In artikel 1, lid 1, van verordening nr. 974/71 van de Raad van 12 mei 1971 betreffende bepaalde conjunctuurpolitieke maatregelen welke naar aanleiding van de tijdelijke verruiming van de fluctuatiemarges van de valuta's van sommige Lid-Staten dienen te worden genomen in de landbouwsector (PB L 106 van 1971, blz. 1), worden de Lid-Staten gemachtigd monetaire compenserende bedragen te heffen en toe te kennen bij invoer en uitvoer van de in lid 2 van dat artikel genoemde produkten:

In lid 3 van genoemd artikel, zoals gewijzigd bij verordening nr. 2746/72 van de Raad van 19 december 1972 (PB L 291 van 1972, blz. 148) wordt bepaald dat

Artikel 4 van genoemde verordening luidt als volgt:

Er wordt geen compenserend bedrag vastgesteld wanneer het in artikel 2, lid 1, bedoelde percentage in geen der Lid-Staten hoger is dan 2,5 % (dit percentage vormt het verschil tussen de officiële wisselkoers van de betrokken munteenheid en de groene koers).

Het stelsel van de monetaire compenserende bedragen is tot 12 augustus 1974 toegepast op durum tarwe en afgeleide produkten. Daarna werden deze bedragen afgeschaft: de prijs van durum tarwe op de wereldmarkt was immers hoger geworden dan de drempelprijs en anderzijds was het verschil tussen de werkelijke koers van de Italiaanse lire en de koers van de groene lire verminderd tot 2,5 %.

Aangezien de prijs van durum tarwe op de wereldmarkt in 1975 en 1976 was gedaald, stelde de Commissie een heffing in op importen uit derde landen. Op monetair gebied daalde de lire steeds verder in waarde; in maart 1976 bedroeg het verschil tussen de groene lire en de werkelijke waarde ervan 21,6 %. Nadat in Brussel klachten waren ingediend door met name het Italiaanse bedrijfsleven (importeurs, verenigingen van meelhandelaren en fabrikanten van deegwaren), werd in april 1976 bij het bevoegde comité van beheer een voorstel ingediend om wederom monetaire compenserende bedragen voor de betrokken produkten in te stellen. Dit voorstel haalde het echter niet en daarop regende het opnieuw klachten (onder meer van de Belgische, de Luxemburgse en de Duitse regering) waarmee werd geprotesteerd tegen het niet instellen van monetaire compenserende bedragen voor durum tarwe en/of deegwaren.

Omdat door het ontbreken van monetaire compenserende bedragen in de zomermaanden van 1977 zowel voor durum tarwe als voor daarvan afgeleide produkten moeilijkheden waren ontstaan, men immers zowel verleggingen in het handelsverkeer in durum tarwe als concurrentiedistorsies voor een aantal van de betrokken produkten had kunnen constateren, en deze problemen nog waren verscherpt door de scherpe daling van de beschikbare hoeveelheden van in de Gemeenschap geproduceerde durum tarwe en de toegenomen behoefte aan invoer uit derde landen, stelde de Commissie bij verordening nr. 2604/77 monetaire compenserende bedragen in voor de produkten van met name de onderverdelingen 10.01 B (durum tarwe), 11.02 A Ia) (gries en griesmeel van durum tarwe), 19.03 A (deegwaren waarin ei is verwerkt), 19.03 B I (deegwaren welke geen gries, griesmeel of meel van zachte tarwe bevatten) en 19.03 B II (overige deegwaren). Deze verordening werd vastgesteld zonder dat de bevoegde comités van beheer binnen de door hun voorzitter toegekende termijn advies hebben uitgebracht. Zij is van toepassing sinds 2 januari 1978.

Vervolgens voegde de Commissie bij verordening nr. 2792/77 van 15 december 1977 (PB L 321 van 1977, blz. 29) aan artikel 2 van verordening nr. 2604/77 een alinea toe, volgens welke de bij laatstgenoemde verordening ingestelde compenserende bedragen niet van toepassing zijn op transacties onder dekking van een certificaat met vaststelling vooraf van de uitvoerrestitutie of de invoerheffing, waarvoor de aanvraag vóór 26 november 1977 is ingediend.

Bij verordening nr. 2917/77 van 28 december 1977 houdende overgangsmaatregelen inzake de toepassing van monetaire compenserende bedragen voor bepaalde produkten behorende tot de sector granen (PB L 340 van 1977, blz. 37), besloot de Commissie dat de compenserende bedragen welke waren vastgesteld voor de produkten van de onderverdelingen 10.01 B en 11.02 A lla), gedurende het tijdvak van 2 januari tot 28 februari 1978 voor bepaalde exporten en importen slechts onder bepaalde voorwaarden zou worden toegekend.

De firma Tomadini exporteerde in januari 1978 netto 8500 kg deegwaren waarin ei was verwerkt, naar de Bondsrepubliek Duitsland. Voor deze uitvoer betaalde zij 724200 lire aan monetaire compenserende bedragen overeenkomstig verordening nr. 2604/77 en nr. 24/78 van de Commissie van 5 januari 1978 (PB L 6 van 1978, blz. 1). Van mening dat dit bedrag onrechtmatig was geheven, vorderde de firma Tomadini voor de Pretore te Trento van de Administratie der Staatsfinanciën terugbetaling van de betaalde som; ter staving van haar vordering stelde zij dat verordening nr. 2604/77 onwettig was en niet kon worden toegepast op een uitvoer die verricht was ingevolge een in april 1977, dus vóór de vaststelling der verordening gesloten overeenkomst.

De Administratie der Staatsfinanciën stelde ten exceptieve de onbevoegdheid ratione materiae van de Pretore en concludeerde tot verwerping van de vordering. Zij verzette zich echter niet tegen verwijzing naar het Hof van Justitie, waarbij zij opmerkte dat de Italiaanse regering bij het Hof een beroep tot nietigverklaring van de betrokken gemeenschapsbepalingen had ingediend (zaak 12/78) welk beroep nog aanhangig was.

De Unione Industriali Pastai Italiani (Un. IPI; Vereniging van Italiaanse deegwarenfabrikanten) heeft in het hoofdgeding geïntervenieerd aan de zijde van de firma Tomadini.

Bij beschikking van 16 maart 1978 heeft de Pretore te Trento krachtens artikel 177 EEG-Verdrag het Hof van Justitie de volgende prejudiciële vragen voorgelegd:

De verwijzingsbeschikking is op 23 maart 1978 ter griffie van het Hof ingekomen.

Het Hof heeft, op rapport van de rechter-rapporteur en gehoord de advocaat-generaal, besloten zonder instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan.

Gezien de overwegingen van verordening nr. 2604/77, komt het de firma Tomadini en de Un. IPI voor, dat de Commissie bij het vaststellen van de maatregel is uitgegaan van een verstoring die niet alleen betrekking had op het basisprodukt (durum tarwe), maar ook op het hiervan afgeleide niet-landbouwprodukt (deegwaren). Volgens verordening nr. 974/71 evenwel kunnen monetaire compenserende bedragen enkel worden toegepast bij verstoringen in het verkeer van landbouwprodukten. Deegwaren zijn produkten in de tweede graad van verwerking: in casu gaat het zelfs om deegwaren waarin ei is verwerkt en die een veel verdergaande industriële verwerking vergen. Hieruit moet dus volgen dat verordening nr. 2604/77 nietig is.

De verstoring die een voldoende rechtvaardiging voor het instellen van monetaire compenserende bedragen voor durum tarwe zou zijn geweest, zou moeten zijn vastgesteld in de zomer van 1977. Vergelijkt men echter de situatie in de zomer van 1976 met die in 1977, dan blijkt van geen enkele verstoring en zelfs niet van een bijzondere afwijking bij de invoer en de prijzen van durum tarwe, die uitsluitend aan een monetaire schommeling kan worden toegeschreven. Terwijl immers de invoer in Italië van durum tarwe uit derde landen gedurende de zomer van 1976 (juni — oktober) ongeveer 143000 kwintaal bedroeg, Werd er in dezelfde periode van 1977 ongeveer 277000 kwintaal ingevoerd.

En wat de prijzen betreft: als een prijsstijging van 6 % in 1976 niet voldoende leek ter rechtvaardiging van de instelling van compenserende bedragen, dan waren deze evenmin gerechtvaardigd in 1977, toen de prijsstijging ongeveer even groot was en bovendien werd gecompenseerd door de toegestane verhoging van de officiële prijzen van deegwaren.

Als men had gemeend dat de invoer- en handelsprijzen in de zomer van 1977 zo gevoelig waren gestegen, dat een vergroting van de invoer uit derde landen noodzakelijk was, dan had men met een speciale verordening de invoer van durum tarwe in de hele Gemeenschap moeten vergemakkelijken, dat wil zeggen gebruik moeten maken van een normale handelsmanoeuvre om alle importen en niet alleen de importen in Italië te vergemakkelijken.

In werkelijkheid functioneren in Italië op de invoer uit derde landen toegepaste compenserende bedragen als invoersubsidies, die in mindering worden gebracht op de communautaire heffingen, waardoor de invoer zelf minder duur wordt. In de landen met een gedevalueerde munteenheid functioneren zij daarentegen als ware invoerbelastingen en bevorderen zij de vergroting van de invoer uit derde landen dus zeker niet.

De Commissie heeft toegegeven dat de verstoringen op de Italiaanse markt te wijten waren aan het optreden van overheidsorganen (de AIMA), die de durum tarwe rechtstreeks op de wereldmarkt kocht en vervolgens doorverkocht in Italië, en aan de maximumprijzen voor deegwaren, die in Italië gelden. Maar aan deze inbreuken op de gemeenschapsregeling doet de Commissie niets.

In de zomer van 1977 deden zich evenmin verstoringen in het handelsverkeer van deegwaren voor als in de zomer van 1975, en het was toen dus evenmin mogelijk de instelling van compenserende bedragen te rechtvaardigen. De uitvoer van deegwaren uit Italië naar de andere landen van de gemeenschappelijke markt was, onafhankelijk van de toepassing van compenserende bedragen, tot het tijdstip van inwerkingtreding van verordening nr. 2604/77 voortdurend toegenomen. Hieruit kan men dus afleiden dat de toegenomen afzet van Italiaanse deegwaren eveneens zijn grond vindt in de voorkeur van de consumenten.

De Commissie heeft met de wederinstelling van compenserende bedragen in de betrokken sector ingestemd als gevolg van politieke druk, die werd uitgeoefend op rechtstreeks aandringen van de Duitse fabrikanten van deegwaren, de concurrenten van de Italiaanse fabrikanten. In het document van 13 februari 1978, gewijd aan de economische invloed van de agro-monetaire maatregelen (COM 78-20 def.) erkent de Commissie zelf uitdrukkelijk het bestaan van deze pressie: De agro-monetaire maatregelen zoals die tot dusver zijn toegepast, zijn nefast gebleken omdat zij de landbouwsector — die reeds gedeeltelijk aan de markteconomie is onttrokken — voortdurend beschermen tegen de normale consequenties van de monetaire ontwikkelingen die zich in de overige sectoren van de economie wel doen gelden.

Indien het Hof zou menen de verordening niet nietig te moeten verklaren, dient het deze ongetwijfeld buiten toepassing te verklaren voor overeenkomsten die op een vaststaande datum vóór de inwerkingtreding van de verordening zijn gesloten. Immers, indien het bestaan van de in verordening nr. 2604/77 aangevoerde verstoringen al twijfelachtig lijkt, aangezien in de drie jaar dat zich soortgelijke schommelingen voordeden, geen enkele maatregel is vastgesteld, hoe kan men dan de nadelige gevolgen van die compenserende bedragen zo maar laten dragen door handelaren die, op een vaststaande datum lang vóór de inwerkingtreding van de bestreden verordening, normale overeenkomsten hebben gesloten? Hieruit volgt de noodzaak de belangen te beschermen van de handelaren die erop hebben vertrouwd, dat de bij de totstandkoming van de overeenkomst bestaande rechtssituatie niet zou worden gewijzigd.

De firma Tomadini analyseert vervolgens uitvoerig de rechtspraak van het Hof op het gebied van bescherming van verkre gen rechten en het gerechtvaardigd vertrouwen.

In zaak 131/77 (Milac, Jurispr. 1978, blz. 1041) heeft advocaat-generaal Capotorti erop gewezen dat de monetaire compenserende bedragen uitsluitend voor een nauwkeurig omschreven doel zijn ingesteld, namelijk om de invloed te compenseren van de monetaire maatregelen op de prijzen van de basisprodukten waarvoor is voorzien in interventiemaatregelen. De bij verordening nr. 2604/77 vastgestelde maatregelen hebben echter geen enkele rechtstreekse invloed op monetair gebied. Zelfs indien men van mening zou zijn dat de monetaire compenserende bedragen geoorloofde, in het openbaar belang vastgestelde maatregelen zijn, kan in elk geval niet worden aangenomen dat zij in bepaalde omstandigheden zo beslist noodzakelijk en onontkoombaar zijn, dat de rechten en verwachtingen van particulieren eraan mogen worden opgeofferd. In casu was geen algemeen belang van de Commissie in het spel, maar hoogstens dat van een aantal handelaren, die bovendien de concurrenten zijn van hen die door de toepassing van de compenserende bedragen zijn geschaad.

Daarbij komt nog dat de instelling van de compenserende bedragen in de sector deegwaren niet voorzienbaar was. Immers, een eerder verzoek van die handelaren aan de Commissie om compenserende bedragen in te stellen was zelfs niet in overweging genomen. Toch was de situatie gekenmerkt door de monetaire omstandigheden en de inflatie die zich in de jaren 1975-1976 hadden voorgedaan. De hardnekkige weigering van de Commissie om in de betrokken sector compenserende bedragen in te stellen mocht worden opgevat als het resultaat van een weloverwogen keuze in de lijn van de rechtspraak van het Hof (vgl. zaak 74/74 CNTA, Jurispr. 1975, blz. 533).

De Italiaanse regering verwijst naar haar argumenten en conclusies in voornoemde zaak 12/78.

De Commissie betoogt dat zij terecht verstoringen in het handelsverkeer vreesde (moeilijkheden en verkeersverleggingen) als gevolg van het niveau van de in nationale munteenheid uitgedrukte prijzen, die van staat tot staat sterk verschilden. Het bestaan van deze verstoringen blijkt uit het volgende:

De beschreven omstandigheden met betrekking tot durum tarwe hadden gevolgen voor de markt van deegwaren. De Italiaanse uitvoer nam in 1976 met 50 % toe vergeleken met 1975, en steeg nog meer in 1977. Daardoor werd een crisis veroorzaakt in de concurrerende sectoren van de andere Lid-Staten.

Nadat de verstoringen op de markt van durum tarwe waren onderzocht, moest de Commissie ook een onderzoek instellen naar de afgeleide produkten, met name deegwaren, waarvan de waarde hoofdzakelijk wordt bepaald door de kosten van de bij de vervaardiging ervan gebruikte tarwe. Dit probleem is niet nieuw: het is reeds aan de orde geweest in zaak 29/77 (Roquette, Jurispr. 1977, blz. 1835), waarin het Hof heeft beslist dat het de Commissie vrij staat de verstoringsrisico's hetzij voor de handel in basisprodukten, hetzij voor die in basisprodukten en afgeleide produkten te beoordelen.

De Commissie merkt op dat het besluit om weer monetaire compenserende bedragen in de betrokken sector in te stellen, niet lichtvaardig is genomen, doch integendeel na langdurig onderzoek en diepgaand overleg, hetgeen wel blijkt uit de moeizame totstandkoming van de bestreden maatregel.

De concurrentiedistorsies op de markt van deegwaren in de Gemeenschap werden veroorzaakt:

Degenen die zich er terecht over kunnen beklagen dat de monetaire compenserende bedragen niet tijdig opnieuw zijn ingesteld, zijn de Italiaanse importeurs van durum tarwe. De exporteurs van deegwaren daarentegen hebben voordeel gehad bij dat uitstel, zoals zij ook jarenlang zijn bevoordeeld door het feit dat monetaire compenserende bedragen werden geheven op zachte tarwe, terwijl zij die bedragen niet behoefden te betalen op deegwaren die niettemin geheel of gedeeltelijk uit die zachte tarwe waren vervaardigd.

De instelling van monetaire compenserende bedragen is gerechtvaardigd, wanneer de verschillen tussen de groene en reële koers gevaar voor verstoringen doen ontstaan. In casu heeft de Commissie het concrete bestaan en de ernst van deze verstoringen aangetoond.

Bij monetaire compenserende bedragen kan men niet spreken van een gerechtvaardigde hoop op handhaving van een regeling, wanneer deze niet meer wordt gerechtvaardigd door de in een bepaalde Lid-Staat bestaande monetaire situatie (vgl. rechtspraak van het Hof, in het bijzonder voornoemde zaak 74/74).

De stelling dat de afgeleide produkten waaraan men refereert voor de beoordeling van eventuele verstoringen, uitsluitend landbouwprodukten moeten zijn en dat geen rekening mag worden gehouden met verstoringen die de produkten raken bedoeld in verordening nr. 1059/69 van de Raad van 28 mei 1969 tot vaststelling van de handelsregeling die van toepassing is op bepaalde goederen, verkregen door verwerking van landbouwprodukten (PB L 141 van 1969, blz. 1), is om de volgende redenen onaanvaardbaar:

In verordening nr. 2792/77 is rekening gehouden met transacties onder dekking van certificaten met vaststelling vooraf van de uitvoerrestitutie of de invoerheffing. De redenen waarom deze vrijstelling niet is uitgebreid tot de uitvoer naar de andere Lid-Staten kunnen worden samengevat als volgt:

Met verordening nr. 2917/77 wilde de Commissie speculatieve bewegingen die tot verkeersverleggingen en concurrentiedistorsies konden leiden, voorkomen.

De Commissie is van mening dat het Hof op de gestelde vragen kan antwoorden dat bij onderzoek hiervan niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van de verordeningen nrs. 2604/77, 2792/77 en 2917/77, kunnen aantasten.

Ter terechtzitting van 13 december 1978 zijn mondelinge opmerkingen gemaakt door de firma Tomadini en de Un. IPI, ten deze vertegenwoordigd door G. M. Ubertazzi en F. Capelli, advocaten te Milaan; de Italiaanse regering, ten deze vertegenwoordigd door O. Fiumara, awocato dello Stato; en de Commissie van de Europese Gemeenschappen, ten deze vertegenwoordigd door haar juridisch adviseur C. Maestripieri als gemachtigde.

De advocaat-generaal heeft ter terechtzitting van 31 januari 1979 conclusie genomen.