1.

V rámci této žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce cour du travail de Liège (pracovněprávní soud druhého stupně v Lutychu, Belgie) žádá Soudní dvůr, aby se vyjádřil k podmínkám, za jakých má žaloba podaná proti rozhodnutí, kterým se vážně nemocnému státnímu příslušníkovi třetí země nařizuje opustit území členského státu, odkladný účinek z hlediska směrnice 2008/115/ES ( 2 ). Projednávaná věc vykazuje tu zvláštnost, že předkládající soud nemá podle vnitrostátního procesního práva pravomoc rozhodnout o zákonnosti tohoto rozhodnutí. Navrhuji Soudnímu dvoru, aby na položenou otázku odpověděl tak, že se omezí na aspekty, které spadají do pravomoci předkládajícího soudu.

Právní rámec

Směrnice 2008/115

2.

Článek 3 body 4 a 5 směrnice 2008/115 stanoví:

3.

Článek 5 této směrnice stanoví:

4.

Článek 8 odst. 3 uvedené směrnice stanoví:

5.

Článek 12 téže směrnice ve svém odstavci 1 uvádí:

6.

Článek 13 směrnice 2008/115 ve svých odst. 1 a 2 uvádí:

7.

Článek 14 odst. 1 této směrnice stanoví:

Belgické právo

8.

Článek 9 odst. 1 loi sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers (zákon o vstupu na území, pobytu, usazování a vyhošťování cizinců) ze dne 15. prosince 1980 (Moniteur belge ze dne 31. prosince 1980, s. 14584), ve znění použitelném na skutkový stav v původním řízení, stanoví:

9.

Článek 57 odst. 2 loi organique des centres publics d’action sociale (organický zákon o veřejných střediscích sociální pomoci) ze dne 8. července 1976 (Moniteur belge ze dne 5. srpna 1976, s. 9876) stanoví:

Skutkový stav věci v původním řízení, řízení před Soudním dvorem a předběžná otázka

10.

Dne 4. září 2015 podala B., která je státní příslušnicí třetí země, v Belgii žádost o azyl. Tato žádost byla příslušným orgánem zamítnuta. Dne 27. dubna 2016 conseil du contentieux des étrangers (Rada pro sporné záležitosti cizinců, Belgie) zamítla žalobu podanou B. proti tomuto zamítavému rozhodnutí.

11.

Dne 26. září 2016 podala B. žádost o povolení k pobytu ( 3 ) ze zdravotních důvodů, která byla odůvodněna několika závažnými onemocněními.

12.

Dne 22. prosince 2016 byla tato žádost prohlášena za přípustnou a na tomto základě poskytlo Centre public d’action sociale de Liège (veřejné středisko sociální pomoci v Lutychu, dále jen „CPAS“) B. sociální pomoc.

13.

Rozhodnutími ze dne 28. září 2017 doručenými dne 23. října 2017 byla žádost B. o povolení k pobytu zamítnuta a příslušný orgán vůči ní vydal příkaz k opuštění území ( 4 ).

14.

Dne 28. listopadu 2017 podala B. žalobu na neplatnost těchto rozhodnutí s návrhem na odklad jejich výkonu ke conseil du contentieux des étrangers (Rada pro sporné záležitosti cizinců, Belgie).

15.

Dvěma rozhodnutími ze dne 28. listopadu 2017 CPAS odňal B. nárok na sociální pomoc s účinností od 23. října 2017. Naproti tomu jí od 1. listopadu 2017 poskytl neodkladnou zdravotní pomoc.

16.

Dne 28. prosince 2017 podala B. žalobu proti rozhodnutím CPAS, jimiž jí byla odňata sociální pomoc, k tribunal du travail de Liège (pracovněprávní soud prvního stupně v Lutychu, Belgie) a požádala tento soud, aby obnovil její nárok na tuto pomoc od 23. října 2017.

17.

Rozsudkem ze dne 15. března 2018 tribunal du travail de Liège (pracovněprávní soud prvního stupně v Lutychu) tuto žalobu zamítl v rozsahu, v němž se týkala sociální pomoci.

18.

Dne 16. dubna 2018 podala B. proti tomuto rozsudku odvolání k předkládajícímu soudu.

19.

Tento soud uvádí, že s ohledem na datum doručení příkazu k opuštění území a v návaznosti na nové rozhodnutí přijaté CPAS je obdobím, kterého se týká opravný prostředek, období od 23. listopadu 2017 do 31. ledna 2018 a že B. v tomto období neměla povolení k pobytu ( 5 ).

20.

Předkládající soud poté, co vyloučil možnost přiznat B. nárok na sociální pomoc na základě eventuální nemožnosti návratu ze zdravotních důvodů ve smyslu belgických právních předpisů týkajících se sociální pomoci, konstatuje, že výsledek sporu projednávaného v původním řízení závisí na účincích, které je třeba přiznat řešení, jež Soudní dvůr zvolil v rozsudku Abdida ( 6 ).

21.

Předkládající soud má totiž za to, že by měl návrhu podanému žalobkyní vyhovět, pokud by měl být přiznán odkladný účinek žalobě na neplatnost s návrhem na odklad výkonu, kterou žalobkyně podala ke conseil du contentieux des étrangers (rada pro sporné záležitosti cizinců). Tento soud upřesňuje, že podle belgických právních předpisů tato žaloba nemá odkladný účinek, avšak takový účinek by jí mohl být přiznán na základě rozsudku Abdida ( 7 ). Uvedený soud má nicméně za to, že je obtížné určit podmínky, za jakých musí soud pro sociální záležitosti konstatovat odkladný účinek takové žaloby, přičemž belgické soudy v tomto směru vydaly protichůdná rozhodnutí a na tuto otázku existují přinejmenším tři různé odpovědi, z nichž má každá své výhody i nevýhody.

22.

Za těchto podmínek se cour du travail de Liège (pracovněprávní soud druhého stupně v Lutychu, Belgie) rozhodnutím ze dne 11. března 2019, došlým Soudnímu dvoru dne 18. března 2019, rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:

–

aniž je nutné takový opravný prostředek posuzovat, přičemž samotné podání takového opravného prostředku je dostatečné k odložení výkonu rozhodnutí, kterým se nařizuje opustit území,

–

nebo na základě zběžného přezkumu, zda existuje podložený důvod, či neexistuje důvod pro nepřípustnost nebo zjevnou neopodstatněnost žaloby podané ke conseil du contentieux des étrangers (Rada pro sporné záležitosti cizinců),

–

anebo na základě celkového a úplného přezkumu ze strany pracovních soudů s cílem určit, zda výkon uvedeného rozhodnutí může osobu podávající opravný prostředek skutečně vystavit vážnému riziku, že se její zdravotní stav závažným a nevratným způsobem zhorší?“

23.

Účastníci původního řízení, belgická, nizozemská a česká vláda, jakož i Evropská komise předložili písemná vyjádření. Na jednání konaném dne 22. ledna 2020 byli všichni tito zúčastnění s výjimkou české vlády vyslechnuti.

Posouzení

24.

Základem projednávané věci je rozsudek Abdida ( 9 ) a jeho výklad belgickými soudy na vnitrostátní úrovni. Nejprve navrhnu Soudnímu dvoru, aby vymezil rozsah předběžné otázky, následně tuto otázku posoudím s ohledem na směrnici 2008/115 a nakonec pro úplnost uvedu několik stručných poznámek k podmínkám odkladného účinku žaloby podané proti rozhodnutí o navrácení.

K vymezení rozsahu předběžné otázky

25.

Položená otázka musí být podle mého názoru přeformulována, aby byla předkládajícímu soudu poskytnuta užitečná odpověď, která mu umožní rozhodnout spor, jenž mu byl předložen.

26.

Stručně připomenu skutkový stav a problematiku projednávané věci.

27.

Žádost B., která je státní příslušnicí třetí země, o povolení k pobytu byla zamítnuta a zároveň byl vůči ní vydán příkaz k opuštění území. B. podala žalobu na neplatnost s návrhem na odklad výkonu těchto rozhodnutí k příslušnému správnímu soudu. Současně jí veřejné středisko sociální pomoci odňalo nárok na sociální pomoc, nicméně jí přiznalo neodkladnou zdravotní pomoc. B. podala proti těmto rozhodnutím žalobu k příslušnému soudu pro sociální záležitosti.

28.

Právě soud pro sociální záležitosti, který je druhou rozhodovací instancí, se obrací na Soudní dvůr. Tento soud, který má určit, zda má B. nárok na sociální pomoc, má za to, že musí objasnit podmínky vzniku odkladného účinku žaloby podané proti rozhodnutí, kterým se B. nařizuje opustit belgické území.

29.

Ani při nejlepších úmyslech ani při nejlepší vůli mi není jasné, jak by mohla odpověď Soudního dvora na tuto předběžnou otázku poskytnout předkládajícímu soudu vodítka, pokud jde o zvláštní problém, který mu byl předložen k rozhodnutí. Vzhledem k tomu, že předkládající soud nemá pravomoc rozhodovat o legalitě rozhodnutí o navrácení ani o odkladném účinku, který by vyvolalo řízení proti takovému rozhodnutí, je podle mého názoru zbytečné zabývat se takovým odkladným účinkem. Pro předkládající soud je užitečné pouze to, zda má B. nárok na dotčenou sociální pomoc.

30.

V tomto ohledu tedy Soudnímu dvoru nepřísluší posuzovat belgická procesní pravidla upravující opravné prostředky proti rozhodnutím o navrácení a Soudnímu dvoru zajisté nepřísluší rozhodovat v diskuzi o výkladu vnitrostátního práva, který je na vnitrostátní úrovni podle všeho sporný ( 10 ).

31.

Samozřejmě by tomu bylo jinak, kdyby se vycházelo z předpokladu, že systém soudní organizace Belgického království jako takový s jeho rozdělením pravomocí mezi správní soudy pro otázky legality pobytu a soudy pro sociální záležitosti nebyl v souladu se směrnicí 2008/115. Nespatřuji nic, co by naznačovalo, že by tomu tak bylo. Právě naopak, toto rozdělení je podle všeho zcela v souladu s klasickou soudní organizací na vnitrostátní úrovni.

32.

Nakonec nemám za to, že by toto konstatování bylo v rozporu se závěry vplývajícími z rozsudku Abdida ( 11 ). Připomínám, že v této věci, která se rovněž týkala belgické právní úpravy a ve které skutkový stav do značné míry odpovídal skutkovému stavu projednávané věci, Soudní dvůr odpověděl na otázky soudu pro sociální záležitosti, které se týkaly odkladného účinku správní žaloby a současně otázek sociální povahy. Nicméně na rozdíl od věci dotčené v původním řízení lze tvrdit, že ve věci, ve které byl vydán rozsudek Abdida ( 12 ), mohla odpověď Soudního dvora týkající se odkladného účinku pomoci vyřešit situaci dotčené osoby. V projednávané věci tomu tak však podle mého názoru není. V projednávané věci je totiž díky rozsudku Abdida ( 13 ) již nesporné, že B. musí mít možnost podat proti příkazu k opuštění území opravný prostředek s odkladným účinkem.

33.

Navrhuji tedy, aby byla předběžná otázka položená předkládajícím soudem chápána v tomto smyslu: brání ustanovení směrnice 2008/115, zejména její články 5 a 13 a čl. 14 odst. 1 písm. b), právní úpravě členského státu, podle které je sociální dávka obdržená státním příslušníkem třetí země, na něhož se vztahuje rozhodnutí o navrácení, proti kterému tento státní příslušník třetí země, který je vážně nemocen, podal žalobu, omezena na neodkladnou zdravotní pomoc?

34.

Jinými slovy, vyvstává tedy otázka, jaká sociální práva mohly belgické orgány B. přiznat, nebo odepřít. Za účelem odpovědi na tuto otázku je třeba identifikovat sociální práva, které B. vyplývají z ustanovení směrnice 2008/115.

K požadavkům vyplývajícím ze směrnice 2008/115

35.

Směrnice 2008/115 má podle svého článku 1 za cíl stanovit společné normy a postupy, které jsou v členských státech používány při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí v souladu se základními právy a s mezinárodním právem. Z bodu 4 odůvodnění této směrnice vyplývá, že jejím cílem je stanovit jasná, průhledná a spravedlivá pravidla pro účinnou návratovou politiku jakožto nezbytnou složku dobře řízené migrační politiky. Uvedená směrnice pro tento účel zavádí úplný systém pro zajištění toho, aby neoprávněně pobývající státní příslušník třetí země opustil území Unie ( 14 ). Pokud se zaprvé na státního příslušníka třetí země vztahuje směrnice 2008/115, tedy pokud neoprávněně pobývá na území členského státu ( 15 ), zadruhé pokud se tento členský stát nerozhodl, že tuto směrnici nepoužije z důvodů, které jsou v této směrnici taxativně vyjmenovány ( 16 ), a zatřetí pokud tato osoba nepožívá práva na volný pohyb ( 17 ) definovaného v čl. 2 odst. 5 nařízení (EU) č. 2016/399 ( 18 ), tento státní příslušník třetí země musí být navrácen. To samozřejmě platí, aniž jsou dotčeny výjimky stanovené v čl. 6 odst. 2 až 5 směrnice 2008/115.

36.

Řízení o návratu zahrnuje několik etap, které jsou uvedeny v kapitole II směrnice 2008/115. Členský stát nejprve vydá rozhodnutí o navrácení státního příslušníka třetí země, který neoprávněně pobývá na jeho území ( 19 ). V rozhodnutí o návratu se obvykle poskytne přiměřená lhůta k dobrovolnému opuštění území dotčenou osobou ( 20 ), toto pravidlo však má výjimky ( 21 ), zejména pokud jde o riziko jejího útěku. Poté, pokud nebyla poskytnuta lhůta k dobrovolnému opuštění území v souladu se směrnicí 2008/115, nebo jestliže povinnost návratu nebyla ve lhůtě pro dobrovolné opuštění území splněna, členské státy přijmou opatření nezbytná k výkonu rozhodnutí o navrácení ( 22 ), tedy k fyzickému dopravení osoby mimo členský stát ( 23 ). Tento výkon se nazývá „vyhoštění“.

37.

Je třeba zdůraznit, že podle znění směrnice 2008/115 ( 24 ) členské státy mohou (a nejsou tedy povinny) přijmout samostatné správní nebo soudní rozhodnutí nebo akt, kterým se vyhoštění nařizuje.

38.

V rámci řízení o navrácení členské státy samozřejmě musí dotyčnému státnímu příslušníkovi třetí země zaručit základní práva ( 25 ). Obecně to vyplývá z článku 1 směrnice 2008/115 ( 26 ), a konkrétně z celé řady ustanovení této směrnice.

39.

Navíc, jak již měl Soudní dvůr příležitost upřesnit, ustanovení směrnice 2008/115 musí být v souladu se zněním bodu 2 jejího odůvodnění vykládána při plném respektování základních práv a důstojnosti dotčených osob ( 27 ).

40.

Pokud tedy členské státy musí dodržovat základní práva dotčených osob, vždy to platí v rámci řízení o navrácení. Tato základní práva dotčených osob mohou mít hmotněprávní povahu, například zohlednění jejich zdravotního stavu ( 28 ), nebo procesní povahu, jako je forma rozhodnutí o navrácení ( 29 ), anebo možnost opravného prostředku ( 30 ).

41.

Pokud jde o zdravotní stav ( 31 ) dotčené osoby, z rozsudku Abdida ( 32 ) jednoznačně vyplývá, že „čl. 14 odst. 1 písm. b) směrnice 2008/115 musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátním právním předpisům, které nestanoví, že základní potřeby vážně nemocného státního příslušníka třetí země jsou dle možností zabezpečovány, aby tak bylo zaručeno, že po dobu, během níž má dotyčný členský stát povinnost odložit výkon rozhodnutí o navrácení tohoto státního příslušníka třetí země poté, co byl podán opravný prostředek proti rozhodnutí o navrácení této osoby, bude skutečně moci být poskytována neodkladná zdravotní péče a základní léčba“ ( 33 ). Soudní dvůr v tomto rozsudku zdůraznil také to, že členský stát musí tuto péči zajistit, „jestliže [dotčená osoba] nemá prostředky na to, aby své potřeby zabezpečila sama“ ( 34 ).

42.

Z této části rozsudku Abdida ( 35 ) vyvozuji, že základní podpora, o kterou se jedná, je odůvodněna výhradně stavem potřebnosti příjemce.

43.

Jedná se zde o posouzení skutkového stavu, které musí provést předkládající soud jakožto soud pro sociální záležitosti.

44.

Nakonec, jak zdůrazňuje bod 12 odůvodnění směrnice 2008/115, základní podmínky živobytí státního příslušníka třetí země jsou vymezeny v souladu s vnitrostátními právními předpisy ( 36 ).

45.

Je třeba upřesnit, že ze směrnice 2008/115 nijak nevyplývá, že by dotyčnému státnímu příslušníkovi třetí země měla být poskytnuta stejná úroveň sociální pomoci, jako je sociální pomoc poskytovaná jiným osobám, jako jsou oprávněně pobývající státní příslušníci třetích zemí nebo občané Unie. Každému členskému státu přísluší určit úroveň pomoci tak, aby skutečně mohla být poskytována neodkladná zdravotní péče a základní léčba.

46.

Jak správně zdůrazňuje Komise, z hlediska unijního práva proto skutečnost, že belgické právo považuje pobyt B. za oprávněný, či neoprávněný, nemá vliv na právo B. ve smyslu směrnice 2008/115, podle níž má kromě neodkladné zdravotní pomoci nárok na poskytnutí finanční pomoci k pokrytí jejích základních potřeb.

47.

Ve stejném duchu uvádím, že podle této směrnice není pro posouzení legality rozhodnutí o odepření sociální pomoci nezbytné, aby byl pobyt kvalifikován jako „oprávněný pobyt“.

48.

S ohledem na předcházející úvahy je třeba dospět k závěru, že pokud je neoprávněně pobývajícímu státnímu příslušníkovi třetí země, nemá-li jmenovaný prostředky na to, aby sám zajistil své potřeby, poskytována neodkladná zdravotní péče a základní léčba nemocí, což zahrnuje základní potřeby, jsou požadavky směrnice 2008/115 splněny.

K situaci B.

49.

Z předcházejících úvah lze pro projednávanou věc vyvodit následující závěry.

50.

Zaprvé na situaci žalobkyně v původním řízení se vztahuje směrnice 2008/115: vztahuje se na ni rozhodnutí o navrácení a podala proti němu žalobu. V tomto ohledu, ukáže-li se, že nemá prostředky k zabezpečení svých potřeb, je Belgické království na základě čl. 14 odst. 2 písm. b) směrnice 2008/115 povinno poskytnout jí sociální pomoc k pokrytí jejích základních potřeb.

51.

Zadruhé toto konstatování nezávisí na podmínkách odkladného účinku řízení před správními soudy. Směrnice 2008/115 nevyžaduje, aby se předkládající soud zabýval otázkou legality pobytu dotyčné osoby.

52.

Navrhuji tedy odpovědět na tuto předběžnou otázku tak, že ustanovení směrnice 2008/115, a zejména její články 5 a 13 a čl. 14 odst. 1 písm. b), brání právní úpravě členského státu, podle které je sociální dávka obdržená státním příslušníkem třetí země, na něhož se vztahuje rozhodnutí o navrácení, proti kterému tento státní příslušník třetí země, který je vážně nemocen, podal žalobu, omezena na neodkladnou zdravotní pomoc, pokud tato pomoc nepokrývá jeho základní potřeby a nezaručuje mu, že bude skutečně možné poskytnout neodkladnou zdravotní péči a základní léčbu nemoci, a dále pokud tento státní příslušník třetí země nemá prostředky na to, aby své potřeby zabezpečil sám.

K odkladnému účinku

53.

Konečně pro úplnost bych chtěl uvést následující poznámky, pokud jde o odkladný účinek v rámci správního řízení.

54.

Rád bych zdůraznil, že tyto úvahy se týkají pouze takové situace, jako je situace, která nastala ve věci v původním řízení, kdy by nemocná osoba byla vystavena vážnému riziku, že se její zdravotní stav závažným a nezvratným způsobem zhorší, kdyby bylo přistoupeno k výkonu rozhodnutí o navrácení, které se jí týká.

55.

Rozhodnutí o navrácení upravené v článku 6 směrnice 2008/115 je klíčovým normativním pravidlem této směrnice. Kromě toho povinnosti uložené členským státům na základě článku 6 a násl. uvedené směrnice jsou trvalé, nepřetržité a uplatňují se bez přerušení v tom smyslu, že vznikají automaticky ihned poté, co dojde k naplnění podmínek stanovených v uvedených článcích ( 37 ). Jak jsem již uvedl, řízení o navrácení jako takové začíná vydáním rozhodnutí o navrácení.

56.

Podle mého názoru to znamená, že systém správních žalob, v jehož rámci by odkladný účinek neměla žaloba podaná proti rozhodnutí o navrácení, nýbrž jen žaloba podaná proti rozhodnutí o vyhoštění, by nebyl v souladu s rozsudkem Abdida ( 38 ). V tomto směru připomínám, že v tomto rozsudku Soudní dvůr rozhodl, že „články 5 a 13 směrnice 2008/115 vykládané ve světle [čl. 19 odst. 2 a článku 47] Listiny musí být vykládány v tom smyslu, že brání vnitrostátním právním předpisům, které nezakotvují možnost podat opravný prostředek s odkladným účinkem proti rozhodnutí o navrácení, jehož výkon by mohl dotčeného státního příslušníka třetí země vystavit vážnému riziku, že se jeho zdravotní stav závažným a nezvratným způsobem zhorší“ ( 39 ). Na rozdíl od toho, co tvrdí belgická vláda ve svém vyjádření, z jasného znění této části rozsudku Abdida ( 40 ) v žádném případě není možné vyvodit, že Soudní dvůr odkazuje pouze na rozhodnutí o vyhoštění.

57.

Pokud jde o podmínky odkladného účinku, připomínám, že Soudní dvůr v rozsudku Gnandi ( 41 ) rozhodl, že „opravný prostředek podaný proti rozhodnutí o navrácení ve smyslu článku 6 směrnice 2008/115 musí k zajištění toho, aby ve vztahu k dotyčnému státnímu příslušníkovi třetí země byly splněny požadavky plynoucí ze zásady nenavracení a článku 47 Listiny, mít automatický odkladný účinek, neboť by tento státní příslušník mohl být v důsledku uvedeného rozhodnutí vystaven skutečnému riziku zacházení odporujícímu článku 18 Listiny, ve spojení s článkem 33 úmluvy [o právním postavení uprchlíků, podepsané v Ženevě dne 28. července 1951 ( 42 ) a doplněné Protokolem týkajícím se právního postavení uprchlíků, přijatým v New Yorku dne 31. ledna 1967, který vstoupil v platnost dne 4. října 1967], nebo zacházení odporujícímu čl. 19 odst. 2 Listiny“ ( 43 ).

58.

S takovou situací, jako je situace, která nastala v původním řízení, musí být zacházeno stejným způsobem.

59.

V každém případě musí být členský stát schopen za účelem zabránění zneužití zajistit, aby opodstatněnost argumentů uvedených ve správní žalobě posoudil prima facie soud v rámci souhrnného přezkumu. Takové posouzení by však mělo být provedeno ex post, aby nebyl znemožněn odkladný účinek.

Závěry

60.

Ve světle předcházejících úvah navrhuji Soudnímu dvoru, aby odpověděl na předběžnou otázku podanou cour du travail de Liège (pracovněprávní soud druhého stupně v Lutychu, Belgie) následovně: