Høje Domstol.

I denne sag havde Mads Peder Jensen, der drev et landbrug med malkekvægsbesætning i Jylland, indgivet ansøgning om en ikke-markedsføringspræmie i henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 1078/77 (EFT 1977, L 131, s. 1) om indførelse af en præmieordning for ikke-markedsføring af mælk og mejeriprodukter og for omstilling af malkekvægsbesætninger. Han indgik en kontrakt med EF-Direktoratet, Landbrugsministeriet, hvorved han forpligtede sig til ikke at markedsføre mælk i en periode på fem år til gengæld for en ikke-markedsføringspræmie, der beregnedes på grundlag af hans daværende mælkeproduktion. I henhold til bestemmelserne i kontrakten, der havde 3. maj 1979 som godkendelsesdato, men som han efter det oplyste underskrev den 12. september 1979, forpligtede Mads Peder Jensen sig blandt andet til:

Mads Peder Jensen fik herefter bevilget en ikke-markedsføringspræmie på 289120,12 DKR, og han modtog den 23. november 1979 halvdelen heraf (144560,06 DKR) som første rate. Den resterende del af præmien skulle udbetales i to lige store rater, hver på 25% af præmien, inden udgangen af det tredje og det femte år af kontraktsperioden. Landbrugsejendommens besætning, der bestod af 45-50 køer, blev herefter solgt til slagtning, og driften af ejendommen blev omlagt til opdræt af tyrekalve.

På begæring af en kreditor blev Mads Peder Jensens landbrugsejendom sat på tvangsauktion den 15. april 1981, dvs. ca. 19 måneder efter indgåelsen af forpligtelsen. Efter det oplyste gjorde Mads Peder Jensen i forbindelse hermed opmærksom på, at der forelå en ikke-markedsføringsforpligtelse. Landbrugsejendommen blev på auktionen overtaget af Dansk Landbrugs Realkreditfond, som den 23. august 1981 videresolgte den til Michael Christian Lyneborg.

EF-Direktoratet, Landbrugsministeriet, forespurgte Michael Christian Lyneborg, om denne ønskede at overtage den forpligtelse til ikke-markedsføring, som Mads Peder Jensen tidligere havde indgået. Da Michael Christian Lyneborg ikke svarede, anmodede Direktoratet ved skrivelse af 25. november 1981 Mads Peder Jensen om at tilbagebetale den allerede udbetalte præmie på 144560,06 DKR. Dette modsatte Mads Peder Jensen sig, hvorefter Landbrugsministeriet anlagde sag ved Vestre Landsret med påstand om tilbagebetaling af det nævnte beløb med tillæg af renter.

Vestre Landsret gav Landbrugsministeriet medhold, og Mads Peder Jensen ankede til Højesteret. Under ankesagen påstod Landbrugsministeriet den hidtil udbetalte præmie tilbagebetalt fuldt ud, med tillæg af renter. Mads Peder Jensen gjorde gældende, at han ikke havde misligholdt kontrakten, eftersom ejerskiftet ikke var en frivillig overdragelse, og han nedlagde derfor påstand om frifindelse under ankesagen. Subsidiært påstod han sig frifundet mod alene at tilbagebetale den del af den modtagne præmie, der svarede til det tidsrum, hvor forpligtelsen ikke var blevet overholdt, nemlig 28912,01 DKR. Højesteret udsatte sagen og forelagde følgende spørgsmål for Domstolen:

Det er oplyst, at betingelserne for at modtage ikke-markedsføringspræmie for mælk i henhold til forordning (EØF) nr. 1078/77 i Danmark findes i Landbrugsministeriets bekendtgørelse nr. 366 af 30. juni 1977, som ændret ved bekendtgørelse af 5. juli 1978, samt at betingelserne fremgår af de tidligere nævnte kontraktsbestemmelser.

I henhold til forordning (EØF) nr. 1078/77 er ydelse af en ikke-markedsføringspræmie blandt andet betinget af, at bedriften eller en del af denne ikke tillades anvendt af andre til opdræt af malkekvæg [artikel 2, stk. 2, litra b)]. I artikel 6, stk. 1, bestemmes, at enhver, der overtager en landbrugsbedrift, ... skriftligt [kan] påtage sig fortsat at opfylde de forpligtelser, som hans forgænger har indgået. I dette tilfælde bevarer sidstnævnte retten til de allerede erlagte [præmiejbeløb... I modsat fald tilbagebetales de allerede udbetalte beløb af forgængeren. Endelig pålægger artikel 11, stk. 1, medlemsstaterne at træffe de nødvendige foranstaltninger til tilbagebetaling af allerede udbetalte præmier, såfremt de fastsatte forpligtelser ikke overholdes.

Kommissionens forordning (EØF) nr. 1307/77 (EFT 1977, L 150, s. 24) indeholder gennemførelsesbestemmelserne for præmieordningen. I artikel 8, stk. 1, bestemmes, at hvis den begunstigede ikke på tilfredsstillende vis godtgør over for den kompetente myndighed, at han har overholdt betingelserne i artikel 2... i forordning (EØF) nr. 1078/77, træffer den pågældende medlemsstat alle nødvendige foranstaltninger med henblik på tilbagebetaling af de allerede udbetalte præmiebeløb. Artikel 8, stk. 4, i forordningens engelske version er sålydende: Where the recipient of a premium intends to transfer his holding, or part thereof, to another person, he shall first notify the competent authority and indicate to what extent, if any, the transferee is to take over his obligations under the premium scheme... If necessary the competent authority shall recover all sums already paid to the transferor [Hvis den begunstigede helt eller delvis overdrager sin bedrift til andre, meddeler han det forinden til den myndighed, der administrerer præmieordningen, og dokumenterer om nødvendigt, i hvilket omfang den, der har erhvervet bedriften, overtager forpligtelserne i anledning af præmieordningen... I givet fald kræver [den kompetente] myndighed tilbagebetaling af de beløb, der er blevet udbetalt til den begunstigede.]

I betragtning otte

O.a.: Betragtning syv i den danske version.

Forordningens artikel 10, stk. 1, indeholder følgende bestemmelse: For tilfælde af force majeure kan medlemsstaterne fastsætte, at undladelse af at overholde forpligtelserne i anledning af præmieordningen ikke giver anledning til krav om tilbagebetaling af de allerede udbetalte præmiebeløb, og i givet fald, at [ikke-markedsføringsperioden] ... suspenderes i en bestemt periode og forskydes tilsvarende. Artikel 10, stk. 2 og 3, angiver hver tre konkrete forhold, som kan berettige til, at præmien ikke kræves tilbagebetalt, henholdsvis til suspension af den relevante periode. Endelig skal medlemsstaterne i henhold til artikel 10, stk. 4, give Kommissionen meddelelse om alle de tilfælde, hvor de har anerkendt force majeure.

Ved Kommissionens forordning (EØF) nr. 1391/78 (EFT 1978, L 167, s. 45) ændredes forordning (EØF) nr. 1307/77. De bestemmelser, der er relevante i denne forbindelse, er de samme som i den tidligere forordning, men i artikel 9, stk. 1 og 4, er betegnelsen producent anvendt i stedet for den begunstigede i den tidligere forordning, og i forordning (EØF) nr. 1391/78's artikel 12, stk. 1, er sætningen I tilfælde af force majeure, der indtræffer efter tidspunktet for godkendelse af ansøgningen blevet indsat i stedet for For tilfælde af force majeure i den tidligere forordnings artikel 10, stk. 1.

Ved artikel 1, stk. 1, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 1799/79 (EFT 1979, L 206, s. 12) blev artikel 12 i forordning (EØF) nr. 1391/78 endelig afløst af en ny bestemmelse. Artikel 12, stk. 1, i den nye affattelse har følgende indhold:

I henhold til artikel 12, stk. 2, kan foruden konkrete omstændigheder, der skal tages i betragtning i de enkelte tilfælde de seks forhold, der nævnes i den tidligere forordning, begrunde en af de i artiklens stk. 1 omhandlede foranstaltninger. Efter artikel 12, stk. 3, skal medlemsstaterne fortsat underrette Kommissionen om de tilfælde af force majeure, som de anerkender.

Med det første præjudicielle spørgsmål ønskes det klarlagt, om overtager i rådsforordningen (artikel 6, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 1078/77) og overdrager henholdsvis afstår i de to kommissionsforordninger [artikel 8, stk. 4, i forordning (EØF) nr. 1307/77 og artikel 9, stk. 4, i forordning (EØF) nr. 1391/78] også omfatter en situation, hvor en landbrugsbedrift skifter ejer ved tvangsauktion. Ingen af de nævnte begreber defineres i forordningerne.

Artikel 6, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 1078/77 synes i alle sprogversioner at være temmelig generelt formuleret og at hvile på det objektive kriterium, at der er sket en faktisk overtagelse af en landbrugsbedrift. I den engelske version tales der således om Any person who takes over an agricultural holding, hvilket i den franske version gengives som Tout successeur à une exploitation agricole og i den tyske tekst som Jeder Betriebsnachfolger. Den danske tekst har Enhver, der overtager en landbrugsbedrift. Sagsøgte i hovedsagen har — ligesom Kommissionen i sit indlæg — hævdet, at det anvendte udtryk (overtager) er vidtrækkende, hvilket ses at stemme med de andre anførte sprogversioner.

Forholdet er ikke umiddelbart så klart med hensyn til de to kommissionsforordninger. Efter den engelske tekst skal den begunstigede (eller producenten) give meddelelse, hvis han intends to transfer his holding. Det er gjort gældende, at det hermed forudsættes, at ejerskiftet sker frivilligt, hvorfor en overførsel ved tvangsauktion ikke er omfattet.

Den danske version af forordning (EØF) nr. 1307/77 anvender en formulering, som angiveligt betyder, at overførslen forudsættes at være frivillig (Hvis den begunstigede helt eller delvis overdrager sin bedrift til andre...); i forordning (EØF) nr. 1391/78 bruges en mere neutral formulering (Hvis producenten helt eller delvis afstår sin bedrift til en anden...).

I den franske version hedder det, at si le producteur cède son exploitation... à des tiers il communique ce fait à l'avance, og de andre sprogversioner synes at være formuleret på samme måde. Appellanten har fastholdt, at der hermed forudsættes at være tale om en frivillig disposition fra overdragerens side, og at overdrageren kun kan give meddelelse forinden, hvis overdragelsen sker efter hans egen frivillige bestemmelse og ikke ved et tvangssalg. Jeg kan ikke tiltræde denne argumentation; hvis der foreligger en overførelse eller afståelse — det være sig frivilligt eller på anden måde — skal der gives meddelelse. Såfremt salget sker ved tvangsauktion, skal producenten give meddelelse om, at der vil ske en overførsel ved tvangsrealisation. I modsat fald vil Kommissionens forordning efter min opfattelse begrænse virkningerne af Rådets forordning — hvad den ikke kan. Den engelske version siger efter min mening det samme som If the producer is about to transfer (Hvis producenten er i færd med at afstå). Medmindre den engelske version forstås på denne måde, forekommer den mig at være i strid med de andre versioner. Den må nødvendigvis forstås således, at den bringes i overensstemmelse med dem.

I sag 109/84 (Menges mod Land Nordrhein-Westfalen, Sml. 1985, s. 1289) udtalte Domstolen: Da målet er at nedsætte overskuddet af mælk eller i det mindste forhindre, at det forøges, skal de forpligtelser, der er pålagt modtagerne af præmierne, fortolkes på den måde, der snarest bevirker, at målet nås [præmis 15, s. 1298; jfr. også sag 77/79, Damas mod Fonds d'orientation et de régularisation des marchés agricoles (FORMA), Sml. 1980, s. 247, s. 258-260, præmisserne 6 og 7 — en sag, der vedrørte en tidligere præmieordning, der lignede den nugældende ordning meget]. Medmindre forordningen fortolkes på denne måde, vil den efter min opfattelse åbne mulighed for at arrangere et ejerskifte via en begæring om tvangsauktion for dermed at omgå underretningspligten og forpligtelsen til at tilbagebetale præmierne. Jeg er følgelig af den opfattelse, at den rigtige fortolkning er, at forordningen omfatter enhver form for overførelse, herunder afståelse i forbindelse med tvangssalg.

Vedrørende det andet spørgsmål — om et salg på tvangsauktion er et tilfælde af force majeure — er det muligvis rigtigt, at lempelsesbestemmelsen i artikel 12, som ændret ved forordning (EØF) nr. 1799/79, der åbner mulighed for ikke at kræve præmierne tilbagebetalt, kun kan anvendes, såfremt der er truffet afgørelse om, enten at ikke-markedsføringsperiodens begyndelsestidspunkt udsættes, eller at forpligtelserne suspenderes i et bestemt tidsrum inden for denne periode.

Hvordan dette end forholder sig, mener jeg ikke, at et tvangsauktionssalg falder ind under nogen af de konkrete tilfælde, der nævnes i artikel 12. Ekspropriation foreligger, når nationale myndigheder overtager landbrugsejendommen — f. eks. med hjemmel i lovgivningen — og kan efter min opfattelse ikke tillige omfatte et tvangsauktionssalg på begæring af kreditorerne. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at Kommissionen ikke fra nogen medlemsstat er blevet underrettet om, at den anerkender salg af en bedrift på tvangsauktion som omfattet af force majeure-bestemmelsen.

Er et sådant salg da omfattet af det almindelige force majeure kriterium, der ligger til grund for artikel 12, stk. 1, nemlig en situation af en sådan art, at præmiemodtageren kun ved uforholdsmæssige opofrelser er i stand til at overholde sine forpligtelser? Domstolen har udtalt, at begrebet force majeure betegner de usædvanlige og uforudsigelige omstændigheder, som den erhvervsdrivende ikke har nogen indflydelse på, som han ikke har mulighed for at afværge, også selv om han udviser den størst mulige påpasselighed [sag 266/84, Denkavit (France) SARL mod Fonds d'orientation et de régularisation des marchés agricoles (FORMA), Smi. 1986, s. 149, præmis 27, s. 170]. Domstolen har navnlig i sag 77/79, Damas, udtalt, at de eneste omstændigheder, der kan begrunde en manglende overholdelse af den præmieberettigedes skriftlige forpligtelse vedrørende ikke-markedsføring af mælk og mejeriprodukter, er dem, som er uafhængige af den berettigedes vilje, og som opfylder betingelserne om force majeure... (præmis 7, s. 259).

Et tvangsauktionssalg er ikke umiddelbart omfattet af denne definition. Et sådant salg kan skyldes økonomiske vanskeligheder som følge af manglende effektivitet eller dårlig forretningsførelse eller kan bero på en række andre forhold. Således som det andet spørgsmål er formuleret, skal det efter min opfattelse besvares benægtende. De økonomiske vanskeligheder, der har ført til tvangsauktionen, kan imidlertid i det enkelte tilfælde være direkte forårsaget af et forhold, der i sig selv er omfattet af definitionen af force majeure. I så fald kan medlemsstaterne efter min opfattelse anvende forordningens artikel 12 og efter omstændighederne indrømme udsættelse eller suspension eller bestemme, at udbetalte præmier ikke skal tilbagebetales. Det fremgår ikke af forelæggelsesbeslutningen, om en sådan situation foreligger i denne sag.

Jeg kommer endelig til det tredje spørgsmål, som Højesteret har stillet, og hvormed det i det væsentligste ønskes afklaret, om hele det præmiebeløb, der er udbetalt til Mads Peder Jensen, skal tilbagebetales, eller om det følger af proportionalitetsprincippet, at det beløb, som han skal tilbagebetale, skal nedsættes forholdsmæssigt under hensyn til den periode, hvor forpligtelserne ikke er blevet overholdt.

Det fremgår klart af artikel 6, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 1078/77, at de beløb, der er udbetalt i præmie, skal tilbagebetales fuldt ud, såfremt betingelserne for, at de er udbetalt, ikke overholdes igennem hele den femårige periode. Artikel 9 i forordning (EØF) nr. 1391/78 åbner ingen mulighed for delvis tilbagebetaling i forhold til den periode, hvor forpligtelserne er blevet overholdt.

Den omstændighed, at man i en senere forordning [Kommissionens forordning (EØF) nr. 1300/84, EFT 1984, L 125, s. 3] har fundet det nødvendigt at give en udtrykkelig bestemmelse om, at det præmiebeløb, der kan kræves tilbagebetalt inden for de første seks måneder af ikke-markedsførings- eller omstillingsperioden, under visse omstændigheder kan nedsættes, støtter den opfattelse, at forholdsmæssig tilbagetaling af den allerede udbetalte præmie som hovedregel ikke kan tillades.

Den omstændighed, at ikke-markedsføringspræmien i henhold til artikel 4, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 1078/77 udbetales i tre rater, giver efter min opfattelse heller ingen støtte for, at den modtagne præmie kun skulle tilbagebetales delvis i tilfælde af misligholdelse af forpligtelsen. Som det klart fremgår af betragtning fem og af artikel 4, stk. l's egen ordlyd, er formålet med denne ratebetalingsordning at lette kontrollen med, at de påtagne forpligtelser overholdes, hvorimod ordningen ikke på nogen måde begrænser forpligtelsen til at tilbagebetale den udbetalte præmie i tilfælde af misligholdelse af forpligtelsen.

Er bestemmelsen, som efter sit indhold hjemler fuld tilbagebetaling, da i sig selv i strid med proportionalitetsprincippet — er den afpasset efter betydningen af det formål, der søges nået, og er den nødvendig for at nå dette mål (sag 266/84, Denkavit, jfr. præmis 17, s. 168)?

Det fremgår af Domstolens praksis — sag 66/82, Fromançais SA mod Fonds d'orientation et de régularisation des marchés agricoles (FORMA) (Sml. 1983, s. 395, præmisserne 8-14 og 18, s. 404-406), sag 147/81, Merkur Fleisch-Import GmbH mod Hauptzollamt Hamburg-Ericus (Sml. 1982, s. 1389, præmisserne 11 og 12, s. 1397), sag 272/81, Société RUMI mod Fonds d'orientation et de régularisation des marchés agricoles (FORMA) (Sml. 1982, s. 4167, præmis 14, s. 4180), og sag 273/81, Société Laitière de Gacé mod Fonds d'orientation et de régularisation des marchés agricoles (FORMA) (Sml. 1982, s. 4193) — at for så vidt det tilstræbte mål er en del af de almindelige målsætninger eller er afgørende nødvendigt for, at mekanismerne inden for den fælles landbrugspolitik kan fungere, kan bestemmelser, som foreskriver de samme retsvirkninger for støttemodtagerens fuldstændige og delvise undladelse af at opfylde de forpligtelser, som han har påtaget sig (eller for en opfyldelse af forpligtelserne efter den fastsatte frist), anses for at være i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet.

Det er følgeligt nødvendigt at undersøge målsætningen for bestemmelserne om præmieordningen for ikke-markedsføring og omstilling i henhold til forordning (EØF) nr. 1078/77. Det fremgår klart af forordningens første betragtning og sjette betragtning, at det fandtes bydende nødvendigt at nedbringe maelkeoverskuddet ved at give bestemte grupper landbrugere en tilskyndelse til at ophøre med mælkeproduktion eller markedsføring af mejeriprodukter inden for en klart afgrænset periode, mod at de til gengæld fik udbetalt en præmie — fem år når der er tale om en ikke-markedsføringspræmie, og fire år i forbindelse med en omstillingspræmie. Det er klart, at hvis en producent kunne slippe med blot at fortabe den del af den allerede udbetalte præmie, der vedrørte den periode, hvor forpligtelserne ikke blev overholdt, ville der ingen, eller så godt som ingen tilskyndelse være til, at en landbruger undlod at bringe mælk og mejeriprodukter i handelen i den periode, som han oprindelig havde bundet sig for. Præmieordningen kan efter min opfattelse kun give de ønskede økonomiske resultater, såfremt der er en mærkbar sanktion for misligholdelse af forpligtelsen, nemlig at retten til hele den allerede modtagne præmie fortabes. I denne sag må ikke-markedsføring i hele den femårige periode efter min opfattelse — jfr. også sag 77/79, Damas — betragtes som det grundlæggende væsentlige kriterium for ydelsen af en præmie.

Om det ville være rimeligt — hvad det formentlig er under nogle omstændigheder — at have en ordning, hvorefter en medlemsstat eller en national domstol i forbindelse med en tvangsauktion bør eller kan kræve, at den udbetalte præmie tilbagebetales af salgsprovenuet og ikke direkte af den tidligere producent, er et spørgsmål, som henhører under national lovgivning, men som jeg ikke mener der skal tages stilling til i forbindelse med denne præjudicielle sag.

Jeg mener derfor ikke, at det kan antages, at kun en forholdsmæssig del af præmien kan kræves tilbagebetalt.

De spørgsmål, som den nationale domstol har forelagt, bør besvares som følger:

Det tilkommer den nationale domstol at træffe afgørelse om de omkostninger, der er afholdt af Landbrugsministeriet som part i hovedsagen. Mads Peder Jensen har ikke indgivet indlæg for Domstolen og var ikke repræsenteret under retsmødet. Har han alligevel haft omkostninger, skal også spørgsmålet om betalingen af disse omkostninger afgøres af den nationale domstol. De udgifter, der er afholdt af Kommissionen, der også har afgivet indlæg, kan ikke godtgøres.