Bruxelles, den 10.12.2004

KOM(2004)793 endelig

.

RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET

Gennemførelse af den ekstraordinære finansielle bistand til Armenien, Georgien og Tadsjikistan {SEK(20041635}

1. INDLEDNING

Rådets afgørelse 97/787/EF af 17. november 1197 om ekstraordinær finansiel bistand til Armenien og Georgien som ændret ved Rådets afgørelse 2000/244/EF af 20. marts 2000 med henblik på at udvide den til også at omfatte Tadsjikistan fastsætter i artikel 1, stk. 3, at den periode, i hvilken tilskudselementet i bistanden stilles til rådighed i successive trancher til modtagerlandene, ophører i 2004. Afgørelsen fastsætter i artikel 5, stk. 2: " Senest den 31. december 2004 undersøger Rådet anvendelsen af denne afgørelse frem til denne dato på grundlag af en udførlig rapport fra Kommissionen, som også forelægges for Europa-Parlamentet. " Denne rapport er udarbejdet i henhold til nævnte bestemmelse i Rådets afgørelse.

2. BAGGRUND OG HOVEDTRÆK I DET EKSTRAORDINÆRE FINANSIELLE BISTANDSPROGRAM FOR ARMENIEN, GEORGIEN OG TADSJIKISTAN

Det ekstraordinære finansielle bistandsprogram for Armenien, Georgien og Tadsjikistan tog sigte på at støtte de tre lande, der stod over for særligt alvorlige økonomiske og sociale udfordringer i forbindelse med reformbestræbelserne og overgangen til markedsøkonomi, som gennemførtes med støtte fra de internationale finansielle institutioner (IFI). Da det ekstraordinære finansielle bistandsprogram blev udarbejdet, var Armenien og Georgien allerede ved at gennemføre omfattende tilpasnings- og reformprogrammer inden for rammerne af IMF's udvidede strukturtilpasningsprogram (ESAF). Tadsjikistan var stadig først lige ved at udforme et lignende program.

Et særligt træk ved implementeringen af disse programmer var, at der eksisterede store betalingsrestancer over for Fællesskabet, som vedrørte de lån, Fællesskabet havde ydet de tre lande i begyndelsen af 1990'erne. Der var helt klart et behov for at afvikle disse restancer, sådan at Armenien, Georgien og Tadsjikistan kunne anvende alle til rådighed værende ressourcer til at understøtte reformerne og afhjælpe de sociale problemer i kølvandet af de ledsagende stramningsforanstaltninger.

I november 1997 vedtog Rådet den første afgørelse om et ekstraordinært finansielt bistandsprogram til fordel for Armenien og Georgien (Rådets afgørelse 97/787/EF). På grundlag af denne afgørelse stillede Fællesskabet en finansieringspakke bestående af en kombination af langfristede lån og direkte tilskud til rådighed for de to lande. Lånekomponenten androg maksimalt 170 mio. EUR med en løbetid på 15 år og en afdragsfri periode på 10 år. Gaveelementet udgjorde op til 85 mio. EUR, der skulle udbetales i perioden 1997-2002 i successive rater. Armenien og Georgien skulle modtage lån og tilskud på henholdsvis 28 og 110 mio. EUR (lån) og 30 og 55 mio. EUR (tilskud).

Samtidig med vedtagelsen af afgørelsen om bistanden til Armenien og Georgien besluttede Rådet også at overveje en tilsvarende foranstaltning for Tadsjikistan, så snart omstændighederne talte for det. Da Tadsjikistan kort tid efter iværksatte et tilpasnings- og reformprogram med støtte fra de internationale finansielle institutioner (et finansieringsarrangement med IMF under ESAF blev godkendt i juni 1998), fremsatte Kommissionen derfor et forslag om at udvide programmet til også at omfatte Tadsjikistan. I marts 2000 blev der med henblik herpå vedtaget en rådsafgørelse om ændring af afgørelse 97/787/EF (Rådets afgørelse 2000/244/EF). Tadsjikistan blev tildelt en samlet finansiel bistand på op til 95 mio. EUR (et lån på 60 mio. EUR og tilskud på 35 mio. EUR). Samme rådsafgørelse åbnede mulighed for at øge det samlede tilskudsbeløb til Georgien til 65 mio. EUR og udvidede implementeringsperioden for programmet til 2004.

Det ekstraordinære finansielle bistandsprogram blev udformet som en supplerende finansiering til hjælpen fra de internationale finansielle institutioner. Udbetalingerne blev gjort betinget af, at modtagerlandene implementerer deres finansieringsarrangementer med IMF på en tilfredsstillende måde. Programmets udtrykkelige målsætning om at understøtte finansiel holdbarhed og om at hjælpe modtagerlandene til at reducere deres udenlandske gæld blev samtidig afspejlet i koblingen mellem bistandens udbetaling og modtagerlandenes gældsnedbringelse. Udbetalingen af lånene og de første tilskudsrater blev således foretaget efter, at modtagerlandene havde afviklet alle deres forpligtelser over for Fællesskabet. Udbetalingen af de efterfølgende tilskudsrater er koblet sammen med førtidig tilbagebetaling af modtagernes gæld til Fællesskabet, som er opstået i forbindelse med de lån, der er udbetalt under det ekstraordinære finansielle bistandsprogram. Et af programmets mål var at give modtagerne mulighed for at nå et punkt ved udgangen af bistandsprogrammets implementeringsperiode, hvor deres finansielle forpligtelser over for Fællesskabet enten ville være nul eller væsentligt lavere end udgangsniveauet.

Udbetalingerne af tilskudsraterne (bortset fra den første rate) er også betinget af fuldførelsen af de strukturpolitiske foranstaltninger, der er aftalt mellem de to parter. De strukturpolitiske betingelser i tilknytning til den ekstraordinære finansielle bistand er koblet sammen med myndighedernes økonomiske program og tager særlig sigte på at forbedre modtagerlandenes eksterne holdbarhed. Via de økonomisk-politiske betingelser ønsker Kommissionen at tilskynde til reformer på bl.a. følgende områder: de offentlige finanser, den offentlige administration (herunder bekæmpelse af korruption), den finansielle sektor og privatisering, god virksomhedsledelse. Betingelserne kan også vedrøre særlige foranstaltninger, der afspejler Fællesskabets prioriteter i dets bilaterale relationer med modtagerlandene, f.eks. foranstaltninger på det handelspolitiske område eller på forskellige områder inden for det økonomiske samarbejde, der omfattes af bilaterale samarbejdsaftaler. I tabel 1 i bilaget til denne rapport gives en sammenfatning af de strukturpolitiske områder, som Kommissionen fokuserer på via de strukturpolitiske betingelser for udbetaling af gaveelementet i bistanden til de tre lande.

3. GENNEMFØRELSE AF 1997/2000-AFGØRELSEN

3.1. Institutionelle rammer

Efter vedtagelsen af Rådets afgørelse om ekstraordinær finansiel bistand til Armenien og Georgien gennemførte Kommissionen og de to landes myndigheder forhandlinger om betingelserne for foranstaltningen. De generelle parametre i foranstaltningen, f.eks. de maksimale beløb og tidspunktet for de årlige tilskudsrater og førtidige tilbagebetalinger af gælden, blev fastsat i det aftalememorandum, der blev indgået af Kommissionen på vegne af Fællesskabet og regeringerne og centralbankerne i modtagerlandene. De særlige finansielle betingelser for lånene blev fastsat i de låneaftaler, der blev indgået samtidig. Endelig blev aftalememorandummet og låneaftalerne undertegnet i december 1997 (med Georgien) og december 1998 (med Armenien). Efter vedtagelsen af Rådets afgørelse 2000/244/EF blev aftalememorandummet og låneaftalerne mellem Kommissionen og Tadsjikistan indgået i januar 2001. For at afspejle forlængelsen af programmets varighed og forøgelsen af den samlede tilskudstildeling blev der undertegnet nye aftalememoranda med Armenien (i august 2001) og Georgien (i juli 2001).

I tabel 2 i bilaget gives en sammenfatning af de grundliggende parametre i bistandstransaktionerne til fordel for de tre lande som fastsat i aftalememorandummet (revideret aftalememorandum for Armenien og Georgien). Det var planlagt, at Armenien ved udløbet af programmets implementeringsperiode ikke længere skulle have udestående finansielle forpligtelser over for Fællesskabet, og at Georgiens og Tadsjikistans forpligtelser skulle være reduceret til holdbare niveauer.

Implementeringen af det ekstraordinære finansielle bistandsprogram mellem 1998 (første udbetalinger til Georgien og Armenien) og tredje kvartal 2004 samt Kommissionens intentioner for resten af indeværende år og begyndelsen af 2005 beskrives i det følgende. Tabel 3 og 4 i bilaget viser de kvantitative resultater af programmet.

3.2. Armenien

Implementeringen af det ekstraordinære finansielle bistandsprogram for Armenien begyndte i december 1998, da Armenien afviklede sine restancer over for Fællesskabet (51 mio. EUR). Det bevirkede, at Kommissionen udbetalte det nye lån (28 mio. EUR) og den første tilskudsrate (8 mio. EUR).

Der blev udbetalt endnu en tilskudsrate (på 4 mio. EUR) til Armenien i 1999-2000. Udbetalingen blev foretaget i december 1999 på grundlag af resultaterne af den undersøgelse, der blev gennemført i juli 1999 af de betingelser, der er knyttet til programmet. Armenien havde nedbragt sin nettogældsposition over for Fællesskabet med 5 mio. EUR. Implementeringen af programmet blev afbrudt i 2000, da det ikke lykkedes Armenien at indgå et nyt finansieringsarrangement med IMF efter udløbet af ESAF-arrangementet i december 1999. Implementeringen fortsatte i 2001, efter at IMF's bestyrelse havde godkendt et nyt treårsprogram under Poverty Reduction and Growth Facility (PRGF – den facilitet, der erstattede ESAF) i maj 2001. Dette arrangement udløber i december 2004.

I overensstemmelse med den politiske ramme, der er etableret med PRGF-programmet, foretog Kommissionen tre vellykkede kontroltjenesterejser svarende til de tre årlige rater under det ekstraordinære finansielle bistandsprogram – i juni 2001, juni 2002 og december 2003. Hver gang var beløbene for raterne og de førtidige gældstilbagebetalinger sat til henholdsvis 5,5 og 7 mio. EUR. De hertil svarende betalinger blev foretaget i begyndelsen af 2002, i slutningen af 2002 og i juni 2004. Som følge af disse transaktioner blev Armeniens gæld til Fællesskabet reduceret til 2 mio. EUR. Betalingen af den sidste rate under det ekstraordinære finansielle bistandsprogram (1,5 mio. EUR) forventes at finde sted i 2005, når Armenien har tilbagebetalt den sidste del af fællesskabslånet fra 1998. Det forventes således, at det ekstraordinære finansielle bistandsprogram for Armenien i begyndelsen af næste år vil have opfyldt sine formål med hensyn til både tilskudsbetalinger og førtidig gældstilbagebetaling (Armenien vil have afviklet hele sin gæld til Fællesskabet).

3.3. Georgien

Implementeringen af det ekstraordinære finansielle bistandsprogram til fordel for Georgien startede i juli 1998, da Georgien afviklede sine restancer over for Fællesskabet (131 mio. EUR), og Fællesskabet udbetalte derefter lånet på 110 mio. EUR og den første tilskudsrate på 10 mio. EUR.

Den anden tilskudsrate (9 mio. EUR) blev udbetalt i september 1999, efter at Georgien havde foretaget en førtidig tilbagebetaling på 10 mio. EUR af sin gæld til Fællesskabet. Implementeringen af programmet blev afbrudt i 2000, da de georgiske myndigheder ikke kunne nå frem til en aftale med IMF om et nyt finansieringsarrangement (ESAF-aftalen fra 1996 udløb i august 1999), og blev først genoptaget i 2001, efter at IMF's bestyrelse havde godkendt et nyt treårigt PRGF-program i januar 2001. På baggrund af Georgiens blandede makroøkonomiske resultater og strukturreformer besluttede Kommissionen derefter kun at udbetale en del af raten for 2001 (6 mio. EUR) og at gøre udbetalingen af resten (5,5 mio. EUR) betinget af yderligere fremskridt med strukturreformerne. Forud for udbetalingen af den første delrate i december 2001 foretog Georgien en førtidig tilbagebetaling af gælden til Fællesskabet på 8 mio. EUR. Som følge af den alvorlige forværring af den politiske situation i Georgien i anden halvdel af 2001 blev der praktisk talt ikke gjort fremskridt med strukturreformerne i det meste af det år. Implementeringen af det ekstraordinære finansielle bistandsprogram blev endnu engang bremset og blev først videreført i 2004 efter den politiske ændring i Georgien i november 2003.

Georgiens nye regering har indledt en ny tilpasnings- og reformproces. De nye myndigheder har fået støtte fra de internationale finansielle institutioner – et nyt treårigt PRGF-program og nye tilpasningslån blev godkendt af henholdsvis IMF og Verdensbanken i juni og fra det internationale donorsamfund. Det ekstraordinære finansielle bistandsprogram er også kommet i gang igen. Det første skridt vil blive udbetalingen af en tilskudsrate på 6,5 mio. EUR baseret på resultaterne af den politiske evaluering, der blev foretaget i 2002, men aldrig færdiggjort (kort tid efter evalueringen gik Georgiens IMF-sponsorerede program af sporet, og udbetalingen blev annulleret). Den næste tilskudsbetaling vil finde sted, når Georgien har foretaget en førtidig tilbagebetaling af et tilsvarende beløb for fællesskabslånet fra 1998. Som resultat af denne transaktion vil udbetalingerne af den ekstraordinære finansielle bistand til Georgien beløbe sig til 31,5 mio. EUR (ud af et maksimumsbeløb på 65 mio. EUR), og Georgien vil have reduceret sin gældsstilling over for Fællesskabet med 24,5 mio. EUR.

De georgiske myndigheder er parate til at benytte sig af det gunstige politiske miljø for yderligere at reducere landets nettodebitorstilling over for Fællesskabet og dermed forbedre holdbarheden i gældsudviklingen på mellemlang sigt. I denne sammenhæng har de allerede anmodet EU om at fortsætte implementeringen af den ekstraordinære finansielle bistand og forventer, at den finansielle støtte fra Fællesskabet kan bidrage til, at landet kan reducere den eksterne gæld til et langt mere holdbart niveau.

3.4. Tadsjikistan

Implementeringen af programmet i Tadsjikistan begyndte i marts 2001, da Fællesskabet frigav det nye lån (60 mio. EUR) og den første tilskudsrate (7 mio. EUR). Forud for disse udbetalinger havde Tadsjikistan afviklet sine restancer til Fællesskabet på næsten 79 mio. EUR.

Endnu en rate på 7 mio. EUR blev frigivet i december 2001. Beløbet for den førtidige tilbagebetaling af landets gæld til Fællesskabet blev fastsat til 8 mio. EUR, hvilket er væsentligt mindre end maksimumsbeløbet for de førtidige tilbagebetalinger, der var fastsat i det bilaterale aftalememorandum (12 mio. EUR). Efter Kommissionens opfattelse var en mindre nedsættelse af nettogældsstillingen berettiget i betragtning af Tadsjikistans finansielle situation.

Kommissionen foretog to programevalueringer i Tadsjikistan – i 2002 (juni) og i 2004 (marts og juni). Udbetalingen af den tredje årlige rate blev foretaget i begyndelsen af 2003 efter IMF's godkendelse i december 2002 af et nyt PRGF-arrangement, der erstattede det tidligere ESAF/PRGF-program, der udløb i december 2001. Dette nye arrangement udløber i december 2005. Udbetalingen af fjerde rate er planlagt til at finde sted inden udgangen af 2004. Begge rater andrager 7 mio. EUR, og deres frigivelse er knyttet sammen med førtidige gældstilbagebetalinger på 8 mio. EUR (beløb svarende til landets finansieringsbegrænsninger).

Endnu en rate på 7 mio. EUR forventes frigivet i begyndelsen af 2005. Størrelsen af den hertil svarende førtidige gældstilbagebetaling vil blive bestemt i forbindelse med programevalueringen. Som følge af transaktionerne i 2004 og begyndelsen af 2005 vil hele gaveelementet i bistanden til Tadsjikistan blive anvendt. Tadsjikistans gæld til Fællesskabet forventes at blive nedbragt til 28 mio. EUR (under forudsætning af at den førtidige gældstilbagebetaling igen bliver 8 mio. EUR).

Tadsjikistan vil sandsynligvis fortsætte med at foretage førtidige tilbagebetalinger af gælden til Fællesskabet for at forbedre holdbarheden i gældsudviklingen på det mellemlange sigt, hvilket kan nødvendiggøre en videreførelse af den ekstraordinære finansielle bistand

4. ØKONOMISKE RESULTATER AF DEN EKSTRAORDINÆRE FINANSIELLE BISTAND

Ved at bidrage til tilpasnings- og reformprocesserne i de tre lande har den ekstraordinære finansielle bistand, der er ydet sideløbende med finansiel støtte fra de internationale finansielle institutioner, været til stor nytte for Armenien, Georgien og Tadsjikistan. Den ekstraordinære finansielle bistands bidrag var sandsynligvis mest afgørende med hensyn til at hjælpe de tre lande med at reducere deres eksterne gæld og dermed til at forbedre deres eksterne finansielle holdbarhed på mellemlang og lang sigt. I første fase af programmets implementering (udbetaling af lånene og de første tilskudsrater) kunne Armenien, Georgien og Tadsjikistan afvikle deres store restancer på fællesskabslånene og på den måde normalisere deres finansielle relationer til Den Europæiske Union og donorkredsen i vid forstand. De efterfølgende udbetalinger af tilskud gav de tre lande mulighed for at reducere deres gæld til Fællesskabet yderligere og således mere nærme sig en holdbar finansiel situation. Dette gælder mest for Armenien og Tadsjikistan. Armeniens gæld til Fællesskabet oversteg 50 mio. EUR, da programmet blev iværksat, og den forventes at blive reduceret til nul; Tadsjikistans gæld nærmede sig 80 mio. EUR, og den vil blive mindre end 30 mio. EUR. Resultaterne af programmet er langt mere beskedne for Georgien; landet vil fortsat skylde Fællesskabet mere end 85 mio. EUR (sammenlignet med mere end 130 mio. EUR i 1998).

Den ekstraordinære finansielle bistands bidrag til andre komponenter i tilpasnings- og reformprocesserne i modtagerlandene skete hovedsagelig via støtte til særlige strukturpolitikker i sammenhæng med specifikke betingelser (jf. også afsnit 2 og tabel 1 i bilaget). Dette bidrag skal vurderes inden for en mere generel ramme i forbindelse med evalueringen af de fremskridt, der er gjort med hensyn til økonomiske reformer i løbet af programmets implementeringsperiode.

I Armenien startede det økonomiske opsving allerede i 1995 og accelererede under IMF's ESAF/PRGF-arrangement i årene 1996 til 1999. Det er på dette vigtige tidspunkt for den armenske økonomi, at implementeringen af det ekstraordinære finansielle bistandsprogram startede. Siden 1998 har Armeniens vækst i gennemsnit været 9 % pr. år, og de makroøkonomiske skævheder er blevet drastisk reduceret. Armenien har også med succes iværksat en bred vifte af strukturreformer på områder såsom beskatning, styring af offentlige finanser, omstrukturering af virksomheder, privatisering og bankvæsen. En række centrale strukturreformer blev understøttet af Fællesskabet gennem de betingelser, der var knyttet til udbetalingen af gaveelementet i den ekstraordinære finansielle bistand. I betragtning af de forbedrede makroøkonomiske resultater og fremskridtene på strukturreformområdet er Armenien sandsynligvis nu på vej mod en mere holdbar udvikling og vækst.

I det meste af den periode, der dækkes af den ekstraordinære finansielle bistand, var Georgiens resultater i forbindelse med implementeringen af tilpasnings- og reformpolitikken skuffende bortset fra nogle få succeser (f.eks. bankregulering og tilsyn). Specielt var der kun tale om en lille forbedring i kvaliteten af regeringsførelsen og den makroøkonomiske (først og fremmest den finanspolitiske) styring efter den første bølge af reformer i den periode, der dækkes af IMF's første ESAF/PRGF-program (1996-1999). Uden et hensigtsmæssigt politisk miljø har fremskridtene i retning af økonomisk opsving og holdbarhed i Georgien været langt langsommere end i Armenien. Situationen er imidlertid helt anderledes nu. Efter den politiske ændring i slutningen af 2003 lancerede de georgiske myndigheder et solidt tilpasnings- og reformprogram, der først og fremmest sigter på to områder, hvor landet har været mest kritiseret i de sidste år – regeringsførelse og finanspolitisk styring – og hvor der allerede er gjort fremskridt i de sidste tolv måneder.

Tadsjikistan har haft en ret imponerende udvikling i de fire år, hvor det ekstraordinære finansielle bistandsprogram er blevet gennemført. Den generelle økonomiske situation er forbedret markant: væksten nærmer sig 10 % om året, finans- og pengepolitikken er blevet styrket, det løbende underskud er faldet, og udlandsgælden er bragt ned på et mere holdbart niveau. Derudover blev der gennemført et betydeligt antal strukturreformer (f.eks. pris- og handelsliberalisering, privatisering). Fællesskabet understøttede en række vigtige strukturpolitikker via de betingelser, der var knyttet til den finansielle bistand. De økonomiske betingelser forventes at forblive gunstige i Tadsjikistan i den nærmeste fremtid, hvilket vil lette gennemførelsen af hovedparten af de strukturreformer, der indgår i strategidokumentet for fattigdomslempelse (PRSP) og PRGF-programmet, forudsat at den finansielle støtte fra de internationale finansielle institutioner og donorsamfundet fortsætter.

Den landespecifikke udvikling og de landespecifikke politikker i denne periode – både vedrørende den makroøkonomiske og finanspolitiske styring og strukturreformerne – beskrives mere detaljeret i det arbejdsdokument fra Kommissionen, der er vedføjet som bilag.

5. KONKLUSION

Kommissionens vurdering af resultaterne af implementeringen af programmet kan sammenfattes som følger. Det ekstraordinære finansielle bistandsprogram har uden tvivl hjulpet Armenien, Georgien og Tadsjikistan til at gøre fremskridt med hensyn til reformer og finansiel holdbarhed. De oprindelige mål, som det ekstraordinære finansielle bistandsprogram sigtede på, er imidlertid ikke realiseret fuldt ud for Georgien og, i mindre grad, Tadsjikistan. Trods en vis forbedring er de to landes finansielle forpligtelser over for Fællesskabet fortsat store, og generelt set er holdbarheden i gældsudviklingen på mellemlang og lang sigt stadig uklar. Den offentlige gældskvote og gælden i forhold til BNP forbliver høj, selv under antagelse af en hurtig vækst i de offentlige indtægter i forhold til BNP. Endelig afhænger begge lande af udenlandsk bistand for at gennemføre strukturreformerne inden for rammerne af deres strategier for fattigdomsbekæmpelse og vækst.

I betragtning af den seneste gunstige udvikling i Georgien og Tadsjikistan og det forbedrede politiske miljø i de to lande er udsigterne for at opnå fremskridt med hensyn til reformer og ekstern finansiel holdbarhed blevet markant lysere. Under disse omstændigheder er der langt bedre chancer for, at den eksterne finansielle støtte bliver en succes.

Da alle målene i forbindelse med det ekstraordinære finansielle bistandsprogram ikke er helt nået, overvejer Kommissionen at fremsætte forslag om opfølgningsforanstaltninger. Sådanne foranstaltninger kan sigte på at understøtte videreførelsen og fremskyndelsen af økonomiske reformer og specielt på at hjælpe Georgien og Tadsjikistan med at implementere mere ambitiøse gældsreduktionstiltag. Kommissionen træffer først beslutning om, hvorvidt den vil fremsætte forslag om mulige opfølgningsforanstaltninger, når den har foretaget en omhyggelig vurdering af en række parametre, herunder – ud over finansieringsbehov i forbindelse med førtidige tilbagebetalinger af gæld – den samlede kvalitet i den økonomiske politik, myndighedernes politiske engagement og en eventuel fællesskabsstøttes sammenhæng med den gældslempelse, som officielle kreditorer giver (i tilfældet Georgien).

Kommissionen agter ligeledes nøje at afstemme eventuelle opfølgende finansielle bistandsforanstaltninger efter Den Europæiske Unions samlede relationer med landene i regionen og dens støtte til økonomiske og politiske reformer.

BILAG

[pic]

[pic]

[pic]

[pic]