Sagsøgerinden anfører, at den belgiske lovbekendtgørelse om børnetilskud til lønnede arbejdstagere indeholder fire slags tilskud: børnetilskud, ydelser ved børnefødsel, ferietilskud til børn og so-cio-pædagogiske tilskud (kapitel V, afd. I, afd. 4 a, afd. 4 b og afd. 4 c). Artikel 73 c i de nævnte love, som ændret ved artikel 5 i lov af 25. juli 1962, bestemmer med hensyn til ferietilskud til børn:

Arrêté royal (kongelig anordning af 1. februar 1968 om ferietilskud til børn bestemmer i artikel 1, som ændret ved artikel 6 i kongelig anordning (arrêté royal) af 5. oktober 1973, at ferietilskuddet er af samme størrelse som børnetilskuddet.

Det hænder i øvrigt, at bestyrelsen for l'Office national d'allocations familiales pour travailleurs salariés (ONAFTS) (herefter benævnt Office) for et bestemt år beslutter at yde særlige børnetilskud fra Office's reserver. I 1975 blev der givet et sådant tilskud på nogenlunde samme størrelse som børnetilskuddet.

Kommissionen har indtil 1976 aldrig trukket de belgiske ferietilskud og særlige børnetilskud fra det børnetilskud, som ydes efter vedtægtens artikel 67, stk. 1, litra b), idet den med rette har fundet, at de nævnte belgiske tilskud ikke er af samme art som børnetilskuddet.

Sidstnævnte er faktisk et almindeligt familietillæg, som ikke skal bidrage til at dække de særlige afgifter, som børn medfører. Vedtægten opstiller selv princippet om sondringen mellem tillæg uden særligt formål (børnetilskud) og tillæg med særligt formål (uddannelsestillæg). Det følger heraf, at familietillæg med særligt formål, som udbetales fra anden side, ikke kan være af samme art som det vedtægtsbestemte børnetilskud. Denne slutning gælder såvel de belgiske ferietilskud til børn som de belgiske særlige børnetilskud.

Det særlige børnetilskud er ikke lovbestemt (bortset fra statsansatte), ikke generelt (de selvstændige får ikke tildelt dette) og usikkert: der kan ikke påberåbes nogen ret hertil for fremtiden. Desuden er der mere eller mindre tale om en skønsfrihed. Bestyrelsen for Office beslutter efter høring af arbejdsmarkedets parter, hvorvidt der af reserverne skal udbetales et særligt børnetilskud.

Det er således en overtrædelse af vedtægten, når Kommissionen har trukket de to ovennævnte belgiske tilskud fra det vedtægtsbestemte tillæg.

Hvad angår de forskellige systemer for familietillæg i Fællesskabets medlemsstater, er sagsøgte af den opfattelse, at de pågældende nationale lovgivninger ligesom tjenestemandsvedtægten pa nuværende tidspunkt skal dække udgifterne, ikke blot ved børns ernæring, tøj og logi men også ved deres uddannelse, fritidsbeskæftigelse og ferier.

Selv om vedtægten faktisk ikke giver mulighed for at tildele ferietilskud, står det alligevel fast, at den belgiske lovgivers mål givet også nås gennem vedtægtens bestemmelser om børnetilskud. Dette tilskud, som er højere end de almindelige belgiske børnetilskud, dækker nemlig samtlige udgifter, herunder ferier, som falder ind under den normale forsørgelse af et barn. Reglerne for det belgiske børnetilskud er i øvrigt på alle punkter — bortset fra hyppigheden af udbetalingerne — identiske med de regler, der gælder for det almindelige familietillæg.

Det særlige børnetilskud daterer sig fra forhandlingerne (i 1970) mellem arbejdsgiver- og fagforeninger og regeringen vedrørende anvendelsen af Office's reservefond. Denne reservefond, som hovedsagelig var bestemt til at afbøde eventuelt utilstrækkelige indtægter kunne imidlertid anvendes til andre formål efter forudgående tilladelse fra vedkommende ministerium.

Det nævnte tilskud er hvert år siden 1970 blevet givet til alle de børn, som får tildelt de almindelige børnetilskud, uanset om de er i skolealderen eller ej. Det udgør samme beløb som det almindelige børnetilskud for august måned og udbetales på samme tidspunkt som sidstnævnte. Uanset om det har et særligt formål — at bidrage til udgifterne ved skolens begyndelse — eller om det simpelt hen udgør en måneds ekstra børnetilskud, kan det særlige børnetilskud ikke anses som værende af en anden art end de i vedtægten hjemlede tillæg (uddannelsestillæg eller børnetilskud).

Sagsøgerinden svarer, at det må være tilstrækkeligt at konstatere, at vedtægten faktisk ikke hjemler tildeling af et ferietilskud til børn, for at antage, at det omhandlede belgiske tilskud ikke er af samme art som tillægget efter vedtægten.

Sagsøgerinden indrømmer, at tillægget efter vedtægten forskelsløst omfatter alle omkostninger ved et barns underhold, men man må kunne antage, at et sådant almindeligt tillæg er forbeholdt omkostninger ved underholdet, som er vigtigere end ferier. Såvel vedtægten som den belgiske lovgivning hjemler ud over de almindelige familietillæg tilskud til særlige formål, hvor visse udgifter til et barns underhold udskilles fra de øvrige omkostninger, og hvortil der ydes særlig økonomisk hjælp. Hvis sagsøgtes ræsonnement var holdbart, ville uddannelsestillægget efter vedtægten ikke have nogen mening, eftersom børnetilskuddet også skulle dække udannelsesomkostninger. Ræsonnementet ville i øvrigt få and-sociale konsekvenser.

Den sociale udvikling har ført til, at der tildeles familietillæg til særlige formål, idet de almindelige tillæg i praksis anvendes til de elementære behov (mad, logi, sundhedspleje), og mange børn har f.eks. ikke kunnet få ferie eller fortsætte deres studier ud over det lovpligtige minimum.

Hvis man — som sagsøgte — antager, at ferietilskuddet er af samme art som tillægget efter vedtægten, benægter og modarbejder man denne sociale udvikling.

Sagsøgtes argumentation, der er støttet på reglerne for de belgiske tillæg, er fuldstændig irrelevant. De nærmere regler ændrer nemlig ikke ved det væsentlige. Der er tale om ejendommeligheder, som beror på ydre forhold, og som er tilfældige, idet de oftest imødekommer hensyn til nemhed, administrativ rationalisering, som er uden forbindelse med ordningens formål.

Subsidiært må det påpeges, at de omhandlede belgiske tilskud med hensyn til de nærmere regler adskiller sig fra de almindelige tillæg på et vigtigt punkt, nemlig udbetalingernes hyppighed.

Sagsøgte bemærker, at hvis sagsøgerindens opfattelse skulle følges, ville anvendelsen af vedtægtens forbud mod dobbeltydelser udelukkende være afhængig af den nationalretlige benævnelse af de tillæg, som udbetales i henhold til national ret. Der ville således ikke kunne foretages noget fradrag, hvis en stat gav et særligt tillæg til hver stor gruppe behov (uddannelse, beklædning, kost, ferie, fritidsbeskæftigelser …) idet disse særlige og specielle tillæg ikke kunne være af samme art som det almindelige børnetilskud.

Det må herudover understreges, at vedtægten nævner tillæg af samme art, de får fra anden side, og ikke familietillæg af samme art, som fås fra anden side. Udtrykket af samme art skal således klart understrege, at disse tillæg er familietillæg, og kræver ikke, at de sidstnævnte er identiske med vedtægtens.

Sagsøgte minder med hensyn til det i vedtægten hjemlede uddannelsestillæg om, at vedtægten — ligesom de nationale lovgivninger — søger at bidrage til udgifterne ved et barns normale forsørgelse. Vedtægten har skabt et ensartet system, som er baseret på tildeling af et ret stort generelt familietillæg, og eventuelt udbetaling af et særligt tillæg på grundlag af en bestemt faktisk situation (barnets uddannelse).

De bestemmelser i vedtægten, der indeholder forbud mod dobbeltydelser, stiller sig ingenlunde hindrende i vejen for en social udvikling, men tilsigter udelukkende at undgå, at et ægtepar får familietillæg to gange for de samme børn. Denne tankegang hos vedtægtens forfattere går for øvrigt igen hos den belgiske lovgiver, hvilket fremgår af artiklerne 60 og 64 i lovbekendtgørelsen.

Sagsøgte bemærker endelig, at det aldrig har været meningen at sammenblande de to belgiske tillægs væsen med de nærmere regler herom. Sagsøgte finder til gengæld, at undersøgelsen af de sidstnævnte kan være nyttig for at kaste lys over disse tillægs art. Især det forhold, at de omhandlede tillæg ofte betegnes som 13. og 14. måneds børnetilskud understreger, at der med hensyn til deres art ikke findes nogen mærkbar forskel mellem disse forskellige tillæg.

Sagsøgerinden finder, at selv om Domstolen skulle fastslå, at de belgiske ferietilskud og særlige børnetilskud er af samme art som tillægget efter vedtægten og principielt kan komme til fradrag i sidstnævnte, så kunne der i denne sag ikke længere, og der kan ikke, eller i det mindste ikke med tilbagevirkende kraft, foretages noget fradrag.

Det kan udledes af Domstolens dom (første afdeling) af 24. juni 1976 (sag 56/75 Elz mod Kommissionen, Sml. 1976, s. 1097), at tilbagekaldelse endog ex nunc — og så meget desto mere ex tunc — af en fordel, der måtte være ulovlig i forhold til gældende lovbestemmelser, kun er mulig, dersom fordelen ikke hidrører fra en udtrykkelig eller stiltiende afgørelse fra den omhandlede myndighed (præmis 18 til 20).

Hvis der er truffet en afgørelse, som stifter en ret til fordel for adressaten, så krænker tilbagekaldelsen af ydelsen, selv for fremtiden, princippet om respekt for velerhvervede rettigheder.

Det følger af en beslutning, som i sin tid blev truffet af Kommissionen, at der ikke skal ske fradrag for de omhandlede belgiske tillæg i denne sag. Sagsøgerinden henviser desangående til en skrivelse af 8. september 1965 fra den juridiske tjeneste til generaldirektoratet for administration, en skrivelse som opstiller de almindelige kriterier, som tillæg fra anden side skal opfylde for at kunne fratrækkes de vedtægtsbestemte tillæg. Eftersom den juridiske tjeneste var blevet hørt vedrørende betydningen af udtrykket af samme art, er det forhold, at der derefter i ti år ikke blev foretaget fradrag for de omtvistede belgiske tillæg, ikke udtryk for velvilje eller undladelse fra vedkommende tjenestegren ved Kommissionen, men for en beslutning, som stifter en ret til fordel for de pågældende, og som end ikke for fremtiden kan tilbagekaldes.

Beslutningen om at fratrække de omhandlede tilskud er ulovlig, allerede fordi den krænker princippet om respekt for velerhvervede rettigheder. Desuden udgør beslutningen en krænkelse af princippet om lige behandling af tjenestemænd i det omfang, den ikke er truffet efter en grundig undersøgelse af alle medlemsstaternes sociale lovgivninger vedrørende familietillæg og/eller børnetilskud og/eller diverse ydelser, som gives til udgifter i almindelighed eller til sådanne særlige udgifter, som påløber ved forsørgerpligt over for børn.

Selv om der grundet disse systemers meget sammensatte og forskellige beskaffenhed umuligt kunne fastlægges generelle kriterier for, hvilke tilskud der er af samme art som det vedtægtsbestemte børnetilskud, så måtte dog såvel lighedsprincippet som princippet om en retfærdig fordeling og princippet om god forvaltning have krævet, at der af det nævnte vedtægtsbestemte tilskud ikke blev fratrukket andet end det almindelige familietillæg, der er uden særligt formål, og som udbetales regelmæssigt og mere end én gang om året.

Sagsøgerinden gør inden for denne subsidiære søgsmålsgrund mere subsidiært gældende, at sagsøgtes beslutning kun kunne have virkning ex nunc, og at den ikke uden at krænke vedtægtens artikel 85 kunne anvendes med tilbagevirkende kraft.

Ifølge denne bestemmelse kræves ethvert beløb, der fejlagtigt er udbetalt, kun tilbagebetalt, hvis modtageren har haft kendskab til fejlen, eller denne var så åbenbar, at han burde have kendt den.

Da betingelserne i artikel 85 ikke er opfyldt i nærværende sag, stred det mod bestemmelsen, at sagsøgte traf afgørelse om, at sagsøgerinden skulle betale tilbage, og at der skete tilbageholdelse i hendes løn for juni, juli og august 1976 af beløb, som hævdes at være for meget udbetalt henholdsvis i 1975 og i maj 1976, idet det omtvistede fradrag ikke var sket.

Sagsøgte har gjort indsigelse mod sagsøgerindens fortolkning af dommen Elz mod Kommissionen.

Det fremgår af dommen, at princippet om respekt for velerhvervede rettigheder ikke kan påberåbes for at hindre, at der sker tilbagekaldelse for fremtiden af en ydelse, som er tildelt i strid med vedtægten. Ved prøvelsen af den konkrete sag har Domstolen konstateret, at opretholdelse af den omtvistede fordel under hensyn til de faktiske (velvilje eller undladelse fra administrationens side) og retlige omstændigheder (krænkelse af vedtægten) ikke indebærer en afgørelse fra institutionen, som kan begrunde nogen rettighed til fordel for den pågældende. Følgelig kan tjenestemanden, uanset hvilket forhold der foreligger — almindelig passivitet eller overbærenhed, stiltiende eller udtrykkelig beslutning — ikke hævde at have erhvervet rettigheder, som han kan kræve opretholdt for fremtiden, idet disse påståede rettigheder er erhvervet i strid med en bestemmelse i vedtægten.

Det forhold, at der ikke er sket fradrag af de omtvistede tilskud, kan i hvert fald ikke karakteriseres som en beslutning, der begrunder en rettighed. Det er navnlig ikke et resultat af en beslutning, som i sin tid blev truffet af Kommissionens tjenestegrene, men bør betragtes som en mangelfuld anvendelse af en bestemmelse i vedtægten, som skyldes, at sagsøgerinden aldrig har meddelt administrationen, at i det mindste ét af de omhandlede tilskud blev udbetalt. Da der ikke blev givet en sådan meddelelse, har Kommissionen ikke kunnet træffe nogen afgørelse om, at forbudet mod dobbeltydelser ikke skulle gælde med hensyn til sagsøgerinden for mindst ét af disse to belgiske børnetilskud.

Sagsøgte bemærker om den af sagsøgerinden nævnte skrivelse fra den juridiske tjeneste, at en udtalelse fra den juridiske tjeneste — som ikke er bindende for Kommissionen — selv ikke over for en af dens tjenestemænd kan udgøre en retsstiftende beslutning.

Hvis Domstolen alligevel skulle finde, at det forhold, at der ikke er sket fradrag, skyldes en beslutning, så er denne — da den er grundet på en fejlagtig fortolkning af vedtægten — ikke retsstiftende til fordel for sagsøgerinden og kan følgelig tilbagekaldes for fremtiden.

Sagsøgte bestrider altså, at det omtvistede fradrag er sket på grundlag af vedtægtens artikel 85. Det er udelukkende sket i henhold til vedtægtens artikel 67, stk. 2, som udtrykkeligt hjemler fradrag for tillæg af samme art, som udbetales fra anden side. Men selv om den opfattelse, hvorefter artikel 85 har fundet anvendelse, var holdbar, måtte det antages, at denne artikel er blevet overholdt i nærværende sag. Sagsøgte henviser desangående til generaladvokatens forslag til afgørelse i sag 71/72, Kuhl mod Rådet (dom af 27. 6. 1973, Sml. 1973, s. 705). Det står fast, enten at sagsøgerinden har fremkaldt administrationens fejl — ved ikke at give meddelelse om det særlige børnetilskud — eller at hun ikke har kunnet undgå at have kendskab til, at der forelå en fejl ved udbetalingen af de vedtægtsbestemte tillæg, uden at der skete fradrag for det særlige børnetilskud.

Sagsøgerinden gav såvel meddelelse om ferietilskuddet til børn som om de almindelige børnetilskud. Da fradraget for disse ikke er blevet anfægtet, finder sagsøgte det mærkeligt, at fradraget for ferietilskud bestrides under denne søgsmålsgrund.

Sagsøgerinden svarer, at det af en undersøgelse af dommen Elz mod Kommissionen fremgår, at der kun kan ske tilbagekaldelse ex nunc af en ydelse, når to betingelser er opfyldt: dels skal der foreligge en fejl, og dels må fordelen ikke være tildelt ved en afgørelse. I ovennævnte dom har Domstolen sørget for at fremhæve, at indrømmelsen af fordelen enten skyldes en undladelse eller velvilje (præmis nr. 19) og har herefter fastslået, at der netop end ikke har været tale om nogen, selv stiltiende, afgørelse, der kunne begrunde en rettighed til fordel for den pågældende (præmis nr. 20).

Det må således undersøges, hvorvidt der i nærværende sag er truffet en afgørelse eller ej.

Sagsøgtes argumentation svigter for det første med hensyn til det faktiske, idet der overhovedet ikke er nogen årsagsforbindelse mellem det forhold, at der ikke er sket meddelelse om et af tilskuddene, og det forhold, at der ikke er foretaget fradrag for de to tilskud. Da ferietilskuddet til børn, selv om der var sket meddelelse herom, alligevel ikke blev fratrukket, følger heraf nødvendigvis, at det ikke skyldes manglende meddelelse, at der ikke blev foretaget fradrag frem til 1976.

Med hensyn til den juridiske tjenestes udtalelse, som naturligvis ikke i sig selv kan være en retsstiftende afgørelse, præciserer sagsøgerinden herefter sin argumentation på følgende måde: eftersom sagsøgte som følge af en udtalelse fra den juridiske tjeneste gennem ti år ikke har trukket de omhandlede belgiske tilskud fra det vedtægtsbestemte tillæg, kan det med føje heraf sluttes, at det forhold, at der ikke er sket fradrag, skyldes en eventuelt stiltiende afgørelse, som stifter ret til fordel for de pågældende, og som derfor ikke kan tilbagekaldes end ikke for fremtiden. Et bestemt standpunkt, som er grundigt overvejet på det juridiske plan, og som er opretholdt i meget lang tid, kan ikke opfattes som velvilje eller undladelse fra administrationens side.

Meget subsidiært, for det tilfælde at Domstolen skulle finde, at der ikke er truffet nogen afgørelse, må det undersøges, hvilken karakter den påståede fejl har haft. Sagsøgerinden bemærker desangående, at anvendelsen af vedtægtens artikel 67, stk. 2, forudsætter en fortolkning af udtrykket af samme art, og at det således ikke kan siges, at det forhold, at der ikke er foretaget noget fradrag, direkte er i strid med nævnte bestemmelses ordlyd. Den administrative myndigheds fortolkning af en lovtekst er bindende for den selv og indgår på en måde blandt foranstaltninger til gennemførelse af en lov, forudsat at fortolkningen ikke er i strid med lovteksten, og at den er klar.

Det bør endelig med hensyn til anvendelsen af vedtægtens artikel 85 bemærkes, at administrationen selv har ment, at kravet på tilbagebetaling af de beløb, der var erlagt for meget som følge af, at der ikke var sket fradrag for de omtvistede belgiske tilskud, havde hjemmel i den nævnte artikel, således som det fremgår af skrivelsen af 14. maj 1976 til sagsøgerinden (bilag 1 til stævningen).

Sagsøgerinden bestrider, at sagsøgte har overholdt denne bestemmelse: der er ingen årsagsforbindelse mellem det forhold, at der ikke er foretaget nogen meddelelse, og det forhold, at de — af de ovennævnte grunde — ikke er blevet fratrukket. Det er under disse omstændigheder indlysende, at sagsøgerinden ikke kan have fremkaldt den fejl, som administrationen hævder at have begået. Der kan ej heller tales om en klar fejl, idet sagsøgte, som havde kendskab til sagen, gennem ti år ikke havde fratrukket de nævnte belgiske tilskud.

Den sagsøgte institution påpeger, at den er uenig i sagsøgerindens fortolkning af dommen Elz mod Kommissionen. Sagsøgte gennemgår Domstolens retspraksis på området, især dommen af 12. juli 1957 i de forenede sager 7/56 og 3/57 til 7/57, Algera (Sml. 1954-1964, s. 45) og dommen af 1. juni 1961 i sag 15/60, Simon (Sml. 1954-1964, s. 253). Denne retspraksis har i meget generelle vendinger og uden at opstille nogen betingelse og især nogen frist for udøvelsen af denne beføjelse klart fastlagt princippet om, at det er lovligt at tilbagekalde ulovlige konkrete retsakter. Princippet stadfæstes i Elz-dommen, der klart lader fremgå, at princippet om respekt for velerhvervede rettigheder ikke kan påberåbes mod tilbagekaldelse af en fordel, som er tilstået i strid med vedtægten.

Det fremgår af samtlige domme på området, at der ikke kan opstå nogen velerhvervet rettighed, der er definitiv eller uanfægtelig, ved en ulovlig retsakt; den nødvendige genindførelse af en lovlig retstilstand er således kun begrænset af retssikkerhedskrav; dette krav har kun betydning for tilbagekaldelse med tilbagevirkende kraft — der kun tillades inden for en rimelig frist; til gengæld hindrer det på ingen måde, at der uden frist sker ophævelse af ulovlige beslutninger for fremtiden.

Det bør også understreges, at sagsøgerindens opfattelse i virkeligheden fører til, at vedtægtens artikel 85 bliver meningsløs: hvordan kan bestemmelsen overhovedet anvendes, hvis det var forbudt at tilbagekalde en ulovlig beslutning ex nunc? Sagsøgerindens argumentation bevirker altså ikke blot, at principperne for god forvaltning tilsidesættes, og at ulovlige situationer opretholdes, men tillige, at der gennemføres en stiltiende ændring af vedtægten, idet en af dennes bestemmelser gøres uanvendelig.

Det forhold, at der ikke er foretaget noget fradrag for de omhandlede tilskud, skyldes i hvert fald ikke en afgørelse. Selv om sagsøgerinden i sin tid har meddelt, at hun får udbetalt ferietilskud til børn, så kan den omstændighed, at der ikke er foretaget fradrag, ikke blot med støtte i denne meddelelse betegnes som en afgørelse fra institutionen. Det må i hvert fald understreges, at meddelelsen kun vedrører ferietilskuddet til børn.

Sagsøgerinden hævder med urette, at den administrative myndigheds fortolkning af en lovtekst er bindende for denne, og at den bliver en del af lovteksten. En tjenestemand bør ikke kunne kræve, at en bestemmelses fortolkning opretholdes i al evighed. En sådan opfattelse strider ikke blot mod en dynamisk opfattelse af retten, idet den fastholder denne i såkaldt definitive fortolkninger, men endog mod selve eksistensen af en retspraksis.

Sagsøgte fastholder endelig sin argumentation vedrørende den påståede krænkelse af vedtægtens artikel 85. Selv om administrationen i visse tilfælde af administrative grunde har fundet det nødvendigt at anvende bestemmelserne i artikel 85, så er de omtvistede fradrag ikke desto mindre hjemlet i vedtægtens artikel 67, stk. 2, hvis ordning nødvendigvis indebærer, at fradraget sker med en vis forsinkelse i forhold til udbetalingen af de nationale familietillæg, en forsinkelse der ikke må forveksles med tilbagevirkende kraft.