Il regolamento del Consiglio 12 maggio 1971, n. 974, relativo a talune misure di politica congiunturale da adottare nel settore agricolo in seguito all'ampliamento temporaneo dei margini di oscillazione delle monete di taluni Stati membri (GU n. L 106, pag. 1) autorizza, all'art. 1o, n. 1, gli Stati membri a riscuotere ed a corrispondere importi compensativi monetari (i.c.m.) all'importazione ed all'esportazione dei prodotti di cui al n. 2 dello stesso articolo:

Il n. 3 del suddetto articolo, nella versione modificata dal regolamento del Consiglio 19 dicembre 1972, n. 2746, (GU n. L 291, pag. 148) dispone che il n. 1

L'art. 4 del suddetto regolamento recita:

se la percentuale di cui all'art. 2, paragrafo 1, non supera in alcuno Stato membro il 2,5 % non viene stabilito alcun importo di compensazione (questa percentuale rappresenta lo scarto tra il tasso di conversione ufficiale della moneta considerata ed il tasso verde).

Il regime degli i.c.m. veniva applicato al frumento duro ed ai prodotti da esso ottenuti fino al 12 agosto 1974. I suddetti importi venivano poi soppressi: in effetti, il prezzo del grano duro aveva subito sul mercato mondiale un rialzo che andava oltre il prezzo d'entrata e, d'altra parte, lo scarto tra il corso reale della lira italiana e quello della lira verde si era ridotto al 2.5 %.

Dato che, negli anni 1975-1976, il prezzo del frumento duro sul mercato mondiale diminuiva, la Commissione instaurava un prelievo sulle importazioni dai paesi terzi. Sul piano monetario, la lira continuava a svalutarsi e lo scarto tra la lira verde e il suo valore reale raggiungeva nel marzo 1976, il 21,6 %. A seguito delle proteste delle categorie interessate, specialmente italiane, (importatori, associazioni industriali mugnai e pastai) affluite a Bruxelles, un progetto diretto a reintrodurre gli i.c.m. per i prodotti di cui trattasi veniva sottoposto, nell'aprile 1976, al competente comitato di gestione. Poichè il progetto non veniva adottato, giungevano nuove proteste (in particolare da parte dei Governi belga, lussemburghese e tedesco) contro la mancata istituzione d'i.c.m. per il frumento duro e/o le paste alimentari.

In considerazione del fatto che la mancanza di i.c.m. aveva creato negli ultimi mesi (cioè nell'estate 1977) difficoltà tanto per il frumento duro quanto per i prodotti da esso ottenuti; che, in effetti, avevano potuto essere accertati sviamenti di traffico per il frumento duro nonché distorsioni della concorrenza relativamente a taluni dei prodotti di cui trattasi e che questi problemi venivano, inoltre, aggravati dalla notevole riduzione delle disponibilità di frumento duro indigeno e dall'accresciuta esigenza di importazioni dai paesi terzi, la Commissione col regolamento n. 2604/77 istituiva i.c.m. per i prodotti che rientrano in particolare nelle sottovoci doganali 10.01 B (frumento duro); 11.02 A I a) (semole, semolini, di frumento duro); 19.03 A (paste alimentari contenenti uova); 19.03 B I (paste alimentari non contenenti farina o semolino di grano tenero) e 19.03 B II (paste alimentari non nominate). Tale regolamento veniva adottato senza che i comitati di gestione competenti avessero emesso un parere nel termine impartito dal loro presidente. Esso si applica dal 2 gennaio 1978.

Col regolamento 15 dicembre 1977, n. 2792 (GU n. L 321, pag. 29), la Commissione aggiungeva un comma all'art. 2 del regolamento precedente, a termini del quale gli importi compensativi istituiti da questo non si applicano alle operazioni effettuate in base a un titolo implicante fissazione anticipata della restituzione all'esportazione o del prelievo all'importazione, per il quale sia stata presentata domanda anteriormente al 26 novembre 1977.

Col regolamento 28 dicembre 1977, n. 2917, relativo a misure transitorie concernenti l'applicazione di i.c.m. per taluni prodotti del settore dei cereali (GU n. L 340, pag. 37), la Commissione decideva che nel periodo 2 gennaio - 28 febbraio 1978, gli importi compensativi contemplati per i prodotti delle sottovoci doganali 10.01 B e 11.02 A II a) sarebbero stati corrisposti per talune esportazioni e importazioni solo in determinate ipotesi.

Nel gennaio 1978, la società Tomadini esportava nella Repubblica federale di Germania q. li 85 netti di paste all'uovo. Essa versava per detta esportazione Lit. 724200, per i.c.m. di cui ai regolamenti della Commissione n. 2604/77 e 5 gennaio 1978, n. 24 (GU n. L 6, pag. 1). Ritenendo illegittima la riscossione della suddetta somma, la Tomadini chiedeva al Pretore di Trento di condannare l'Amministrazione delle finanze al rimborso della somma versata, invocando a sostegno della domanda l'illegittimità del regolamento n. 2604/77 e la sua inapplicabilità alle esportazioni effettuate in esecuzione di un contratto stipulato nell'aprile 1977, cioè anteriormente alla sua adozione.

L'Amministrazione delle finanze dello Stato sollevava l'eccezione d'incompetenza ratione materiae del Pretore adito dalla Tomadini e concludeva nel senso della reiezione della domanda, ma non si opponeva al rinvio avanti la Corte di giustizia, sottolineando che a questa, a seguito del ricorso proposto dal Governo italiano nella causa 12/78, sub judice, era già stata sottoposta una domanda relativa alla validità delle disposizioni comunitarie di cui trattasi.

L'Unione industriali pastai italiani (Un. IPI) è intervenuta nella controversia nella causa principale sostenendo la tesi patrocinata dalla Tomadini.

Con ordinanza 16 marzo 1978, il Pretore di Trento ha sottoposto a questa Corte, in forza dell'art. 177 del Trattato CEE, le questioni pregiudiziali seguenti:

L'ordinanza del Pretore è pervenuta in cancelleria il 23 marzo 1978.

Su relazione del giudice relatore, sentito l'avvocato generale, la Corte ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria.

Dalla motivazione del regolamento n. 2604/77 la Tomadini e l'Un. IPI desumono che la Commissione ha posto a fondamento del provvedimento adottato una perturbazione concernente non solo il prodotto di base (frumento duro), ma anche il prodotto non agricolo da esso derivato (le paste alimentari). Orbene, secondo il regolamento 974/71, la facoltà di applicare gli i.c.m. può essere esercitata quando intervengano perturbazioni negli scambi agricoli. Le paste alimentari sono prodotti di seconda trasformazione: nel caso di specie, si tratta addirittura di paste all'uovo che richiedono una lavorazione industriale molto più elaborata. Ne deriva, quindi, la invalidità del regolamento n. 2604/77.

La perturbazione ritenuta sufficiente per giustificare l'introduzione degli importi compensativi sul grano duro avrebbe dovuto essere rilevata nell'estate 1977. Ora, il raffronto fra la situazione esistente nell'estate 1976 e quella dell'estate 1977 mostra che non solo non era intervenuta alcuna perturbazione, ma neppure era intervenuta alcuna particolare variazione nelle importazioni e nei prezzi del grano duro che potesse attribuirsi esclusivamente ad oscillazione monetaria. Infatti, mentre le importazioni di grano duro effettuate in Italia nell'estate 1976 dai paesi terzi ammontavano a q.li 143000 ca. (dal giugno all'ottobre 1976), per quanto riguarda lo stesso periodo del 1977 esse ammontavano a q.li 217000 ca.

Per quanto riguarda i prezzi del frumento duro sembra che se aumenti del 6 % non erano apparsi sufficienti per giustificare l'introduzione degli importi compensativi nel 1976, le giustificazioni non sussistevano neppure nell'estate 1977 quando gli aumenti di prezzo ruotavano intorno agli stessi valori e risultavano per di più compensati dagli aumenti concessi nei prezzi CIP delle paste alimentari.

Se l'aumento dei prezzi o il rincaro delle importazioni fosse stato considerato sensibile nell'estate 1977, così da far ritenere necessario un'incremento delle importazioni dai paesi terzi, si sarebbe dovuto adottare un regolamento apposito per agevolare l'importazione del grano duro nell'intera Comunità; si sarebbe dovuto, cioè, ricorrere ad una normale manovra commerciale per agevolare tutte le importazioni e non solo quelle effettuate in Italia.

Invero, gli importi compensativi applicati alle importazioni in Italia, dai paesi terzi, assumono la forma di sovvenzioni all'importazione che vanno in deduzione dei prelievi comunitari rendendo meno care le importazioni medesime. Per quanto riguarda, invece, i paesi a moneta apprezzata questi importi compensativi assumono la forma di vere e proprie tasse all'importazione e, quindi, non agevolano certo l'incremento delle importazioni dai paesi terzi.

La Commissione riconosce che le perturbazioni esistenti sul mercato italiano erano dovute all'intervento dell'AIMA che acquistava direttamente il grano duro sul mercato mondiale per poi rivenderlo sul mercato italiano e all'esistenza in Italia del blocco dei prezzi della pasta. Tuttavia la Commissione accetta supinamente queste violazioni della normativa comunitaria.

Nell'estate 1977 non esistevano perturbazioni negli scambi di paste allimentari maggiori di quelle registratesi nell'estate 1976, e quindi non poteva essere giustificato più di allora il ricorso agli importi compensativi. Le esportazioni di paste alimentari dall'Italia negli altri paesi del mercato comune sono sempre state effettuate seguendo una progressione costante e ciò indipendentemente dall'applicazione degli importi compensativi, fino alla data di entrata in vigore del regolamento n. 2604/77. Da ciò si può dedurre che, per la pasta alimentare italiana, le variazioni del suo commercio dipendono anche dalle preferenze riservatele dai consumatori.

La Commissione ha accettato di reintrodurre gli importi compensativi nel settore qui considerato in seguito a pressioni politiche esercitate su diretto intervento degli industriali tedeschi delle paste alimentari, concorrenti di quelli italiani. La stessa Commissione ammette espressamente tali pressioni nel documento fondamentale del 13 febbraio 1978 dedicato agli effetti economici del sistema agromonetario (COM 78-20 def.): Il sistema agro-monetario sinora applicato ha avuto effetti nefasti, poiché, per causa sua, il settore agricolo — in cui le leggi del mercato erano già parzialmente inoperanti — è rimasto, per lungo tempo, artificiosamente indenne dalle normali conseguenze che gli eventi monetari esercitano sugli altri settori economici.

Questa Corte, se non ritenesse di dover dichiarare l'invalidità del regolamento, dovrebbe senz'altro dichiararlo inapplicabile ai contratti conclusi, con data certa, anteriormente alla sua entrata in vigore. Infatti, se appare così dubbia l'esistenza delle perturbazioni invocate dal regolamento n. 2604/77, dato che durante tre anni in presenza di variazioni dello stesso genere, nessun provvedimento veniva adottato, com'è possibile far gravare sconsideratamente le conseguenze dannose di detti importi compensativi su operatori che hanno concluso dei normali contratti con data certa in epoca di molto anteriore all'entrata in vigore del regolamento impugnato? Da quanto precede discende la necessità di tutelare gli interessi degli operatori che hanno fatto affidamento nella immutabilità della situazione giuridica esistente al momento della conclusione del contratto.

La Tomadini intraprende poi una molto dettagliata analisi della giurisprudenza della Corte in materia di tutela dei diritti quesiti e del legittimo affidamento.

Nella causa 131/77 (Milac, Racc. 1978, pag. 1041), l'avvocato generale Capotorti sottolineava che gli i.c.m. sono stati istituiti unicamente in vista di una finalità ben precisa, che risiede nella necessità di compensare l'incidenza delle misure monetarie sui prezzi dei prodotti di base per i quali sono previste misure d'intervento. Orbene, le misure disposte dal regolamento n. 2604/77 non hanno alcuna diretta incidenza nel campo monetario. Anche se si dovesse ritenere che gli importi monetari siano misure lecite disposte nell'interesse pubblico, sarebbe pur sempre da escludere che essi abbiano un'utilità talmente perentoria o inderogabile che — in un certo contesto — possa giustificare senz'altro il sacrificio dei diritti e delle aspettative dei soggetti privati. Qui non era in gioco un interesse generale della Comunità, ma, al più l'interesse di alcuni operatori per di più in concorrenza con quelli risultati poi danneggiati dall'applicazione degli importi compensativi.

Ancora l'introduzione degli importi compensativi nel settore delle paste alimentari non era prevedibile. Infatti la richiesta che i suddetti operatori avevano precedentemente rivolto alla Commissione per ottenere l'introduzione degli importi compensativi non era stata accolta, benché la situazione fosse caratterizzata proprio da quelle situazioni monetarie e da quelle conseguenti spinte inflazionistiche che si erano verificate negli anni 1975-1976. Il perdurante rifiuto della Commissione di introdurre gli importi compensativi nel settore in questione poteva apparire come il risultato di una scelta consapevole e in linea con la giurisprudenza comunitaria (Cfr. causa 74/74 CINTA, Racc. 1975, pag. 533).

Il Governo italiano si riporta alle argomentazioni e conclusioni presentate nella causa 12/78, Italia c/ Commissione, già menzionata.

La Commissione fa presente che giustamente essa temeva delle perturbazioni negli scambi (difficoltà e sviamenti di traffico) a causa del livello dei prezzi espressi in valuta nazionale, e accentuatamente differenziati da uno Stato all'altro. L'esistenza di dette perturbazioni viene provata dalle seguenti considerazioni:

Quanto sopra ricordato in merito al grano duro aveva conseguenze sul mercato della pasta. Le esportazioni italiane erano aumentate, nel 1976, del 50 % rispetto al 1975 ed erano ancora aumentate, nel 1977. Veniva quindi provocata una crisi nei settori concorrenti degli altri paesi membri.

Una volta accertate le perturbazioni proprie del mercato del grano duro, la Commissione aveva l'obbligo di preoccuparsi anche dei prodotti derivati, in particolare delle paste alimentari il cui valore è determinato, in maniera, preponderante, dal costo del frumento utilizzato nella fabbricazione. Il problema qui sollevato non è nuovo ed è già stato esaminato nella causa 29/77 (Roquette, Racc. 1977, pag. 1835), nella quale la Corte ha dichiarato che era lecito alla Commissione valutare i rischi di perturbazioni tanto per gli scambi di prodotti di base, quanto per gli scambi di prodotti di base e derivati.

La Commissione sottolinea che la reintroduzione degli i.c.m. nel settore di cui trattasi non veniva decisa alla leggera, ma al contrario, come è dimostrato dall'origine laboriosa del provvedimento impugnato, a conclusione di una disamina prolungata e di discussioni approfondite.

I fattori che avevano contribuito a perturbare il mercato delle paste alimentari nella Comunità erano i seguenti:

Coloro che hanno diritto di lamentarsi che gli i.c.m. non siano stati reintrodotti in tempo utile sono gli importatori italiani di grano duro. Gli esportatori di paste alimentari, quanto ad essi, traevano profitto da questo ritardo, così come per tanti anni beneficiavano della esistenza degli i.c.m. sul grano tenero senza doverli pagare sulle paste alimentari, che pure venivano, in tutto o in parte, fabbricate con tale grano.

L'introduzione degli i.c.m. è giustificata quando, a seguito delle differenze tra tassi verdi e tassi reali, vi sono pericoli di perturbazioni. Nel presente caso la Commissione ritiene di aver provato l'esistenza concreta di perturbazioni, dimostrandone nel contempo la gravità.

In materia di i.c.m., non si può parlare di legittima aspettativa a vedere protratta una disciplina che non sia più giustificata dalla situazione monetaria esistente in un determinato Stato membro. (Cfr. giurisprudenza della Corte, in particolare la causa n. 74/74, CNTA, già menzionata.

La tesi secondo cui i prodotti derivati, cui riferire le eventuali perturbazioni, devono essere esclusivamente quelli agricoli e non si deve tenere conto delle perturbazioni che colpiscono i prodotti di cui al regolamento del Consiglio 28 maggio 1969, n. 1059, che determina il regime di scambi da applicarsi a talune merci risultanti dalla trasformazione dei prodotti agricoli (GU n. L/141, pag. 1), è inaccettabile per le seguenti ragioni :

Col regolamento n. 2792/77 si teneva conto dei negozi coperti da certificati con prefissazione della restituzione all'esportazione o del prelievo all'importazione. Le ragioni che non consentivano l'estensione dell'esonero alle esportazioni verso gli altri Stati membri possono essere riassunte come segue :

Col regolamento n. 2917/77, la Commissione intendeva ovviare a movimenti speculativi atti a provocare deviazioni di traffico e distorsioni della concorrenza.

La Commissione ritiene che questa Corte può risolvere le questioni sottopostele dal Pretore di Trento nel senso che non si ravvisano elementi idonei ad inficiare la validità dei regolamenti della Commissione nn. 2604/77, 2792/77 e 2917/77.

All'udienza del 13 dicembre 1978, la società Tomadini e l'Un.IPI, rappresentate dagli avv.ti G. M. Ubertazzi e F. Capelli, del foro di Milano, il Governo della Repubblica italiana, rappresentata dal sig. O. Fiumara, avvocato dello Stato, e la Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal suo consigliere giuridico, sig. C. Maestripieri, hanno svolto osservazioni orali.

L'avvocato generale ha presentato le sue conclusioni all'udienza del 31 gennaio 1979.