sisuliselt kindlaks teha, „[…] kas käibemaksudirektiivi artiklit 273 ja harta artiklit 50 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mille kohaselt võib maksumaksja suhtes kohaldada maksukohustuse rikkumises seisneva süüteo eest ning eraldiseisvate ja autonoomsete menetluste tulemusel rahalise karistuse ja äriruumide pitseerimise meedet, mida saab edasi kaevata erinevatele kohtutele.“ ( 13 )

43.

Euroopa Kohus käsitles harta artikli 50 kohaldatavuse tuvastamise vältimatu eeltingimusena eelkõige „põhikohtuasjas kõne all olevate meetmete kriminaalõiguslikku laadi“ (kohtuotsuse MV – 98 punktid 38–49).

44.

Kohus järeldas pärast pitseerimise meetme hindamise seisukohast kolme asjakohase kriteeriumi analüüsimist järgmist:

–

asjaolu, et see on riigisiseses õiguses kvalifitseeritud haldusmeetmeks, ei takista selle kriminaalõigusliku laadi tunnustamist (kohtuotsuse MV – 98 punktid 38–41);

–

nimetatud meetme eesmärk on korraga käibemaksualaste rikkumiste eest hoiatav ja karistav. Meetme eesmärk ei ole pelgalt hoiatav, nagu väitsid mõned menetluses osalenud valitsused (kohtuotsuse MV – 98 punktid 42–44);

–

pitseerimise meede näib olevat väga range (kohtuotsuse MV – 98 punktid 45–47).

45.

Euroopa Kohus leidis selles kontekstis, „et kui põhikohtuasjas kõne all olevad meetmed tuleb kvalifitseerida kriminaalõiguslikeks karistusteks – nagu nähtub eelotsusetaotluse esitanud kohtu selgitustest –, tuleb asuda seisukohale, et nende karistuste kumuleerimine toob kaasa harta artikliga 50 tagatud põhiõiguse piiramise“. ( 14 )

46.

Euroopa Kohtu hilisem arutluskäik kohtuotsuses MV – 98 keskendus harta artikliga 50 tagatud põhiõiguse piiramise võimalikule põhjendatusele.

47.

Euroopa Kohus leidis arutluskäigu lõpus, et „käibemaksudirektiivi artiklit 273 ja harta artiklit 50 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mille kohaselt võib maksumaksja suhtes kohaldada maksukohustuse rikkumises seisneva süüteo eest ning eraldiseisvate ja autonoomsete menetluste tulemusel nii rahalise karistuse kui ka äriruumide pitseerimise meedet, kui nende meetmete peale saab esitada kaebuse eri kohtutele ja kui nimetatud õigusnormid ei taga nende menetluste koordineerimist, mis võimaldaks vähendada rangelt vajalikkuseni täiendavat koormust, mille toob kaasa selliste meetmete kumuleerimine, ega võimalda tagada, et kõigi nende meetmete raskus vastab asjaomase rikkumise raskusele“. ( 15 )

2.

Käesoleva kohtuasja ja kohtuasja MV – 98 erinevus

48.

Nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus hoiatab, erineb käesolev kohtuasi kohtuotsuses MV – 98 käsitletud kohtuasjast ühe väga konkreetse asja poolest: tookord oli tegemist üheainsa rikkumisega, mis oli pitseerimise meetme ja rahalise karistuse aluseks, samas kui käesoleval juhul on vaidlusaluseid rikkumisi 85 ja rahalisi karistusi on kehtestatud sama palju, kuigi kõigi nende rikkumiste alusel võeti ainult üks pitseerimise meede. ( 16 )

49.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus esitab selle erinevuse tõttu Euroopa Kohtule küsimuse seoses sellega, mida Euroopa Kohus sedastas kohtuasjas MV – 98 pitseerimise meetme kriminaalõigusliku laadi kohta. Täpsemalt käsitleb küsimus nimetatud meetme ennetavat või karistavat eesmärki sellise hinnangu andmisel määrava tegurina.

50.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab kokkuvõttes järgmist.

–

Kui see konkreetne erinevus kõrvale jätta, on käesolevas kohtuasjas täidetud ülejäänud vajalikud tingimused, et tuvastada harta artikliga 50 keelatud menetluste ja sanktsioonide kumuleerumise esinemine, nimelt tegude ja sanktsioonide samasus.

–

Ent asjaolu, et 85 maksualase rikkumise kohta on võetud ainult üks pitseerimise meede, paneb kahtlema selle meetme kriminaalõiguslikus laadis. ( 17 )

51.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib mitte just ülemäära selgelt, et asjaolu, et pitseerimise meede ei ole individualiseeritud, tähendab, et meetme puhul on eesmärk piirata liidu huvidele tekitatud kahju ulatust (ja seetõttu meetme ennetav mõõde) selle karistuslikust laadist olulisem. ( 18 ) Kui see tähendaks, et pitseerimine ei ole tõeline kriminaalõiguslik sanktsioon, oleks üks harta artikli 50 kohaldamiseks vajalik tingimus täitmata.

3.

Minu hinnang

52.

Usun, et vastuse eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimusele leiab liigsete tõlgendamisraskusteta kohtuotsusest MV – 98 ja Euroopa Kohtu varasemast kohtupraktikast, eelkõige kohtuotsusest Menci. ( 19 )

53.

Nimelt on „karistusliku eesmärgiga karistus […] harta artikli 50 tähenduses kriminaalõiguslik ja ainuüksi asjaolu, et see täidab ka ennetavat eesmärki, ei muuda selle kriminaalkaristuseks kvalifitseerimist“. ( 20 )

54.

Nagu kohtuotsus MV – 98 näitas eelotsusetaotluse esitanud kohtu esitatud teabe põhjal, annab „[…] haldusõigusrikkumiste ja ‑karistuste seaduse artikkel 22 [tunnistust, et pitseerimise meetme] […] eesmärk [on] lõpetada toimepandud väärteod ja hoida ära uute rikkumiste toimepanemine, takistades asjaomasel ettevõtjal oma äriruumi kasutada. Sellega seoses täpsustab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et pitseerimismeetme eesmärk on ühtaegu nii preventiivne kui ka repressiivne, kuna selle eesmärk on ka hoiatada asjaomaseid isikuid käibemaksuseaduse artikli 118 lõikes 1 ette nähtud kohustuse rikkumise eest“. ( 21 )

55.

Sellest eeldusest lähtudes saab tagajärgi, mille Euroopa Kohus järeldas selle põhjal kohtuotsuses MV – 98, laiendada sellisele juhule nagu kõnealuses kohtuasjas: kaalutlused, mis puudutavad harta artikli 50 kohaldamist, kui üheainsa pitseerimise meetmega koos määrati üksainus rahatrahv, mis mõlemad käsitlesid ühtainsat rikkumist, kehtivad ka juhul, kui valemi teise komponendi puhul ei ole tegemist mitte ühe, vaid 85 rahalise karistusega.

56.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus ei välista, et vaidlustatud pitseerimise meetmel on karistusõiguslik laad. Kohus leiab siiski, et kuna tegemist on üldise, mitte individualiseeritud meetmega, on selle ennetav funktsioon karistavast niivõrd palju olulisem, et karistusõiguslik laad kaob.

57.

Leian sama, mida väitsin kohtuasjas Menci esitatud ettepanekus: „raske oleks seega eitada, et karistusnormide mõte maksuõiguskorras on üheaegselt karistada maksumaksjaid, kelle pettus on tuvastatud, ja olla hoiatuseks või ennetuseks ülejäänutele, et vältida, et nad annaksid järele kiusatusele makse mitte maksta“. ( 22 )

58.

Euroopa Kohus leiab igal juhul, et „kriminaalkaristuste olemusest endast [tuleneb], et nende eesmärk on nii õigusvastaste tegude eest karistamine kui ka selliste tegude ennetamine“. ( 23 )

59.

Äriruumi pitseerimine takistab loogiliselt võttes äritegevusega tegelemist ja jätab meetme adressaadi sissetulekust ilma. Kui sellist meedet ei võeta terviseohutuse või muudel samalaadsetel kaalutlustel, ( 24 ) nagu käesoleval juhul, vaid seda tehakse lihtsalt maksualaste rikkumiste toimepanemise tagajärjena, tundub mulle vaieldamatu, et meetmel on olemas karistav (ja kahjustav) aspekt. ( 25 )

60.

Sellest seisukohast vaadatuna ei sõltu sellise meetme nagu äriruumi pitseerimine karistav funktsioon sellest, kas see on seotud suurema või väiksema arvu rikkumistega, mille eest sellega karistatakse. Nõustun selles osas komisjoniga, kelle arvates ei sõltu karistusliku eesmärgi esinemine sellest, kas meedet kohaldatakse ühe rikkumise või mitme kumuleerunud rikkumise tõttu. ( 26 )

61.

Kui järgida loogikat, millele eelotsusetaotlus tundub tuginevat, oleks käibemaksuseaduse artiklis 186 ette nähtud pitseerimise meede karistusõiguslikku laadi ja seega sisuliselt kriminaalõiguslik ainult juhul, kui seda oleks kohaldatud vaidlusalusest 85 rikkumisest igale rikkumisele, mille puhul oleks äriruum võidud pitseerida kuni 2550 päevaks.

62.

Ma ei leia, et selle ilmselgelt ebaproportsionaalse järeldusega tuleks nõustuda. Muidugi oleks selliselt määratud pitseerimine karistava aspekti poolest palju rangem, sest sellega kaasneks äriruumi sulgemine aastateks. Ent karistav aspekt jääb alles ka siis, kui pitseerimine on küll palju vähem koormav, aga põhjustab mõjutatud isikule kahju, mis kaasneb sellega, et tal ei ole võimalik äritegevusega 14 päeva tegeleda, sealhulgas sellega kaasnev majanduslik kahju. ( 27 )

63.

Minu hinnangul ei ole sellisel juhul nagu käesolevas kohtuasjas pitseerimise ennetav aspekt määrav, kuni see ei ole karistavast aspektist tugevam, muutes viimase nõrgemaks.

64.

Käesoleval juhul eeldas maksuhaldur, et esineb rikkumiste kogum, et kohaldada äriruumi pitseerimise meedet üks kord, mitte 85 korda. Võib-olla oleks ta saanud olla rangem, pikendades (ühtainsat) pitseerimise perioodi maksimaalse 30 päevani, mis on käibemaksuseaduse artikli 186 lõikega 1 lubatud, aga selle üle saab otsustada ainult maksuhaldur.

65.

Kokkuvõttes on seisukohad, mida Euroopa Kohus väljendas kohtuotsuses MV – 98 üheainsa maksualase rikkumise eest võetud 14‑päevase pitseerimise meetme sisulise kriminaalõigusliku laadi kohta, täiesti kohaldatavad ka juhul, kui nimetatud meede võetakse 85 kumuleerunud rikkumise peale kokku.

66.

Seda arvestades on vastus esimesele eelotsuse küsimusele, et 14‑päevane äriruumi pitseerimise ja sellesse sisenemise keelu meede on karistusõiguslikku laadi nii juhul, kui see võetakse üheainsa käibemaksuseaduse rikkumise tõttu, kui ka siis, kui selle võtmise aluseks on teatud ajavahemiku jooksul 85 käibemaksuseaduse rikkumise toimepanemine, mida käsitatakse kogumina.

V.

Ettepanek

67.

Eeltoodut arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Administrativen sad – Burgasele (Burgase halduskohus, Bulgaaria) järgmiselt: