1.

În litigiul care se află la originea prezentei trimiteri preliminare se solicită suspendarea ordonanței de executare provizorie a măsurii de sigilare a unei unități comerciale, dispusă de autoritățile fiscale bulgare ( 2 ) ca urmare a neregulilor constatate în colectarea taxei pe valoarea adăugată (TVA).

2.

Decizia de sigilare a unității comerciale pentru motivul menționat poate fi calificată, în abstract, drept măsură care vizează colectarea în mod corect a TVA‑ului și prevenirea evaziunii (articolul 273 din Directiva 2006/112/CE) ( 3 ).

3.

Cu toate că autoritățile fiscale, pe lângă dispunerea sigilării, au impus o sancțiune pecuniară societății care deține unitatea comercială, procedura în fața instanței de trimitere nu vizează această din urmă sancțiune.

4.

Instanța de trimitere dorește să se stabilească în esență dacă dispoziția națională care reglementează căile de atac împotriva executării provizorii a măsurii administrative de sigilare este conformă cu dreptul garantat de articolul 47 primul paragraf din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”).

I.

Cadrul juridic

A.

Dreptul Uniunii. Directiva TVA

5.

În temeiul articolului 2 alineatul (1) litera (a), este supusă TVA‑ului „livrarea de bunuri efectuată cu titlu oneros pe teritoriul unui stat membru de către o persoană impozabilă care acționează ca atare”.

6.

Articolul 273 prevede:

B.

Dreptul național

1.

Legea privind TVA‑ul ( 4 )

7.

Articolul 118 alineatul (1), în versiunea aplicabilă faptelor în litigiu, prevede:

8.

Articolul 185 alineatele (1) și (2) prevede:

9.

Articolul 186 prevede:

10.

Potrivit articolului 187 alineatele (1) și (4):

11.

Articolul 188 ( 5 ) prevede:

12.

Articolul 193 prevede:

2.

Codul de procedură administrativă ( 6 )

13.

În temeiul articolului 6 alineatul (5), în versiunea aplicabilă faptelor în litigiu, autoritățile administrative trebuie să se abțină de la adoptarea de acte și comportamente care pot cauza prejudicii vădit disproporționate față de scopul urmărit.

14.

Articolul 60 prevede:

15.

În temeiul articolului 128 alineatul (1) punctul 1, instanțele administrative sunt competente să soluționeze cauze având ca obiect printre altele reformarea sau anularea actelor administrative.

16.

Potrivit articolului 146, motivele de contestare în instanță a actelor administrative sunt: a) lipsa de competență; b) viciile de formă; c) încălcarea normelor de procedură administrativă; d) încălcarea normelor de drept material; e) incompatibilitatea cu obiectivul urmărit de lege.

17.

Articolul 166 prevede:

II.

Situația de fapt, litigiul și întrebările preliminare

18.

„Ati-19” EOOD este o societate comercială cu răspundere limitată cu asociat unic care exploatează o unitate comercială în Blagoevgrad (Bulgaria).

19.

La 3 august 2023, administrația fiscală bulgară a efectuat un control în unitatea comercială a Ati-19, în cursul căruia:

–

înainte de a‑și declina identitatea, inspectorii fiscali au efectuat cumpărături în valoare de 14,80 BGN (aproximativ 8 euro), fără a li se elibera niciun bon fiscal de casă;

–

s‑a constatat că bilanțul zilnic indica suma de 327,80 BGN (aproximativ 167 de euro), în timp ce în casă existau în total 573,55 BGN (aproximativ 293 de euro).

20.

Prin decizia din 8 august 2023, împotriva Ati-19 a fost demarată o procedură administrativă de sancționare.

21.

La 29 august 2023, administrația fiscală a aplicat Ati-19 o sancțiune pecuniară în cuantum de 1 000 BGN (aproximativ 500 de euro).

22.

La 30 august 2023, administrația fiscală a dispus sigilarea și interdicția de acces la unitatea comercială pentru o perioadă de 14 zile.

23.

Măsura sigilării a fost notificată către Ati-19 la 6 septembrie 2023. În confirmarea de primire s‑a stabilit că executarea sigilării va avea loc la 21 septembrie 2023.

24.

La 14 septembrie 2023, Ati-19 a introdus o acțiune la Administrativen sad Blagoevgrad (Tribunalul Administrativ din Blagoevgrad, Bulgaria) împotriva ordonanței de executare a măsurii de sigilare, în temeiul articolului 60 alineatul (5) din CPA.

25.

La 18 septembrie 2023, instanța a respins acțiunea Ati-19 ca fiind tardivă, întrucât nu a fost introdusă în termenul de trei zile de la data notificării ordonanței.

26.

La 19 septembrie 2023, Ati-19 a solicitat aceleiași instanțe, în temeiul articolului 166 alineatul (2) din CPA, suspendarea executării măsurii de sigilare a unității comerciale.

27.

În acest context, Administrativen sad Blagoevgrad (Tribunalul Administrativ din Blagoevgrad) sesizează Curtea cu următoarea întrebare preliminară:

III.

Procedura în fața Curții

28.

Cererea de decizie preliminară a fost înregistrată la Curte la 4 octombrie 2023.

29.

Au prezentat observații scrise guvernul bulgar și Comisia Europeană.

30.

La cererea Curții, instanța de trimitere a confirmat, printr‑un înscris înregistrat la Curte la 28 decembrie 2023, că ordonanța de sigilare nu fusese încă executată la 20 decembrie 2023.

31.

Curtea nu a considerat necesară organizarea unei ședințe publice.

IV.

Analiză

A.

Admisibilitate

32.

Guvernul bulgar opune trimiterii preliminare o dublă obiecție de inadmisibilitate:

–

pe de o parte, neagă existența unei ordonanțe de executare provizorie a măsurii de sigilare ( 7 );

–

pe de altă parte, afirmă că, ținând seama de faptul că măsura de sigilare nu a fost încă executată, procedura prin care se urmărește suspendarea executării acesteia este lipsită de obiect ( 8 ).

33.

În opinia noastră, ambele obiecții trebuie respinse.

34.

În ceea ce privește prima obiecție, procedura aflată pe rolul instanței de trimitere are ca obiect suspendarea executării provizorii a măsurii de sigilare a unității comerciale. Este de competența instanței de trimitere să verifice dacă există sau nu o ordonanță de executare și care este conținutul acesteia.

35.

Curtea trebuie să se bazeze pe descrierea situației de fapt expusă de instanța de trimitere. Aceasta afirmă în mod expres că, odată cu adoptarea măsurii de sigilare, s‑a autorizat executarea provizorie a acesteia, „care face parte din conținutul ordonanței”. În plus, printr‑un înscris ulterior adresat Curții, instanța a subliniat că executarea provizorie a măsurii de sigilare a fost autorizată de autoritatea administrativă competentă ( 9 ).

36.

În ceea ce privește cea de a doua obiecție, totul pare să indice că măsura sigilării nu fusese executată la câteva luni după formularea trimiterii preliminare. Totuși, acest lucru nu determină (presupusa) lipsă de obiect a procedurii naționale și, prin urmare, nici a trimiterii preliminare însăși.

37.

Astfel, faptul că executarea nu a avut încă loc nu privează de obiect procedura aflată pe rolul instanței de trimitere, care trebuie să stabilească tocmai dacă este sau nu necesar să suspende executarea provizorie. Atât timp cât măsura sigilării nu devine inaplicabilă, executarea acesteia este o posibilitate pendinte a cărei materializare (viitoare) afectează în sine interesele persoanei împotriva căreia a fost dispusă. Această persoană are, așadar, calitate procesuală activă pentru a solicita instanței de trimitere să dispună suspendarea ordonanței de executare provizorie, iar această instanță are competența de a se pronunța în această privință în cazul său (după trimiterea preliminară pe care o consideră necesară) în cadrul procedurii naționale pe care este chemată să o soluționeze.

B.

Impactul Hotărârii Curții din 4 mai 2023, MV-98 ( 10 ), asupra prezentei cauze

38.

Instanța de trimitere a invocat Hotărârea MV-98, pronunțată de Curte ca răspuns la o altă trimitere preliminară, formulată în anul 2021 de către aceeași instanță.

39.

În cauza MV-98, situația de fapt era similară cu cea din prezenta cauză: în urma unui control efectuat într‑o unitate comercială, administrația fiscală bulgară a constatat că MV-98 nu înregistrase vânzarea unui bun și nu eliberase bonul fiscal de casă aferent acelei vânzări.

40.

Pornind de la faptele menționate, în esență, administrația fiscală:

–

în conformitate cu articolul 185 din Legea privind TVA‑ul, a aplicat o sancțiune pecuniară societății MV-98;

–

în temeiul articolului 186 din aceeași lege, a adoptat o măsură administrativă de sigilare a unității comerciale pentru o perioadă de 14 zile;

–

printr‑o ordonanță adoptată în temeiul articolului 60 din CPA, a emis „o autorizație de executare provizorie [a acestei măsuri] […], administrația respectivă apreciind că această executare provizorie era indispensabilă în vederea protejării intereselor statului și în special pe cele ale trezoreriei publice” ( 11 ).

41.

În Hotărârea MV-98, Curtea a abordat doar interpretarea articolului 273 din Directiva TVA și a articolului 50 din cartă, pentru a stabili aplicarea principiului ne bis in idem în cazul impunerii cumulate a sancțiunii pecuniare și a măsurii de sigilare a unității comerciale.

42.

În fapt, Curtea nu a analizat cea de a treia întrebare preliminară din cauza MV-98 ( 12 ), care viza legătura dintre articolul 47 din cartă și reglementările naționale privind executarea provizorie a măsurii de sigilare a unităților comerciale. Conținutul acestei întrebări, singura care a rămas fără răspuns, era similar cu cel al întrebării formulate în prezenta cauză.

43.

În pofida faptului că, subliniem din nou, în Hotărârea MV-98, Curtea nu s‑a pronunțat cu privire la executarea provizorie a măsurii de sigilare, aceasta prezintă o anumită utilitate pentru prezenta cauză: a permis instanței de trimitere să califice măsura de sigilare drept o sancțiune de natură penală. O atare calificare poate avea impact asupra modului de abordare a problemei de fond în discuție în prezenta cauză.

C.

Aplicabilitatea cartei

44.

În temeiul articolului 51 alineatul (1) din cartă, dispozițiile sale se adresează statelor membre numai în cazul în care acestea pun în aplicare dreptul Uniunii ( 13 ).

45.

Din articolele 2 și 273 din Directiva TVA coroborate cu articolul 4 alineatul (3) TUE și cu articolul 325 alineatul (1) TFUE rezultă că statele membre au obligația de a adopta toate măsurile cu caracter legislativ și administrativ corespunzătoare pentru a asigura colectarea în integralitate a TVA‑ului datorat pe teritoriile lor și pentru a combate frauda ( 14 ).

46.

Articolul 325 TFUE „obligă statele membre să combată activitățile ilegale care aduc atingere intereselor financiare ale Uniunii prin măsuri care să descurajeze fraudele și să ofere o protecție efectivă și, în special, le obligă să adopte aceleași măsuri pentru a combate frauda care aduce atingere intereselor financiare ale Uniunii precum cele pe care le adoptă pentru a combate frauda care aduce atingere propriilor interese financiare” ( 15 ).

47.

În măsura în care urmărește să asigure colectarea în mod corect a TVA‑ului și prevenirea fraudei, reglementarea națională care face obiectul trimiterii preliminare respectă în principiu obligațiile care decurg din dreptul Uniunii.

48.

Din această perspectivă, măsura administrativă de sigilare a unei unități comerciale în care au fost constatate încălcări ale Legii privind TVA‑ul pune în practică articolele 2 și 273 din Directiva TVA și, așadar, dreptul Uniunii, în sensul articolului 51 alineatul (1) din cartă.

49.

Prin urmare, impunerea acestei măsuri de sigilare trebuie să respecte dreptul fundamental garantat de articolul 47 primul paragraf din cartă. În consecință, este necesar să se examineze fondul trimiterii preliminare, care se limitează la interpretarea acestei dispoziții.

D.

Cu privire la fond

1.

Delimitarea litigiului

50.

Măsura de sigilare a unității comerciale a fost adoptată în temeiul articolului 186 alineatul (1) din Legea privind TVA‑ul. Potrivit articolului 188 alineatul (1) din aceeași lege, măsura putea fi executată provizoriu în conformitate cu dispozițiile CPA.

51.

Potrivit deciziei de trimitere, jurisprudența națională nu este unitară în ceea ce privește necesitatea de a justifica în fiecare caz în parte existența unui interes public care să legitimeze executarea provizorie. Se pare că unele instanțe bulgare consideră că un astfel de interes ar trebui să fie întotdeauna prezumat ( 16 ).

52.

În orice caz, astfel cum se explică în decizia de trimitere, odată dispusă executarea provizorie a unui act administrativ individual, aceasta poate fi atacată pe două căi:

–

contestând executarea provizorie, și anume ordonanța care autorizează executarea provizorie [articolul 60 alineatul (5) din CPA]. În cadrul acestei căi de atac se poate solicita constatarea nulității ordonanței respective;

–

solicitând suspendarea executării provizorii a actului administrativ, în conformitate cu articolul 166 din CPA.

53.

Or, din decizia de trimitere reiese că Ati-19 a introdus tardiv acțiunea în anulare prevăzută la articolul 60 din CPA. În urma respingerii acestei acțiuni, Ati-19 a solicitat suspendarea executării provizorii, exercitând calea de atac prevăzută la articolul 166 din CPA. Examinarea acesteia a condus la procedura care se află la originea trimiterii preliminare.

54.

Astfel cum afirmă instanța a quo, „[p]roblema privind efectivitatea căii de atac în sensul articolului 47 primul paragraf din cartă se pune tocmai în privința întinderii controlului jurisdicțional în conformitate cu articolul 166 alineatul (2) din CPA” ( 17 ).

55.

Mai concret, instanța de trimitere precizează că trebuie să se stabilească:

–

„[…] dacă protecția jurisdicțională împotriva acestei executări oferă garanții suficiente împotriva ingerințelor arbitrare și disproporționate în activitatea societății anterior hotărârii instanței asupra legalității ordonanței înseși prin care s‑a dispus sigilarea unității comerciale” ( 18 );

–

„[…] dacă o procedură precum cea în discuție în prezenta cauză, prevăzută de articolul 166 alineatele (2) și (3) din CPA, care exclude controlul situației de fapt și limitează controlul jurisdicțional la existența prejudiciului suferit, reprezintă o cale de atac efectivă în lumina articolului 47 din cartă” ( 19 ).

56.

Îndoiala fiind exprimată în acești termeni, trimiterea preliminară trebuie limitată la aceștia. Compatibilitatea cu dreptul Uniunii a impunerii cumulate a unei măsuri de sigilare și a unei sancțiuni pecuniare rămâne în afara cadrului său.

57.

Îndoielile instanței de trimitere privesc, așadar, limitele pe care articolul 166 alineatele (2) și (3) din CPA le impune controlului jurisdicțional al ordonanțelor de executare provizorie. În special, potrivit instanței de trimitere:

–

instanța care trebuie să exercite acest control nu efectuează o cercetare privind faptele care au stat la baza adoptării unei astfel de ordonanțe;

–

în plus, aceasta nu verifică posibila temeinicie a motivelor comune de contestare enumerate la articolul 146 din CPA (care includ viciile de procedură și de formă, precum și încălcarea dispozițiilor de drept material);

–

protecția prevăzută în cadrul articolului 166 alineatele (2) și (3) din CPA poate fi întemeiată numai pe un „prejudiciu grav sau dificil de reparat” pe care l‑ar suferi persoana vizată ca urmare a executării provizorii ( 20 ).

58.

Însă nu este suficient de clar care dintre limitele menționate este pertinentă în litigiul principal. Instanța a quo pare să se axeze pe faptul că se „exclude controlul situației de fapt” (a se vedea punctul 67 din decizia de trimitere), afirmație care ar putea fi irelevantă în speță, având în vedere că, potrivit deciziei de trimitere însăși, Ati-19 nu a contestat situația de fapt ( 21 ). La următoarele puncte din aceeași decizie, instanța a quo menționează totuși celelalte limite pe care le‑ar impune articolul 166 din CPA.

59.

Obstacolele în calea controlului jurisdicțional descrise de instanța de trimitere ar putea, în opinia acesteia, să facă reglementarea națională incompatibilă cu articolul 47 primul paragraf din cartă.

60.

Potrivit Comisiei, în măsura în care restrânge competența instanțelor de a verifica existența și natura prejudiciului suferit de destinatarul actului administrativ, reglementarea națională în discuție este contrară articolului 47 primul paragraf din cartă. Dreptul la o cale de atac efectivă proclamat de această dispoziție impune ca instanța națională să fie în măsură să exercite un control jurisdicțional deplin pentru a examina situația de fapt referitoare la adoptarea actului administrativ atacat sau a măsurii administrative coercitive ( 22 ).

61.

Guvernul bulgar subliniază ( 23 ) că destinatarii unei măsuri administrative precum cea de sigilare au la dispoziție mai multe căi de atac, prin care acestea pot:

–

să introducă o cale de atac pe fond, în temeiul articolului 145 și următoarele din CPA. Formularea acestei căi de atac suspendă executarea actului administrativ atacat, în conformitate cu articolul 166 alineatul (1) din CPA;

–

să introducă o cale de atac în temeiul articolului 60 din CPA în cazul în care a fost emisă o ordonanță de executare provizorie. În cadrul acestei căi de atac, persoana vizată de ordonanță poate solicita anularea acesteia;

–

să solicite suspendarea ordonanței de executare provizorie, în temeiul articolului 166 alineatul (2) din CPA.

62.

Guvernul bulgar admite că, în cadrul procedurii reglementate la articolul 166 alineatul (2) din CPA, instanța nu controlează legalitatea ordonanței de executare provizorie, ci doar aspectul dacă executarea respectivă îi cauzează persoanei vizate un prejudiciu grav sau dificil de reparat. Aceasta întrucât, adaugă guvernul bulgar, CPA reglementează alte căi de atac [în special articolul 60 alineatul (5)] împotriva unei astfel de ordonanțe, care implică o apreciere a legalității acesteia ( 24 ).

2.

Articolul 47 primul paragraf din cartă și protecția jurisdicțională provizorie

63.

Articolul 47 primul paragraf din cartă consacră dreptul la protecția jurisdicțională efectivă, adoptând în această dispoziție jurisprudența Curții anterioară cartei înseși ( 25 ).

64.

Din aceeași jurisprudență rezultă că dreptul la protecția jurisdicțională efectivă cuprinde dreptul de a beneficia, după caz, de o măsură provizorie (fie suspendarea unui act, fie o altă măsură provizorie) în procedurile în care sunt în joc drepturi care decurg din dispozițiile dreptului Uniunii.

65.

În ceea ce privește aspectul protecției sale provizorii, punerea în aplicare a articolului 47 primul paragraf din cartă poate fi abordată din două perspective:

–

protecția jurisdicțională provizorie împotriva actelor instituțiilor Uniunii. Prevăzută la articolele 278 și 279 TFUE, precum și la articolul 256 alineatul (1) TFUE, această formă de protecție jurisdicțională este de competența Curții sau a Tribunalului ( 26 ). În ceea ce privește exercitarea sa, există o bogată jurisprudență a Curții ( 27 );

–

protecția jurisdicțională provizorie împotriva actelor autorităților naționale, pentru a proteja drepturile care își au originea în ordinea juridică a Uniunii. Această formă de protecție este de competența instanțelor naționale, în temeiul normelor de procedură pe care le stabilește fiecare stat, cu condiția să nu fie contrare articolului 47 din cartă.

66.

În prezenta trimitere preliminară trebuie avută în vedere cea de a doua dintre perspectivele menționate, deoarece obiectul litigiului îl constituie suspendarea unui act administrativ (ordonanța de executare a măsurii de sigilare a unei unități comerciale) adoptat în cadrul unei legislații care vizează combaterea fraudei în materie de TVA, ceea ce face ca litigiul să intre în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii.

67.

În ceea ce privește competența instanțelor naționale de a dispune măsuri asigurătorii provizorii, Curtea a statuat următoarele:

–

ca regulă generală, „instanța națională sesizată cu un litigiu căruia îi este aplicabil dreptul Uniunii trebuie să fie în măsură să încuviințeze măsuri provizorii în vederea garantării deplinei eficacități a hotărârii judecătorești care urmează să se pronunțe cu privire la existența drepturilor invocate în temeiul dreptului Uniunii” ( 28 );

–

„principiul protecției jurisdicționale efective a drepturilor conferite justițiabililor de dreptul comunitar trebuie interpretat în sensul că acesta impune ca, în ordinea juridică a unui stat membru, să poată fi încuviințate măsuri provizorii până la momentul în care instanța competentă se va pronunța asupra conformității prevederilor interne cu dreptul comunitar, în cazul în care încuviințarea acestor măsuri este necesară pentru a garanta deplina eficacitate a hotărârii judecătorești ce se va pronunța cu privire la existența respectivelor drepturi” ( 29 ).

68.

Aceste aprecieri ale Curții pot fi extinse procedurilor inițiate în fața instanțelor naționale în care se contestă un act individual sau validitatea unei dispoziții naționale pentru motivul că unul dintre acestea este contrar dreptului Uniunii.

69.

Astfel, legislațiile statelor membre trebuie să prevadă mijloace procedurale care să permită instanțelor naționale să dispună, dacă este cazul, suspendarea unui act administrativ contestat pentru motivul că nu ar fi în conformitate cu dreptul Uniunii aplicabil în speță.

70.

Ținând seama de aceste premise, sistemul de protecție jurisdicțională provizorie conceput de CPA, considerat în ansamblu, pare să îndeplinească cerințele prevăzute la articolul 47 primul paragraf din cartă, în măsura în care oferă reclamanților posibilitatea de a solicita suspendarea actelor atacate. Această posibilitate acoperă ordonanțele de executare provizorie a unor măsuri precum sigilarea unităților comerciale.

71.

Este de competența instanței de trimitere să interpreteze dreptul național și să stabilească astfel dacă articolul 166 alineatul (2) din CPA se aplică separat de alte căi de atac care, potrivit guvernului bulgar, ar permite suspendarea ordonanței de executare provizorie a măsurii de sigilare.

72.

Instanța de trimitere trebuie să evalueze în special dacă, prin intermediul mecanismului procedural prevăzut la articolul 60 din CPA, persoanele afectate de o ordonanță de executare provizorie sunt în măsură să o atace în mod eficient, invocând motive ce pun la îndoială caracterul legal al actului administrativ respectiv. Aprecierile făcute în această privință de instanța a quo la punctul 60 din decizia de trimitere ( 30 ) nu permit clarificarea cu certitudine a acestui aspect.

73.

La rândul său, guvernul bulgar afirmă că „ansamblul împrejurărilor supuse aprecierii instanței în temeiul articolului 60 alineatul (1) din CPA permite un control complex și, în același timp, o examinare individuală a prezentei cauze” ( 31 ). În aceeași linie, subliniază că, în cadrul examinării acțiunii în anularea ordonanței de executare provizorie în temeiul articolului 60 din CPA, instanța „examinează admisibilitatea și temeinicia acțiunii, condițiile de formă și de fond ale manifestării voinței administrației care a emis ordonanța […] și dacă sunt întrunite condițiile pentru autorizarea executării provizorii […]” ( 32 ).

74.

În cazul în care teza guvernului bulgar ar fi acceptată, dreptul național ar oferi reclamantului un mijloc procedural adecvat pentru ca instanța să exercite un control nerestricționat al validității ordonanței de executare provizorie ( 33 ).

75.

Dacă, astfel cum se indică în decizia de trimitere, analiza ar trebui să se concentreze exclusiv asupra articolului 166 alineatul (2) din CPA ca atare, formularea acestuia reduce în mod evident posibilitatea suspendării la producerea unui „prejudiciu grav sau dificil de reparat”.

76.

Or, chiar și din această perspectivă izolată, nu excludem că articolul 166 alineatul (2) din CPA ar permite o interpretare în temeiul căreia instanța poate să examineze prejudiciul la care face referire această dispoziție, incluzând în aprecierea sa factori de altă natură. În special, atunci când se invocă deficiențe grave privind ordonanța de executare (cum ar fi lipsa vădită de competență a autorității care o emite sau inexistența sau denaturarea gravă a situației de fapt care stă la baza acesteia), ni se pare greu de acceptat că instanța poate închide ochii la astfel de susțineri.

77.

În cadrul acestei aprecieri, instanța poate, în plus, să examineze dacă a fost respectat criteriul general prevăzut la articolul 6 alineatul (5) din CPA, și anume că actul administrativ nu poate cauza prejudicii vădit disproporționate având în vedere scopul urmărit.

78.

Considerațiile precedente ar fi cu atât mai mult aplicabile dacă, astfel cum pare să rezulte din interpretarea Hotărârii MV-98 de către instanța de trimitere, ordonanța de executare provizorie a fost emisă cu privire la un act (măsură de sigilare a unei unități comerciale) care, din punct de vedere material, are natura unei sancțiuni administrative cu caracter penal.

79.

În acest context, simpla posibilitate ca un act sancționator cu caracter penal emis de o autoritate vădit lipsită de competență sau întemeiat pe fapte inexistente ori vădit denaturate să fie executat ar cauza, prin ea însăși, persoanei care trebuie să îl suporte un prejudiciu suficient de grav pentru ca autoritatea judiciară să nu se poată abține de la a se pronunța în această privință.

80.

Pentru a evalua relevanța fiecăruia dintre interesele concurente, trebuie să țină seama, în ceea ce privește interesul administrației, de aspectul dacă scopul executării provizorii este simpla prevenire exemplară, represiunea imediată și efectivă sau evitarea unor daune mai mari. În ceea ce privește interesul persoanei în cauză, trebuie să se țină seama de amploarea prejudiciului care rezultă din executarea provizorie și, bineînțeles, de posibilitatea reparării sale efective, dar și în special de plauzibilitatea motivelor opoziției sale la executare.

81.

Numai în cazul în care instanța de trimitere ar considera că o astfel de interpretare integratoare a articolului 166 alineatul (2) din CPA nu este posibilă, întrucât este contra legem, ar trebui abordată compatibilitatea acestuia cu articolul 47 primul paragraf din cartă. Altfel spus, ar trebui să se stabilească dacă această dispoziție din cartă permite ca protecția jurisdicțională efectivă, de natură provizorie, să fie acordată de către o instanță care este împiedicată să ia în considerare alte circumstanțe (cu excepția prejudiciului) care afectează negativ și în mod vădit conformitatea actului în sine cu dreptul Uniunii.

82.

Sub rezervele pe care le‑am expus, considerăm că efectivitatea protecției jurisdicționale impuse în temeiul articolului 47 primul paragraf din cartă ar fi pusă sub semnul întrebării dacă interpretarea legislației naționale în ansamblu, în măsura în care aceasta pune în aplicare dreptul Uniunii:

–

ar limita controlul jurisdicțional al activității administrative de sancționare cu caracter material penal (în cadrul procedurii în care se solicită suspendarea ordonanței de executare provizorie a măsurii de sigilare a unei unități comerciale) la simpla apreciere a prejudiciului grav sau dificil de reparat și

–

în același timp, ar exclude orice posibilitate ca instanța să aprecieze, pentru a‑și forma convingerea, dacă cererea de suspendare este justificată, la prima vedere, în drept și în fapt, de motive în mod plauzibil acceptabile.

83.

Evaluarea intereselor autorității publice și ale reclamantului care solicită măsurile provizorii este inerentă acordării acestora din urmă. Acestea trebuie, desigur, să țină seama de prejudiciul grav sau dificil de reparat pe care executarea imediată a actului administrativ de sancționare l‑ar cauza persoanei în cauză. Instanța poate de asemenea să evalueze dacă există totuși un interes public superior care legitimează o astfel de executare provizorie, întrucât cererea persoanei în cauză privind adoptarea de măsuri provizorii nu se desfășoară în vid, ci în opoziție cu acest interes, care este legat de obiectivele pe care le deservește orice activitate a administrației.

84.

Cu toate acestea, interesul public nu este necondiționat și nici absolut, iar acesta trebuie să fie conciliat, după caz, cu interesul persoanei în cauză, respectând drepturile și interesele legitime ale acesteia.

85.

Or, pentru a respecta efectivitatea dreptului la protecția jurisdicțională în domeniile reglementate de dreptul Uniunii, considerăm că nu poate fi suficient ca analiza instanței să se limiteze la simpla apreciere a prejudiciului cauzat de executarea provizorie a unui act administrativ de sancționare.

86.

Astfel, în luarea deciziei privind necesitatea suspendării executării, instanța competentă trebuie să fie în măsură să evalueze alți factori potențial relevanți care, aduși în discuție de partea care solicită suspendarea și care nu necesită o examinare exhaustivă (ce ține de procedura ulterioară privind legalitatea actului), scot în evidență, la prima vedere, vicii incompatibile cu conformitatea actului în cauză cu dreptul Uniunii.

87.

În caz contrar, protecția jurisdicțională provizorie consacrată de articolul 47 din cartă nu ar fi efectivă: instanța ar fi obligată să confirme necesitatea executării provizorii a unui act cu caracter sancționator fără a putea aprecia, în etapa suspendării, că acesta este vădit contrar dreptului Uniunii. Considerăm că, în aceste condiții, dreptul la protecția jurisdicțională efectivă ar suferi o amputare (parțială) care l‑ar împiedica să își atingă întregul potențial.

88.

Prin aceste aprecieri nu intenționăm să punem în discuție dispozițiile, comune multor state membre, care limitează competența instanței în cadrul unor mecanisme procedurale specifice, cum sunt cele privind adoptarea de măsuri provizorii. Considerăm pur și simplu că astfel de limitări nu pot merge până la punctul în care să priveze instanța care controlează conformitatea conduitei administrative cu dreptul Uniunii de una dintre componentele esențiale ale competenței sale.

3.

Nivelul de protecție impus de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în ceea ce privește protecția jurisdicțională provizorie

89.

Potrivit articolului 52 alineatul (3) din cartă, înțelesul și întinderea drepturilor recunoscute de aceasta, în măsura în care corespund unor drepturi garantate prin Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale (CEDO), „sunt aceleași ca și cele prevăzute de convenția menționată. Această dispoziție nu împiedică dreptul Uniunii să confere o protecție mai largă”.

90.

Aplicarea acestei dispoziții determină necesitatea ca, în interpretarea articolului 47 primul paragraf din cartă, care corespunde articolului 13 din CEDO ( 34 ), să se țină seama de jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului (denumită în continuare „Curtea EDO”).

91.

Instanța de trimitere citează două hotărâri ale Curții EDO în care, deși se admite că principiul competenței nelimitate poate permite anumite inflexiuni ( 35 ), se afirmă că o acțiune introdusă în fața unei instanțe trebuie să îi permită acesteia să efectueze o anumită examinare atât a faptelor, cât și a procedurii în urma căreia au fost stabilite faptele ( 36 ).

92.

Comisia insistă în acest sens susținând că, potrivit Curții EDO, CEDO nu se opune ca o autoritate administrativă să impună o „pedeapsă” în cadrul unei proceduri administrative, dar reexaminarea ulterioară de către o instanță cu competență deplină este indispensabilă ( 37 ).

93.

În acest context, Comisia consideră că, deși un sistem de garanții mai reduse poate fi acceptat în cazul unor măsuri supuse executării provizorii la momentul adoptării acestora, este indispensabil ca controlul jurisdicțional ulterior să acopere aprecierea situației de fapt.

94.

În opinia noastră, atunci când se citează jurisprudența Curții EDO este necesar să se facă distincție după cum aceasta se referă la competențele judiciare de control (revizuire) a activității administrative în general sau la controlul specific pe care, cu titlu provizoriu, trebuie să îl efectueze instanțele atunci când sunt sesizate cu cereri ale părților îndreptate împotriva ordinului de executare provizorie a unui act administrativ.

95.

Dintre hotărârile Curții EDO invocate de instanța de trimitere și de Comisie:

–

Hotărârea Al‑Dulimi și Montana Management Inc. împotriva Elveției ( 38 ) a fost pronunțată în scopul de a stabili dacă o instanță din Confederația Elvețiană a respectat cerințele articolului 6 paragraful 1 din CEDO atunci când a examinat o acțiune îndreptată împotriva unei confiscări de bunuri dispuse de autoritățile elvețiene în temeiul unei rezoluții a Consiliului de Securitate al Organizației Națiunilor Unite. În această hotărâre nu există nicio referire la întinderea măsurilor provizorii;

–

Hotărârea Fazia Ali împotriva Regatului Unit ( 39 ) respinge existența unei încălcări a articolului 6 paragraful 1 din CEDO într‑o cauză în care reclamantul susținea că imposibilitatea sa de a avea acces la o instanță independentă și imparțială care să aprecieze situația de fapt constituie o încălcare a acestei dispoziții. Nici în această cauză Curtea EDO nu se pronunță cu privire la întinderea măsurilor provizorii. Considerațiile sale privind controlul jurisdicțional de fond au un conținut general, care poate fi nuanțat în funcție de caz;

–

Hotărârea European Air Transport Leipzig Gmbh împotriva Belgiei ( 40 ) se referă la o eventuală încălcare a articolului 6 paragraful 1 din CEDO pentru motivul că instanța națională nu a exercitat un control de fond în cadrul procedurii de revizuire a sancțiunilor pecuniare aplicate unei societăți. Curtea EDO, care respinge existența unei încălcări, reamintește că, atunci când o „pedeapsă” este impusă în cadrul unei proceduri administrative de către o autoritate care nu întrunește, în sine, cerințele articolului menționat, decizia în cauză trebuie să poată face obiectul controlului ulterior al unei instanțe cu competență deplină. Nici această hotărâre nu face aluzie la problemele ridicate de măsurile provizorii;

–

Hotărârea din 3 iulie 2008, Družstevní záložna Pria și alții împotriva Republicii Cehe ( 41 ), reafirmă faptul că există o încălcare a dreptului consacrat la articolul 6 paragraful 1 din CEDO în cazul în care reclamantul nu poate contesta în fața unei instanțe o constatare a situației de fapt cuprinsă într‑o decizie adoptată de o autoritate administrativă în exercitarea puterii sale discreționare ( 42 ). Cu toate acestea, o astfel de afirmație generală nu se referă la întinderea măsurilor provizorii destinate să stopeze ordonanța de executare provizorie a unui act administrativ.

96.

Utilitatea acestor hotărâri în cauza de față este, așadar, limitată, întrucât acestea nu abordează obiectul specific al prezentului litigiu. Faptul că un sistem juridic trebuie, în ansamblul său, să ofere persoanelor vizate posibilitatea de a introduce o cale de atac de fond împotriva actelor administrative, în cadrul căreia instanța trebuie să se pronunțe asupra tuturor problemelor de fond, nu înseamnă că Curtea EDO impune ca acest control complet să fie efectuat întotdeauna și de principiu în cadrul tuturor căilor de atac procedurale cu caracter specific, cum este cazul celor privind măsurile provizorii.

97.

În plus, trebuie să se țină seama de faptul că, în hotărârile menționate, Curtea EDO a statuat că dreptul de acces la o instanță nu este absolut ( 43 ) și că, în ceea ce privește controlul jurisdicțional al activității administrative, articolul 6 din CEDO nu garantează accesul la un nivel de jurisdicție care să permită înlocuirea criteriului administrativ cu cel jurisdicțional ( 44 ).

98.

În orice caz, jurisprudența Curții EDO, astfel cum rezultă din hotărârile citate, nu impune, în mod ineluctabil, existența unui control jurisdicțional nelimitat asupra faptelor stabilite de autoritatea administrativă, ci „o anumită examinare” a acestora și a procedurii în cadrul căreia faptele au fost constatate.

99.

În evaluarea caracterului suficient al controlului jurisdicțional, Curtea EDO consideră că, pe lângă luarea în considerare a competențelor autorității jurisdicționale, trebuie să fie evaluați factori precum obiectul actului administrativ, garanțiile procedurale și conținutul litigiului dintre administrație și persoana în cauză ( 45 ).

100.

O legătură mai puternică cu problema în discuție în speță are însă Hotărârea Curții EDO din 5 februarie 2002, Čonka împotriva Belgiei ( 46 ), care se pronunță cu privire la cerințele articolului 13 din CEDO în contextul unei reclamații privind condițiile de detenție și de expulzare în Slovacia a resortisanților slovaci solicitanți de azil în Belgia.

101.

În această hotărâre, Curtea EDO abordează impactul articolului 13 din CEDO asupra executării actelor adoptate de autoritățile naționale. Mai concret, având în vedere că persoanele expulzate au denunțat faptul că nu au avut la dispoziție nicio cale de atac în conformitate cu cerințele articolului 13 din CEDO, Curtea EDO a examinat dacă, așa cum susținea guvernul belgian, mecanismele de contestare, de suspendare comună și de suspendare în caz de extremă urgență în fața Conseil d’État (Consiliul de Stat, Belgia) erau conforme cu aceste cerințe.

102.

Litigiul fiind astfel delimitat, Curtea EDO a subliniat că recursul la care face referire articolul 13 din CEDO trebuie să fie efectiv, adăugând că aceasta înseamnă o cale de atac aptă să împiedice executarea măsurilor contrare CEDO, ale căror consecințe ar putea fi ireversibile. Prin urmare, articolul 13 din CEDO se opune ca astfel de măsuri să fie executate înainte chiar ca autoritățile naționale să examineze compatibilitatea acestora cu CEDO. În orice caz, Curtea EDO a adăugat că statele părți la CEDO se bucură de o anumită marjă de apreciere în ceea ce privește modul de a se conforma obligațiilor care le revin în temeiul acestei dispoziții ( 47 ).

103.

Aplicarea Hotărârii Čonka împotriva Belgiei într‑o situație precum cea care se află la originea prezentei trimiteri preliminare ar putea conduce cel mult la concluzia că dreptul bulgar dispune de o cale de atac efectivă pentru suspendarea deciziilor administrative ale căror consecințe ar putea fi ireversibile. În cazul în care se acceptă că o astfel de ireversibilitate există în cazul măsurii de sigilare a unităților comerciale pentru o perioadă limitată (ceea ce este discutabil), trebuie menționat faptul că ordonanța de executare a acestei măsuri este, potrivit CPA, supusă căilor de atac în termenii expuși anterior.

104.

În esență, considerăm că, într‑o materie atât de specifică precum cea care face obiectul prezentei proceduri preliminare, este dificil să se găsească o linie jurisprudențială clară a Curții EDO care să poată ghida interpretarea Curții cu privire la articolul 47 primul paragraf din cartă.

105.

În sfârșit, în cazul în care teza pe care o susținem cu privire la aplicarea articolului 47 primul paragraf din cartă va fi acceptată, nivelul de protecție oferit de dreptul Uniunii în temeiul acestei dispoziții ar deveni mai extins decât cel de la articolele 6 și 13 din CEDO, astfel cum acestea sunt interpretate de Curtea EDO.

V.

Concluzie

106.

În temeiul considerațiilor prezentate, propunem Curții să răspundă Administrativen sad Blagoevgrad (Tribunalul Administrativ din Blagoevgrad, Bulgaria) după cum urmează: