I.

Bevezetés

1.

A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyát az SB mezőgazdasági termelő (a továbbiakban: felperes) által a Fővárosi Törvényszék (Magyarország) előtt amiatt indított kereset képezi, hogy az Agrárminiszter (Magyarország) megtagadta az úgynevezett termeléstől függő önkéntes támogatás ( 2 ), illetve anyatehéntartási támogatás nyújtását. A felperes ugyanis az igénylési évben nem érte el a kérelemben bejelentett állatok száma vonatkozásában jogszabályban előírt tenyésztési arányt, az úgynevezett „ellési arányt”.

2.

Az előterjesztő bíróság az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdéseivel lényegében azt szeretné megtudni, hogy a támogatás nyújtása teljes egészében megtagadható‑e, vagy azt csak – arányosan – csökkenteni lehet az előírt ellési arányt elérő állatok számának függvényében.

3.

Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés megválaszolásához különbséget kell tenni egyrészt a támogatás nyújtásának feltételei – amelyek meghatározása tekintetében a tagállamok mérlegelési jogkörrel rendelkeznek –, másrészt pedig az e támogatás végrehajtása során történt meg nem felelések esetleges jogkövetkezményei között. A támogatás nyújtására vonatkozó feltételek nemteljesítése esetén támogatásra való jogosultság nem áll fenn. A támogatás esetleges újraszámítása vagy arányos csökkentése ez esetben eleve nem lenne elképzelhető.

II.

Jogi háttér

A.

Az uniós jog

1.

Az 1306/2013/EU rendelet

4.

Az 1306/2013/EU rendelet ( 3 ) „Jogosulatlan kifizetések és igazgatási szankciók” című 63. cikke többek között a következőképpen rendelkezik:

2.

Az 1307/2013/EU rendelet

5.

Az 1307/2013/EU rendeletnek ( 4 ) „A termeléstől függő önkéntes támogatás” című 1. fejezetének 52. cikkében szereplő „Általános szabályok” többek között a következőket tartalmazzák:

3.

A 639/2014/EU felhatalmazáson alapuló rendelet

6.

A 639/2014/EU felhatalmazáson alapuló rendelet ( 5 ) „A támogatás odaítélésének feltételei” című 53. cikke (1) bekezdésének szövege a következő:

4.

A 640/2014/EU felhatalmazáson alapuló rendelet

7.

A 640/2014/EU felhatalmazáson alapuló rendelet ( 6 ) (28) és (31) preambulumbekezdése többek között kimondja:

8.

A 640/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 2. cikkének (1) bekezdése többek között a következő fogalommeghatározásokat tartalmazza:

9.

A 640/2014 felhatalmazáson alapuló rendeletnek „A számítás alapja” című 30. cikkének (1)–(3) bekezdése a következőképpen rendelkezik:

10.

A 640/2014 felhatalmazáson alapuló rendeletnek „Az állattartáshoz kapcsolódó támogatási rendszerek vagy az állattartáshoz kapcsolódó támogatási intézkedések keretében bejelentett állatok tekintetében meghatározott közigazgatási szankciók” című 31. cikkének (1) bekezdése értelmében:

5.

A 809/2014/EU végrehajtási rendelet

11.

A 809/2014/EU végrehajtási rendeletnek ( 7 ) „Az egységes kérelem és a kifizetési kérelem módosítása” című 15. cikke többek között a következőképpen rendelkezik:

12.

A 809/2014 végrehajtási rendeletnek „Az állattartáshoz kapcsolódó támogatási intézkedések keretében az állatállomány‑alapú támogatási kérelemre és kifizetési kérelemre vonatkozó követelmények” című 21. cikkének (1) bekezdése többek között a következőképpen rendelkezik:

B.

A nemzeti jog

13.

A termeléshez kötött közvetlen támogatások igénybevételének szabályairól szóló 9/2015. (III. 13.) FM (földművelésügyi miniszteri) rendelet (a továbbiakban: 9/2015. FM rendelet) 4. §‑a többek között kimondja:

14.

A 9/2015. FM rendelet 7. §‑ának (3) bekezdése szerint „[a] támogatható minimális állatlétszám […] egy egyed”.

15.

A 9/2015. FM rendelet 11. §‑a (1) bekezdésének e) pontja értelmében:

III.

Az alapügy tényállása, az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések és a Bíróság előtti eljárás

16.

A felperes 2019. május 9‑én termeléshez kötött anyatehéntartási támogatás kifizetése iránti kérelmet nyújtott be a mezőgazdasági támogatásokért felelős elsőfokú hatósághoz 11 egyed tekintetében.

17.

2020. június 25‑én e hatóság azzal az indokkal utasította el a támogatás kifizetése iránti kérelmet, hogy tizenegyből csak három állat ellett a kérelemmel érintett időszakban, ami 27%‑os ellési aránynak felelt meg, így a 9/2015. FM rendelet 11. §‑a (1) bekezdésének e) pontjában előírt feltételek nem teljesültek. Ilyen esetben a kérelemben feltüntetett egyedek egyike sem támogatható, továbbá a 640/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 31. cikke sem alkalmazható.

18.

A felperes fellebbezése nyomán az Agrárminiszter az elsőfokú határozatot helybenhagyta, és arra hivatkozott, hogy amennyiben a kérelmezett egyedek legalább 30%‑ának nincs ellése, a 9/2015. FM rendelet 7. §‑ának (3) bekezdése értelmében támogatható egyedek száma nulla.

19.

A felperes a fellebbezés tárgyában hozott határozattal szemben keresetet nyújtott be a kérdést előterjesztő bírósághoz. Keresetének alátámasztása érdekében azt állítja, hogy az Agrárminiszter jogsértő módon nem alkalmazta a 640/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 30. és 31. cikke szerinti jogkövetkezményeket, vagyis támogatás‑csökkentéseket és szankciókat. Ezenkívül nem határozta meg a 2. cikk (1) bekezdése második albekezdése 18. pontjának megfelelően a meghatározott állatok számát és a támogathatósági kritériumoknak meg nem felelő állatok számát, hanem csak a 640/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 2. cikke (1) bekezdése második albekezdése 16. pontjának megfelelően bejelentett állatok számát vette figyelembe. Márpedig e rendelet 30. cikkének (3) bekezdése előírja, hogy a támogatást a meghatározott állatok száma alapján kell kiszámítani. Végül a felperes úgy véli, hogy a kérelmezett tizenegy anyatehén közül tíz megfelel a támogathatósági kritériumoknak, különösen a 30%‑os ellési aránynak, így csak a támogatás arányos csökkentése képzelhető el, a támogatás teljes megtagadása azonban nem.

20.

A kérdést előterjesztő bíróságnak kétségei vannak a termeléstől függő támogatás teljes megtagadásának különösen a 640/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 30. és 31. cikkével való összeegyeztethetőségét illetően, ezért a következő kérdéseket terjeszti elő:

21.

E kérdésekre vonatkozóan a felperes, a magyar kormány és az Európai Bizottság nyújtott be írásbeli észrevételeket a Bíróság előtti eljárásban. A Bíróság az eljárási szabályzat 76. cikkének (2) bekezdése alapján mellőzte a tárgyalás tartását.

IV.

Értékelés

A.

Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés tárgya

22.

Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés az állattartáshoz kapcsolódó támogatási rendszerek keretében benyújtott támogatási kérelmek alapján nyújtott, termeléstől függő önkéntes támogatásra vonatkozó uniós jogi rendelkezések ( 8 ) értelmezésére vonatkozik, amely rendelkezések végrehajtása érdekében került sor a 9/2015. FM rendelet meghozatalára. E célból mindenekelőtt az 1307/2013 rendelet, az e rendeletet végrehajtó 639/2014 és 640/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet, valamint a 809/2014 végrehajtási rendelet rendelkezéseire kell utalni.

23.

A 9/2015. FM rendelet 11. §‑a (1) bekezdésének e) pontja értelmében a termeléshez kötött anyatehéntartási támogatásra való jogosultság feltétele többek között az, hogy a támogatásra bejelentett tenyészetben a kérelmezett állatok legalább 30%‑ának van ellése az igénylési évben. A magyar kormány szerint a 30%‑os ellési arány arra irányul, hogy a mezőgazdasági termelőket az állományuk hosszú távú megőrzésére, sőt bővítésére ösztönözze.

24.

Az Agárminiszter e rendelkezés alapján utasította el teljes egészében a felperes támogatás iránti kérelmét, mivel az abban megjelölt tizenegy anyatehén az igénylési évben csak 27%‑os ellési arányt ért el. A felperes ezt nem vitatja, de keresetével azt kívánja elérni, hogy a kért támogatást csak tíz, a megkövetelt 30%‑os ellési arányt teljesítő anyatehén után nyújtsák számára. A felperes és a magyar kormány azt állítja, hogy ez az arány csupán a támogatás összege kiszámításának alapját képezi, így a támogatás csak – arányosan – csökkenthető.

25.

Először azt vizsgálom meg, hogy a tagállamok bevezethetnek‑e ilyen támogatási rendszert. Ezenkívül meg kell vizsgálni azt a kérdést, hogy a termeléstől függő támogatás iránti kérelem és az abban megjelölt állatok száma – amint azt a felperes állítja – utólag módosítható‑e (B. rész).

26.

Végül azt is megvizsgálom, hogy a termeléstől függő támogatások kiszámítására és a közigazgatási szankciók kiszabására vonatkozó uniós jogi rendelkezések jelen esetben csupán a támogatás csökkentését teszik‑e lehetővé annak megtagadása helyett (C. rész).

B.

A termeléstől függő támogatások odaítélési feltételeinek meghatározására vonatkozó tagállami mérlegelési jogkör

27.

Az 1307/2013 rendelet 52. cikkének (9) bekezdése felhatalmazza a Bizottságot arra, hogy e rendelet 70. cikkének megfelelően felhatalmazáson alapuló jogi aktusokat fogadjon el többek között a termeléstől függő támogatás nyújtására vonatkozó feltételek meghatározása céljából. A 639/2014 felhatalmazáson alapuló rendeletnek „A támogatás odaítélésének feltételei” című 53. cikkének (1) bekezdése ennek megfelelően előírja, hogy a tagállamok a termeléstől függő támogatási intézkedésekre vonatkozó jogosultsági kritériumokat az 1307/2013 rendeletben meghatározott keretrendszerrel és az e felhatalmazáson alapuló rendeletben megállapított feltételekkel összhangban állapítják meg.

28.

Véleményem szerint a 9/2015. FM rendelet 11. §‑a (1) bekezdésének e) pontjában előírt támogatási rendszer elfogadásával Magyarország a számára biztosított mérlegelési jogkört az alkalmazandó uniós jogi rendelkezésekkel összhangban gyakorolta. A termeléstől függő támogatás odaítélésének e nemzeti jogi rendelkezésben előírt kritériumai ugyanis a 639/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet I. melléklete 3. pontjának g) alpontja értelmében vett „jogosultsági feltételek” ( 9 ), amelyeket e rendelet 67. cikke (1) bekezdésének megfelelően bejelentettek a Bizottságnak. ( 10 )

29.

A 9/2015. FM rendelet 11. §‑a (1) bekezdésének e) pontja tehát – a Bizottság véleménye szerint is – az e rendelkezésben előírt termeléstől függő támogatás nyújtásának feltételeit szabályozza. E rendelkezés szerint a kérelemben megjelölt anyatehenek, azaz a 640/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 2. cikke (1) bekezdése második albekezdésének 16. pontja értelmében bejelentett állatok ( 11 ) számát tekintve az igénylési évben 30%‑os ellési arányt kell elérni. A kérelemben bejelentett állatok számához szorosan kapcsolódó odaítélési feltételről van tehát szó.

30.

Ezt az értelmezést megerősíti mind az 1307/2013 rendelet 52. cikke (6) bekezdésének szövege, amely szerint a termeléstől függő támogatás éves kifizetése többek között rögzített állatlétszámon alapul, mind pedig az e kifejezést konkretizáló, az „állattartáshoz kapcsolódó támogatási rendszernek” és az azon alapuló „állatállomány‑alapú támogatási kérelemnek” a 640/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 2. cikke (1) bekezdése második albekezdésének 13. és 15. pontjában foglalt fogalommeghatározása. ( 12 )

31.

Ezzel összhangban a 9/2015. FM rendelet 11. §‑a (1) bekezdésének e) pontja – a 640/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 2. cikke (1) bekezdése második albekezdésének 16. pontja értelmében vett, a támogatási kérelemben „bejelentett állatok” tekintetében – rögzített állatlétszámot vesz alapul. Kizárólag ez utóbbira tekintettel kell meghatározni, hogy az igénylési év során a 30%‑os ellési arány teljesült‑e, és hogy a támogatást ki kell‑e fizetni.

32.

El kell tehát utasítani azon érvet, miszerint a 9/2015. FM rendelet 11. §‑a (1) bekezdésének e) pontja nem odaítélési feltételeket, hanem csupán a termeléstől függő támogatás kiszámításának alapját határozza meg a 640/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 2. cikke (1) bekezdése második albekezdésének 18. pontja értelmében vett „meghatározott állat[ok]” száma alapján.

33.

Nem vitatott, hogy a felperes azon állatok számára – nevezetesen tizenegy tehénre – tekintettel, amelyek tekintetében a termeléstől függő támogatás iránti kérelmet benyújtotta, a támogatás nyújtásának e feltételeit nem teljesítette. Az e szám alapján az igénylési év elteltét követően kiszámított ellési arány ugyanis csak 27% volt.

34.

A felperes azonban azzal érvel, hogy legalábbis tíz tehén után támogatásban kellene részesülnie, mivel azok teljesítették a 30%‑os ellési arányt. Ez az érvelés a 2019. május 9‑i eredeti támogatási kérelemben bejelentett állatlétszám utólagos csökkentését jelenti.

35.

Márpedig, amint azt a Bizottság helyesen hangsúlyozza, ilyen utólagos korrekció a jelen ügyben nem képzelhető el.

36.

A 809/2014 végrehajtási rendelet 15. cikkének az e rendelet 21. cikke (1) bekezdésének c) pontjával összefüggésben értelmezett (3) bekezdése értelmében az érintett mezőgazdasági parcellákra vonatkozó kifizetési kérelmet – ideértve a kérelemben megjelölt állatlétszámot is – érintő módosításokra nincs lehetőség akkor, ha az illetékes hatóság már tájékoztatta a kedvezményezettet a kifizetési kérelemben található meg nem felelés bármely esetéről. A 640/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 2. cikke (1) bekezdése második albekezdése 2. pontjának a) alpontja értelmében a támogathatósági kritériumok bármilyen megszegése ilyen meg nem felelésnek minősül. Az illetékes hatóság ilyen tájékoztatást küldött 2020. június 25‑én, azaz az igénylési év elteltét követően, amikor a támogatási kérelmet a 30%‑os ellési arány nemteljesítésére hivatkozva elutasította.

37.

A fent vizsgált uniós jogi rendelkezésekkel tehát nem ellentétes az Agárminiszternek a 9/2015. FM rendelet 11. §‑a (1) bekezdésének e) pontján alapuló azon döntése, hogy a kért támogatást a felperestől teljes egészében megtagadja.

C.

A 640/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 30. és 31. cikkének alkalmazhatatlansága

38.

A felperes és a magyar kormány érvelésével, valamint a kérdést előterjesztő bíróság kétségeivel ellentétben a 640/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 30. és 31. cikke sem vezet más eredményre. E rendelkezések nem érintik a termeléstől függő támogatások nyújtásának feltételeit, így nem korlátozhatják a tagállam e tekintetben fennálló mérlegelési jogkörét, és nem is alkalmazhatók a jelen ügyben szereplőhöz hasonló odaítélési feltétel nemteljesítése esetén.

1.

A 640/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 30. cikke

39.

A 640/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 30. cikke, amint azt már a címe („A számítás alapja”) is mutatja, nem a termeléstől függő támogatás nyújtásának feltételeit, hanem csak a támogatás kiszámításának kritériumait szabályozza. A 30. cikk (1) bekezdése értelmében a támogatási vagy kifizetési kérelemben feltüntetettnél több állatra vonatkozóan nem nyújtható támogatás. A 30. cikk (2) bekezdésének első mondata szerint feltétel az, hogy a mezőgazdasági üzem területén lévő állatokat meghatározták, illetve azokat e célból a támogatási kérelemben azonosították. Ha a támogatási kérelemben feltüntetett állatlétszám meghaladja az igazgatási vagy helyszíni ellenőrzések eredményeként meghatározott állatlétszámot, akkor a 30. cikk (3) bekezdése értelmében a támogatást a meghatározott állatlétszám alapján kell kiszámítani. ( 13 )

40.

E rendelkezések tehát nem érintik az igénylési évre bejelentett állatlétszámra vonatkozóan a 9/2015. FM rendelet 11. §‑a (1) bekezdésének e) pontjában előírt jogosultsági feltételt, és nem alkalmazhatók.

41.

Úgy tűnik, hogy a 640/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 30. cikke (1) bekezdésének szövege ugyan nem zárja ki, hogy a támogatást a támogatási vagy kifizetési kérelemben bejelentettnél kevesebb állat után nyújtsák.

42.

Amint azonban a fenti 28–36. pontban kifejtésre került, a kérelemben bejelentett állatok számának – a jelen esetben tizenegyről tíz anyatehénre történő – utólagos csökkentése nem egyeztethető össze sem a támogatási rendszernek a 9/2015. FM rendelet 11. §‑a (1) bekezdésének e) pontjában előírt odaítélési feltételeivel, sem a 809/2014 végrehajtási rendelet 15. cikkének (3) bekezdésével. Ezenkívül az ilyen csökkentés ellentétes lenne e támogatási rendszernek a magyar kormány által hangsúlyozott céljával. Azon feltétel, miszerint a támogatási kérelemben bejelentett anyatehenek legalább 30%‑ának ellenie kell az igénylési évben, arra irányul, hogy a mezőgazdasági termelőket az állomány hosszú távú megőrzésére, sőt bővítésére ösztönözze (fenti 23. pont). Márpedig sem ezen ösztönző hatás, sem az állomány megőrzése nem lenne biztosítva, ha a mezőgazdasági termelő utólag csökkenthetné a támogatási kérelemben bejelentett állatok számát az előírt ellési arány teljesítése érdekében.

2.

A 640/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 31. cikke

43.

A 640/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 31. cikkében foglalt, közigazgatási szankciókra vonatkozó rendelkezések sem alkalmazhatók, ezért nem vezethetnek a kért támogatás összegének százalékos mértékű csökkentéséhez.

44.

A 640/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 2. cikke (1) bekezdése második albekezdésének 2. pontja értelmében ugyan a támogathatósági kritériumok bármilyen megszegése meg nem felelésnek minősül (fenti 36. pont), amely főszabály szerint közigazgatási szankciókat vonhat maga után. E rendelet 31. cikke (1)–(3) bekezdésének rendelkezései csupán e célból utalnak a meghatározott állatok számára, valamint az egyes állatokkal kapcsolatos meg nem felelésekre. ( 14 ) Ennek azonban az a feltétele, hogy a támogatásra való jogosultság főszabály szerint fennálljon.

45.

A 9/2015. FM rendelet 11. §‑a (1) bekezdésének e) pontja azonban – amint már említettem – e tekintetben azt feltételezi, hogy a támogatási kérelemben bejelentett anyatehenek számát illetően az igénylési évben teljesül a 30%‑os ellési arány. Ez az odaítélési feltétel az 1307/2013 rendelet 52. cikkének – a 640/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 2. cikke (1) bekezdése második albekezdésének 13. és 15. pontjával összefüggésben értelmezett – (6) bekezdésében előírt feltételekkel összhangban (fenti 30. és 31. pont) tehát az állományra vonatkozik, nem pedig az (egyes) állatokra.

46.

Ezért a támogatásnak a 640/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 31. cikkében foglalt rendelkezések szerinti arányos csökkentése nem képzelhető el. Mivel a jelen ügyben egy odaítélési feltétel nemteljesítéséről van szó, az e rendelkezésekben konkretizált ( 15 ) arányosság elve sem követel meg ettől eltérő következtetést. Valamely támogatás ugyanis még részben sem nyújtható, ha az e célból előírt feltételek nem teljesülnek.

D.

Közbenső következtetés

47.

A fenti megfontolásokból következik, hogy a vitatott határozathozatali gyakorlat nem ellentétes a 640/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 30. cikke (3) bekezdésének és 31. cikke (1)–(3) bekezdésének rendelkezéseivel.

48.

Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésre tehát igenlő választ kell adni.

49.

Így tehát az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második és harmadik – a csökkentés százalékos mértékének a 640/2014 felhatalmazáson alapuló rendelet 30. cikkének (3) bekezdésében és 31. cikkének (1)–(3) bekezdésében előírt számítási módszerére vonatkozó – kérdésre nem is szükséges válaszolni.

V.

Végkövetkeztetés

50.

Azt javasolom a Bíróságnak, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésre a következő választ adja: