1.

I den tvist, der ligger til grund for den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse, begæres der udsættelse af den afgørelse om foreløbig fuldbyrdelse af forseglingen af et forretningslokale, som de bulgarske skattemyndigheder har truffet  ( 2 ) som følge af de konstaterede uregelmæssigheder i forbindelse med opkrævningen af merværdiafgift (moms).

2.

Beslutningen om at forsegle forretningslokalet af den anførte grund kan abstrakt set kvalificeres som en foranstaltning, der har til formål at sikre en korrekt opkrævning af momsen og at undgå svig (artikel 273 i direktiv 2006/112/EF)  ( 3 ).

3.

Selv om afgiftsmyndighederne ud over påbuddet om forsegling pålagde en økonomisk sanktion til den virksomhed, som ejede forretningslokalet, er denne ikke omfattet af den retssag, der behandles af den forelæggende ret.

4.

Kort sagt ønsker den forelæggende ret oplyst, om den nationale bestemmelse, som regulerer de søgsmål, der anlægges til prøvelse af den foreløbige fuldbyrdelse af en administrativ foranstaltning vedrørende forsegling, er forenelig med den rettighed, der er sikret ved artikel 47, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).

I.

Retsforskrifter

A.

EU-retten. Momsdirektivet

5.

I henhold til artikel 2, stk. 1, litra a), er »levering af varer, som mod vederlag foretages på en medlemsstats område af en afgiftspligtig person, der handler i denne egenskab«, momspligtige.

6.

Artikel 273 bestemmer:

B.

National ret

1.

Momsloven  ( 4 )

7.

Følgende fremgår af artikel 118, stk. 1, i den affattelse, der finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i hovedsagen:

8.

Artikel 185, stk. 1 og 2, har følgende ordlyd:

9.

Artikel 186 foreskriver:

10.

Det bestemmes i artikel 187, stk. 1 og 4:

11.

Artikel 188  ( 5 ) fastsætter følgende:

12.

Artikel 193 bestemmer:

2.

Forvaltningsprocesloven  ( 6 )

13.

I henhold til artikel 6, stk. 5, i den affattelse, der finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i sagen, skal de administrative myndigheder afholde sig fra at vedtage akter og udføre handlinger, der kan forvolde skade, som er åbenbart uforholdsmæssig i forhold til det forfulgte mål.

14.

Følgende fremgår af artikel 60:

15.

I henhold til artikel 128, stk. 1, nr. 1, har forvaltningsdomstolene kompetence til at påkende sager, hvor der navnlig nedlægges påstand om ændring eller annullation af forvaltningsakter.

16.

I henhold til artikel 146 kan søgsmål til prøvelse af forvaltningsakter baseres på følgende grunde: a) manglende kompetence, b) formfejl, c) kvalificeret tilsidesættelse af forvaltningsprocesreglerne, d) tilsidesættelse af de materielle retsregler, e) uforenelighed med det mål, der forfølges med loven.

17.

Artikel 166 fastsætter følgende:

II.

De faktiske omstændigheder, hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål

18.

»Ati-19« EOOD er et enkeltmandsselskab med begrænset ansvar, som driver et forretningslokale i Blagoevgrad (Bulgarien).

19.

Den 3. august 2023 gennemførte den bulgarske afgiftsmyndighed en inspektion i Ati-19’s forretningslokale, hvorunder

–

inspektørerne, inden de identificerede sig, foretog et køb til en værdi af 14,80 BGN (ca. 8 EUR) uden at få udleveret et afgiftsmæssigt kassebilag

–

det blev konstateret, at den daglige afgiftsmæssige kasseopgørelse udviste et beløb på 327,80 BGN (ca. 167 EUR), mens kasseapparatet indeholdt et samlet beløb på 573,55 BGN (ca. 293 EUR).

20.

Ved afgørelse af 8. august 2023 blev der indledt en administrativ sanktionsprocedure mod Ati-19.

21.

Den 29. august 2023 pålagde afgiftsmyndigheden Ati-19 en økonomisk sanktion på 1 000 BGN (ca. 500 EUR).

22.

Den 30. august 2023 anordnede afgiftsmyndigheden forsegling af forretningslokalet og et adgangsforbud hertil i en periode på 14 dage.

23.

Forseglingsforanstaltningen blev meddelt Ati-19 den 6. september 2023. På kvitteringen for modtagelsen blev den effektive dato for fuldbyrdelse af forseglingen fastsat til den 21. september 2023.

24.

Den 14. september 2023 anlagde Ati-19 sag til prøvelse af afgørelsen om fuldbyrdelse af forseglingen ved Administrativen sad Blagoevgrad (forvaltningsdomstolen i Blagoevgrad, Bulgarien) i henhold til bestemmelserne i forvaltningsproceslovens artikel 60, stk. 5.

25.

Den 18. september 2023 fandt retten, at Ati-19’s søgsmål var anlagt for sent, eftersom det ikke var blevet anlagt inden for den fastsatte frist på tre dage fra meddelelsen af afgørelsen.

26.

Den 19. september 2023 indgav Ati-19 en begæring til samme ret om udsættelse af fuldbyrdelsen af forseglingen af lokalet i overensstemmelse med forvaltningsproceslovens artikel 166, stk. 2.

27.

Under disse omstændigheder har Administrativen sad Blagoevgrad (forvaltningsdomstolen i Blagoevgrad) forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

III.

Retsforhandlingerne for Domstolen

28.

Anmodningen om præjudiciel afgørelse indgik til Domstolen den 4. oktober 2023.

29.

Der er indgivet skriftlige indlæg af den bulgarske regering og Europa-Kommissionen.

30.

Efter anmodning fra Domstolen har den forelæggende ret i en skrivelse, der indgik til Domstolen den 28. december 2023, bekræftet, at påbuddet om forsegling endnu ikke var blevet fuldbyrdet den 20. december 2023.

31.

Domstolen har ikke fundet det nødvendigt at afholde et retsmøde.

IV.

Bedømmelse

A.

Formaliteten

32.

Den bulgarske regering har rejst en dobbelt formalitetsindsigelse mod den præjudicielle forelæggelse:

–

Den har for det første afvist, at der findes en afgørelse om foreløbig fuldbyrdelse af forseglingsforanstaltningen  ( 7 ).

–

For det andet har den gjort gældende, at søgsmålet med henblik på at opnå udsættelse af fuldbyrdelsen er uden genstand, eftersom forseglingen endnu ikke er blevet udført  ( 8 ).

33.

Begge indsigelser bør efter min opfattelse afvises.

34.

For så vidt angår den første indsigelse har det søgsmål, der er anlagt ved den forelæggende ret, til formål at udsætte den foreløbige fuldbyrdelse af forseglingen af forretningslokalet. Det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve, om der foreligger en afgørelse om fuldbyrdelse, samt hvad den indeholder.

35.

Domstolen skal tage udgangspunkt i den redegørelse for de faktiske omstændigheder, som den forelæggende ret har fremlagt. Den forelæggende ret har udtrykkeligt anført, at der ved vedtagelsen af forseglingsforanstaltningen blev givet tilladelse til dens foreløbige fuldbyrdelse, »som udgør en del af afgørelsens indhold«. I en senere skrivelse til Domstolen har den forelæggende ret endvidere fastholdt, at den foreløbige fuldbyrdelse af forseglingen var blevet godkendt af den kompetente administrative myndighed  ( 9 ).

36.

Med hensyn til den anden indsigelse tyder alt på, at forseglingen endnu ikke var blevet foretaget flere måneder efter indgivelsen af anmodningen om præjudiciel afgørelse. Dette indebærer imidlertid hverken, at den nationale sag (angiveligt) savner genstand, eller at selve forelæggelsen følgelig savner genstand.

37.

Den omstændighed, at fuldbyrdelsen endnu ikke er gennemført, indebærer ikke, at sagen for den forelæggende ret mister sin genstand, eftersom den pågældende ret netop skal tage stilling til, om der er grundlag for at udsætte den foreløbige fuldbyrdelse. For så vidt som forseglingsforanstaltningen ikke viser sig at være uigennemførlig, er gennemførelsen heraf en udestående mulighed, hvis (fremtidige) realisering i sig selv påvirker interesserne hos den person, som foranstaltningen er rettet imod. Denne person er derfor berettiget til at anmode den forelæggende ret om udsættelse af afgørelsen om foreløbig fuldbyrdelse af forseglingen, og den pågældende ret har kompetence til at tage stilling hertil (om nødvendigt efter en sådan anmodning om præjudiciel afgørelse, som den måtte finde passende) i forbindelse med den nationale sag, hvori den skal træffe afgørelse.

B.

Betydningen for den foreliggende sag af Domstolens dom af 4. maj 2023, MV – 98  ( 10 )

38.

Den forelæggende ret har henvist til MV – 98-dommen, som Domstolen afsagde i forbindelse med en anden anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af den samme ret i 2021.

39.

De faktiske omstændigheder i MV – 98-sagen svarede til den foreliggende sag: I forbindelse med en kontrol foretaget i et forretningslokale konstaterede den bulgarske afgiftsmyndighed, at MV – 98 havde undladt at registrere salget af en vare og at udstede et afgiftsmæssigt kassebilag for dette salg.

40.

Sammenfattende foretog afgiftsmyndigheden følgende skridt på grundlag af disse faktiske omstændigheder:

–

I overensstemmelse med momslovens artikel 185 pålagde den MV – 98 en økonomisk sanktion.

–

I henhold til samme lovs artikel 186 anordnede den en administrativ foranstaltning, der bestod i en forsegling af lokalet i en periode på 14 dage.

–

Denne »foranstaltning var ledsaget af en tilladelse til foreløbig fuldbyrdelse, der blev udstedt ved kendelse i medfør af forvaltningsproceslovens artikel 60, idet denne myndighed var af den opfattelse, at denne foreløbige fuldbyrdelse var nødvendig for at beskytte statens, navnlig statskassens, interesser«  ( 11 ).

41.

Domstolen tog i MV – 98-dommen alene stilling til fortolkningen af momsdirektivets artikel 273 og chartrets artikel 50 med henblik på at træffe afgørelse om, hvorvidt princippet ne bis in idem skulle finde anvendelse på summen af den økonomiske sanktion og foranstaltningen vedrørende forsegling af lokalet.

42.

Domstolen nåede ikke at behandle det tredje præjudicielle spørgsmål i MV – 98-sagen  ( 12 ), som omhandlede forholdet mellem chartrets artikel 47 og de nationale bestemmelser om foreløbig fuldbyrdelse af forsegling af forretningslokaler. Indholdet af dette spørgsmål, som ikke blev besvaret, svarede til indholdet af det eneste spørgsmål, der er rejst i den foreliggende sag.

43.

Selv om Domstolen som nævnt ikke nåede at tage stilling til ordningen for foreløbig fuldbyrdelse af forsegling i MV – 98-dommen, er dommen til en vis grad anvendelig i den foreliggende sag: Den har således givet den forelæggende ret grundlag for at kvalificere forsegling som en strafferetlig sanktion. En sådan kvalificering kan have indvirkning på behandlingen af det realitetsspørgsmål, der er genstand for den foreliggende sag.

C.

Chartrets anvendelighed

44.

Chartrets bestemmelser er i medfør af dets artikel 51, stk. 1, kun rettet til medlemsstaterne, når de gennemfører EU-retten  ( 13 ).

45.

Det fremgår af artikel 2 og 273 i momsdirektivet, sammenholdt med artikel 4, stk. 3, TEU og artikel 325, stk. 1, TEUF, at medlemsstaterne har pligt til at vedtage alle de love og administrative foranstaltninger, som er egnede til at sikre, at den moms, som skyldes på deres respektive områder, opkræves i sin helhed, samt til at bekæmpe svig  ( 14 ).

46.

I henhold til artikel 325 TEUF er medlemsstaterne »fo rpligtede til at bekæmpe ulovlige aktiviteter, der skader Unionens finansielle interesser, ved hjælp af foranstaltninger, som virker afskrækkende og effektivt, og de er navnlig forpligtede til at træffe de samme foranstaltninger til bekæmpelse af svig, der skader Unionens finansielle interesser, som til bekæmpelse af svig, der skader deres egne finansielle interesser«  ( 15 ).

47.

For så vidt som den sigter mod at sikre en korrekt opkrævning af momsen og at forebygge svig, er den nationale lovgivning, som er genstand for anmodningen om præjudiciel afgørelse, i princippet i overensstemmelse med de forpligtelser, der følger af EU-retten.

48.

Set ud fra dette perspektiv udgør den administrative foranstaltning bestående i forsegling af et lokale, hvor der er konstateret overtrædelser af momsloven, en gennemførelse af momsdirektivets artikel 2 og 273, og dermed af EU-retten i overensstemmelse med chartrets artikel 51, stk. 1.

49.

Følgelig skal anordningen af en sådan forseglingsforanstaltning respektere den grundlæggende rettighed, som er sikret ved chartrets artikel 47, stk. 1. Der er derfor grundlag for at foretage en realitetsbehandling af anmodningen om præjudiciel afgørelse, som er begrænset til en fortolkning af denne bestemmelse.

D.

Om realiteten

1.

Afgrænsning af problemstillingen

50.

Foranstaltningen vedrørende forsegling af forretningslokalet blev anordnet i medfør af momslovens artikel 186, stk. 1. I henhold til samme lovs § 188, stk. 1, kunne foranstaltningen gøres til genstand for foreløbig fuldbyrdelse i overensstemmelse med forvaltningsproceslovens regler.

51.

Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at den nationale retspraksis ikke er ensartet for så vidt angår nødvendigheden af i hvert enkelt tilfælde at begrunde, at der foreligger en offentlig interesse, som berettiger en foreløbig fuldbyrdelse. Nogle bulgarske domstole synes at være af den opfattelse, at der altid må formodes at foreligge en sådan interesse  ( 16 ).

52.

Som det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, kan en foreløbig fuldbyrdelse af en individuel forvaltningsakt under alle omstændigheder anfægtes på to måder, når først den er blevet anordnet:

–

ved anfægtelse af den foreløbige fuldbyrdelse, dvs. ved anlæggelse af søgsmål til prøvelse af den afgørelse, hvorved den foreløbige fuldbyrdelse godkendes (forvaltningsproceslovens artikel 60, stk. 5); i forbindelse med et sådant søgsmål kan der nedlægges påstand om, at den pågældende afgørelse erklæres ugyldig

–

ved begæring om udsættelse af den foreløbige fuldbyrdelse af forvaltningsakten i medfør af forvaltningsproceslovens artikel 166.

53.

Det fremgår imidlertid af forelæggelsesafgørelsen, at Ati-19 anlagde det i forvaltningsproceslovens artikel 60 omhandlede annullationssøgsmål for sent. Efter at dette søgsmål var blevet afvist, begærede selskabet udsættelse af den foreløbige fuldbyrdelse ved at gøre brug af det retsmiddel, der er fastsat i forvaltningsproceslovens artikel 166. Behandlingen af dette retsmiddel har givet anledning til den procedure, der ligger til grund for anmodningen om præjudiciel afgørelse.

54.

Med den forelæggende rets egne ord er det »netop omfanget af domstolskontrollen i henhold til forvaltningsproceslovens artikel 166, stk. 2, der rejser spørgsmålet om [...] effektivitet[en af denne begæring om udsættelse] som omhandlet i chartrets artikel 47, stk. 1«  ( 17 ).

55.

Nærmere bestemt har den forelæggende ret forklaret, at det drejer sig om at afklare:

–

»[…] om retsbeskyttelse mod en sådan fuldbyrdelse, før retten har truffet afgørelse om lovligheden af selve afgørelsen om forsegling af lokalerne, giver tilstrækkelige garantier mod vilkårlig og uforholdsmæssig indgriben i selskabets virksomhed«  ( 18 )

–

»[…] om en procedure som den i det foreliggende tilfælde omhandlede i henhold til forvaltningsproceslovens artikel 166, stk. 2 og 3, som udelukker en undersøgelse af de faktiske omstændigheder og begrænser omfanget af domstolsprøvelsen til alene at omfatte eksistensen af et lidt tab, udgør et effektivt retsmiddel i lyset af chartrets artikel 47«  ( 19 ).

56.

Når tvivlsspørgsmålet er udtrykt i disse vendinger, skal anmodningen om præjudiciel afgørelse begrænses hertil. Spørgsmålet om, hvorvidt en kombineret pålæggelse af en forseglingsforanstaltning og en økonomisk sanktion er forenelig med EU-retten, ligger derfor uden for dette område.

57.

Den forelæggende rets tvivl vedrører således de begrænsninger, der i forvaltningsproceslovens artikel 166, stk. 2 og 3, fastsættes for domstolsprøvelse af afgørelser om foreløbig fuldbyrdelse. Det drejer sig ifølge den forelæggende ret navnlig om følgende:

–

Den ret, der skal foretage en sådan prøvelse, foretager ikke en undersøgelse af de forhold, der lå til grund for vedtagelsen af den pågældende afgørelse.

–

Den foretager ej heller en bedømmelse af, om de almindelige søgsmålsgrunde, der er opregnet i forvaltningsproceslovens artikel 146 (som omfatter procedurefejl og formfejl samt tilsidesættelse af de materielle retsregler), i givet fald er berettigede.

–

Beskyttelsen i henhold til forvaltningsproceslovens artikel 166, stk. 2 og 3, kan alene baseres på en »alvorlig eller uoprettelig skade«, som vil blive påført den berørte part ved den foreløbige fuldbyrdelse  ( 20 ).

58.

Det står imidlertid ikke helt klart, hvilken af disse begrænsninger der er den relevante i forbindelse med tvisten i hovedsagen. Den forelæggende ret synes at fokusere på, at »en undersøgelse af de faktiske omstændigheder er udelukket« (jf. forelæggelsesafgørelsens præmis 67), og denne påstand kan vise sig at være uden betydning for den foreliggende tvist, eftersom det fremgår af selve forelæggelsesafgørelsen, at Ati-19 ikke har bestridt de faktiske omstændigheder  ( 21 ). I flere på hinanden følgende afsnit af samme afgørelse henviser den forelæggende ret imidlertid til de øvrige begrænsninger, der pålægges i henhold til forvaltningsproceslovens artikel 166.

59.

De hindringer for domstolsprøvelse, som den forelæggende ret har redegjort for, kan efter dens opfattelse indebære, at den nationale lovgivning er uforenelig med chartrets artikel 47, stk. 1.

60.

Efter Kommissionens opfattelse er den omtvistede nationale bestemmelse i strid med chartrets artikel 47, stk. 1, for så vidt som den begrænser domstolenes kompetence til at efterprøve eksistensen og arten af den skade, som forvaltningsaktens adressat måtte have lidt. Den adgang til effektive retsmidler, som er sikret ved denne bestemmelse i chartret, forudsætter, at den nationale ret er i stand til at udøve fuld domstolskontrol med henblik på at undersøge de faktiske omstændigheder i forbindelse med vedtagelsen af den anfægtede forvaltningsakt eller anordningen af den administrative tvangsforanstaltning  ( 22 ).

61.

Den bulgarske regering har anført  ( 23 ), at adressaterne for en administrativ foranstaltning som forsegling har flere forskellige klagemuligheder, herunder:

–

Anlæggelse af et søgsmål vedrørende realiteten i medfør af forvaltningsproceslovens artikel 145 ff. Ved anlæggelse af et sådant søgsmål udsættes fuldbyrdelsen af den anfægtede forvaltningsakt i henhold til forvaltningsproceslovens artikel 166, stk. 1.

–

Anlæggelse af et søgsmål i henhold til forvaltningsproceslovens artikel 60, såfremt der er blevet truffet en afgørelse om foreløbig fuldbyrdelse. I forbindelse med et sådant søgsmål kan adressaten for afgørelsen nedlægge påstand om annullation heraf.

–

Begæring om udsættelse af afgørelsen om foreløbig fuldbyrdelse i medfør af forvaltningsproceslovens artikel 166, stk. 2.

62.

Den bulgarske regering har medgivet, at retten i forbindelse med den procedure, der er reguleret ved forvaltningsproceslovens artikel 166, stk. 2, ikke efterprøver lovligheden af afgørelsen om foreløbig fuldbyrdelse, men alene om en sådan fuldbyrdelse påfører adressaten en alvorlig eller vanskeligt genoprettelig skade. Den har tilføjet, at dette skyldes, at forvaltningsprocesloven indeholder andre retsmidler (navnlig artikel 60, stk. 5) til prøvelse af en sådan afgørelse, som indebærer en bedømmelse af dens lovlighed  ( 24 ).

2.

Chartrets artikel 47, stk. 1, og foreløbig retsbeskyttelse

63.

Chartrets artikel 47, stk. 1, fastsætter en adgang til effektive retsmidler, idet Domstolens praksis forud for selve chartret er indarbejdet heri  ( 25 ).

64.

Det følger af samme retspraksis, at adgangen til effektive retsmidler omfatter retten til i givet fald at opnå anordning af en foreløbig foranstaltning (hvad enten der er tale om udsættelse af en akt eller en anden midlertidig foranstaltning) i sager, hvor der skal tages stilling til rettigheder, som er afledt af de EU-retlige forskrifter.

65.

Anvendelsen af chartrets artikel 47, stk. 1, kan for så vidt angår dens retssikrende karakter anskues ud fra et dobbelt perspektiv:

–

Foreløbig retsbeskyttelse mod EU-institutionernes akter. Fastsat i artikel 278 TEUF og 279 TEUF samt artikel 256, stk. 1, TEUF, idet det tilkommer Domstolen eller Retten at indrømme denne form for retsbeskyttelse  ( 26 ). Der findes en omfattende praksis fra Domstolen vedrørende udøvelsen heraf  ( 27 ).

–

Foreløbig retsbeskyttelse mod nationale myndigheders akter med henblik på beskyttelse af de rettigheder, der udspringer af EU’s retsorden. Det tilkommer de nationale retter at indrømme en sådan beskyttelse i overensstemmelse med de procedureregler, som den enkelte medlemsstat måtte fastsætte, så længe disse ikke er i strid med chartrets artikel 47.

66.

I den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse skal der tages stilling til det andet af de nævnte perspektiver, eftersom genstanden for tvisten er en udsættelse af en forvaltningsakt (afgørelse om fuldbyrdelse af forseglingen af et forretningslokale), som er udstedt i medfør af en lovgivning, der sigter mod at bekæmpe momssvig, hvorfor tvisten falder ind under EU-rettens anvendelsesområde.

67.

Med hensyn til de nationale retters beføjelse til at indrømme en foreløbig retsbeskyttelse har Domstolen bemærket følgende:

–

Som hovedregel skal »en national domstol, der har fået forelagt en tvist, som skal afgøres efter EU-retten, […] kunne træffe foreløbige forholdsregler med henblik på at sikre den fulde virkning af den retsafgørelse, der skal træffes om eksistensen af de rettigheder, der påberåbes i henhold til EU-retten«  ( 28 ).

–

»[P]rincippet om effektiv retsbeskyttelse af borgernes rettigheder i henhold til fællesskabsretten skal fortolkes således, at det indebærer krav om, at der i en medlemsstats retsorden kan anordnes foreløbige foranstaltninger, indtil den kompetente domstol har truffet afgørelse om foreneligheden mellem de nationale bestemmelser og fællesskabsretten, når anordningen heraf er nødvendig for at sikre den fulde virkning af den retsafgørelse, der skal træffes, for så vidt angår eksistensen af sådanne rettigheder«  ( 29 ).

68.

Disse erklæringer fra Domstolen kan udvides til at omfatte sager anlagt ved nationale retter, hvor en specifik akt anfægtes, eller gyldigheden af en national bestemmelse bestrides med den begrundelse, at akten eller bestemmelsen er i strid med EU-retten.

69.

Medlemsstaternes lovgivning skal således fastsætte de klageveje, som er nødvendige for, at de nationale retter i givet fald kan anordne udsættelse af en forvaltningsakt, hvis anfægtelse er begrundet i en formodet uforenelighed med de EU-retlige forskrifter, der måtte finde anvendelse på tvisten.

70.

Ud fra disse forudsætninger synes det i forvaltningsprocesloven fastsatte system til foreløbig retsbeskyttelse – når det anskues i sin helhed – at opfylde kravene i chartrets artikel 47, stk. 1, for så vidt som det giver sagsøgerne mulighed for at begære udsættelse af de anfægtede akter. Denne mulighed omfatter ligeledes afgørelser om foreløbig fuldbyrdelse af foranstaltninger som f.eks. forsegling af et forretningslokale.

71.

Det tilkommer den forelæggende ret at fortolke national ret og dermed at tage stilling til, om forvaltningsproceslovens artikel 166, stk. 2, finder anvendelse uafhængigt af de øvrige klageveje, som ifølge den bulgarske regering ville gøre det muligt at udsætte afgørelsen om foreløbig fuldbyrdelse af forseglingen.

72.

Den forelæggende ret skal navnlig vurdere, om de personer, der er berørt af en afgørelse om foreløbig fuldbyrdelse, ved hjælp af den processuelle mekanisme i forvaltningsproceslovens artikel 60 er i stand til effektivt at anfægte afgørelsen under påberåbelse af grunde, der rejser tvivl om lovligheden af den pågældende forvaltningsakt. De betragtninger, som den forelæggende ret har fremført i forelæggelsesafgørelsens præmis 60  ( 30 ), gør det ikke muligt at afklare dette spørgsmål med sikkerhed.

73.

Den bulgarske regering har gjort gældende, at »de faktiske omstændigheder, der i henhold til forvaltningsproceslovens artikel 60, stk. 1, forelægges retten med henblik på dennes bedømmelse, samlet set giver mulighed for en kompleks efterprøvelse og samtidig en individuel tilgang til den foreliggende sag«  ( 31 ). På tilsvarende vis har regeringen fremhævet, at den nationale ret i forbindelse med behandlingen af søgsmålet vedrørende annullation af afgørelsen om foreløbig fuldbyrdelse i henhold til forvaltningsproceslovens artikel 60 »undersøger, om søgsmålet kan antages til realitetsbehandling, de formelle og materielle betingelser for tilkendegivelsen fra den forvaltningsmyndighed, der har truffet afgørelsen [...], samt om betingelserne for at tillade en foreløbig fuldbyrdelse er opfyldt [...]«  ( 32 ).

74.

Antages den bulgarske regerings argument, betyder det, at medlemsstatens retsorden tilbyder sagsøgeren en egnet klagevej, hvorved retten kan foretage en ubegrænset prøvelse af gyldigheden af afgørelsen om foreløbig fuldbyrdelse  ( 33 ).

75.

Såfremt bedømmelsen alene skal omhandle forvaltningsproceslovens artikel 166, stk. 2, isoleret set, således som det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, begrænser bestemmelsens affattelse ganske vist muligheden for udsættelse til de tilfælde, hvor der foreligger »en alvorlig eller vanskeligt genoprettelig skade«.

76.

Selv ud fra dette isolerede perspektiv kan det imidlertid efter min opfattelse ikke afvises, at forvaltningsproceslovens artikel 166, stk. 2, giver mulighed for en fortolkning, hvorefter retten kan undersøge den i bestemmelsen nævnte skade ved at inddrage faktorer af anden karakter i sin vurdering. Navnlig når der nedlægges påstand om grove mangler ved afgørelsen om fuldbyrdelse (som f.eks. en åbenbar inkompetence hos den myndighed, der har truffet den, eller en åbenbar mangel på et faktisk grundlag eller en forkert fremstilling heraf), finder jeg det vanskeligt at acceptere, at retten skulle kunne vende det blinde øje til sådanne påstande.

77.

I forbindelse med en sådan bedømmelse kan retten endvidere tage stilling til, om det generelle kriterium i forvaltningsproceslovens artikel 6, stk. 5, hvorefter forvaltningsakten ikke må forårsage en åbenbart uforholdsmæssig skade i forhold til det forfulgte mål, er blevet opfyldt.

78.

Det ovenfor anførte gælder så meget desto mere, såfremt afgørelsen om foreløbig fuldbyrdelse, således som det synes at fremgå af den forelæggende rets fortolkning af MV – 98-dommen, var blevet truffet i forbindelse med en akt (foranstaltningen vedrørende forsegling af lokalet), som materielt set har karakter af en administrativ sanktion af strafferetlig karakter.

79.

Under disse omstændigheder vil den blotte mulighed for, at en akt vedrørende en strafferetlig sanktion, som er udstedt af en myndighed, der åbenbart mangler kompetence, eller som er baseret på ikke-eksisterende eller åbenbart fordrejede faktiske omstændigheder, kan blive fuldbyrdet, i sig selv påføre den person, mod hvem sanktionen er rettet, tilstrækkelig alvorlig skade til, at den judicielle myndighed ikke kan undlade at tage stilling hertil.

80.

Ved bedømmelsen af de modstående interessers respektive relevans skal det for så vidt angår forvaltningens interesser tages i betragtning, om formålet med den foreløbige fuldbyrdelse udelukkende er at statuere et eksempel på forebyggelse, foretage øjeblikkelig og effektiv bekæmpelse eller undgå større skade. For så vidt angår den berørte persons interesser skal der tages hensyn til omfanget af den skade, der følger af den foreløbige fuldbyrdelse, samt naturligvis muligheden for effektiv afhjælpning heraf. Der skal imidlertid også navnlig tages hensyn til plausibiliteten af grundlaget for vedkommendes indsigelse mod fuldbyrdelsen.

81.

Kun såfremt den forelæggende ret finder, at en sådan helhedsfortolkning af forvaltningsproceslovens artikel 166, stk. 2, er retsstridig, og derfor ikke er mulig, vil det være nødvendigt at tage stilling til dens forenelighed med chartrets artikel 47, stk. 1. Der ville med andre ord skulle tages stilling til, om denne bestemmelse i chartret tillader, at adgangen til effektive retsmidler af forebyggende art indrømmes af en domstol, som ikke må tage hensyn til andre omstændigheder (bortset fra skadevirkningerne), der har en åbenbar og negativ indvirkning på selve aktens overensstemmelse med EU-retten.

82.

Med de ovenfor nævnte forbehold er det min opfattelse, at den effektive virkning af retsmidlerne, der kræves i henhold til chartrets artikel 47, stk. 1, ville blive bragt i fare, såfremt den nationale lovgivning – betragtet i sin helhed, og for så vidt som den gennemfører EU-retten – fortolkes således, at

–

den begrænser domstolsprøvelsen af administrative sanktioner, som materielt set er af strafferetlig karakter (inden for rammerne af en sag, hvori der begæres udsættelse af en afgørelse om foreløbig fuldbyrdelse af forseglingen af et erhvervslokale), til alene at omfatte en afvejning af de alvorlige eller vanskeligt genoprettelige skader, og

–

den samtidig udelukker enhver mulighed for, at den nationale ret – med henblik på at danne sig en overbevisning – kan vurdere, at begæringen om udsættelse umiddelbart er retligt og faktisk begrundet i angiveligt acceptable argumenter.

83.

Afvejningen af interesserne hos den offentlige myndighed og hos sagsøgeren, som har begæret disse, er uløseligt forbundet med anordningen af de midlertidige foranstaltninger. Disse foranstaltninger skal naturligvis tage hensyn til den alvorlige eller vanskeligt genoprettelige skade, som den øjeblikkelige fuldbyrdelse af den strafferetlige forvaltningsakt vil påføre den berørte person. Retten kan ligeledes tage stilling til, om der trods alt foreligger en tungtvejende offentlig interesse, som kan begrunde en sådan foreløbig fuldbyrdelse, eftersom borgerens begæring om foreløbige foranstaltninger ikke fremsættes ud af ingenting, men derimod som en indsigelse mod denne interesse, der er knyttet til de formål, der forfølges gennem alle forvaltningens aktiviteter.

84.

Den offentlige interesse er imidlertid hverken ubetinget eller absolut og skal i givet fald stemme overens med den berørte persons interesse i, at vedkommendes legitime rettigheder og interesser respekteres.

85.

For at kunne respektere adgangen til effektive retsmidler på de områder, der er reguleret af EU-retten, er det imidlertid min opfattelse, at det muligvis ikke er tilstrækkeligt at begrænse rettens behandling til blot at omfatte en bedømmelse af den skade, der forårsages af den foreløbige fuldbyrdelse af en forvaltningsakt, der materielt set er af sanktionerende art.

86.

Når den kompetente ret skal træffe afgørelse om, hvorvidt det er hensigtsmæssigt at udsætte fuldbyrdelsen, skal den være i stand til at bedømme andre potentielt relevante faktorer, som, når de påberåbes af den part, der har anmodet om udsættelse, og når de ikke kræver en udtømmende undersøgelse (hvilket henhører under den efterfølgende sag vedrørende aktens lovlighed), umiddelbart afslører mangler, som indebærer, at den pågældende akt ikke er i overensstemmelse med EU-retten.

87.

I modsat fald ville den foreløbige retsbeskyttelse, som er forankret i chartrets artikel 47, ikke være effektiv: Retten ville være forpligtet til at kontrollere hensigtsmæssigheden af den foreløbige fuldbyrdelse af en sanktionerende akt uden at være forpligtet til i udsættelsesfasen at tage stilling til, om den åbenbart er i strid med EU-retten. Under disse omstændigheder er det min opfattelse, at adgangen til effektive retsmidler ville blive svækket (delvist), hvilket ville hindre en udnyttelse af dens fulde potentiale.

88.

Det er ikke min hensigt med disse betragtninger at sætte spørgsmålstegn ved de regler, som er fælles for mange medlemsstater, og som begrænser retternes kognition inden for rammerne af specifikke proceduremæssige mekanismer som dem, der vedrører anordning af midlertidige foranstaltninger. Det er blot min opfattelse, at disse begrænsninger ikke kan være så vidtrækkende, at de fratager den ret, der skal kontrollere forvaltningsakters overensstemmelse med EU-retten, et af de væsentlige elementer af dens funktion.

3.

Det af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol krævede beskyttelsesniveau i forbindelse med foreløbige retsmidler

89.

I henhold til chartrets artikel 52, stk. 3, skal betydningen og omfanget af de rettigheder, der anerkendes heri, og som svarer til dem, der er sikret ved den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder (EMRK), »være de samme som dem, der er tillagt ved denne konvention. Denne bestemmelse er ikke til hinder for, at EU-retten kan yde en mere omfattende beskyttelse«.

90.

Anvendelsen af denne bestemmelse indebærer, at der ved fortolkningen af chartrets artikel 47, stk. 1, som svarer til EMRK’s artikel 13  ( 34 ), skal tages hensyn til praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (herefter »Menneskerettighedsdomstolen«).

91.

Den forelæggende ret har henvist til to domme afsagt af Menneskerettighedsdomstolen, hvori det ganske vist anerkendes, at princippet om fuld prøvelsesret tillader en vis gradbøjning  ( 35 ), men samtidig fastslås, at en domstol, hvorved der anlægges et søgsmål, skal have mulighed for til en vis grad at foretage prøvelse af såvel de faktiske omstændigheder som af den fremgangsmåde, der er anvendt ved fastlæggelsen af de faktiske omstændigheder  ( 36 ).

92.

Kommissionen har erklæret sig enig heri, idet den har gjort gældende, at EMRK ifølge Menneskerettighedsdomstolen ikke er til hinder for, at en administrativ myndighed pålægger en »straf« i forbindelse med en administrativ procedure, om end en efterfølgende prøvelse ved en retsinstans med fuld jurisdiktion er ufravigelig  ( 37 ).

93.

I denne forbindelse er det Kommissionens opfattelse, at det, selv i de tilfælde, hvor der kan anerkendes en ordning med begrænsede garantier for så vidt angår foranstaltninger, som på tidspunktet for deres anordning kan gøres til genstand for foreløbig fuldbyrdelse, er tvingende nødvendigt, at den efterfølgende domstolsprøvelse omfatter en bedømmelse af de faktiske omstændigheder.

94.

Ved henvisninger til Menneskerettighedsdomstolens praksis er det efter min opfattelse nødvendigt at tage stilling til, om der henvises til de retlige beføjelser til kontrol (efterprøvelse) af administrative handlinger generelt eller til den specifikke kontrol, som domstolene skal udøve af forsigtighedshensyn i forbindelse med påstande fra parterne, som er rettet mod afgørelsen om foreløbig fuldbyrdelse af en forvaltningsakt.

95.

Den forelæggende ret og Kommissionen har henvist til følgende domme fra Menneskerettighedsdomstolen:

–

Dommen i sagen Al-Dulimi og Montana Management Inc. mod Schweiz  ( 38 ), hvori der blev taget stilling til, om en domstol i Det Schweiziske Forbund havde opfyldt kravene i EMRK’s artikel 6, stk. 1, i forbindelse med sin behandling af et søgsmål anlagt til prøvelse af en konfiskation af formuegoder, som var iværksat af de schweiziske myndigheder i forbindelse med fuldbyrdelsen af en afgørelse fra De Forenede Nationers Sikkerhedsråd. Der findes ingen henvisninger til omfanget af de midlertidige foranstaltninger heri.

–

Dommen i sagen Fazia Ali mod Det Forenede Kongerige  ( 39 ), hvori det blev afvist, at der havde fundet en krænkelse af EMRK’s artikel 6, stk. 1, sted i en sag, hvor sagsøgeren gjorde gældende, at vedkommendes manglende adgang til en uafhængig og upartisk domstol med henblik på en prøvelse af de faktiske omstændigheder udgjorde en krænkelse af denne bestemmelse. Heller ikke i denne dom tog Menneskerettighedsdomstolen stilling til omfanget af de midlertidige foranstaltninger. Dens betragtninger vedrørende den fulde prøvelsesret har et generelt indhold, som kan tilpasses fra sag til sag.

–

Dommen i sagen European Air Transport Leipzig Gmbh mod Belgien  ( 40 ) omhandlede en mulig krænkelse af EMRK’s artikel 6, stk. 1, for så vidt som den nationale ret ikke havde udøvet fuld prøvelsesret i forbindelse med sin kontrol af de økonomiske sanktioner, der var pålagt et selskab. Menneskerettighedsdomstolen afviste, at der forelå en sådan krænkelse, og bemærkede i den forbindelse, at når en »straf« pålægges i forbindelse med en administrativ procedure af en myndighed, som ikke i sig selv opfylder betingelserne i den nævnte bestemmelse, skal en sådan afgørelse kunne gøres til genstand for efterfølgende prøvelse ved en retsinstans med fuld jurisdiktion. Dommen indeholder ej heller nogen henvisninger til de problemstillinger, som de midlertidige foranstaltninger giver anledning til.

–

Dom af 3. juli 2008, Družstevní záložna Pria m.fl. mod Den Tjekkiske Republik  ( 41 ), hvori Menneskerettighedsdomstolen gentog, at der finder en krænkelse sted af den i EMRK’s artikel 6, stk. 1, anerkendte rettighed, når sagsøgeren ikke har mulighed for ved en domstol at anfægte en konstatering af faktiske omstændigheder i en afgørelse truffet af en administrativ myndighed under udøvelsen af sine skønsbeføjelser  ( 42 ). En sådan generel udtalelse omhandler imidlertid ikke omfanget af de midlertidige foranstaltninger, der har til formål at udsætte den foreløbige fuldbyrdelse af en forvaltningsakt.

96.

Disse domme har således begrænset anvendelighed i forbindelse med den foreliggende sag, for så vidt som de ikke omhandler det spørgsmål, der specifikt har vist sig at være genstand for tvisten. Den omstændighed, at et retssystem som helhed skal give de berørte parter mulighed for at anlægge et søgsmål med fuld prøvelsesret mod forvaltningsakter, hvor retten skal tage stilling til samtlige realitetsspørgsmål, er ikke ensbetydende med, at EMRK bestemmer, at denne fuldstændige prøvelse principielt altid skal foretages i forbindelse med ethvert retsmiddel af særlig karakter, som f.eks. dem, der vedrører midlertidige foranstaltninger.

97.

Det bør endvidere tages i betragtning, at Menneskerettighedsdomstolen i de ovenfor nævnte domme har fastslået, at retten til adgang til domstolsprøvelse ikke er absolut  ( 43 ), og at EMRK’s artikel 6 på området for domstolsprøvelse af administrative handlinger ikke sikrer adgang til et kompetenceniveau, der gør det muligt at erstatte den administrative bedømmelse med en retslig bedømmelse  ( 44 ).

98.

Under alle omstændigheder kræver Menneskerettighedsdomstolens praksis fra de citerede domme ikke, at der nødvendigvis skal foretages en fuldstændig domstolsprøvelse af de faktiske omstændigheder, der er blevet fastslået af den administrative myndighed, men snarere »en vis undersøgelse« heraf og af den procedure, hvorved de blev fastslået.

99.

Ved vurderingen af, om domstolsprøvelsen er tilstrækkelig, er det Menneskerettighedsdomstolens opfattelse, at der ud over en hensyntagen til den judicielle myndigheds beføjelser skal foretages en vurdering af faktorer som forvaltningsaktens formål, de proceduremæssige garantier og indholdet af tvisten mellem forvaltningen og den berørte part  ( 45 ).

100.

Mere relevant for det omtvistede spørgsmål i den foreliggende sag er derimod Menneskerettighedsdomstolens dom af 5. februar 2002, Čonka mod Belgien  ( 46 ), hvori der blev taget stilling til kravene i EMRK’s artikel 13 i forbindelse med en klage over betingelserne for tilbageholdelse og udvisning til Slovakiet af nogle slovakiske statsborgere, der havde søgt asyl i Belgien.

101.

I denne dom tog Menneskerettighedsdomstolen stilling til indvirkningen af EMRK’s artikel 13 på fuldbyrdelsen af akter vedtaget af de nationale myndigheder. Nærmere bestemt havde de udviste personer gjort gældende, at de ikke havde haft adgang til nogen retsmidler i medfør af kravene i EMRK’s artikel 13, hvorfor Menneskerettighedsdomstolen undersøgte, om mekanismerne for anfægtelse, ordinær udsættelse og udsættelse i særligt hastende tilfælde ved Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Belgien) opfyldte disse krav, således som den belgiske regering havde anført.

102.

Efter således at have fastlagt tvistens genstand bemærkede Menneskerettighedsdomstolen, at det i EMRK’s artikel 13 omhandlede retsmiddel skal være effektivt, idet den tilføjede, at der herved skal forstås et retsmiddel, som er i stand til at forhindre fuldbyrdelsen af foranstaltninger, der er i strid med EMRK, og hvis følger potentielt set er uoprettelige. Følgelig er EMRK’s artikel 13 til hinder for, at sådanne foranstaltninger fuldbyrdes, selv inden de nationale myndigheder har undersøgt deres forenelighed med EMRK. Endelig bemærkede Menneskerettighedsdomstolen, at EMRK’s kontraherende stater under alle omstændigheder har en vis skønsmargen med hensyn til, hvordan de vil opfylde de forpligtelser, som de er pålagt i henhold til denne bestemmelse  ( 47 ).

103.

Anvendelsen af dommen i sagen Čonka mod Belgien på et tilfælde som det, der ligger til grund for den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse, vil højst kunne lede til, at bulgarsk ret får et effektivt retsmiddel til at udsætte de administrative afgørelser, hvis følger potentielt set er uoprettelige. Såfremt det antages, at der foreligger en sådan uoprettelighed i forbindelse med forseglingen af forretningslokaler i en begrænset periode (hvilket er tvivlsomt), skal det bemærkes, at afgørelsen om fuldbyrdelse af en sådan foranstaltning i henhold til forvaltningsprocesloven kan påklages på de allerede angivne betingelser.

104.

Kort sagt har jeg vanskeligt ved at se, at det på et område, der er så specifikt som det, der er genstand for den foreliggende anmodning om præjudiciel afgørelse, skulle være muligt at finde en klar linje i Menneskerettighedsdomstolens praksis, som kan vejlede Domstolen i forbindelse med fortolkningen af chartrets artikel 47, stk. 1.

105.

Endelig skal det bemærkes, at såfremt den løsning, som jeg foreslår med hensyn til anvendelsen af chartrets artikel 47, stk. 1, antages, vil det beskyttelsesniveau, som EU-retten indrømmer i medfør af denne bestemmelse, være mere omfattende end det, der følger af EMRK’s artikel 6 og 13, som fortolket af Menneskerettighedsdomstolen.

V.

Forslag til afgørelse

106.

På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen besvarer det af Administrativen sad – Blagoevgrad (forvaltningsdomstolen i Blagoevgrad, Bulgarien) forelagte spørgsmål på følgende måde: