Rådets forordning nr. 974/71 af 12. maj 1971 om visse konjunkturpolitiske foranstaltninger, der skal træffes inden for landbrugssektoren som følge af den midlertidige udvidelse af grænserne for kursudsving i visse medlemsstaters valutaer (EFT 1971 I, s. 231) bemyndiger i artikel 1, stk. 1, medlemsstaterne til at opkræve og at yde monetære udligningsbeløb ved henholdsvis indførsel og udførsel af de produkter, som nævnes i samme artikels stykke 2 :

Den nævnte artikels stykke 3, som ændret ved Rådets forordning nr. 2746/72 af 19. december 1972 (EFT 1972 (28. 12.), s. 20), bestemmer at stykke 1

Forordningens artikel 4 bestemmer følgende:

»… der fastsættes intet udligningsbeløb i det tilfælde, at den i artikel 2, stk. 1, omhandlede procentsats ikke i nogen medlemsstat er højere end 2,5 % (denne procent udtrykker forskellen mellem den officielle valutakurs for den pågældende valuta og den grønne kurs).

Ordningen med monetære udligningsbeløb gjaldt for hård hvede og de deraf afledte produkter indtil den 12. august 1974. Herefter bortfaldt de: prisen for hård hvede var nemlig på verdensmarkedet steget til over tærskelprisen, og i øvrigt var forskellen mellem den italienske lires reelle kurs og den grønne lires kurs blevet reduceret til 2,5 %.

Da verdensmarkedsprisen for hård hvede var faldet i 1975 og 1976, indførte Kommissionen en importafgift på import fra tredjelande. På valutaområdet faldt lirens værdi vedholdende, og forskellen mellem den grønne lire og lirens reelle værdi nåede 12,6 % i marts 1976. Da man i Bruxelles havde modtaget klager fra erhvervslivet, særlig fra Italien (derværende importører, sammenslutninger af møllerier og makaroniproducenter), fik den kompetente forvaltningskomité i april 1976 forelagt et forslag om at genindføre de monetære udligningsbeløb for de pågældende produkter. Da forslaget ikke blev vedtaget, blev der gjort nye forestillinger (navnlig fra regeringerne for Belgien, Luxembourg og Tyskland), hvorunder det kritiseredes, at der ikke blev indført monetære udligningsbeløb for hård hvede og/eller makaroni.

Da Kommissionen fandt, at den omstændighed, at der ikke var blevet opkrævet monetære udligningsbeløb, i de seneste måneder (nemlig i sommeren 1977) havde medført vanskeligheder såvel med hensyn til hård hvede som med hensyn til de deraf afledte produkter, at der faktisk havde kunnet konstateres fordrejninger i handelen med hård hvede samt konkurrencefordrejninger for visse af de pågældende produkter, og at disse problemer desuden var blevet forværret ved den kraftige nedgang i de disponible mængder af indenlandsk hård hvede og et stigende behov for indførsler fra tredjelande, indførte den ved forordning nr. 2604/77 monetære udligningsbeløb for de produkter, der navnlig henhørte under følgende toldpositioner: 10.01 B (hård hvede), 11.02 A I a) (grove og fine gryn af hård hvede), 19.03 A (makaroni med tilsætning af æg), 19.03 B I (makaroni uden indhold af mel eller gryn af blød hvede) og 19.03 B II (uspecificeret makaroni).

Forordningen blev udstedt, uden at de kompetente forvaltningskomiteer havde afgivet udtalelse inden for den af deres formænd fastsatte frist. Den har derfor været gældende fra den 2. januar 1978.

Ved forordning nr. 2792/77 af 15. december 1977 (EFT L 321, s. 29) føjede Kommissionen et afsnit til den foregående forordnings artikel 2, hvorefter de ved denne forordning indførte udligningsbeløb ikke gælder for indførsler/udførsler i henhold til en licens med forudfastsættelse af eksportrestitutionen eller importafgiften, såfremt ansøgningen blev indgivet inden den 26. november 1977.

Ved forordning nr. 2917/77 af 28. december 1977 om overgangsforanstaltninger vedrørende anvendelsen af monetære udligningsbeløb for visse varer fra kornsektoren (EFT L 340, s. 37) besluttede Kommissionen, at der for tiden 2. januar — 28. februar 1978 kun på nærmere bestemte betingelser skulle ydes de monetære udligningsbeløb for visse udførsler og indførsler, der var fastsat for produkterne henhørende under positionerne 10.01 Bog 11.02 II a).

I januar 1978 eksporterede selskabet Tomadini til Forbundsrepublikken Tyskland 8500 kg makaroni netto med tilsætning af æg. I forbindelse med eksporten betalte selskabet 724200 LIT i monetære udligningsbeløb, jf. Kommissionens forordninger nr. 2604/77 og nr. 24/78 sidstnævnte af 5. januar 1978 (EFT L 6, s. 1). Da selskabet Tomadini mente, at opkrævningen af det pågældende beløb var ulovlig, anlagde de sag ved Pretura di Trento med påstand om, at finansministeriet dømtes til at tilbagebetale den erlagte sum. Til støtte for deres påstand gjorde de gældende, at forordning nr. 2604/77 var ulovlig og ikke kunne finde anvendelse på udførsler foretaget til opfyldelse af en kontrakt afsluttet i april 1977, altså inden forordningens udstedelse.

Det italienske finansministerium gjorde heroverfor gældende, at den underret, ved hvilken selskabet Tomadini havde anlagt sag, ikke var sagligt kompetent, og påstod sig frifundet. Ministeriet havde dog intet at indvende mod en forelæggelse for Domstolen, idet det anførte, at denne allerede behandlede en sag om gyldigheden af de pågældende fællesskabbestemmelser, som var anlagt af den italienske regering, nemlig den verserende-sag 12/78.

Unione industriali pastai italiani (Un. I.P.I.) (sammenslutning af makaroniproducenter) har interveneret i hovedsagen til støtte for selskabet Tomadini.

Ved kendelse af 16. marts 1978 har Pretura di Trento i medfør af EØF-traktatens artikel 177 forelagt Domstolen nedenstående præjudicielle spørgsmål:

Kendelsen fra Pretura et indgået til Domstolen den 23. marts 1978.

På grundlag af den refererende dommers rapport og efter at have hørt generaladvokaten har Domstolen besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden forudgående bevisførelse.

Når henses til begrundelsen for forordning nr. 2604/77 er det klart for selskabet Tomadini og Un. I.P.I., at Kommissionens grundlag for den vedtagne foranstaltning var en forstyrrelse, der ikke blot vedrørte basisproduktet (hård hvede), men også det deraf afledte produkt (makaroni), der ikke er noget landbrugsprodukt. Det fremgår imidlertid af forordning nr. 974/71, at beføjelsen til at anvende monetære udligningsbeløb kun kan udøves, når der indtræder forstyrrelser i samhandelen med landbrugsvarer. Makaroni er et andengangsbearbejdet produkt. I nærværende sag er der endda tale om makaroni med indhold af æg, der kræver en meget mere udviklet industriel fremstillingsteknik. Heraf må således følge, at forordning nr. 2604/77 bliver ugyldig.

Den forstyrrelse, som skønnedes tilstrækkelig til at begrunde indførelse af monetære udligningsbeløb på hård hvede, burde have været konstateret i sommeren 1977. Imidlertid viser en sammenligning mellem situationen i sommeren 1976 og situationen i sommeren 1977 ingen forstyrrelse, endda heller ikke nogen særlig ændring i importen og i priserne på hård hvede, der eventuelt udelukkende kunne tillægges en monetær svingning. Mens importen af hård hvede til Italien i løbet af sommeren 1976 fra tredjelande androg ca. 143000 dobbeltcentner (juni-oktober 1976), steg de nemlig til ca. 277000 dobbeltcentner for den samme periode i 1977.

Hvad angår priserne på hård hvede synes det at forholde sig således, at hvis en stigning på 6 % ikke fandtes tilstrækkelig til at begrunde indførelse af udligningsbeløb i 1976, var indførelsen heller ikke begrundet i sommeren 1977, idet prisstigningerne svingede omkring de samme procenter, og desuden blev den ovennævnte stigning udlignet af forhøjelser i de officielle priser for makaroni.

Hvis prisforhøjelsen eller fordyrelsen af importen blev betragtet som mærkbar i sommeren 1977 i en sådan grad, at man fandt det nødvendigt med en forøgelse af importen fra tredjelande, burde der være blevet udstedt en særlig forordning for at lette importen af hård hvede i Fællesskabet; med andre ord burde der have været anvendt en normal handelsteknik for at lette hele importen og ikke kun Italiens.

I virkeligheden tog de udligningsbeløb, som blev anvendt på importen til Italien fra tredjelande, form af importstøtte, der fratrækkes Fællesskabets importafgifter og billiggør selve importen. Hvad derimod angår landene med opskrevet valuta, tager udligningsbeløbene form af egentlige importafgifter og letter således med sikkerhed ikke stigningen i importen fra tredjelande.

Kommissionen erkendte,, at forstyrrelserne på det italienske marked skyldtes dels indgreb fra det offentlige (AIMA), som opkøbte hård hvede direkte på verdensmarkedet for herefter at sælge det i Italien, dels prisstoppet for makaroni i Italien. Kommissionen accepterede imidlertid stiltiende disse krænkelser af fællesskabslovgivningen.

Der havde ikke i sommeren 1977, så lidt som i sommeren 1976, været forstyrrelser i samhandelen med makaroni, og der var derfor nu så lidt som dengang ikke mulighed for at begrunde en anvendelse af udligningsbeløb. Italiens eksport af makaroni til de andre lande i fællesmarkedet var stadigt stigende, uanset anvendelsen af udligningsbeløb, og tendensen holdt sig til den dag, forordning nr. 2604/77 trådte i kraft. Man kan derfor heraf udlede, at for italiensk makaronis vedkommende afhænger forskelle i afsætningen også af klare ønsker fra forbrugerne.

Kommissionen accepterede gennemførelsen af udligningsbeløb i den pågældende sektor efter et politisk pres bestående i, at de tyske makaronifabrikanter, der konkurrerer med de italienske, intervenerede direkte. Den erkendte selv udtrykkeligt situationen i et notat af 13. februar 1978 vedrørende de økonomiske virkninger af det landbrugsvalutariske system (COM 78-20 def.): Det landbrugsvalutariske system i dets nuværende form har vist sig katastrofalt, fordi det i længere tid har afskåret landbrugssektoren — som allerede delvis var frigjort fra markedslovene — fra de normale virkninger, som de valutariske begivenheder har for de øvrige sektorer i økonomien.

Såfremt Domstolen ikke finder at måtte erklære forordningen for ulovlig, bør, den i hvert fald erklære den for uanvendelig på de kontrakter, der blev indgået på et bestemt tidspunkt før forordningen trådte i kraft. Hvis der må siges at foreligge tvivl om de ved forordning nr. 2604/77 påberåbte forstyrrelser — hvorved bemærkes, at der i tre år ikke blev vedtaget nogen foranstaltning i tilfælde af lignende variationer — er det faktisk et spørgsmål, hvorledes det er muligt helt uovervejet at overvælte udligningsbeløbenes skadelige virkninger på de forretningsdrivende, som indgik normale kontrakter på en bestemt dato, der ligger meget tidligere end den anfægtede forordnings ikrafttræden. Heraf følger, at det er nødvendigt at beskytte interesserne hos de forretningsdrivende, som havde tillid til, at den retsstilling, som bestod ved indgåelsen af kontrakten, ikke kunne ændres.

Selskabet Tomadini har herefter foretaget en meget lang undersøgelse af Domstolens praksis hvad angår beskyttelsen af velerhvervede rettigheder og den berettigede forventning.

I sag 131/77 (Milac, Sml. 1978, s. 1041) fremhævede generaladvokat Capotorti, at de monetære udligningsbeløb udelukkende er blevet indført med et meget præcist formål, nemlig nødvendigheden af at udligne incidensen af valutaforanstaltningerne på priserne på de basisprodukter, for hvilke interventionsforanstaltninger er fastsat. Imidlertid havde foranstaltningerne efter forordning nr. 2604/77 overhovedet ingen direkte valutarisk virkning. Selv om det blev kendt for ret, at udligningsbeløbene er lovlige foranstaltninger, som er indført af almene hensyn, måtte det under alle omstændigheder udelukkes, at de udgør en så afgørende og så uomgængelig indretning, at de — i en bestemt sammenhæng — kunne berettige til at tilsidesætte privates rettigheder og forventninger. Der foreligger ikke her en almen interesse hos Kommissionen, som kan have stået på spil, men allerhøjst en interesse hos visse forretningsdrivende, der for øvrigt er konkurrenter til dem, der blev krænket ved anvendelsen af monetære udligningsbeløb.

Endvidere kunne indførelsen af udligningsbeløb i sektoren for makaroni ikke forudses. Den anmodning, som de pågældende forretningsdrivende tidligere havde forelagt Kommissionen med henblik på indførelse af udligningsbeløb, blev endda faktisk afslået. Situationen var dog mærket af de valutariske forhold og den inflationistiske tendens, der havde gjort sig gældende i årene 1975 og 1976. Kommissionens vedholdende afslag på at indføre udligningsbeløb i den pågældende sektor kunne ses som resultatet af et bevidst valg i overensstemmelse med Domstolens praksis (jf. sag 74/74 CNTA; Sml. 1975, s. 533).

Den italienske regering har henholdt sig til de anbringender og påstande, som er fremsat i ovennævnte sag 12/78.

Kommissionen har gjort gældende, at den havde god grund til at frygte forstyrrelser i samhandelen (vanskeligheder og fordrejninger i handelsstrømmen) som følge af niveauet for de i national valuta udtrykte priser, som desuden afveg stærkt fra stat til stat. At sådanne forstyrrelser foreslå, fremgår af følgende betragtninger:

De anførte forhold for hård hvede fik konsekvenser for markedet for makaroni.Den italienske eksport udviste i 1976 en stigning på 50 % i forhold til 1975 og steg igen i 1977. Der opstod således krise i de konkurrerende sektorer i de andre medlemslande.

Efter de særlige forstyrrelser på markedet for hård hvede var blevet konstateret, havde Kommissionen pligt til også at tage stilling til de afledte produkter, især makaroni, hvis værdi i første række blev bestemt af prisen for hvede anvendt hertil. Problemet er ikke nyt og var genstand for en undersøgelse i sag 29/77 (Roquette, Sml. 1977, s. 1835), i hvilken Domstolen erklærede, at det var tilladt Kommissionen at vurdere risikoen for forstyrrelser, både for så vidt angår samhandelen med basisprodukter, og for så vidt angår samhandelen med basisprodukter og afledte produkter.

Kommissionen har bemærket, at indførelsen af monetære udligningsbeløb i den pågældende sektor ikke havde været en overfladisk beslutning, men derimod, som det fremgår af den besværlige tilblivelse af den anfægtede foranstaltning, en beslutning truffet efter en længerevarende undersøgelse og indgående drøftelser.

De konkurrencefordrejninger, som påvirkede makaronimarkedet i Fællesskabet, var blevet forårsaget

De, der havde grund til at klage over, at de monetære udligningsbeløb ikke var blevet gennemført på det rigtige tidspunkt, er de italienske importører af hård hvede. Eksportørerne af makaroni fik på deres måde fordel af denne forsinkelse, ligesom de i adskillige år havde fordel af de monetære udligningsbeløb på blød hvede, mens de var fritaget for at betale disse beløb for den makaroni, som dog fuldstændigt eller i hvert fald delvist var fremstillet af den samme bløde hvede.

Indførelsen af de monetære udligningsbeløb er begrundet, når forskellene mellem de grønne vekselkurser og de reelle vekselkurser skaber risiko for forstyrrelse. I det konkrete tilfælde beviste Kommissionen på én gang, at der faktisk forelå forstyrrelser, og at de var alvorlige.

Hvad angår monetære udligningsbeløb ses der ikke at kunne tales om en berettiget forventning om, at en lovgivning opretholdes, når denne ikke længere er begrundet ved den i en bestemt medlemsstat herskende valutariske situation (jf. Domstolens praksis, navnlig førnævnte sag 74/74).

Den opfattelse, hvorefter de afledte produkter, der tages som reference for bedømmelsen af eventuelle forstyrrelser, udelukkende skal være landbrugsprodukter, og at der ikke skal tages hensyn til de forstyrrelser, som påvirker de produkter, som omhandles i Rådets forordning nr. 1059/69 af 28. maj 1969 om fastsættelse af en ordning for handelen med visse varer fremstillet af landbrugsprodukter (EFT 1969 I, s. 225), er uacceptabel af følgende grunde:

I forordning nr. 2792/77 tages der hensyn til forretninger i henhold til licenser med forudfastsættelse af eksportrestitutionen eller af importafgiften. De grunde, som hindrede, at fritagelsen blev udvidet til at gælde eksporten til de andre medlemsstater, kan sammenfattes således:

Via forordning nr. 2917/77 ville Kommissionen imødegå spekulationsbevægelser, der kunne fremkalde fordrejninger i samhandelen og forvridninger af konkurrencen.

Kommissionen finder, at Domstolen kan svare, at gennemgangen af de forelagte spørgsmål intet har frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af forordningerne nr. 2604/77, 2792/77 og 2917/77.

Følgende har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 13. december 1978: selskabet Tomadini og Un. I.P.I., repræsenteret af advokaterne G. M. Ubertazzi og F. Capelli, Milano, den italienske regering, repræsenteret af O. Fiumara, avvocato dello Stato, og EF-Kommissionen, repræsenteret af sin juridiske konsulent, C. Maestripieri, som befuldmægtiget.

Generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 31. januar 1979.