Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
LAILE MEDINA,
predstavljeni 5. junija 2025(1)
Zadeva C‑35/24 P
Dmitry Arkadievich Mazepin
proti
Svetu Evropske unije
„ Pritožba – Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi, sprejeti v zvezi z dejanji, ki spodkopavajo ali ogrožajo ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost Ukrajine – Zamrznitev sredstev – Vključitev imena pritožnika na sezname zadevnih oseb, subjektov in organov – Člen 2(1)(g) Sklepa 2014/145/SZVP – Razlaga – Pojem ‚vodilni poslovnež‘ – Specifično osebno ravnanje v smislu vpliva na vlado Ruske federacije – Pojem ‚gospodarski sektorji, ki zagotavljajo znaten vir prihodka vladi Ruske federacije‘ – Ugovor nezakonitosti “
I. Uvod
1. Ti sklepni predlogi se nanašajo na pritožbo, ki jo je Dmitry Arkadievich Mazepin(2) vložil za razveljavitev sodbe z dne 8. novembra 2023, Mazepin/Svet (T‑282/22, EU:T:2023:701)(3). Splošno sodišče je s to sodbo zavrnilo tožbo pritožnika na podlagi člena 263 PDEU zoper:
– Sklep Sveta (SZVP) 2022/397 z dne 25. februarja 2022 o spremembi Sklepa 2014/145/SZVP o omejevalnih ukrepih v zvezi z ukrepi, ki spodkopavajo ali ogrožajo ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost Ukrajine (UL 2022, L 80, str. 31) in
– Izvedbeno uredbo Sveta (EU) 2022/396 z dne 9. marca 2022 o izvajanju Uredbe (EU) št. 269/2014 o omejevalnih ukrepih v zvezi z dejanji, ki spodkopavajo ali ogrožajo ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost Ukrajine (UL 2022, L 80, str. 1)(4)
v delu, v katerem je bilo s tema aktoma ime pritožnika vpisano na seznama, priložena tema aktoma. Na podlagi teh aktov je Svet Evropske unije pritožniku prepovedal vstop na ozemlje držav članic in tranzit čezenj ter zamrznil vsa njegova sredstva in gospodarske vire na tem ozemlju.
2. Obravnavana zadeva se nanaša na eno od prvih pritožb, vloženih pri Sodišču, v zvezi z omejevalnimi ukrepi, ki jih je Svet sprejel leta 2022 po invaziji oboroženih sil Ruske federacije na Ukrajino.(5) Sodišču, ki odloča v velikem senatu, daje priložnost, da poda razlago in preizkusi zakonitost merila iz člena 1(1)(e) in člena 2(1)(g) Sklepa 2014/145/SZVP(6), kakor je bil spremenjen s Sklepom (SZVP) 2022/329(7), in iz člena 3(1)(g) Uredbe (EU) št.269/2014(8), kakor je bila spremenjena z Uredbo (EU) 2022/330(9). To merilo, ki se poljudno imenuje „merilo (g)“, določa, da se na sezname uvrstijo vodilni poslovneži, vključeni v gospodarske sektorje, ki zagotavljajo znaten vir prihodka vladi Ruske federacije.
3. Pritožnik med drugim trdi, da je Splošno sodišče napačno razlagalo člen 2(1)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen,(10) ker je v bistvu ugotovilo, da izpolnitev merila, ki ga vsebuje, ne zahteva, da Svet dokaže kakršno koli specifično ravnanje ali prispevek osebe, uvrščene na seznam, zlasti v smislu vpliva na vlado Ruske federacije, ali da dokaže povezavo z režimom te države. Poleg tega trdi, da če bi se razlaga člena 2(1)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen, ki jo je podalo Splošno sodišče, štela za pravilno, bi moralo Splošno sodišče to določbo razglasiti za nezakonito na podlagi ugovora nezakonitosti, podanega na prvi stopnji na podlagi člena 277 PDEU.
4. Ta zadeva je povezana z zadevami C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P in C‑111/24 P, ki izhajajo iz pritožb, ki so jih Dmitry Alexandrovich Pumpyanskiy, Tigran Khudaverdyan, Viktor Filippovich Rashnikov oziroma German Khan vložili zoper sodbe Splošnega sodišča, s katerimi je bila potrjena uvrstitev njihovih imen na sezname oseb, za katere veljajo omejevalni ukrepi na podlagi člena 2(1)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen. Danes so predstavljeni tudi sklepni predlogi v teh zadevah, v katerih se bom, zlasti glede na glavne skupne trditve pritožnikov, osredotočila na specifična vprašanja v zvezi z razlago in veljavnostjo merila za uvrstitev na seznam iz te določbe, za katera me je Sodišče prosilo, naj jih preučim.
II. Dejansko stanje in postopek
A. Dejansko stanje
5. Dejansko stanje spora je predstavljeno v točkah od 2 do 15 izpodbijane sodbe. Za namene teh sklepnih predlogov ga je mogoče povzeti s sklicevanjem na naslednja neizpodbijana dejstva.
6. Pritožnik je poslovnež z ruskim državljanstvom.
7. Svet Evropske unije je 17. marca 2014 na podlagi člena 29 PEU sprejel Sklep 2014/145. Svet je istega dne na podlagi člena 215(2) PDEU sprejel Uredbo št. 269/2014. Oba akta se nanašata na omejevalne ukrepe v zvezi z dejanji, ki spodkopavajo ali ogrožajo ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost Ukrajine.
8. Svet je 25. februarja 2022 sprejel Sklep 2022/329 o spremembi Sklepa 2014/145 in Uredbo 2022/330 o spremembi Uredbe št. 269/2014, s katerima so bila med drugim spremenjena merila, v skladu s katerimi so lahko fizične ali pravne osebe, subjekti ali organi predmet zadevnih omejevalnih ukrepov.
9. Člen 1(1)(e) Sklepa 2014/145, v različici po spremembi s Sklepom 2022/329,(11) preprečuje vstop na ozemlje držav članic ali tranzit čezenj fizičnim osebam, ki izpolnjujejo merilo, ki je v bistvu enako merilu iz člena 2(1)(g) tega sklepa. Zadnjenavedena določba določa zamrznitev sredstev in gospodarskih virov med drugim fizičnih oseb, ki izpolnjujejo to merilo.
10. Člen 2(1)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen, določa:
„1. Zamrznejo se vsa sredstva in gospodarski viri, ki pripadajo, so v lasti ali s katerimi razpolagajo ali jih nadzirajo:
[…]
(g) vodilni poslovneži ali pravne osebe, subjekti ali organi, vključeni v gospodarske sektorje, ki zagotavljajo znaten vir prihodka vladi Ruske federacije, odgovorni za priključitev Krima in destabilizacijo Ukrajine […].“
11. Uredba št. 269/2014, v različici po spremembi z Uredbo 2022/330,(12) nalaga sprejetje ukrepov zamrznitve sredstev in predpisuje podrobna pravila te zamrznitve sredstev, ki so v bistvu enaka tistim iz Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen. Člen 3(1)(g) Uredbe št. 269/2014, kakor je bila spremenjena, v bistvu povzema člen 2(1)(g) tega sklepa.
12. Svet je 9. marca 2022 zaradi resnosti razmer v Ukrajini sprejel sporna akta. Ime pritožnika je bilo dodano na seznam, priložen Sklepu 2014/145, kakor je bil spremenjen, in na seznam iz Priloge I k Uredbi št. 269/2014, kakor je bila spremenjena, iz teh razlogov:
„[Pritožnik] je večinski lastnik in nekdanji izvršni direktor podjetja za mineralna gnojila Uralchem. Uralchem Group je ruski proizvajalec najrazličnejših kemičnih izdelkov, tudi mineralnih gnojil in amonijevega solitra. Po navedbah podjetja je največji proizvajalec amonijevega nitrata in drugi največji proizvajalec amonijevih in dušikovih gnojil v Rusiji. Zato je [pritožnik] vključen v gospodarske sektorje, ki zagotavljajo znaten vir prihodka vladi Ruske federacije, odgovorni za priključitev Krima in destabilizacijo Ukrajine.
[Pritožnik] se je 24. februarja 2022 po prvi fazi ruskega napada na Ukrajino skupaj s 36 drugimi poslovneži sestal s predsednikom […] Putinom in drugimi člani ruske vlade, da bi razpravljali o učinku ukrepanja po sprejetju zahodnih sankcij. Dejstvo, da je bil povabljen na ta sestanek, kaže, da je član najožjega kroga Vladimirja Putina in da podpira ali izvaja ukrepe ali politike, ki spodkopavajo ali ogrožajo ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost Ukrajine ter stabilnost in varnost v Ukrajini. Kaže tudi, da je eden vodilnih poslovnežev, vključenih v gospodarske sektorje, ki zagotavljajo znaten vir prihodka vladi Ruske federacije, odgovorni za priključitev Krima in destabilizacijo Ukrajine.
[Pritožnik] je decembra 2021 svoji podjetji s sedežem na Cipru Uralchem Holding in CI-Chemical Invest, ki nadzirata ,Uralchem‘, prenesel pod rusko jurisdikcijo v posebno upravno okrožje na Otoku oktobrske revolucije v Kaliningrajski oblasti.“
13. Svet je 10. marca 2022 v Uradnem listu Evropske unije (UL 2022, C 114 I, str. 1) objavil obvestilo osebam, za katere veljajo omejevalni ukrepi iz spornih aktov.
14. Pritožnik je 21. aprila 2022 Svet zaprosil za odobritev dostopa do dokumentov, ki so bili podlaga za sprejetje omejevalnih ukrepov proti njemu. Svet je tej prošnji ugodil 28. aprila 2022.
B. Postopek pred Splošnim sodiščem in izpodbijana sodba
15. Pritožnik je 18. maja 2022 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložil tožbo za razglasitev ničnosti spornih aktov.
16. Pritožnik je v utemeljitev tožbe navedel štiri razloge, od katerih se je prvi v bistvu nanašal na kršitev pravice do učinkovitega sodnega varstva in obveznosti obrazložitve, drugi na očitno napako pri presoji in kršitev dokaznega bremena, tretji na kršitev načela sorazmernosti in temeljnih pravic ter četrti na kršitev načela enakega obravnavanja. Pritožnik je med postopkom vložil tudi ugovor nezakonitosti na podlagi člena 277 PDEU zoper člen 2(1)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen.
17. Splošno sodišče je z izpodbijano sodbo tožbo pritožnika zavrnilo.
18. Prvič, Splošno sodišče je v zvezi z razlago člena 2(1)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen, menilo, da merilo, ki ga vsebuje, vključuje koncept vpliva v povezavi z opravljanjem dejavnosti v gospodarskih sektorjih, ki vladi Ruske federacije zagotavljajo znaten vir prihodka, brez kakršnih koli nadaljnjih pogojev v zvezi s povezavo z režimom te vlade. Po mnenju Splošnega sodišča je Svet s tem merilom želel izkoristiti vpliv, ki ga lahko ima kategorija zadevnih oseb na ruski režim, tako da jih je spodbudil k izvajanju pritiska nanj, da bi ta režim spremenil svojo politiko. Tako je treba pojem „vodilni poslovneži“ razumeti tako, da se nanaša na njihovo pomembnost glede na, med drugim, njihov poklicni status, pomembnost njihovih gospodarskih dejavnosti, obseg njihove kapitalske udeležbe ali njihove funkcije v enem ali več podjetjih, v katerih opravljajo te dejavnosti.(13)
19. Po mnenju Splošnega sodišča to razlago potrjuje dejstvo, da je bil cilj zadevnih omejevalnih ukrepov povečati stroške dejanj, ki spodkopavajo ozemeljsko nedotakljivost Ukrajine. Ta cilj je pomenil tudi, da so bili z navedbo „ki zagotavljajo znaten vir prihodka vladi Ruske federacije“ mišljeni gospodarski sektorji, ne pa poslovneži.(14)
20. Drugič, kar zadeva utemeljenost razlogov za vključitev pritožnika na seznama, ki sta navedena v spornih aktih, je Splošno sodišče menilo, da je Svet pravilno ugotovil, da je pritožnik vodilni poslovnež, česar ta ne izpodbija in o čemer je mogoče sklepati tudi iz gospodarske pomembnosti družbe Uralchem, katere lastnik in izvršni direktor je bil.(15) Poleg tega je Splošno sodišče navedlo, da je Svet predložil sklenjen krog dovolj konkretnih, natančnih in skladnih indicev, s katerimi je mogoče dokazati, da je pritožnik vključen v gospodarski sektor, in sicer v sektor gnojil, ki je za vlado Ruske federacije pomenil znaten vir prihodka.(16)
21. Tretjič, Splošno sodišče je zavrnilo tožbeni razlog pritožnika, da je merilo iz člena 2(1)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen, nezakonito.(17) V zvezi s tem je Splošno sodišče navedlo, da to merilo ne vzpostavlja domneve o povezavi med statusom vodilnega poslovneža in vlado Ruske federacije.(18) Dodalo je, da to merilo ustreza želji Sveta, da izvaja pritisk na ruske oblasti, da bi te prenehale izvajati dejanja in politike, ki destabilizirajo Ukrajino.(19) Splošno sodišče je iz tega sklepalo, da obstaja racionalno razmerje med (i) ciljno usmerjenostjo na vodilne poslovneže, ki delujejo v gospodarskih sektorjih, ki vladi zagotavljajo znaten dohodek, ob upoštevanju pomembnosti teh sektorjev za rusko gospodarstvo, in (ii) ciljem omejevalnih ukrepov v obravnavani zadevi, ki je povečati pritisk na Rusko federacijo in povečati stroške njenega delovanja, ki spodkopava ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost Ukrajine.(20)
III. Predlogi in postopek pred Sodiščem
22. Pritožnik s pritožbo, ki je bila pri Sodišču vložena 18. januarja 2024, Sodišču predlaga, naj:
– izpodbijano sodbo razveljavi;
– razglasi ničnost spornih aktov;
– podredno, zadevo vrne v razsojanje Splošnemu sodišču;
– Svetu naloži plačilo stroškov.
23. Svet v odgovoru, vloženem 29. marca 2024, predlaga, naj Sodišče pritožbo zavrne ter pritožniku naloži plačilo stroškov.
24. S sklepoma predsednika Sodišča z dne 7. in 31. maja 2024 je bila Češki republiki in Evropski komisiji dovoljena intervencija v podporo predlogom Sveta.
25. Na obravnavi 11. februarja 2025 so pritožnik, Svet, Češka republika, Republika Latvija in Komisija odgovorili na vprašanja za ustni odgovor, ki jih je postavilo Sodišče, zlasti v zvezi z razlago izraza „vodilni poslovneži“ iz člena 2(1)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen.
IV. Presoja
26. Pritožnik v utemeljitev pritožbe navaja pet razlogov in v bistvu zatrjuje:
– prvič, da Splošno sodišče ni upoštevalo obsega svojega sodnega nadzora, pri čemer je večkrat napačno uporabilo pravo in izkrivilo dejstva;
– drugič, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo pri razlagi člena 2(1)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen;
– tretjič, da je Splošno sodišče storilo napako, ker je zavrnilo ugovor nezakonitosti člena 2(1)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen, ki je bil podan na podlagi člena 277 PDEU;
– četrtič, da je Splošno sodišče v zvezi s pritožnikom napačno uporabilo člen 2(1)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen, ter bistveno kršilo postopek in obveznost obrazložitve iz člena 296 PDEU, in
– petič, da je Splošno sodišče kršilo in napačno razlagalo splošna načela prava Unije, zlasti načeli enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije.
27. Sodišče je zahtevalo preučitev specifičnih trditev v zvezi z razlago člena 2(1)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen, ki v bistvu zadevajo četrti del prvega pritožbenega razloga, drugi pritožbeni razlog in prvi del tretjega pritožbenega razloga. Poleg tega je Sodišče zahtevalo analizo trditev pritožnika v zvezi z zavrnitvijo ugovora nezakonitosti, uveljavljanega na prvi stopnji na podlagi člena 277 PDEU. Te trditve so navedene v drugem delu tretjega pritožbenega razloga. Moja analiza se bo osredotočila na ta glavna vprašanja, na katera so se stranke ustno osredotočile na obravnavi, kot je zahtevalo Sodišče.
A. Četrti del prvega pritožbenega razloga, drugi pritožbeni razlog in prvi del tretjega pritožbenega razloga
28. Pritožnik s četrtim delom prvega pritožbenega razloga, drugim pritožbenim razlogom in prvim delom tretjega pritožbenega razloga, ki jih je mogoče preučiti skupaj, trdi, da je Splošno sodišče napačno razlagalo merilo iz člena 2(1)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen. Splošnemu sodišču v bistvu očita, da je razsodilo, da ta določba od Sveta ne zahteva, da dokaže obstoj specifičnega ravnanja osebe, uvrščene na seznam, zlasti v smislu vpliva na vlado Ruske federacije, ali da dokaže kakršno koli povezavo z režimom te države.
29. Kot je razvidno iz točke 10 teh sklepnih predlogov, člen 2(1)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen, določa zamrznitev vseh sredstev in gospodarskih virov, ki pripadajo, so v lasti ali s katerimi razpolagajo oziroma ki jih nadzirajo „vodilni poslovneži […], vključeni v gospodarske sektorje, ki zagotavljajo znaten vir prihodka vladi Ruske federacije, odgovorni za priključitev Krima in destabilizacijo Ukrajine“.
30. Pritožnik svoj glavni očitek deli na dva sklopa trditev, s katerimi izpodbija razlago člena 2(1)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen, ki jo je podalo Splošno sodišče glede, prvič, izraza „vodilni poslovneži“ in, drugič, navedbe „vključeni v gospodarske sektorje, ki zagotavljajo znaten vir prihodka vladi Ruske federacije“.
1. Razlaga izraza „vodilni poslovneži“
31. Na prvem mestu, pritožnik v zvezi s pojmom „vodilni poslovneži“ trdi, da bi bilo treba ta izraz razumeti tako, da se zahteva, da zadevna oseba vpliva na vlado Ruske federacije. Po njegovem mnenju je iz nekaterih jezikovnih različic člena 2(1)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen, na primer iz francoske različice, v kateri je uporabljen izraz „femmes et hommes d’affaires influents“, razvidno, da uporaba te določbe zahteva obstoj ravnanja, ki vpliva na to vlado, ali obstoj povezave z njo zaradi izvajanja tega vpliva.
32. Svet te trditve prereka.
33. V skladu z ustaljeno sodno prakso je treba pri razlagi določbe prava Unije upoštevati ne le njeno besedilo, ampak tudi njen kontekst in cilje, ki jim sledi ureditev, katere del je. Tako je zlasti, kadar besedilo zadevne določbe prava Unije za opredelitev svojega pomena in obsega ne napotuje izrecno na pravo držav članic, kar v obravnavanem primeru velja za člen 2(1)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen.(21)
34. Prvič, kar zadeva jezikovno razlago izraza „vodilni poslovneži“, je splošno znano, da beseda „poslovnež“ označuje osebo, ki se ukvarja s posli, običajno na izvršilni ravni v podjetju. Poleg tega se izraz „posel“ nanaša na opravljanje gospodarske ali komercialne dejavnosti. Pojem „poslovneži“ iz člena 2(1)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen, se torej nanaša na osebe, ki opravljajo gospodarsko ali komercialno dejavnost v družbi, katere lastniki so ali v kateri imajo pomembno funkcijo.(22)
35. Izraz „leading“ („vodilni“) pa je pridevnik, ki je v angleščini opredeljen kot „very important or most important“ („zelo pomemben ali najpomembnejši“).(23) Ker izrazu „vodilni poslovneži“ v členu 2(1)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen, sledi navedba „vključeni v gospodarske sektorje“, je treba pojem „vodilni“ razumeti tako, da se nanaša na pomen zadevnega poslovneža v sektorju, v katerem deluje, in na vpliv, ki bi ga lahko ta oseba izvajala v tem sektorju, kar je v bistvu ugotovitev Splošnega sodišča v točki 54 izpodbijane sodbe. Poleg tega, kot je navedeno v tej točki, je „vodilno“ naravo poslovneža mogoče izkazati med drugim glede na njegov poklicni status, pomembnost njegovih gospodarskih dejavnosti, obseg njegovih kapitalskih udeležb ali njegove funkcije v eni ali več družbah, v katerih opravlja te dejavnosti. Pritožnik v pritožbi te ugotovitve posebej ne izpodbija.
36. Iz tega sledi, da Splošno sodišče z jezikovnega vidika s tem, da je v točki 57 izpodbijane sodbe v bistvu ugotovilo, da mora Svet za ugotovitev, da je oseba „vodilni poslovnež“ v smislu člena 2(1)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen, dokazati, da zadevna oseba opravlja gospodarsko ali komercialno dejavnost v družbi in da se za to osebo šteje – v skladu z elementi, opisanimi v točki 54 izpodbijane sodbe – da je zelo pomemben ali najpomembnejši poslovnež v gospodarskem sektorju, v katerem deluje, in sicer tak, da lahko v tem sektorju izvaja vpliv, ni storilo nobene napake.
37. Res je, da je v nekaterih jezikovnih različicah člena 2(1)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen, samostalnik „poslovneži“ natančneje določen z besedo, ki je v angleščini enakovredna besedi „influential“ („vplivni“), namesto z besedo „vodilni“. Pritožnik se sklicuje na to okoliščino in trdi, da morajo biti poslovneži, na katere se nanaša ta določba, sposobni izvajati vpliv ne le v gospodarskem sektorju, v katerem delujejo, ampak posebej na samo vlado Ruske federacije.
38. Vendar v zvezi s tem opozarjam, da se v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča formulacija določbe prava Unije, ki se uporablja v eni ali malo jezikovnih različicah, ne more uporabljati kot edina podlaga za razlago te določbe. Določbe prava Unije je treba razlagati in uporabljati enotno, ob upoštevanju različic v vseh jezikih Evropske unije.(24)
39. V obravnavani zadevi, podobno kot je na obravnavi pojasnil Svet, ugotavljam, da je v dvanajstih jezikovnih različicah člena 2(1)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen, samostalnik „poslovneži“ natančneje določen z besedo, ki je v angleščini enakovredna besedi „leading“(„vodilni“).(25) Poleg teh različic je v nekaterih drugih uporabljena beseda, ki jo je mogoče v angleščino prevesti kot „prominent“ („prominentni“) ali „principal“ („glavni“) in ki se s semantičnega vidika ujema z besedo „vodilni“.(26) Ugotovitve iz točke 35 teh sklepnih predlogov v zvezi z razlago izraza „vodilni poslovneži“ v angleščini se torej v celoti uporabljajo za vse te različice.
40. Nasprotno pa je samostalnik „poslovneži“ iz člena 2(1)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen, le v francoski, latvijski in litovski jezikovni različici natančneje določen s pridevnikom, ki bi bil v angleščino preveden kot „influential“ („vplivni“). Vendar je tudi v teh jezikih eden od glavnih pomenov besede „vpliven“ lastnost biti „pomemben“.(27) Zato je treba za zagotovitev enotne razlage in uporabe člena (2)(1)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen, kot se zahteva s sodno prakso, navedeno v točki 38 zgoraj, francosko, latvijsko in litovsko jezikovno različico izraza „vodilni poslovneži“ razlagati enako kot večino jezikovnih različic te določbe, in sicer tako, da se nanaša na pomembnost zadevnega poslovneža v gospodarskem sektorju, v katerem deluje in v katerem lahko izvaja vpliv.
41. Iz zgornjih preudarkov izhaja, da z jezikovnega vidika trditev pritožnika, da izraz „vodilni poslovneži“, kot je naveden v členu 2(1)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen, od Sveta zahteva, da dokaže specifično ravnanje osebe, uvrščene na seznam, zlasti v smislu vpliva na vlado Ruske federacije, ali da dokaže povezavo z režimom te države, ni utemeljena.
42. Drugič, v zvezi s kontekstualno razlago moram najprej opozoriti, da je bilo merilo za uvrstitev na seznam, ki se nanaša na „vodilne poslovneže“, kot je določeno v členu 2(1)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen, prvič uvedeno s Sklepom 2022/329. Zadnjenavedeni sklep je bil sprejet 25. februarja 2022, to je dan po tem, ko je predsednik Ruske federacije napovedal vojaško operacijo v Ukrajini, ruske oborožene sile pa so začele napad na to državo.(28)
43. Poleg tega je treba poudariti, da je člen 2(1) Sklepa 2014/145, preden je bil spremenjen s Sklepom 2022/329, že vseboval merilo za uvrstitev na seznam, ki je v bistvu omogočalo ciljno usmerjenost na osebe, ki bi lahko posamično vplivale na vlado Ruske federacije. To je veljalo zlasti za člen 2(1)(d) Sklepa 2014/145, ki se je v bistvu nanašal na fizične osebe, ki materialno ali finančno podpirajo ruske nosilce odločitev, odgovorne za spodkopavanje ali ogrožanje ozemeljske nedotakljivosti, suverenosti in neodvisnosti Ukrajine, ali pa imajo od njih korist. To merilo je ostalo v Sklepu 2014/145, kakor je bil spremenjen, kar po mojem mnenju kaže na to, da bi bila razlaga člena 2(1)(g) tega sklepa tako, da zahteva dokaz o ravnanju, s katerim se izvaja vpliv na vlado Ruske federacije, in o povezavi z režimom, ki vlada tej državi, kot trdi pritožnik, preprosto odvečna in zato s kontekstualnega vidika nedosledna.
44. Zato in brez poseganja v dodatne preudarke, ki jih bom predstavila v nadaljevanju teh sklepnih predlogov, menim, da kontekstualna razlaga člena 2(1)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen, trditev pritožnika ne podpira.
45. Tretjič, kar zadeva teleološko razlago, člen 2(1)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen, spada v pravni okvir, s katerim je bil določen nov sveženj omejevalnih ukrepov, katerih namen je, kot je Splošno sodišče pravilno opozorilo v točkah 55 in 89 izpodbijane sodbe,(29) izvajanje čim večjega pritiska na Rusko federacijo s povečanjem stroškov njenih dejanj za spodkopavanje ozemeljske nedotakljivosti, suverenosti in neodvisnosti Ukrajine.
46. To so dejansko cilji omejevalnih ukrepov, sprejetih proti Rusiji, kot so v bistvu izraženi v sodbi Sodišča z dne 25. junija 2020, VTB Bank/Svet (C‑729/18 P, EU:C:2020:499, točka 59),(30) v kateri je navedena tudi sodba z dne 28. marca 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, točka 123).(31) Obe sodbi sta se nanašali na razlago sektorskih omejevalnih ukrepov, sprejetih zaradi dejanj, ki povzročajo destabilizacijo razmer v Ukrajini, pred napadom ruskih oboroženih sil na Ukrajino 24. februarja 2022.(32) Vendar v nasprotju s tem, kar trdi pritožnik, cilji, ki jih je Sodišče opredelilo v teh sodbah, ostajajo veljavni za razlago posamičnih omejevalnih ukrepov iz obravnavane zadeve, pri čemer je treba opozoriti, da so bili tako sektorski kot posamični omejevalni ukrepi sprejeti v okviru skupnega odgovora na položaj, ki se je po tem napadu še poslabšal, kot je izrecno navedeno v uvodnih izjavah 10 in 11 Sklepa 2022/329 o spremembi Sklepa 2014/145.(33)
47. V tem okviru v skladu z ugotovitvami Splošnega sodišča iz točke 90 izpodbijane sodbe menim, da je mogoče razumno pričakovati, da se bo s sprejetjem omejevalnih ukrepov proti vodilnim poslovnežem, na katere se nanaša člen 2(1)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen, kar najbolj povečal pritisk na vlado Ruske federacije, da preneha vojaško agresijo na ukrajinskem ozemlju. Ti vodilni poslovneži imajo namreč osrednjo vlogo pri ohranjanju donosnosti gospodarskih sektorjev, v katerih so dejavni in ki navsezadnje krepijo finančna sredstva, ki jih ima vlada Ruske federacije na voljo za izvajanje svojih ukrepov in politik. Zato lahko omejevalni ukrepi iz obravnavane zadeve s poseganjem v dejavnost zadevnih vodilnih poslovnežev zmanjšajo prihodke, ki jih vlada Ruske federacije pridobi od upoštevnih sektorjev svojega gospodarstva, s čimer se povečajo stroški njenih vojaških akcij in omeji njena zmožnost spodkopavanja ozemeljske nedotakljivosti, suverenosti in neodvisnosti Ukrajine.
48. Iz tega sledi, kot je Splošno sodišče navedlo v točki 91 izpodbijane sodbe, da obstaja racionalno razmerje med, na eni strani, ciljno usmerjenostjo na vodilne poslovneže, vključene v gospodarske sektorje, ki zagotavljajo znaten vir prihodka vladi Ruske federacije, in na drugi strani, ciljem omejevalnih ukrepov iz obravnavane zadeve. V nasprotju s tem, kar trdi pritožnik, to razmerje obstaja tudi ob neobstoju specifičnega ravnanja osebe, uvrščene na seznam, zlasti v smislu vpliva na vlado Ruske federacije, ali ob neobstoju povezave med to osebo in režimom, ki vlada tej državi.
49. Teleološka razlaga člena 2(l)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen, torej ne zahteva ponovne preučitve jezikovne in kontekstualne razlage te določbe, kot sta navedeni v točkah 36 in 44 teh sklepnih predlogov. Potrjuje namreč tezo, da izraz „vodilni poslovneži“ iz te določbe od Sveta zahteva le, da dokaže, da zadevna oseba opravlja gospodarsko ali komercialno dejavnost v družbi in da se ta oseba šteje za vsaj zelo pomembnega poslovneža v sektorju, v katerem je dejavna, s čimer lahko v njem izvaja vpliv.
50. Ob upoštevanju zgornjih preudarkov se z nobeno od metod razlage, opredeljenih v sodni praksi Sodišča za določitev pomena določbe prava Unije, ne zahteva, kot trdi pritožnik, obstoj izvajanja vpliva zadevne osebe na vlado Ruske federacije ali obstoj povezave z njo, da bi bilo mogoče osebo opredeliti kot „vodilnega poslovneža“ v smislu člena 2(1)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen.
51. Zato menim, da Splošnemu sodišču ni mogoče očitati, da je napačno uporabilo pravo pri razlagi izraza „vodilni poslovneži“ iz člena 2(1)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen.
52. Prvi sklop trditev pritožnika je treba zavrniti.
2. Razlaga navedbe „vključeni v gospodarske sektorje, ki zagotavljajo znaten vir prihodka“
53. Na drugem mestu, pritožnik trdi, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ker je štelo, da je treba navedbo „ki zagotavljajo znaten vir prihodka vladi Ruske federacije“, kot je zapisana v členu 2(1)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen, razlagati tako, da se nanaša na navedbo „vključeni v gospodarske sektorje“ iz te določbe, in ne na izraz „vodilni poslovneži“. Trdi, da razlagi Splošnega sodišča ne nasprotujejo le različne jezikovne različice člena 2(1)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen, ampak tudi uvodna izjava 11 Sklepa 2022/329, v kateri je pojasnjeno, da je bilo to merilo sprejeto za ciljno usmerjenost na osebe, ki same zagotavljajo znaten vir prihodka vladi Ruske federacije. Po mnenju pritožnika bi vsaka drugačna razlaga pomenila, da osebno ravnanje zadevnega poslovneža v razmerju do vlade Ruske federacije ali njegov prispevek k tej vladi nikakor ne bi bil pomemben za njegovo uvrstitev na seznam na podlagi člena 2(1)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen.
54. Svet te trditve prereka.
55. Uvodoma opozarjam, da je Splošno sodišče v točki 56 izpodbijane sodbe razsodilo, da se navedba „ki zagotavljajo znaten vir prihodka vladi Ruske federacije“, kot je zapisana v členu 2(1)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen, nanaša na gospodarske sektorje, v katere so vključeni vodilni poslovneži, in ne na te poslovneže same. To pomeni, da mora Svet za uporabo te določbe dokazati le, da ti gospodarski sektorji vladi Ruske federacije zagotavljajo znaten vir prihodka, pri čemer ni nadaljnje zahteve po dokazu obstoja ravnanja zadevne osebe ali povezave med to osebo in ruskim režimom. Po mnenju Splošnega sodišča je ta razlaga v skladu s cilji omejevalnih ukrepov, ki se obravnavajo v tej zadevi.
56. Ob upoštevanju sodne prakse, navedene v točki 38 zgoraj, je treba najprej poudariti, da besedilo večine jezikovnih različic člena 2(1)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen, nasprotuje trditvi pritožnika.
57. To velja za angleško jezikovno različico, v kateri vrstni red različnih delov besedila člena 2(1)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen, nakazuje, da je Splošno sodišče pravilno razlagalo navedbo „ki zagotavljajo znaten vir prihodka“ tako, da se nanaša na navedbo „vključeni v gospodarske sektorje“, ki je neposredno pred njo. Če bi Svet želel predpisati, da morajo biti vir teh prihodkov sami vodilni poslovneži, bi lahko razumno obrnil vrstni red teh dveh izrazov, da bi bilo to jasno, saj mu tega ni preprečeval noben jezikovni razlog.
58. Poleg tega je v večini jezikovnih različic člena 2(1)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen, med navedbama „vključeni v gospodarske sektorje“ in „zagotavljajo znaten vir prihodka vladi Ruske federacije“ oziralni zaimek.(34) V teh primerih je povezava med obema elementoma še toliko očitnejša, ker se navedba „ki zagotavljajo znaten vir prihodka vladi Ruske federacije“ nujno šteje za podredni stavek, ki se nanaša na besedno zvezo „gospodarski sektorji“.
59. Vsekakor je treba kar zadeva tiste različice, za katere pritožnik trdi, da so dvoumne, z vidika konteksta poudariti, da člen 2(1)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen, izraz „prihodek“ povezuje z nacionalno vlado kot njegovo prejemnico, zato je najnatančnejša razlaga tega izraza ta, da mora biti vir teh prihodkov gospodarski sektor, in ne posamezni poslovnež.(35) To je običajno razumevanje z makroekonomskega vidika v zvezi z državnimi financami. Poleg tega je očitno, da če bi Svet želel, da znaten vir prihodka prihaja od vodilnega poslovneža, bi bila navedba „vključeni v gospodarske sektorje“ odveč in ne bi bila vstavljena v člen 2(1)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen, saj so vsi poslovneži po definiciji neposredno ali posredno vključeni v gospodarski sektor.
60. Poleg tega se mi zdi, da teleološka razlaga člena 2(1)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen, to kontekstualno razlago podpira. Ker je namreč namen sprejetja omejevalnih ukrepov, kot je bilo že pojasnjeno,(36) omejiti finančna sredstva, ki jih ima na voljo vlada Ruske federacije, zato da bi ta prenehala izvajati politiko destabilizacije in agresijo proti Ukrajini, je ta cilj mogoče učinkoviteje doseči z zmanjšanjem prihodkov, ki izvirajo iz celotnega gospodarskega sektorja, ne pa iz individualnega prispevka vodilnega poslovneža.
61. Zato Splošno sodišče zlasti v točkah 56 in 57 izpodbijane sodbe s tem, da je ugotovilo, da mora glede na cilj omejevalnih ukrepov, obravnavanih v tej zadevi, znaten vir prihodka za vlado Ruske federacije izhajati iz sektorjev, v katere so vključeni vodilni poslovneži, uvrščeni na seznam, in ne od teh poslovnežev samih, ni storilo napake.
62. Poleg tega pritožnik trdi, da je zgornja razlaga v nasprotju z uvodno izjavo 11 Sklepa 2022/329, s katerim je bil, kot je bilo že navedeno, Sklep 2014/145 spremenjen, da bi se vanj vključilo novo merilo na podlagi člena 2(1)(g) tega sklepa.
63. V zvezi s tem ugotavljam, da je v uvodni izjavi 11 Sklepa 2022/329 navedeno, da „bi bilo treba zaradi resnosti razmer spremeniti merila za uvrstitev na seznam, in sicer tako, da bi nanj vključili […] osebe in subjekte, ki vladi Ruske federacije zagotavljajo znaten vir prihodka“. Menim, da zgolj dejstvo, da se ta uvodna izjava ne nanaša le na osebe, ampak tudi na subjekte, jasno kaže na to, da je ni mogoče razumeti tako, da se nanaša izključno na „vodilne poslovneže“, ampak jo je treba razumeti tako, da se nanaša na širši pojem, in sicer celoten gospodarski sektor, vključno z vsemi osebami in subjekti, ki v njem delujejo.
64. Poleg tega je treba opozoriti, da so v skladu s sodno prakso Sodišča uvodne izjave akta Unije sicer res pomembni elementi razlage, s katerimi se lahko pojasnijo nameni avtorja tega akta, vendar te uvodne izjave niso pravno zavezujoče in se nanje ni mogoče sklicevati niti za to, da bi se odstopilo od samih določb zadevnega akta, niti za to, da bi se te določbe razlagale v smislu, ki je očitno v nasprotju z njihovim besedilom.(37)
65. Ker v obravnavanem primeru metode razlage, opredeljene v sodni praksi Sodišča za določitev pomena določbe prava Unije, vodijo do ugotovitve, da je treba izraz „znaten vir prihodka“ povezati z navedbo „vključeni v gospodarske sektorje“, in ne z izrazom „vodilni poslovneži“, vsebina uvodne izjave 11 Sklepa 2022/329 sama po sebi ne more omajati te razlage.
66. Nazadnje, pritožnik trdi, da razlaga člena 2(1)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen, ki jo je podalo Splošno sodišče, zlasti v zvezi z izrazom „znaten vir prihodka“, pomeni, da osebno ravnanje ali prispevek zadevnega poslovneža nikakor ni pomemben. Vendar v zvezi s tem zadostuje opozoriti, da razlaga različnih elementov te določbe nasprotuje temu, da bi moral Svet dokazati več kot to, da oseba, uvrščena na seznam, opravlja gospodarsko ali komercialno dejavnost, in da se šteje, da je ta oseba vsaj zelo pomemben poslovnež v sektorju, v katerega je vključena, s čimer lahko v njem izvaja vpliv.
67. Glede na zgornje preudarke menim, da Splošnemu sodišču ni mogoče očitati, da je s tem, da je navedbo „ki zagotavljajo znaten vir prihodka vladi Ruske federacije“, kot je zapisana v členu 2(1)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen, razlagalo tako, kot očita pritožnik, napačno uporabilo pravo.
68. Drugi sklop trditev pritožnika je torej treba zavrniti.
69. Glede na ugotovitve iz točk 52 in 68 teh sklepnih predlogov je treba četrti del prvega pritožbenega razloga, drugi pritožbeni razlog in prvi del tretjega pritožbenega razloga zavrniti.
B. Drugi del tretjega pritožbenega razloga
70. Pritožnik z drugim delom tretjega pritožbenega razloga Splošnemu sodišču očita, da je zavrnilo ugovor nezakonitosti na podlagi člena 277 PDEU zoper člen 2(1)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen. V bistvu trdi, da če bi bilo treba merilo iz te določbe razlagati tako, da se nanaša le na vse pomembne poslovneže v upoštevnem sektorju za rusko gospodarstvo, ne da bi bilo treba dokazati specifično ravnanje teh poslovnežev v razmerju do vlade Ruske federacije, bi bilo to merilo nezakonito, ker ne bi bilo namenjeno temu, da se z njim povzroči kakršna koli sprememba ravnanja osebe, kot se zahteva z ustaljeno sodno prakso Sodišča. Pritožnik trdi, da razlaga člena 2(1)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen, ki jo je podalo Splošno sodišče, vodi do položaja, v katerem so osebe sankcionirane za to, kar so, in ne glede na to, kaj storijo ali bi morale storiti. Nazadnje, v zvezi z obravnavano zadevo se sprašuje, kako bi lahko uporaba merila iz te določbe kakor koli vplivala na rusko državo.
71. Svet te trditve prereka.
72. V skladu s členom 277 PDEU lahko vsaka stranka v sporu, v katerem gre za pravni akt, ki se splošno uporablja in ga je sprejela institucija Unije, pred Sodiščem uveljavlja, da se ta akt iz razlogov, navedenih v drugem odstavku člena 263 PDEU, ne uporablja.
73. V obravnavanem primeru je iz točk od 84 do 92 izpodbijane sodbe razvidno, da je Splošno sodišče zavrnilo ugovor nezakonitosti, podan zoper člen 2(1)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen, ker je v bistvu menilo, da obstaja neposredna povezava med ciljno usmerjenostjo na vodilne poslovneže, na katere se nanaša ta določba, in ciljem omejevalnih ukrepov, obravnavanih v tem postopku. Splošno sodišče je zlasti poudarilo, da merilo iz člena 2(1)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen, vsebuje pogoje v zvezi z osebnim ravnanjem zadevnih oseb, in sicer njihovim vplivom zaradi njihovih gospodarskih dejavnosti v nekaterih sektorjih, kar omogoča, da se izkaže zadostna povezava med temi osebami in vlado Ruske federacije.
74. V skladu z ustaljeno sodno prakso morata sodišči Unije pri sodnem nadzoru omejevalnih ukrepov Svetu priznati široko diskrecijsko pravico pri oblikovanju splošnih meril za opredelitev kategorij oseb, za katere bi lahko veljali taki ukrepi.(38) To je na splošno mogoče pojasniti z dejstvom, da čeprav je s členom 24(1) PEU in členom 275, drugi odstavek, PDEU sodiščema Unije izjemoma podeljena jurisdikcija na tem posebnem področju skupne zunanje in varnostne politike (SZVP), ti sodišči ne moreta nadomestiti političnih ali strateških odločitev Sveta pri sprejemanju omejevalnih ukrepov.(39) Raven nadzora, ki ga lahko sodišči Unije uporabita pri izvajanju sodnega nadzora, je torej omejena.(40)
75. Vendar to še ne pomeni, da je Svetu dovoljeno ravnati samovoljno. V nasprotnem primeru bi bil izjemi iz člena 24(1) PEU in člena 275, drugi odstavek, PDEU odvzet polni učinek.(41) V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča je treba nadzor nad zakonitostjo ukrepa opraviti glede na načelo sorazmernosti,(42) kar v bistvu pomeni, da lahko le očitna neprimernost takega ukrepa glede na cilj, ki mu sledi pristojna institucija, vpliva na zakonitost tega ukrepa.(43)
76. V zvezi s tem moram najprej opozoriti, da je Sodišče v svoji sodni praksi že imelo priložnost potrditi merilo, ki je bilo oblikovano podobno kot v to, obravnavano v tem primeru. Sklicujem se na sodbo z dne 9. julija 2020, Haswani/Svet (C‑241/19 P, EU:C:2020:545)(44), ki se je nanašala na merila iz člena 27(2)(a) in člena 28(2)(a) Sklepa 2013/255/SZVP(45), kakor je bil spremenjen s Sklepom (SZVP) 2015/1836(46). Svet je namreč s temi določbami preprečil vstop na ozemlje držav članic ter določil zamrznitev vseh sredstev in gospodarskih virov, ki pripadajo „v Siriji delujočim vodilnim poslovnežem“, v okoliščinah nasilnega zatiranja civilnega prebivalstva te države.
77. Poudariti je treba, da je Sodišče v svoji sodbi ob upoštevanju uvodne izjave 5 Sklepa 2013/255, kakor je bil spremenjen,(47) navedlo, da sirski režim pozorno nadzoruje sirsko gospodarstvo ter da so poslovne skupnosti in ta režim vzpostavili razmerje medsebojne odvisnosti. V tem okviru je ožji krog v Siriji delujočih vodilnih poslovnežev lahko ohranil svoj status le, če je bil tesno povezan s sirskim režimom. Zato je že samo dejstvo, da spadajo v to kategorijo oseb, zadostovalo za sprejetje potrebnih ukrepov, ne da bi bilo treba dokazati povezavo med tem, da je oseba vodilni poslovnež, in sirskim režimom.(48)
78. Vseeno ugotavljam, da za uporabo merila iz člena 2(1)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen, kljub podobni formulaciji, velja pomembna razlika v primerjavi z merilom iz Sklepa 2013/255, kakor je bil spremenjen. V primeru omejevalnih ukrepov, sprejetih po napadu ruskih oboroženih sil na Ukrajino, se namreč uvrstitev vodilnih poslovnežev na seznam ne nanaša na obstoječe razmerje medsebojne odvisnosti med poslovnimi krogi Ruske federacije in režimom te države. Ciljna usmerjenost na te poslovneže namreč ni posledica njihove tesne povezave z ruskimi političnimi voditelji, temveč posledica njihove poslovne dejavnosti v gospodarskem sektorju, ki vladi Ruske federacije zagotavlja znaten vir prihodka.(49)
79. Sodišče bo torej moralo odločiti, ali je mogoče v teh okoliščinah potrditi merilo iz člena 2(1)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen. Natančneje, Sodišče bo moralo preučiti, ali je to merilo mogoče šteti za zakonito ob tem, da Svet nima obveznosti dokazati, prvič, neposredne ali posredne povezave med zadevno osebo ter dejanji in politikami vlade Ruske federacije do Ukrajine ter, drugič, specifičnega ravnanja zadevnega vodilnega poslovneža, ki presega zgolj vpliv, ki bi ga njegova poklicna dejavnost lahko imela na gospodarstvo Ruske federacije in s tem na prihodke, ki jih pridobi vlada Ruske federacije.
80. Kar zadeva prvo od teh vprašanj, Sodišče opozarjam na njegovo sodbo z dne 1. marca 2016, National Iranian Oil Company/Svet (C‑440/14 P, EU:C:2016:128), v kateri je potrdilo merilo za uvrstitev na seznam, ki se je nanašalo na osebe ali subjekte, za katere ni bilo treba dokazati dejanske neposredne ali posredne povezave s širjenjem jedrskega orožja, kot je navedeno v tem sklopu omejevalnih ukrepov. Sodišče je v navedeni sodbi v bistvu menilo, da je te osebe in subjekte, tudi če take povezave ni, mogoče uvrstiti na seznam, ker bi lahko spodbujali širjenje jedrskega orožja z zagotavljanjem materialnih, finančnih ali logističnih sredstev ali kapacitet iranski vladi.(50)
81. Menim, da obstajajo tehtni razlogi za uporabo predhodnih ugotovitev Sodišča v obravnavani zadevi. Kot sem namreč navedla v sklepnih predlogih v zadevi Timchenko/Svet (C‑703/23 P, EU:C:2025:274, točka 52), je ratio decidendi te sodne prakse doseči prenehanje dejanj, na katera se nanašajo ti ukrepi, z zmanjšanjem finančnih sredstev, ki so za to na voljo, ne glede na njihov izvor ter zlasti na glede na obstoj povezave med zadevno osebo ter dejanji in politikami zadevne vlade. V obravnavani zadevi gospodarske dejavnosti vodilnih poslovnežev, na katere se nanašajo omejevalni ukrepi iz obravnavane zadeve, pomembno prispevajo k financiranju proračuna vlade Ruske federacije. Zato ni pomembno, ali so ti poslovneži neposredno ali posredno povezani s to vlado ali z njenimi dejanji in politikami do Ukrajine.
82. Kar zadeva drugo vprašanje, trditve pritožnika temeljijo na predpostavki, da se je sodna praksa Sodišča do zdaj nanašala na primere, v katerih je osebno ravnanje zadevne osebe sprožilo uvrstitev na sezname oseb ali subjektov, na katere se nanašajo omejevalni ukrepi, pri čemer je to ravnanje predhodni pogoj za to, da se tej osebi pripiše položaj, ki naj bi ga ti ukrepi odpravili. Pritožnik poudarja, da Sodišče merila za uvrstitev na seznam ni nikoli potrdilo zgolj na podlagi poklicnega statusa zadevne osebe, in sicer poslovneži v dobičkonosnih gospodarskih sektorjih.
83. Poudariti moram, da tudi če bi bila stališča pritožnika pravilna, to samo po sebi ne pomeni, da je treba merilo za uvrstitev na seznam, ki ne zahteva osebnega ravnanja zadevnih oseb za njihovo uvrstitev na seznam, samo po sebi šteti za nezakonito. Kot je bilo namreč opozorjeno v točki 74 teh sklepnih predlogov, ima Svet široko diskrecijsko pravico pri splošni in abstraktni opredelitvi pravnih meril in postopkov za sprejetje omejevalnih ukrepov, tako da je treba razglasiti ničnost samo ukrepa, ki je očitno neprimeren glede na cilj, ki ga želi doseči Svet.
84. V zvezi s tem uvodoma ugotavljam, da pritožnik ne izpodbija legitimnosti cilja, ki se uresničuje z merilom iz člena 2(1)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen, to je cilja, ki ga je Splošno sodišče v točki 89 izpodbijane sodbe opredelilo kot povečanje pritiska na Rusko federacijo in stroškov njenih dejanj za spodkopavanje ozemeljske nedotakljivosti in neodvisnosti Ukrajine.(51) Pritožnik prav tako ne izpodbija trditve Splošnega sodišča, da je ta cilj v skladu s ciljem ohranjanja miru in mednarodne varnosti, ki je v skladu s cilji zunanjega delovanja Unije iz člena 21 PEU. Izpodbija pa ustreznost uvrstitve na seznam vodilnih poslovnežev iz člena 2(1)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen, kot sredstva za doseganje teh ciljev.
85. Vendar menim, da je treba trditev pritožnika zavrniti iz naslednjih razlogov.
86. Na prvem mestu, kot sem že pojasnila v prvem delu teh sklepnih predlogov, so lahko vodilni poslovneži predmet ukrepov zaradi svoje poklicne dejavnosti v ključnih sektorjih ruskega gospodarstva, če je rezultat teh dejavnosti tesno povezan s financiranjem proračuna vlade Ruske federacije. Uvedba omejevalnih ukrepov bi jim v bistvu otežila opravljanje dejavnosti, kar bi lahko škodilo ruskemu gospodarstvu(52) in posledično prispevalo k povečanju stroškov vojaške agresije proti Ukrajini. Splošno sodišče je torej v točki 91 izpodbijane sodbe pravilno ugotovilo, da obstaja racionalno razmerje med ciljno usmerjenostjo na vodilne poslovneže, dejavne v gospodarskih sektorjih, ki vladi Ruske federacije zagotavljajo znaten prihodek, in ciljem zadevnih omejevalnih ukrepov, ki je izvajanje pritiska na vlado Ruske federacije, da ustavi to agresijo.
87. Poleg tega je treba v odgovor na očitek pritožnika, da člen 2(1)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen, ne določa izrecno, kateri sektorji so tisti, ki zagotavljajo znaten prihodek vladi Ruske federacije, ugotoviti, da formulacija tega izraza spada v široko diskrecijsko pravico, ki jo ima Svet pri opredelitvi splošnih meril, ki se uporabljajo v okviru sistema omejevalnih ukrepov. Uporabo pojma iz tega izraza v konkretnem primeru se lahko določi v vsakem primeru posebej, pri čemer je ta ocena predmet nadzora sodišč Unije.(53) Poleg tega, v nasprotju s trditvami pritožnika, ne menim, da to, da v členu 2(1)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen, niso določeni gospodarski sektorji, na katere se ta določba nanaša, krši načelo pravne varnosti. Z uporabo navedbe „sektorji, ki zagotavljajo znaten vir prihodka vladi Ruske federacije“ je v členu 2(1)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen, namreč določenih dovolj specifičnih elementov za prepoznavo primerov, v katerih se ta navedba lahko uporablja, kar je torej v skladu z zahtevami, določenimi v ustaljeni sodni praksi Sodišča.(54)
88. Na drugem mestu, kot zahteva sodna praksa Sodišča,(55) bi bilo treba pri presoji primernosti člena 2(1)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen, ustrezno upoštevati okoliščine, v katerih je bil ta sklep sprejet. V zvezi s tem Sodišču predlagam, naj upošteva ne le izredne in spreminjajoče se okoliščine, v katerih so bili zadevni omejevalni ukrepi sprejeti, ampak tudi kumulativne učinke, ki naj bi jih imeli vsi ukrepi proti Ruski federaciji po njenem napadu na Ukrajino s splošnega vidika.
89. V zvezi s tem je treba poudariti, prvič, da so bili zadevni omejevalni ukrepi sprejeti v izrednih okoliščinah izjemne nujnosti, na katere se sklicuje v uvodnih izjavah od 3 do 10 Sklepa 2022/329. Ti ukrepi so bili sestavni del svežnja ukrepov, katerih obseg je brez primere in ki jih je Svet sprejel hitro, enotno, postopno in usklajeno.(56) Kot je Svet pravilno poudaril na obravnavi, je Unija odločno odgovorila na kršitev obveznosti, ki jih mednarodno pravo nalaga erga omnes, da bi se odzvala na vojaško agresijo Ruske federacije(57) proti Ukrajini, pri čemer je za to uporabila vse ukrepe, ki so ji na voljo in ki ne vključujejo uporabe sile.
90. Drugič, v uvodni izjavi 5 Sklepa 2022/329 je pojasnjeno, da bi po mnenju Sveta vsakršna nadaljnja vojaška agresija Rusije proti Ukrajini imela hude posledice in visoko ceno, vključno s širokim spektrom sektorskih in individualnih omejevalnih ukrepov, ki bi bili sprejeti ob usklajevanju s partnerji. Zato je treba opozoriti, da – kot trdi češka vlada – primernost zadevnih omejevalnih ukrepov ni odvisna le od njihovega učinka na eno samo skupino oseb, kot so vodilni poslovneži, na katere se nanaša člen 2(1)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen, ampak od kumulativnega učinka vseh ukrepov, ki jih je Svet sprejel za oslabitev gospodarske baze Rusije in zmožnosti Ruske federacije, da še naprej financira in vodi vojno.
91. Iz tega sledi, da merilo iz člena 2(1)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen, v povezavi s kontekstom, v katerem so bili ti ukrepi sprejeti, in posebno resnostjo položaja, kot je Svet poudaril v Sklepu 2022/329, utemeljuje ugotovitev, da omejevalni ukrepi, sprejeti proti vodilnim poslovnežem, niso očitno neprimerni glede na svoj cilj.
92. Zato menim, da se merilo iz člena 2(1)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen, ne sme razglasiti za nezakonito.
93. Poleg tega je ta ugotovitev po mojem mnenju v skladu s točko 92 izpodbijane sodbe, v kateri je Splošno sodišče, kot je bilo že navedeno, menilo, da člen 2(1)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen, vsebuje pogoje v zvezi z osebnim ravnanjem zadevnih oseb. Splošno sodišče se namreč s to trditvijo sklicuje na ravnanje teh oseb in njihov vpliv, kar zadeva gospodarske sektorje, v katerih delujejo, in ne na njihovo specifično ravnanje ali njihov vpliv na vlado Ruske federacije oziroma na njihovo povezavo z režimom, ki vlada tej državi.
94. Poleg tega je treba v delu, v katerem pritožnik navaja, da je težko ugotoviti, kako bi morale osebe, uvrščene na seznam, ravnati, da ne bi bile uvrščene na seznam ali da bi bile s seznama izbrisane, poudariti, da je vodilne poslovneže mogoče s seznama izbrisati, če lahko dokažejo, da so zapustili funkcijo, ki je bila podlaga za njihovo uvrstitev na seznam. Tudi v tem primeru, čeprav lahko tak položaj upraviči prvotno uvrstitev na seznam, ne more povzročiti, da je položaj zadevne osebe časovno fiksiran in da se rednemu pregledu odvzame ves polni učinek, razen če lahko Svet še vedno dokaže tveganje izogibanja, kar je vprašanje, ki se v tej zadevi posebej ne postavlja.
95. Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj ugotovi, da z nobeno od trditev pritožnika ni mogoče dokazati, da je Splošno sodišče storilo napako, ker je menilo, da je treba ugovor nezakonitosti zoper člen 2(1)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen, ki je bil podan na podlagi člena 277 PDEU, zavrniti.
96. Drugi del tretjega pritožbenega razloga bi bilo zato treba zavrniti.
V. Predlog
97. Glede na analizo, predstavljeno v teh sklepnih predlogih, Sodišču predlagam, naj zavrne pritožbo, kar zadeva četrti del prvega pritožbenega razloga ter drugi in tretji pritožbeni razlog v delu, v katerem se nanašata na razlago člena 2(1)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen, in ugovor nezakonitosti, ki ga je pritožnik na prvi stopnji podal na podlagi člena 277 PDEU.
98. V zvezi s preostalimi pritožbenimi razlogi, ki jih je navedel pritožnik, in v zvezi s tem, kateri stranki je treba v skladu s členom 184(2) Poslovnika Sodišča naložiti plačilo stroškov, pa ne izražam nobenega mnenja.
1 Jezik izvirnika: angleščina.
2 V nadaljevanju: pritožnik.
3 V nadaljevanju: izpodbijana sodba.
4 V nadaljevanju skupaj: sporna akta.
5 Glej tudi sodbo z dne 13. marca 2025, Shuvalov/Svet (C‑271/24 P, EU:C:2025:180), ter moje sklepne predloge v zadevah Timchenko/Svet (C‑702/23 P, EU:C:2025:273) in Timchenko/Svet (C‑703/23 P, EU:C:2025:274).
6 Sklep Sveta z dne 17. marca 2014 o omejevalnih ukrepih v zvezi z ukrepi, ki spodkopavajo ali ogrožajo ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost Ukrajine (UL 2014, L 78, str. 16).
7 Sklep Sveta z dne 25. februarja 2022 o spremembi Sklepa 2014/145 (UL 2022, L 50, str. 1).
8 Uredba Sveta z dne 17. marca 2014 o omejevalnih ukrepih v zvezi z dejanji, ki spodkopavajo ali ogrožajo ozemeljsko nedotakljivost, suverenost in neodvisnost Ukrajine (UL 2014, L 78, str. 6).
9 Uredba Sveta z dne 6. oktobra 2022 o spremembi Uredbe št. 269/2014 (UL 2022, L 259, str. 1).
10 Zaradi jedrnatosti bi bilo treba sklicevanje na merilo iz člena 2(1)(g) spremenjenega Sklepa 2014/145 razumeti tako, da se nanaša tudi na merilo iz člena 1(1)(e) navedenega sklepa in člena 3(1)(g) Uredbe št. 269/2014, kakor je bila spremenjena. Glej točki 9 in 11 teh sklepnih predlogov.
11 V nadaljevanju: Sklep 2014/145, kakor je bil spremenjen.
12 V nadaljevanju: Uredba št. 269/2014, kakor je bila spremenjena.
13 Izpodbijana sodba, točka 54.
14 Izpodbijana sodba, točki 55 in 56.
15 Izpodbijana sodba, točki 59 in 66.
16 Izpodbijana sodba, točke od 67 do 76.
17 Izpodbijana sodba, točke od 84 do 92.
18 Izpodbijana sodba, točka 87.
19 Izpodbijana sodba, točke od 88 do 90.
20 Izpodbijana sodba, točka 91.
21 Sodba z dne 20. marca 2025, DL (C‑61/24, EU:C:2025:197, točka 38 in navedena sodna praksa).
22 Glej v zvezi s tem opredelitev iz slovarja Cambridge Dictionary, ki je na voljo na https://dictionary.cambridge.org/dictionary/english/businessperson.
23 Glej med drugim opredelitev iz slovarja Cambridge Dictionary, ki je na voljo na https://dictionary.cambridge.org/dictionary/learner-english/leading.
24 Glej sodbo z dne 28. novembra 2024, Másdi (C‑169/23, EU:C:2024:988, točka 42 in navedena sodna praksa).
25 Glej bolgarsko, češko, nemško, estonsko, hrvaško, italijansko, madžarsko, poljsko, slovaško, slovensko, finsko in švedsko jezikovno različico člena 2(1)(g) Sklepa 2014/145.
26 Glej nizozemsko, portugalsko, špansko, irsko in romunsko jezikovno različico člena 2(1)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen.
27 Glej med drugim opredelitev iz slovarja LeRobert, na voljo na https://dictionnaire.lerobert.com/definition/influent.
28 Glej uvodno izjavo 9 Sklepa 2022/329.
29 Ugotavljam, na kratko, da ugotovitve Splošnega sodišča v točkah od 89 do 91 izpodbijane sodbe v zvezi s cilji, ki se uresničujejo z omejevalnimi ukrepi, obravnavanimi v tej zadevi, spadajo v okvir presoje Splošnega sodišča v zvezi z ugovorom nezakonitosti, ki ga je pritožnik na prvi stopnji podal na podlagi člena 277 PDEU. Vendar so v skladu z ugotovitvijo Splošnega sodišča iz točke 54 izpodbijane sodbe v okviru presoje razlage člena 2(1)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen, zaradi česar je mogoče upoštevati vse te ugotovitve.
30 Glej tudi sodbo z dne 17. septembra 2020, Rosneft in drugi/Svet (C‑732/18 P, EU:C:2020:727, točka 85).
31 Glej moje sklepne predloge v zadevi Timchenko/Svet (C‑703/23 P, EU:C:2025:274, točka 52).
32 Glej Sklep Sveta 2014/512/SZVP z dne 31. julija 2014 o omejevalnih ukrepih zaradi delovanja Rusije, ki povzroča destabilizacijo razmer v Ukrajini (UL 2014, L 229, str. 13), kakor je bil spremenjen, in Uredbo Sveta (EU) št. 833/2014 z dne 31. julija 2014 o omejevalnih ukrepih zaradi delovanja Rusije, ki povzroča destabilizacijo razmer v Ukrajini (UL 2014, L 229, str. 1).
33 Sodišče bi želela opozoriti na uvodni izjavi 2 in 4 Sklepa 2022/329, ki ju je Splošno sodišče navedlo v točki 89 izpodbijane sodbe in v katerih je podana izjava, da Evropska unija še vedno „neomajno podpira suverenost in ozemeljsko nedotakljivost Ukrajine“, ter v katerih je omenjena potreba po sprejetju nadaljnjih omejevalnih ukrepov, ki bodo imeli drastične posledice za Rusijo zaradi njene vojaške agresije. Poleg tega je v uvodni izjavi 10 Sklepa 2022/329 navedeno, da bo odziv Evropske unije „vključeval tako sektorske kot individualne omejevalne ukrepe“ kot odgovor na „neizzvani vdor v Ukrajino s strani oboroženih sil Ruske federacije“. Iz te izjave je razvidno, da sta ti vrsti ukrepov medsebojno prepletena elementa, katerih cilj je enak.
34 Glej zlasti italijansko, nemško, nizozemsko, portugalsko, dansko, špansko, estonsko, finsko, latvijsko in slovaško jezikovno različico člena 2(1)(g) Sklepa 2014/145, kakor je bil spremenjen.
35 Glej opredelitev „prihodka“ iz slovarja Cambridge Dictionary, ki se nanaša na prihodke, ki jih vlada redno prejema od davkov, na voljo na https://dictionary.cambridge.org/dictionary/english/revenue.
36 Glej točki 47 in 48 teh sklepnih predlogov.
37 Glej med drugim sodbo z dne 7. marca2024, Roheline Kogukond in drugi (C‑234/22, EU:C:2024:211, točka 70 in navedena sodna praksa).
38 Glej med drugim sodbo z dne 7. aprila 2016, Akhras/Svet (C‑193/15 P, EU:C:2016:219, točka 51 in navedena sodna praksa).
39 Glej v tem smislu sodbo z dne 25. junija 2020, VTB Bank/Svet (C‑729/18 P, EU:C:2020:499, točka 61 in navedena sodna praksa). V zvezi s tem glej tudi sodbo z dne 10. septembra 2024, KS in drugi/Svet in drugi (C‑29/22 P in C‑44/22 P, EU:C:2024:725, točke od 115 do 118).
40 Glej sodbo z dne 18. julija 2013, Komisija in drugi/Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P in C‑595/10 P, EU:C:2013:518, točka 119), iz katere izhaja, da je celovit nadzor mogoč le v zvezi s posameznimi merili za vpis.
41 Glej po analogiji sodbo z dne 10. septembra 2024, KS in drugi/Svet in drugi (C‑29/22 P in C‑44/22 P, EU:C:2024:725, točka 73).
42 Glej v tem smislu sodbo z dne 13. marca 2025, PKK/Svet (C‑44/23 P, EU:C:2025:181, točka 134).
43 Glej med drugim sodbo z dne 1. marca 2016, National Iranian Oil Company/Svet (C‑440/14 P, EU:C:2016:128, točka 77).
44 V nadaljevanju: sodba Haswani.
45 Sklep Sveta z dne 31. maja 2013 o omejevalnih ukrepih proti Siriji (UL 2013, L 147, str. 14).
46 Sklep Sveta z dne 12. oktobra 2015 o spremembi Sklepa 2013/255/SZVP o omejevalnih ukrepih proti Siriji (UL 2015, L 266, str. 75).
47 Vsebina uvodne izjave 5 Sklepa 2013/255, kakor je bil spremenjen, ustreza vsebini uvodne izjave 6 Sklepa 2015/1836.
48 Sodba Haswani, točke 66, 69 in 70.
49 Merilo za uvrstitev na seznam, ki temelji na vzajemni koristi in podpori med vodilnimi poslovneži in vlado Ruske federacije je bilo določeno šele po spremembi Sklepa 2014/145 s Sklepom Sveta (SZVP) 2023/1094 z dne 5. junija 2023(UL 2023, L 146, str. 20). Seveda se to merilo ratione temporis ne uporablja za to zadevo.
50 Sodba z dne 1. marca 2016, National Iranian Oil Company/Svet (C‑440/14 P, EU:C:2016:128, točki 80 in 81).
51 Glej tudi točko 47 teh sklepnih predlogov.
52 Glej v zvezi s tem in po analogiji sodbo z dne 5. septembra 2024, GM in ON (C‑109/23, EU:C:2024:681, točka 54), in moje sklepne predloge v tej zadevi (C-109/23, EU:C:2024:307, točka 76).
53 V zvezi s tem moram tudi poudariti, da pritožnik s četrtim pritožbenim razlogom v bistvu izpodbija, da bi bil gospodarski sektor, v katerem deluje, gospodarski sektor, ki vladi Ruske federacije zagotavlja znaten vir prihodkov. Vendar ta konkretna presoja presega okvir zahteve Sodišča v zvezi s temi sklepnimi predlogi in zato ni zajeta z mojo analizo.
54 Glej v tem smislu sodbo z dne 4. oktobra 2024, Litva in drugi/Parlament in Svet (Sveženj za mobilnost) (od C‑541/20 do C‑555/20, EU:C:2024:818, točka 159 in navedena sodna praksa).
55 Glej sodbo z dne 1. marca 2016, National Iranian Oil Company/Svet (C‑440/14 P, EU:C:2016:128, točka 78).
56 Glej sodbo z dne 27. julija 2022, RT France/Svet (T‑125/22, EU:T:2022:483, točka 87), v kateri je veliki senat Splošnega sodišča prišel do podobne ugotovitve.
57 V zvezi z obstojem take kršitve glej Resolucijo Generalne skupščine Združenih narodov z dne 2. marca 2022, naslovljeno „Agresija proti Ukrajini“ (A/ES-11/L.1).