Parecer do Comité Económico e Social sobre a "Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à oferta separada de acesso à linha de assinante"

(2001/C 14/20)

Em 20 de Setembro de 2000, o Conselho decidiu, em conformidade com o disposto no artigo 262.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, consultar o Comité Económico e Social sobre a proposta supramencionada.

Em 11 de Julho de 2000, a Mesa do Comité Económico e Social incumbiu a Secção de Transportes, Energia, Infra-estruturas e Sociedade da Informação de preparar os correspondentes trabalhos.

Na sua 376.a reunião plenária de 19 de Outubro de 2000, o Comité Económico e Social, atenta a urgência dos trabalhos, decidiu nomear C. Cambus relator-geral e adoptou, por 77 votos a favor e 1 voto contra, o seguinte parecer.

1. Introdução

1.1. O sector das telecomunicações está em permanente evolução tecnológica, tanto mais rápida quanto a gestão das redes físicas ou incorpóreas e dos serviços que as constituem assenta, essencialmente, nas mais modernas tecnologias informáticas. Este sector contribui de modo decisivo para a difusão das novas tecnologias da informação e, consequentemente, para a consecução dos objectivos da União respeitantes à economia do conhecimento e da inovação.

1.2. Eis a razão pela qual foi pedido expressamente aos operadores de telecomunicações que, até ao final do ano 2000, oferecessem acessos rápidos, fáceis e baratos à Internet, tanto para as empresas como para os particulares. Com esta finalidade, as conclusões dos Conselhos de Lisboa e de Santa Maria da Feira impõem aos Estados-Membros a obrigação de abrir à concorrência o acesso à linha de assinante até 1 de Janeiro de 2001.

1.3. Do ponto de vista legal, o sector das telecomunicações está totalmente aberto à concorrência desde a directiva de 1996 que vigorou até 1 de Janeiro de 1998. Hoje em dia, qualquer novo operador pode entrar neste sector de actividade e competir com os operadores históricos de telecomunicações. As novas tecnologias foram, de resto, uma razão e um meio de desenvolvimento da concorrência, como exemplo, o telemóvel, que deu a novos operadores a oportunidade de adquirir clientela a custos de investimento razoáveis. Em contrapartida, o objectivo de abrir à concorrência o fornecimento de todos os assinantes de telefone, sem excepção, não poderá ser alcançado a curto prazo se não se impuser aos operadores históricos a obrigação de permitir aos seus concorrentes o acesso ao último elemento da rede telefónica: a linha de assinante.

1.4. A linha de assinante com fios é o circuito físico que liga as instalações do cliente à central telefónica local do operador ou a uma instalação equivalente na rede de acesso local. Trata-se de um par de fios de cobre pelos quais, até ao presente, não era possível transmitir simultaneamente a telefonia vocal e a informação digital. Para fornecer serviços de transmissão de dados digitais aos assinantes, era necessário mais um par de fios suplementar, do tipo ISDN (integrated services data network). Os progressos tecnológicos alcançados de há um ano a esta parte, possibilitam que, pelo mesmo par de fios de cobre e em simultâneo, passem a telefonia vocal e os serviços de transmissão de dados digitais de alto débito denominados xDSL (50 a 100 vezes mais rápidos do que os serviços existentes).

1.5. As linhas de assinante foram sendo construídas em função do desenvolvimento das redes e dos assinantes do telefone vocal, num contexto normativo de direitos exclusivos necessários em virtude do peso dos investimentos, da lenta recuperação do investimento e da vontade política de existência de um serviço universal. Acabaram por tornar-se num desafio entre os operadores históricos e os novos operadores que desejam ter acesso a este último elemento da rede para poder levar até ao assinante os novos serviços que propõem.

1.6. Teoricamente, já o podem fazer, mas sob condição de construírem os seus próprios equipamentos corpóreos ou incorpóreos (linhas de assinante por rádio, por exemplo). Como não é possível esperar pelo desenvolvimento, forçosamente lento, de redes concorrentes e/ou de tecnologias diferentes, caso em que acentuaria o atraso da União no domínio das tecnologias da informação, a opção de liberalizar o acesso à linha de assinante afigura-se como única via possível e foi decidida nos Conselhos de Lisboa e da Feira.

1.7. Do ponto de vista técnico, o regulamento contém três conceitos: o acesso totalmente separado à linha de assinante, o acesso partilhado à linha de assinante e, para instalar qualquer dos dois, a partilha de locais, que permite ligar os equipamentos de um novo operador. Nenhuma das duas opções técnicas, o acesso totalmente separado e o acesso partilhado, é economicamente neutra.

2. Síntese da proposta da Comissão

2.1. A proposta faz parte de um novo enquadramento jurídico para todas as redes e serviços de transmissão tendente a garantir a competitividade do mercado da comunicação electrónica(1). A proposta de regulamento persegue um duplo objectivo:

- fornecer uma base jurídica às entidades reguladoras dos Estados-Membros que poderiam ter dificuldade em impor a obrigatoriedade do acesso separado à linha de assinante, o que os impediria de alcançar o objectivo fixado pelos Conselhos Europeus de Lisboa e da Feira, e

- permitir a instalação harmonizada do acesso separado à linha de assinante a nível europeu, com a finalidade de evitar distorções da concorrência.

2.2. Os fundamentos do regulamentos são apresentados nos considerandos:

2.2.1. A rede de acesso local continua a ser um dos segmentos menos concorrenciais do mercado de telecomunicações liberalizado, porque os novos operadores não dispõem de infra-estruturas de rede alternativas e extensas e, com as tecnologias tradicionais, não podem igualar as economias de escala e de âmbito dos operadores da rede fixa que detêm um poder de mercado significativo;

2.2.2. O acesso separado à linha de assinante afecta sobretudo a infra-estrutura de cobre de uma entidade dominante e os investimentos em infra-estruturas alternativas deverão ser de molde a garantir uma rendibilidade razoável, uma vez que tal poderá facilitar a expansão dessas infra-estruturas nas zonas em que a sua penetração ainda é baixa;

2.2.3. É conveniente que a obrigação de fornecer um acesso às linhas de assinante impenda apenas sobre os operadores de redes designados pelas entidades reguladoras nacionais como detentores de poder de mercado significativo face às disposições comunitárias pertinentes;

2.2.4. As regras de determinação dos custos e de tarifação do acesso às linhas de assinante e recursos conexos (por exemplo, partilha de locais e aluguer de capacidade de transmissão), deverão ser transparentes, não discriminatórias e objectivas, para garantir equidade, devendo ainda permitir ao fornecedor da linha de assinante a cobertura dos custos pertinentes incorridos e a obtenção de um lucro razoável;

2.2.5. A publicação, pelo operador notificado, de uma oferta de referência adequada para o acesso separado à linha de assinante, num prazo breve e preferencialmente na Internet, sob supervisão da entidade reguladora nacional, contribuiria para criar condições de mercado transparentes e não discriminatórias;

2.2.6. O objectivo de assegurar um quadro harmonizado para a oferta de acesso separado à linha de assinante não pode ser realizado pelos Estados-Membros de forma segura, harmonizada e atempada ao abrigo da legislação nacional ou comunitária actual, podendo, por conseguinte, ser melhor conseguido pela Comunidade. O presente regulamento limita-se estritamente ao mínimo necessário para realizar esses objectivos, não indo além do necessário para esse efeito.

2.3. O conteúdo da proposta limita-se a cinco artigos:

2.3.1. O artigo 1.o, "Âmbito", dispõe que compete à entidade reguladora nacional identificar os organismos detentores de um poder de mercado significativo e de os notificar à Comissão.

2.3.2. O artigo 2.o, "Definições", considera:

- acesso separado à linha de assinante como o acesso total ou partilhado oferecido aos novos operadores;

- acesso partilhado como a possibilidade de acesso ao espectro de frequências não vocais ao novo operador e de manter o espectro de frequências vocais para o operador histórico;

- a partilha de locais como o fornecimento do espaço necessário à instalação técnica do novo operador dentro da instalação já existente do operador histórico.

2.3.3. O artigo 3.o, "Oferta separada de acesso", fixa em 31 de Dezembro de 2000 o limite para os operadores notificados disponibilizarem o acesso separado à linha de assinante em condições transparentes e não discriminatórias; estes ficam obrigados a fornecer acesso a qualquer ponto tecnicamente viável da linha ou da sublinha de assinante de cobre aos novos operadores; nesta mesma data, os operadores notificados deverão publicar uma oferta de referência (modalidades, condições e preços) para o acesso separado à linha de assinante e recursos conexos, incluindo a partilha de locais.

2.3.4. O artigo 4.o, "Supervisão regulamentar", estabelece que, enquanto o nível de concorrência na rede local for insuficiente, as entidades reguladoras nacionais têm competência, quando se justifique, para intervir ao nível das condições das ofertas, bem como para resolver litígios entre operadores relativos às matérias abrangidas pelo regulamento.

2.3.5. O artigo 5.o estipula que o regulamento entrará em vigor no terceiro dia após a data da sua publicação no Jornal Oficial.

3. Observações na generalidade

3.1. Oportunidade da proposta de regulamento

3.1.1. Até ao presente, nunca fora proposto um regulamento para o sector das telecomunicações. Este texto é, portanto, inovador. Com ele, a questão da oferta separada de acesso à linha de assinante ficará separada dos demais textos que compõem a análise do quadro regulamentar das redes e serviços de comunicações electrónicas. Mas, importa sobretudo referir que o regulamento, porquanto não necessita de transposição pelos Estados-Membros, é o melhor meio de garantir uma aplicação rápida das disposições nele contidas.

3.1.2. O Comité concorda com a urgência de uma difusão tão ampla quanto possível das tecnologias e dos serviços da sociedade da informação, tanto junto das empresas como dos particulares. A liberalização do sector das telecomunicações, estabelecida, do ponto de vista legal, em 1996, foi primeiramente aplicada às actividades mais adequadas, como a telefonia de longa distância, nas quais os concorrentes demoraram um ano para se instalarem. O atraso na abertura à concorrência da linha de assinante não se explica unicamente pela insuficiência de instrumentos de regulação, mas provavelmente mais pelo carácter recente dos processos tecnológicos (xDSL) e pelo interesse dos operadores alternativos centrado, num primeiro tempo, nas zonas mais rentáveis.

3.1.3. É esta a razão pela qual o Comité considera indispensável instalar os meios necessários para acelerar o acesso do grande público às novas possibilidades de acesso à Internet e aos serviços de transmissão de dados disponibilizados pelas aplicações xDSL. O objectivo de colocar a União como líder da competição mundial para as aplicações da sociedade do conhecimento e da inovação afirmado nos Conselhos de Lisboa e da Feira, implica a difusão mais alargada possível destas aplicações em todos os meios e a capacidade de responder imediatamente aos pedidos dos assinantes que já utilizam as possibilidades da Internet para que possam dispor, finalmente, de acessos privados de alto débito, utilizando a ligação telefónica já existente.

3.2. Conteúdo da proposta

3.2.1. Na opinião do Comité, o conceito contido na proposta de colocação à disposição da linha de assinante em condições que permitam cobrir os custos e garantir uma remuneração razoável para o operador que a fornece, mostra-se justificado do ponto de vista económico, atendendo à expectativa legítima dos operadores no que toca à recuperação do investimento realizado nas suas instalações.

3.2.1.1. Por outro lado, o Comité considera que a tarifação desta colocação à disposição deveria ser igualmente neutra no que respeita às opções tecnológicas. Com efeito, um nível de preços demasiadamente alto incitaria os novos operadores a investir em equipamentos concorrenciais nem sempre justificados, enquanto que um preço demasiado baixo conduziria a que usufruíssem dos pares de cobre sem efectuar uma investigação séria sobre as tecnologias mais económicas. É, pois, essencial insistir na necessidade de estabelecer os preços mais adaptados possíveis à realidade económica.

3.2.2. Do ponto de vista técnico, o regulamento contém três conceitos: o acesso totalmente separado à linha de assinante, o acesso partilhado à linha de assinante e, para instalar qualquer dos dois, a partilha de locais, que permite ligar os equipamentos de um novo operador. Faz ainda referência à possibilidade de acesso separado de apenas uma parte da linha de assinante: a sublinha de assinante.

3.2.3. Esta proposta da Comissão baseia-se nas possibilidades oferecidas pela tecnologia e a técnica para diferenciar o serviço de telefonia vocal tradicional dos novos serviços xDSL. Neste particular, o Comité sublinha que as ERN deverão velar para que os novos operadores não venham a desviar comercialmente o acesso partilhado do seu objectivo para garantir a telefonia vocal em xDSL.

4. Observações na especialidade

4.1. Âmbito de aplicação

4.1.1. O Comité concorda com a definição da Comissão a propósito dos operadores notificados da rede telefónica pública fixa. Pensa, contudo, que seria oportuno acrescentar que as ERN têm plena capacidade para tratar dos eventuais casos de abuso de posição dominante que pudessem surgir, com excepção dos respeitantes à rede telefónica pública fixa, como os das redes mais recentes em zonas de equipamento por cabo audiovisual.

4.2. Modalidades de oferta separada de acesso

4.2.1. O Comité está completamente de acordo com o facto de os operadores notificados serem obrigados a responder aos pedidos de "acesso totalmente separado à linha de assinante" que consiste no aluguer da totalidade da linha de assinante a um novo operador, sem alteração da propriedade. Esta solução tem o mérito de ser simples. Assim, o novo operador tanto pode assegurar os serviços de telefonia vocal e os novos serviços de transmissão de dados digitais de alto débito, como subcontratar o serviço de telefonia vocal a qualquer outro operador à sua escolha, mesmo ao operador histórico notificado, quando o assinante, por razões de "apego à marca", assim o deseje.

4.2.2. O Comité aprova igualmente a obrigação decorrente do regulamento de impor o acesso separado parcial denominado "acesso partilhado à linha de assinante", que implica que o operador histórico mantenha o espectro de frequências da telefonia vocal e que disponibilize ao novo operador o acesso exclusivo ao espectro de frequências não vocais.

4.2.3. O Comité considera, no entanto, que esta modalidade técnica deve ser acompanhada, na prática, por uma cláusula comercial de salvaguarda, como as já adoptadas por alguns Estados-Membros, mediante a qual o novo operador passa automática para a opção de acesso totalmente separado se o assinante rescindir o seu contrato de telefonia vocal com o operador histórico.

4.3. Modalidades comerciais

4.3.1. O Comité aprova o objectivo de obrigar os operadores notificados a publicarem uma oferta de referência para o acesso à linha de assinante. Considera, contudo, que esta obrigação geral de fornecer indicações de preços acessíveis para os grandes meios de comunicação social, como a Internet, só poderá dizer respeito a um serviço também ele suficientemente geral para que o seu custo possa ser fixado de modo global, independentemente dos vários contextos locais. O Comité é de opinião que esta obrigação deve ser aplicada ao acesso totalmente separado à linha de assinante. Para as demais prestações (em especial a partilha de locais) a oferta de referência deverá dar a conhecer os pormenores das modalidades técnicas e remeter a oferta de preços para uma análise casuística em função das condições locais, respeitando o princípio de que todas as ofertas devem basear-se nos custos ou referir-se ao preço de mercado.

4.3.2. No atinente aos preços praticados para o acesso à linha de assinante, o artigo 4.o da proposta refere que estes devem ser estabelecidos segundo o princípio da orientação para os custos. Dever-se-ia especificar a natureza dos custos utilizados, nomeadamente dos custos médios suplementares de longo prazo, os únicos que dão garantias de uma concorrência leal e sustentável, em conformidade com o espírito da proposta de regulamento, bem como de neutralidade tecnológica.

4.3.2.1. O Comité considera ainda, na mesma linha, que o preço do acesso partilhado deveria ser avaliado numa base pelo menos idêntica ao preço do acesso totalmente separado deduzido do custo fixo da assinatura do serviço de telefonia vocal.

4.4. É necessário incluir neste regulamento o princípio do abandono de qualquer regulação ex ante logo que o mercado de acessos de alto débito se torne competitivo. Para tanto, a Comissão deveria apresentar de dois em dois anos um relatório ao Conselho, ao Parlamento e ao Comité sobre o estado da concorrência neste mercado de acessos de alto débito e propor a retirada do regulamento quando for oportuno.

5. Conclusões

5.1. O Comité apoia plenamente o projecto de Regulamento do Parlamento e do Conselho destinado a dar uma referência jurídica sólida aos Estados-Membros e às ERN, com vista a realizar o acesso separado à linha de assinante de telecomunicações até 31 de Dezembro de 2000.

5.2. Na definição dos preços orientados para os custos, é indispensável referir que se trata de custos médios suplementares a longo prazo para evitar que surjam distorções económicas que favoreçam escolhas erradas ou travem o desenvolvimento dos processos economicamente mais viáveis.

5.3. O Comité entende que este regulamento deve clarificar as modalidades da sua revisão, no quadro regulamentar comum quando o nível da concorrência no âmbito dos serviços for considerado suficiente.

Bruxelas, 19 de Outubro de 2000.

O Presidente

do Comité Económico e Social

Göke Frerichs

(1) Vide, em especial, a Proposta de Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa a um quadro regulamentar comum para as redes e serviços de comunicações electrónicas COM(2000) 393 final; TEN/057.