16.12.2009   

EL

Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης

C 306/76

1.1

Το έγγραφο της Επιτροπής παρουσιάζεται ως συνέχεια της δέσμευσης που ανελήφθη από το Συμβούλιο για την υποβολή, έως την 31η Δεκεμβρίου 2008, έκθεσης και ενδεχόμενων προτάσεων αναφορικά με τις τεχνολογικές εξελίξεις στον τομέα της τιμολόγησης. Οι σχετικοί κανόνες που περιλαμβάνονται στην οδηγία 2006/112/ΕΚ περί ΦΠΑ δεν κατέστησαν δυνατή την επίτευξη των στόχων τους, ενώ, από την άλλη πλευρά, η αναθεώρησή τους αποτέλεσε έναυσμα για περαιτέρω προβληματισμό ο οποίος είχε ως αποτέλεσμα τον εντοπισμό και άλλων ελλείψεων. Η πρόταση οδηγίας αποσκοπεί να συνεισφέρει σε μια πολιτική με στόχο την επίτευξη απλούστευσης, τη μείωση των επιβαρύνσεων που επιβάλλονται στους ενδιαφερόμενους φορείς και ιδίως στις ΜΜΕ, καθώς και –κατά τρόπο έμμεσο αλλά αποτελεσματικό– την καταπολέμηση της απάτης.

1.2

Όσον αφορά την τιμολόγηση, οι προτάσεις είναι λεπτομερείς και εξαιρετικά τεχνικού χαρακτήρα και αποσκοπούν, εξάλλου, όλες τους στην επίτευξη των προαναφερθέντων στόχων· αξίζει να υπενθυμισθεί, ειδικότερα, η ρητή αναγνώριση της ίσης μεταχείρισης των τιμολογίων σε ηλεκτρονική και σε έντυπη μορφή. H EOKE δηλώνει σύμφωνη με τα προτεινόμενα μέτρα, τα οποία φαίνονται λογικά και συνεπή προς τις αρχές της χρηστής διαχείρισης· εκφράζει, ωστόσο, σοβαρές επιφυλάξεις σχετικά με την υπερβολική διακριτική ευχέρεια που παρέχεται στα κράτη μέλη για την υιοθέτηση ή μη μιας σειράς διατάξεων. Αντιλαμβανόμαστε τις δυσκολίες που αντιμετωπίζει η Επιτροπή για τη θέσπιση υποχρεωτικών κανόνων με ισχύ σε ολόκληρη την επικράτεια της ΕΕ· από την άλλη πλευρά, η αντίσταση που προβάλλουν τα κράτη μέλη έναντι της υιοθέτησης ορισμένων κανόνων ενδέχεται να οφείλεται επίσης στο διαφορετικό επίπεδο πολυπλοκότητας των διοικητικών διαδικασιών ή στην ύπαρξη νομοθετικής ακαμψίας. Η κατάσταση αυτή έχει εντούτοις ως αποτέλεσμα την επίδειξη ευελιξίας κατά την εφαρμογή των κανόνων, με συνακόλουθη επιβράδυνση της πορείας προς την εναρμόνιση, καθώς και την αύξηση του διοικητικού φόρτου των επιχειρήσεων.

1.3

H EOKE θεωρεί ότι οφείλει να διατυπώσει σοβαρές επιφυλάξεις σχετικά μόνο με ένα σημείο: την πρόταση για την παροχή προς τις αρχές άλλων κρατών μελών πρόσβασης στα ηλεκτρονικά αρχεία των ενδιαφερομένων φορέων. Η εκχώρηση του εν λόγω δικαιώματος υπερβαίνει κατά πολύ τις αρχές της διοικητικής συνεργασίας και δεν φαίνεται να αιτιολογείται από νομική άποψη, κυρίως δε εάν ληφθεί υπόψη το γεγονός ότι καταργείται συγχρόνως ο κανόνας σύμφωνα με τον οποίο η χρήση των στοιχείων πρέπει να περιορίζεται αποκλειστικά σε σκοπούς ελέγχου.

2.1

Οι κανόνες τιμολόγησης του ΦΠΑ, οι οποίοι σε τελική ανάλυση αποτελούν τη νομική και κανονιστική βάση για την είσπραξη του φόρου και, έμμεσα, για την καταπολέμηση της φοροδιαφυγής, περιλαμβάνονται στην οδηγία 2001/115/ΕΚ η οποία έχει πλέον ενσωματωθεί στην «οδηγία περί ΦΠΑ». Στο άρθρο 237 της τελευταίας προβλέπεται ότι η Επιτροπή οφείλει να υποβάλει έκθεση στο Συμβούλιο συνοδευόμενη ενδεχομένως από πρόταση για την τροποποίηση των προϋποθέσεων ηλεκτρονικής τιμολόγησης, προκειμένου να ληφθούν υπόψη οι μελλοντικές τεχνολογικές εξελίξεις σε αυτόν τον τομέα. Στην υπό εξέταση πρόταση οδηγίας, η Επιτροπή επισημαίνει ότι οι αρχικοί κανόνες δεν συνέβαλαν στην πλήρη επίτευξη των προβλεπόμενων στόχων· δράττεται, συνεπώς, της ευκαιρίας για τη διεύρυνση του πεδίου εφαρμογής των προτάσεων ώστε να αντιμετωπισθούν οι ελλείψεις που διαπιστώνονται στον εν λόγω τομέα.

2.2

Το σύνολο των νέων κανόνων έχει τέσσερις θεμελιώδεις στόχους: απλούστευση των κανόνων για τη μείωση του διοικητικού φόρτου των επιχειρήσεων· προώθηση των ΜΜΕ· αύξηση της χρήσης του ηλεκτρονικής τιμολόγησης· και, τέλος, παροχή βοήθειας για την αντιμετώπιση της φοροδιαφυγής στον τομέα του ΦΠΑ: δεν πρόκειται ασφαλώς για απλό εγχείρημα, αλλά η Επιτροπή το έχει ωστόσο επιχειρήσει διαπνεόμενη από τις καλύτερες δυνατές προθέσεις· τα αποτελέσματα θα εξαρτηθούν, εντούτοις, από την καλή θέληση και την αποτελεσματικότητα που θα επιδείξουν οι εθνικές αρχές κατά την έμπρακτη εφαρμογή των διατάξεων της οδηγίας.

2.3

Η μείωση του διοικητικού φόρτου αποτελεί δέσμευση η οποία ανελήφθη από την Επιτροπή με την υιοθέτηση του «προγράμματος δράσης» του 2007. Με την πρόταση αυτή η Επιτροπή –η οποία συμπεριλαμβάνει την ηλεκτρονική τιμολόγηση σε μια δέσμη μέτρων για τη «βελτίωση της νομοθεσίας» που αποσκοπεί στη μείωση του διοικητικού φόρτου των επιχειρήσεων– επιδιώκει, πρώτον, να εξασφαλίσει ότι φορολογικές αρχές αποδίδουν στα τιμολόγια σε ηλεκτρονική μορφή την ίδια αποδεικτική αξία με εκείνη που ισχύει για τα τιμολόγια σε έντυπη μορφή και, δεύτερον, να θεσπίσει ένα σύνολο εναρμονισμένων κανόνων τιμολόγησης για τη μείωση των επιλογών που παρέχονται αυτή τη στιγμή στα κράτη μέλη, κυρίως στην περίπτωση της αυτοπιστοποίησης.

2.4

Όσον αφορά τις ΜΜΕ, ενδείκνυται όλως ιδιαιτέρως η αποδοχή δύο μέτρων, εκ των οποίων το πρώτο προβλέπει την επέκταση της χρήσης απλουστευμένων τιμολογίων και το δεύτερο παρέχει δυνατότητα απόδοσης του ΦΠΑ σε ταμειακή βάση: χάρη στα εν λόγω μέτρα αναμένεται να επέλθει μείωση του κόστους, απλούστευση των διαδικασιών και έμμεση ενθάρρυνση των ΜΜΕ για την επέκταση ή/και τη συνέχιση του φάσματος των δραστηριοτήτων τους και πέραν των εθνικών συνόρων.

2.5

Η πρόταση εμπίπτει εντός του πλαισίου της στρατηγικής της Λισσαβώνας για την ανάπτυξη και την απασχόληση και έχει μείζονα πολιτική σημασία διότι συντελεί στην περαιτέρω εδραίωση της ενιαίας αγοράς. Σε μια τέτοια περίπτωση, η προώθηση της αυξημένης χρήσης της ηλεκτρονικής τιμολόγησης και της διατήρησής της θα έχει ως αποτέλεσμα να προσδοθεί μεγαλύτερη ρευστότητα στις εμπορικές πράξεις, να παρασχεθεί η δυνατότητα στις επιχειρήσεις να δράξουν νέες ευκαιρίες και να επωφεληθούν –από πλευράς μείωσης των δαπανών και ανάκτησης της παραγωγικότητας– από τη χρήση των νέων τεχνολογιών, προπαντός μέσω του αναπροσανατολισμού των πόρων που διατίθενται για την παραλαβή, την καταχώριση και την αρχειοθέτηση των δεδομένων.

2.6

Ως συνεισφορά στην προσπάθεια καταπολέμησης της απάτης, η πρόταση της Επιτροπής –πέραν του γεγονότος ότι αποσκοπεί στην άρση των νομικών φραγμών που τίθενται όσον αφορά τα ηλεκτρονικά τιμολόγια– έχει ως στόχο να καταστήσει αυστηρότερους τους κανόνες που διέπουν το ρόλο του τιμολογίου στην έκπτωση ΦΠΑ, προωθώντας συγχρόνως την ταχύτερη ανταλλαγή πληροφοριών σχετικά με τις ενδοκοινοτικές παραδόσεις ή παροχές.

2.7

H EOKE εκτιμά ότι οι υπό εξέταση κανόνες είναι στο σύνολό τους σύμφωνοι προς τις αρχές στις οποίες βασίζεται η πρόταση και, σε γενικές γραμμές, τους επιδοκιμάζει διατυπώνοντας ωστόσο ορισμένες παρατηρήσεις και προτάσεις που αποσκοπούν –εφόσον γίνουν δεκτές– στη βελτίωση των δυνατοτήτων έμπρακτης εφαρμογής των εν λόγω κανόνων.

3.1

Όσον αφορά τις τμηματικές καταβολές έναντι λογαριασμού ή τις μεταγενέστερες πληρωμές (άρθρο 64, παράγραφος 2), οι νέοι κανόνες ορίζουν ότι οι συνεχείς παραδόσεις αγαθών επί χρονική περίοδο μεγαλύτερη του ημερολογιακού μήνα, τα οποία παραδίδονται ή μεταφέρονται με απαλλαγή από τον ΦΠΑ, θεωρείται ότι ολοκληρώνονται κατά τη λήξη κάθε ημερολογιακού μήνα· οι συνεχείς παροχές υπηρεσιών, οι οποίες υπόκεινται στον ΦΠΑ και πραγματοποιούνται επί χρονική περίοδο μεγαλύτερη του έτους, θεωρείται ότι ολοκληρώνονται κατά τη λήξη κάθε ημερολογιακού έτους. Τα κράτη μέλη έχουν τη δυνατότητα να εφαρμόζουν «σε ορισμένες περιπτώσεις» τη συμβατική προθεσμία του ημερολογιακού έτους στις παραδόσεις αγαθών και στις παροχές υπηρεσιών που δεν εμπίπτουν στις δύο προαναφερθείσες κατηγορίες.

3.1.1

Η απλούστευση που εισάγεται με τους εν λόγω κανόνες πρέπει να τύχει ευνοϊκής αντιμετώπισης, μεταξύ άλλων επειδή επιτρέπει επίσης τον καλύτερο έλεγχο των μεταφορών που πραγματοποιούνται σε συνεχή βάση· η ΕΟΚΕ διατυπώνει εντούτοις ορισμένες επιφυλάξεις σχετικά με τη δυνατότητα που παρέχεται στα κράτη μέλη να εφαρμόζουν τη συμβατική προθεσμία του ημερολογιακού έτους σε περιπτώσεις που δεν προβλέπονται από την οδηγία: κατ’ αυτόν τον τρόπο αποδυναμώνεται η εναρμόνιση και η αοριστία της διατύπωσης θα μπορούσε να προκαλέσει σύγχυση ή ακόμη και αμφισβητήσεις.

3.2

Το άρθρο 167α προβλέπει ότι, σε όσες περιπτώσεις ο εκπεστέος φόρος είναι απαιτητός κατά τη λήψη της πληρωμής («αρχή των ταμειακών συναλλαγών»), τα κράτη μέλη μπορούν να προβλέπουν ότι το δικαίωμα έκπτωσης θα ασκείται είτε κατά την παράδοση των αγαθών ή την παροχή των υπηρεσιών είτε κατά την έκδοση του τιμολογίου. Οι εν λόγω επιλογές καθίστανται δυνατές μόνον υπό την προϋπόθεση ότι εφαρμόζεται η αρχή των ταμειακών συναλλαγών στην περίπτωση του υποκείμενου στον φόρο και ότι ο ετήσιος κύκλος εργασιών του υποκείμενου στον φόρο δεν υπερβαίνει τα 2 εκατομμύρια ευρώ.

3.2.1

Με τους κανόνες αυτούς διευκολύνονται σημαντικά οι ΜΜΕ που υιοθετούν την αρχή των ταμειακών συναλλαγών, καθώς και οι επιχειρήσεις που επωφελούνται από την αντιστροφή της επιβάρυνσης, αλλά δεν διαθέτουν τιμολόγιο. Εντούτοις, οι εν λόγω κανόνες προβλέπουν ότι τα κράτη μέλη έχουν τη δυνατότητα, όχι την υποχρέωση, να προβούν στην υιοθέτησή τους: το γεγονός αυτό επιφέρει περαιτέρω αποδυνάμωση της εναρμόνισης και, μέχρι ενός ορισμένου σημείου, της αρχής της ισότητας ως προς τον ανταγωνισμό. Στη συνοδευτική έκθεση, η Επιτροπή προτείνει τον περιορισμό των προαιρετικών μέτρων σε όλα τα κράτη μέλη· ωστόσο, η διατύπωση του κειμένου του ως άνω άρθρου («μπορούν») δημιουργεί ασάφεια σχετικά με τη δεδηλωμένη πρόθεση.

3.3

Το άρθρο 1.9 της πρότασης εισάγει μια σειρά τροποποιήσεων στα σημεία (α), (γ) και (στ) του άρθρου 178 της οδηγίας 2006/112/ΕΚ. Κατ’ ουσία, για την αξιοποίηση των προβλεπόμενων εκπτώσεων, τα τιμολόγια πρέπει να έχουν εκδοθεί σύμφωνα με τα κριτήρια που ορίζονται στην Ενότητα 3 του Τίτλου ΧΙ της οδηγίας περί ΦΠΑ· εν ολίγοις, όταν ο προμηθευτής αποδίδει τον ΦΠΑ σύμφωνα με την αρχή των ταμειακών συναλλαγών, τα κράτη μέλη μπορούν να δώσουν τη δυνατότητα στον παραλήπτη να απαιτεί άμεσο δικαίωμα έκπτωσης. Ο κανόνας ορίζει μια αρχή που ευνοεί τη ρευστότητα των εμπορικών πράξεων· όμως, για άλλη μια φορά, η δυνατότητα που παρέχεται στα κράτη μέλη σχετικά με την εφαρμογή ή τη μη εφαρμογή της εν λόγω αρχής δεν ευνοεί την προσδοκώμενη εναρμόνιση.

3.4

Μια δέσμη μέτρων (διαγραφή των άρθρων 181 και 182, θέσπιση νέων άρθρων 218α και 219α) αναμένεται ότι θα καταστήσει δυνατή την επίλυση των προβλημάτων που αντιμετωπίζουν οι επιχειρήσεις προμηθευτές άλλων επιχειρήσεων, οι οποίες επί του παρόντος οφείλουν –κατά κανόνα, αλλά συχνά με δυσκολίες ως προς την ερμηνεία– να τηρούν τους κανόνες τιμολόγησης που ισχύουν στο κράτος μέλος προορισμού. Εισάγεται ένα σύνολο εναρμονισμένων προτάσεων για τα τιμολόγια, τόσο σε ηλεκτρονική όσο και σε έντυπη μορφή, με στόχο να καταστεί δυνατή η χρήση τους σε ολόκληρη την επικράτεια της ΕΕ· το ίδιο ισχύει και όσον αφορά τα τιμολόγια που εκδίδονται για ιδιώτες πελάτες, στην περίπτωση των οποίων οι εφαρμοστέοι κανόνες θα εξακολουθήσουν να είναι αυτοί του τόπου επιβολής του φόρου.

3.4.1

Νέοι κανόνες αφορούν τα απλουστευμένα τιμολόγια, τα οποία μπορούν να επιτρέπονται σε ορισμένες περιπτώσεις, κυρίως όταν το φορολογητέο ποσό είναι μικρότερο από 200 ευρώ και όταν η παράδοση αγαθών ή η παροχή υπηρεσιών απαλλάσσεται από τον ΦΠΑ χωρίς δικαίωμα έκπτωσης αυτού του φόρου· η εν λόγω δυνατότητα μετατρέπεται σε υποχρέωση την οποία τα κράτη μέλη μπορούν να επιβάλουν σε περίπτωση παράδοσης αγαθών ή παροχής υπηρεσιών εντός της επικράτειάς τους.

3.4.2

Η διάκριση μεταξύ «πλήρους» και απλουστευμένου τιμολογίου έγκειται στη διαφορετική χρήση τους: το πρώτο χρησιμεύει για την άσκηση του δικαιώματος έκπτωσης, ενώ το δεύτερο δεν εξυπηρετεί κατά κανόνα αυτό τον σκοπό, εκτός από τις επιτρεπόμενες περιπτώσεις, και περιορίζεται εντός της επικράτειας ενός και του αυτού κράτους μέλους. Οι εισαχθείσες καινοτομίες συνάδουν με τη βούληση της Επιτροπής να προβεί στην απλούστευση των διαδικασιών και στην ελάφρυνση του φόρτου των επιχειρήσεων, αλλά οι διάφορες επιλογές που παρέχονται στα κράτη μέλη αντιβαίνουν, για άλλη μια φορά, προς την αρχή της εναρμόνισης: γεγονός το οποίο καταδεικνύει πασιφανώς την αντίσταση που εξακολουθούν να προβάλλουν τα κράτη μέλη έναντι της υιοθέτησης ενιαίων διαδικασιών και διοικητικών συστημάτων. Όσον αφορά τους κανόνες που σχετίζονται με το απλουστευμένο τιμολόγιο, θα ήταν προτιμότερο να εισαχθεί μια δεσμευτική διάταξη, αντί της προαιρετικής που προβλέπεται στην πρόταση κανονισμού, προκειμένου να αποφευχθούν οι πρόσθετες διοικητικές δαπάνες για τις επιχειρήσεις που αναπτύσσουν δραστηριότητα σε διάφορα κράτη μέλη, οι οποίες θα υποχρεούνται σε αυτήν την περίπτωση να εφαρμόζουν διαφορετικούς κανόνες.

3.5

Τα κράτη μέλη μπορούν να θέτουν τις προθεσμίες έκδοσης τιμολογίου εκ μέρους των υποκείμενων στον φόρο που παραδίδουν αγαθά και παρέχουν υπηρεσίες στην επικράτειά τους. Στην υπό εξέταση πρόταση κανονισμού προβλέπεται να εισαχθεί στο άρθρο 222 της οδηγίας 2006/112/ΕΚ ένας περιορισμός ως προς την οριζόμενη προθεσμία, εφόσον το τιμολόγιο πρέπει να εκδίδεται το αργότερο την 15η ημέρα του επόμενου μήνα μετά την επέλευση της γενεσιουργού αιτίας. Η ΕΟΚΕ εκτιμά ότι η προτεινόμενη προθεσμία είναι υπερβολικά σύντομη για πολλούς κλάδους –όπως παραδείγματος χάρη για τον κλάδο των κατασκευών– και συνιστά είτε τη διαγραφή της εν λόγω τροποποίησης και τη συνακόλουθη διατήρηση του άρθρου 222 στην παρούσα μορφή του, είτε την παράταση της προθεσμίας έκδοσης τιμολογίου κατά τουλάχιστον δύο μήνες.

3.6

Για τις διαδικασίες καταχώρισης, λογιστικής καταγραφής και (ακόμη και ηλεκτρονικής) αρχειοθέτησης των συναλλαγών, φορολογητέων ή μη φορολογητέων, προβλέπεται μια σειρά νέων κανόνων. Η ΕΟΚΕ δεν θεωρεί σκόπιμο να διατυπώσει ειδικές παρατηρήσεις επί του θέματος, κάνοντας ωστόσο μια εξαίρεση όσον αφορά τη δυνατότητα που παρέχεται στα κράτη μέλη να απαιτούν τη μετάφραση συγκεκριμένων τιμολογίων στις επίσημες γλώσσες τους: πρόκειται για υποχρέωση που επιβάλλεται ήδη σε ορισμένες χώρες, αλλά η οποία δεν παύει εντούτοις να αποτελεί μια διόλου ευκαταφρόνητη πρόσθετη επιβάρυνση για τις επιχειρήσεις.

3.7

Μια σημαντική καινοτομία σχετικά με τους ελέγχους εισάγεται με το νέο άρθρο 249: σύμφωνα με την αρχική διατύπωση, η πρόσβαση στο ηλεκτρονικό αρχείο των τιμολογίων επιτρέπεται μόνον στις αρχές της χώρας όπου έχει την έδρα του ο εκάστοτε ενδιαφερόμενος· στο νέο κείμενο προτείνεται να επεκταθεί το δικαίωμα πρόσβασης στις αρχές ενός άλλου κράτους μέλους, στο οποίο είναι οφειλόμενος ο ΦΠΑ. Επίσης, παύει να ισχύει ο επί του παρόντος επιβαλλόμενος περιορισμός, σύμφωνα με τον οποίο οι εθνικές αρχές έχουν δυνατότητα πρόσβασης –εφόσον το θεωρούν απαραίτητο– «για σκοπούς ελέγχου».

3.7.1

Κατά την άποψη της EOKE, η επέκταση της δυνατότητας πρόσβασης στις αρχές άλλου κράτους μέλους, και δη άνευ περιορισμών, αποτελεί εκχώρηση δικαιώματος το οποίο υπερβαίνει τους κανόνες που εφαρμόζονται στον τομέα της διοικητικής συνεργασίας. Δεν υπάρχει, έως τώρα, κάποια διάταξη βάσει της οποίας να επιτρέπεται στη διοίκηση μιας ξένης χώρας, με ή χωρίς την εντολή της δικαστικής αρχής της αρμόδιας χώρας, να υποβάλλει ερωτήσεις ή να διεξάγει έρευνα σε κάποιον ημεδαπό φορέα· ο νέος κανόνας εισάγει μια έννοια που ισοδυναμεί με έρευνα δια της ηλεκτρονικής οδού. Επιπλέον, είναι δύσκολο να φανταστεί κανείς πώς μπορεί κάποιος ο οποίος αποκτά πρόσβαση σε ένα ηλεκτρονικό αρχείο να λάβει γνώση μόνο των στοιχείων που τον ενδιαφέρουν, αγνοώντας όσα στοιχεία είναι άσχετα προς τους σκοπούς της έρευνάς του.

3.8

Εν κατακλείδι, η ΕΟΚΕ δεν μπορεί παρά να συγχαρεί την Επιτροπή για τη νέα ώθηση που έδωσε στο εγχείρημα το οποίο έχει ήδη αναληφθεί για την απλούστευση των διαδικασιών, την ελάφρυνση του διοικητικού και λογιστικού φόρτου και την επίδειξη μεγαλύτερης αυστηρότητας για την καταπολέμηση της απάτης· διερωτάται σχετικά με την ελάχιστη πρόοδο που σημειώθηκε προς την κατεύθυνση της εναρμόνισης των κανόνων, παρότι αναγνωρίζει τις δυσκολίες που προκύπτουν εξαιτίας της αντίστασης την οποία προβάλλουν τα κράτη μέλη, διατηρεί δε ισχυρές επιφυλάξεις, τόσο νομικής φύσεως όσο και επί της αρχής, σχετικά με τους νέους κανόνες που διέπουν την πρόσβαση στα ηλεκτρονικά αρχεία.