La requérante expose que les lois coordonnées belges relatives aux allocations familiales pour travailleurs salariés prévoiraient quatre types de prestations: les allocations familiales, les allocations de naissance, l'allocation familiale de vacances et l'allocation socio-pédagogique (chapitre V, section I, section 4 bis, section 4 ter et section 4 quater). En ce qui concerne l'allocation familiale de vacances, l'article 73 quater desdites lois, modifié par l'article 5 de la loi du 25 juillet 1962, dispose:

L'arrêté royal du 1er février 1968 relatif à l'allocation familiale de vacances prévoit, en son article 1 modifié par l'article 6 de l'arrêté royal du 5 octobre 1973, que le montant de l'allocation familiale de vacances est égal au montant des allocations familiales.

Par ailleurs, il arriverait que, pour une année déterminée, le Comité de gestion de l'Office national d'allocations familiales pour travailleurs salariés (ONAFTS) décide d'octroyer des allocations familiales spéciales à charge des réserves de l'Office. En 1975, une telle allocation d'un montant à peu près égal à celui de l'allocation familiale aurait été octroyée.

Jusqu'en 1976, la Commission n'aurait jamais déduit de l'allocation pour enfant à charge, versée en vertu de l'article 67, paragraphe 1, b, du statut, l'allocation familiale de vacances et l'allocation familiale spéciale versées en Belgique, considérant ainsi, et à juste titre, que lesdites allocations belges ne sont pas de même nature que l'allocation pour enfant à charge.

En effet, cette dernière serait une allocation familiale ordinaire n'ayant pas pour objet d'intervenir dans des frais spécifiques occasionnés par les enfants. Le statut lui-même poserait le principe de la distinction entre allocations sans affectation spéciale (allocation pour enfant à charge) et allocations avec affectation spéciale (allocation scolaire). Il s'ensuivrait que des allocations familiales à affectation spéciale versées par ailleurs ne sauraient être de même nature que l'allocation familiale statutaire pour enfant à charge. Cette conclusion vaudrait pour l'allocation familiale de vacances ainsi que pour l'allocation familiale spéciale, versées en Belgique.

L'allocation familiale spéciale serait non réglementaire (sauf pour les agents de l'État), non générale (les indépendants n'en bénéficieraient pas) et occasionnelle: il n'y aurait pas de droit pour l'avenir à faire valoir à ce sujet. De plus, elle constituerait en quelque sorte une libéralité. Le Comité de gestion de l'ONAFTS déciderait, après consultation des partenaires sociaux, de disposer de ses réserves sous la forme de l'octroi d'une allocation familiale spéciale.

Ce serait donc en violation du statut que la Commission a déduit de l'allocation statutaire les deux allocations belges susmentionnées.

En ce qui concerne les différents systèmes d'allocations familiales dans les États membres de la Communauté, la défenderesse estime que les législations nationales en la matière, ainsi que le statut des fonctionnaires, entendent couvrir actuellement les charges qu'entraînent non seulement la nourriture, l'habillement et le logement des enfants, mais encore leur éducation, leurs loisirs, ainsi que leurs vacances.

Si le statut ne prévoit effectivement pas l'octroi d'une allocation familiale de vacances, il n'en demeurerait pas moins que le but poursuivi par le législateur belge est certainement atteint également par les dispositions du statut relatives à l'allocation pour enfant à charge. En effet, cette allocation, d'un montant plus élevé que celui des allocations familiales ordinaires belges, couvrirait l'ensemble des charges, y compris les vacances inhérentes à l'entretien normal d'un enfant L'allocation familiale belge de vacances serait d'ailleurs, quant à ses modalités, en tous points — exception faite de la fréquence de versements — identique à l'allocation familiale ordinaire.

L'allocation familiale spéciale trouverait son origine dans des négociations (en 1970) entre les organisations patronales et syndicales et le gouvernement au sujet de l'utilisation du fonds de réserve de l'ONAFTS. Ce fonds de réserve destiné en ordre principal à parer à des insuffisances éventuelles de recettes pourrait cependant être utilisé à d'autres buts avec l'autorisation préalable du ministre compétent

Ladite allocation aurait été accordée, chaque année depuis 1970, à tous les enfants bénéficiaires des allocations familiales ordinaires, qu'ils soient en âge d'école ou non. Son montant serait égal à celui de l'allocation familiale ordinaire du mois d'août et elle serait liquidée en même temps que cette dernière. Qu'elle poursuive un but spécifique — contribuer aux frais de la rentrée scolaire — ou qu'elle constitue simplement un mois supplémentaire d'allocations familiales, l'allocation familiale spéciale ne pourrait être considérée comme étant d'une nature différente de celle des allocations prévues par le statut (allocation scolaire ou allocation pour enfant à charge).

La requérante réplique que la constatation que le statut ne prévoit effectivement pas l'octroi d'une allocation familiale de vacances devrait suffire pour admettre que l'allocation belge en question n'est pas de même nature que l'allocation statutaire.

Elle admet que l'allocation statutaire aurait pour objet d'une manière indifférenciée, l'ensemble des frais d'entretien d'un enfant, mais on pourrait considérer qu'une telle allocation ordinaire est consacrée à des frais d'entretien prioritaires vis-à-vis des vacances. A côté des allocations familiales ordinaires, le statut aussi bien que la législation belge prévoiraient des allocations à objet spécifique, où certains frais d'entretien d'un enfant seraient distingués de l'ensemble des frais et donneraient lieu à une intervention financière spéciale. Si le raisonnement de la défenderesse était fondé, l'allocation scolaire prévue par le statut n'aurait pas de raison d'être puisque l'allocation pour enfant à charge couvrirait également les frais de scolarité. Ce raisonnement aboutirait d'ailleurs à des conséquences antisociales.

L'évolution sociale aurait conduit à l'octroi des allocations familiales à des objets spécifiques, car les allocations ordinaires auraient été consacrées en fait à des besoins prioritaires (nourriture, logement soins de santé) et de nombreux enfants, par exemple, n'auraient pu avoir des vacances ou poursuivre leurs études au-delà du minimum légalement obligatoire.

Décider — comme le fait la défenderesse — que l'allocation familiale de vacances est de même nature que l'allocation statutaire signifierait nier et contrecarrer cette évolution sociale.

L'argumentation de la défenderesse tirée des modalités des allocations belges serait dénuée de toute pertinence. En effet, les modalités ne toucheraient pas à l'essence. Il s'agirait de caractères extrinsèques, occasionnels, répondant le plus souvent à un souci de facilité, de rationalisation administrative, étranger à l'objet de l'institution.

Subsidiairement, il faudrait signaler que les allocations belges en cause diffèrent quant à leurs modalités des allocations ordinaires sur un point important, à savoir la fréquence des versements.

La défenderesse observe que s'il fallait suivre la thèse de la requérante, l'application des dispositions anticumul du statut dépendrait exclusivement de la qualification en droit national des allocations versées en vertu de ce dernier. Ainsi, toute déduction serait écartée au cas où un État octroirait une allocation spécifique pour chaque grande catégorie de besoin (éducation, habillement, nourriture, vacances, loisirs…) puisque ces allocations particulières et spécifiques ne pourraient être de même nature que l'allocation générale pour enfant à charge.

Il faudrait encore souligner que le texte du statut mentionne les allocations de même nature versées par ailleurs et non les allocations familiales de même nature versées par ailleurs. La locution de même nature tendrait donc clairement à souligner le caractère familial de ces allocations sans exiger l'identité de ces dernières avec celles du statut.

Quant à l'allocation scolaire prévue par le statut, la défenderesse rappelle que le statut, comme les législations nationales, entendrait contribuer aux charges qu'entraîne l'entretien normal d'un enfant Le statut aurait créé un système homogène fondé sur l'octroi d'une allocation familiale à vocation générale d'un montant relativement élevé et, éventuellement, sur le versement d'une allocation spécifique justifiée par une situation de fait précise (la scolarité de l'enfant).

Loin de s'opposer à une évolution sociale, les dispositions anticumul du statut auraient exclusivement pour objet d'éviter qu'un couple perçoive deux fois des allocations familiales pour les mêmes enfants. Ce souci des auteurs du statut serait d'ailleurs partagé par le législateur belge, ce qui ressortirait des articles 60 et 64 des lois coordonnées.

Enfin, la défenderesse observe qu'elle n'aurait jamais entendu confondre l'essence des deux allocations belges avec leurs modalités. Elle estime, en revanche, que l'examen de ces dernières peut utilement éclairer la nature de ces allocations. Notamment le fait que les allocations en question seraient fréquemment qualifiées de 13 e et 14 e mois d'allocations familiales soulignerait l'absence, quant à leur nature, de différence sensible séparant ces diverses allocations.

La requérante estime que même dans l'hypothèse où la Cour déciderait que l'allocation familiale de vacances et l'allocation familiale spéciale belges sont de même nature que l'allocation statutaire et en principe à déduire de celle-ci, la déduction ne pouvait plus et ne peut être effectuée en l'espèce ou, à tout le moins, ne pouvait l'être avec effet rétroactif.

On pourrait déduire de l'arrêt de la Cour (première chambre) du 24 juin 1976 (affaire 56-75, Elz/Commission, Recueil 1976, p. 1097) que le retrait fût-ce ex nunc — a fortiori ex tunc — d'un bénéfice, par hypothèse contraire aux dispositions légales applicables, n'est possible que si ce bénéfice ne résulte pas d'une décision explicite ou implicite de l'institution concernée (attendus nos 18 à 20).

S'il y a eu décision, constitutive d'un droit au profit du bénéficiaire, le retrait du bénéfice, même pour l'avenir, porterait atteinte au principe du respect des droits acquis.

En l'espèce, la non-déduction des allocations belges en cause résulterait d'une décision prise en son temps par la Commission. A ce propos, la requérante se réfère à une note du service juridique du 8 septembre 1965 à la direction générale de l'administration déterminant des critères généraux auxquels les allocations perçues par ailleurs devraient répondre pour venir en déduction des allocations statutaires. Le service juridique ayant été consulté sur la signification des termes de même nature, la non-déduction consécutive, pendant dix ans, des allocations belges litigieuses serait le résultat non d'une tolérance ou d'une carence des services compétents de la Commission, mais d'une décision, constitutive d'un droit au profit des intéressés et non susceptible d'être retirée fût-ce pour l'avenir.

La décision de déduire les allocations en cause serait illégale déjà parce qu'elle porterait atteinte au principe des droits acquis. Elle violerait, en plus, le principe de l'égalité de traitement des fonctionnaires, dans la mesure où cette décision ne fait pas suite à un examen approfondi de toutes les législations sociales des pays membres relatives aux allocations familiales et/ou pour enfant à charge et/ou aux divers avantages alloués en considération de frais en général ou de tels frais spécifiques occasionnés par la charge d'enfants.

Si la grande complexité et diversité de ces systèmes rendaient impossible d'arrêter des critères généraux permettant de déterminer quelle allocation est de même nature que l'allocation statutaire pour enfant à charge, les principes aussi bien d'égalité de traitement que de justice distributive et de saine administration auraient commandé de s'abstenir de déduire de ladite allocation statutaire autre chose que l'allocation familiale ordinaire, sans affectation spéciale et payée avec régularité, et selon des échéances plus fréquentes qu'annuellement

Plus subsidiairement, dans le cadre de ce moyen subsidiaire, la requérante fait valoir que la décision de la défenderesse n'aurait pu avoir qu'un effet es nunc et qu'à peine de violer l'article 85 du statut elle n'aurait pas pu être appliquée avec effet rétroactif.

Aux termes de cette disposition, toute somme indûment perçue ne donnerait lieu à répétition que si le bénéficiaire a eu connaissance de l'irrégularité du versement, ou si celle-ci était si évidente qu'il ne pouvait manquer d'en avoir connaissance.

Les conditions posées par l'article 85 n'étant pas réunies en l'espèce, la défenderesse aurait décidé en contravention avec cette disposition que la requérante devait rembourser par retenue sur ses traitements de juin, juillet et août 1976 des sommes prétendument versées en trop en 1975 par l'effet de la non-déduction litigieuse.

La défenderesse s'oppose à l'interprétation de l'arrêt Elz/Commission donnée par la requérante.

Il ressortirait de cet arrêt que le principe des droits acquis ne saurait être invoqué pour faire obstacle au retrait pour l'avenir d'un bénéfice octroyé en violation du statut. Examinant le cas concret, la Cour aurait constaté qu'au vu des circonstances de fait (carence ou tolérance de l'administration) et de droit (violation du statut), le maintien du bénéfice litigieux n'implique aucune décision de l'institution qui serait constitutive d'un droit au profit de l'intéressé. Ainsi, quelle que soit la forme — simple carence ou tolérance, décision implicite ou explicite — le fonctionnaire ne pourrait prétendre avoir acquis des droits dont il exigerait le maintien pour l'avenir dès lors que ces prétendus droits auraient été acquis en violation d'une disposition du statut.

En tout état de cause, l'absence de déduction des allocations litigieuses ne pourrait être qualifiée de décision constitutive d'un droit En particulier, elle ne résulterait pas d'une décision prise en son temps par les services de la Commission, mais elle devrait être considérée comme l'application incomplète d'une disposition statutaire due au fait que la requérante n'a jamais déclaré à l'administration le versement d'une au moins de ces allocations. En l'absence d'une telle déclaration, la Commission n'aurait donc pas pu prendre une décision à l'égard de la requérante qui aurait déclaré inapplicables les dispositions anticumul à l'une au moins de ces deux allocations familiales belges.

Quant à la note du service juridique citée par la requérante, la défenderesse observe qu'un avis du service juridique — qui ne lierait pas la Commission — ne pourrait pas constituer, même à l'égard d'un de ses fonctionnaires, une décision constitutive d'un droit.

Si, cependant, la Cour devait estimer que la non-déduction résulte d'une décision, celle-ci — fondée sur une erreur d'interprétation du statut — ne serait pas constitutive d'un droit au profit de la requérante et pourrait, par conséquent, être retirée pour l'avenir.

La défenderesse conteste alors que la déduction litigieuse ait été fondée sur l'article 85 du statut. Elle résulterait de l'application exclusive de l'article 67, paragraphe 2, du statut qui prévoirait expressément la déduction des allocations de même nature versées par ailleurs. Mais même si la thèse quant à l'application de l'article 85 était fondée, on devrait admettre que ce dernier a été respecté en l'espèce. Sur ce point, la défenderesse se réfère aux conclusions de l'avocat général dans l'affaire 71-72, Kuhl/Conseil (arrêt du 27 juin 1973, Recueil 1973, p. 705). Il serait constant soit que la requérante a provoqué l'erreur de l'administration — par la non-déclaration de l'allocation familiale spéciale —, soit qu'elle ne pouvait pas manquer d'avoir connaissance de l'irrégularité des versements des allocations statutaires sans déduction de l'allocation familiale spéciale.

Quant à l'allocation familiale de vacances, celle-ci fut déclarée par la requérante comme le furent les allocations familiales ordinaires. La déduction de celles-ci n'ayant pas été contestée, la défenderesse s'étonne que la déduction de l'allocation familiale de vacances soit mise en cause dans le cadre de ce moyen.

La requérante réplique que l'analyse de l'arrêt Elz/Commission ferait apparaître que le retrait ex nunc d'un bénéfice n'est possible que si deux conditions sont réunies: caractère irrégulier d'une part et d'autre part que le bénéfice ne découle pas d'une décision. Dans l'arrêt mentionné, la Cour aurait pris soin de relever que la concession du bénéfice trouve son origine soit dans une carence, soit dans une tolérance (attendu no 19) et elle aurait ensuite insisté sur ce qu'il ne s'agissait précisément pas d'une décision, fût-elle implicite, qui serait consitutive d'un droit au profit de l'intéressé (attendu no 20).

Il faudrait donc déterminer en fait s'il y a eu, en l'espèce, une décision ou non.

L'argumentation de la défenderesse manquerait d'abord en fait, puisqu'il n'y aurait absolument aucun lien de cause à effet entre la non-déclaration d'une des allocations par la requérante de la non-déduction des deux allocations. Dès lors que l'allocation familiale de vacances, bien que déclarée, n'était cependant pas déduite, il s'ensuivrait nécessairement que ce n'est pas l'absence de déclaration qui est à l'origine de la non-déduction jusqu'en 1976.

Ensuite, quant à l'avis du service juridique qui ne serait certes pas, de soi, une décision constitutive de droit, la requérante précise son argumentation de la façon suivante: dès lors que la défenderesse n'a pas, pendant dix ans, déduit de l'allocation statutaire les allocations belges en question, en suite d'un avis donné par le service juridique, on serait fondé a en déduire que cette non-déduction est le résultat d'une décision, fût-ce implicite, constitutive d'un droit au profit des intéressés et, à ce titre, non susceptible d'être retirée même pour l'avenir. Une attitude déterminée, mûrement réfléchie sur le plan juridique et adoptée pendant une très longue période, ne saurait s'analyser en une tolérance ou une carence de l'administration.

Très subsidiairement, à supposer que la Cour jugerait qu'il n'y a pas eu décision, il faudrait encore s'interroger sur la nature de l'irrégularité prétendue. A cet égard, la requérante fait remarquer que l'application de l'article 67, paragraphe 2, du statut présupposerait une interprétation de l'expression de même nature et on ne saurait donc prétendre que la non-déduction serait directement contraire au texte de ladite disposition. Une interprétation d'un texte légal, par l'autorité administrative, du moment que cette interprétation ne méconnaît pas ce texte et est concevable, lierait l'autorité administrative, s'incorporerait en quelque sorte au niveau des mesures d'exécution au texte légal.

Enfin, quant à l'application de l'article 85 du statut, il faudrait remarquer que l'administration a considéré elle-même que la récupération des montants trop perçus en raison de la non-déduction des allocations belges litigieuses était basée sur ledit article ainsi qu'il ressortirait de la note du 14 mai 1976 adressée à la requérante (annexe 1 à la requête).

La requérante conteste que cette disposition aurait été respectée par la défenderesse: il n'y aurait aucun lien de cause à effet entre la non-déclaration et la non-déduction pour les raisons indiquées ci-dessus. Dans ces conditions, il serait manifeste que la requérante ne saurait avoir provoqué la prétendue erreur de l'administration. De même, on ne pourrait pas parler d'irrégularité évidente puisque la défenderesse, en connaissance de cause, n'aurait pas déduit lesdites allocations belges pendant dix ans.

La défenderesse rappelle qu'elle ne peut partager l'interprétation de l'arrêt Elz/Commission donnée par la requérante. Elle examine la jurisprudence de la Cour en la matière, notamment l'arrêt du 12 juillet 1957 dans les affaires jointes nos 7-56 et 3-57 à 7-57, Algera (Recueil 1957, p. 81) et l'arrêt du 1er juin 1961 dans l'affaire 15-60, Simon (Recueil 1961, p. 223). Cette jurisprudence aurait clairement fixé le principe de la licéité de l'abrogation des actes individuels irréguliers, dans des termes très généraux et sans assortir l'exercice de ce pouvoir d'aucune condition et, en particulier, d'aucun délai. Ce principe aurait été confirmé par l'arrêt Elz qui ferait clairement ressortir que le principe du respect des droits acquis ne peut être invoqué à l'encontre du retrait d'un bénéfice accordé en violation du statut.

Il découlerait de l'ensemble de la jurisprudence en la matière qu'aucun droit acquis au sens de droit définitivement acquis ou droit intangible ne peut naître d'un acte irrégulier; qu'ainsi la nécessité de rétablir la légalité ne se trouverait limitée que par des exigences de sécurité juridique; que cette exigence n'aurait de portée qu'au regard du retrait rétroactif — qui ne serait autorisé que dans un délai raisonnable; qu'en revanche elle ne s'opposerait nullement à l'abrogation pour l'avenir des décisions irrégulières, et ce sans condition de délai.

Il faudrait encore souligner que la thèse de la requérante aboutirait, en réalité, à vider de son sens l'article 85 du statut: comment serait-il possible d'appliquer cette disposition dès lors que le retrait ex nunc d'une décision illégale serait interdit? L'argumentation de la requérante conduirait donc non seulement au mépris des principes inhérents à une saine gestion administrative, à la perpétuation de situations illégales, mais encore à opérer une révision silencieuse du statut en rendant inapplicable une des dispositions de celui-ci.

En tout cas, la non-déduction des allocations en cause ne résulterait pas d'une décision. S'il est exact que la requérante a, en son temps, déclaré le versement de l'allocation de vacances, l'absence de déduction, au vu de cette seule déclaration, ne saurait être qualifiée de décision de l'institution. En tout état de cause, il faudrait souligner que cette déclaration ne concerne que l'allocation familiale de vacances.

La requérante soutiendrait à tort que l'interprétation d'un teste légal par l'autorité administrative lie cette dernière et s'incorpore à celui-ci. On ne pourrait admettre qu'un fonctionnaire puisse prétendre au maintien ad aeternum de l'interprétation d'une disposition. Une telle thèse constituerait la négation, non seulement d'une conception dynamique du droit en figeant celui-ci dans des interprétations réputées définitives, mais encore de l'existence même de la jurisprudence.

Enfin, la demanderesse maintient son argumentation quant à la prétendue violation de l'article 85 du statut. Si, dans certains cas, l'administration, pour des raisons de gestion, a estimé devoir recourir aux modalités de l'article 85, il resterait que les déductions litigieuses trouvent leur origine dans l'article 67, paragraphe 2, du statut dont l'économie impliquerait nécessairement qu'elles soient opérées avec un certain retard par rapport au versement des allocations familiales nationales, retard dont la notion ne pourrait être confondue avec celle de rétroactivité.