1.

Byloje, kurioje pateiktas šis prašymas priimti prejudicinį sprendimą, prašoma sustabdyti Bulgarijos mokesčių administratoriaus įsakymo laikinai užplombuoti komercines patalpas ( 2 ), priimto atsižvelgiant į nustatytus pridėtinės vertės mokesčio (PVM) surinkimo pažeidimus, vykdymą.

2.

Sprendimą užplombuoti komercines patalpas dėl minėtų priežasčių apskritai galima laikyti priemone, kuria siekiama užtikrinti tinkamą PVM surinkimą ir užkirsti kelią sukčiavimui (Direktyvos 2006/112/EB ( 3 ) 273 straipsnis).

3.

Nors mokesčių administratorius ne tik nurodė užplombuoti komercines patalpas, bet ir skyrė piniginę sankciją įmonei, kuriai priklauso tos patalpos, ši sankcija nėra nagrinėjama prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiame teisme vykstančiame procese.

4.

Iš esmės teismas nori išsiaiškinti, ar nacionalinės teisės norma, kuria reglamentuojami skundai dėl laikino administracinės plombavimo priemonės vykdymo, atitinka Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos (toliau – Chartija) 47 straipsnio pirmoje pastraipoje užtikrinamą teisę.

I.

Teisinis pagrindas

A.

Sąjungos teisė. PVM direktyva

5.

Pagal 2 straipsnio 1 dalies a punktą „prekių tiekimas už atlygį valstybės narės teritorijoje, kai prekes tiekia apmokestinamasis asmuo, veikdamas kaip toks“, yra PVM objektas.

6.

273 straipsnyje nustatyta:

B.

Nacionalinė teisė

1.

PVM įstatymas ( 4 )

7.

Šios bylos faktinėms aplinkybėms taikomos redakcijos 118 straipsnio 1 dalyje nurodyta:

8.

185 straipsnio 1 ir 2 dalyse nustatyta:

9.

186 straipsnyje numatyta:

10.

187 straipsnio 1 ir 4 dalyse nurodyta:

11.

188 straipsnyje ( 5 ) nustatyta:

12.

193 straipsnyje numatyta:

2.

Administracinio proceso kodeksas ( 6 )

13.

Pagal bylos faktinėms aplinkybėms taikomos redakcijos 6 straipsnio 5 dalį administracinės institucijos turi susilaikyti nuo veiksmų ar elgesio, kurie gali sukelti žalą, akivaizdžiai neproporcingą siekiamam tikslui.

14.

60 straipsnyje nurodyta:

15.

Pagal 128 straipsnio 1 dalies 1 punktą administraciniai teismai turi jurisdikciją nagrinėti bylas dėl, be kita ko, administracinių aktų pakeitimo arba panaikinimo.

16.

Pagal 146 straipsnį administracinių aktų apskundimo pagrindai yra: a) jurisdikcijos nebuvimas; b) formos trūkumai; c) akivaizdus administracinio proceso taisyklių pažeidimas; d) materialinės teisės normų pažeidimas; e) nesuderinamumas su įstatymu siekiamu tikslu.

17.

166 straipsnyje nustatyta:

II.

Faktinės aplinkybės, byla ir prejudicinis klausimas

18.

„Ati-19“ EOOD yra vienasmenė ribotos atsakomybės bendrovė, eksploatuojanti komercinę patalpą Blagojevgrade (Bulgarija).

19.

2023 m. rugpjūčio 3 d. Bulgarijos mokesčių administratorius atliko patikrinimą „Ati-19“ komercinėje patalpoje, per kurį:

–

prieš atskleisdami savo tapatybę inspektoriai įsigijo 14,80 BGN (maždaug 8 EUR) vertės pirkinį, tačiau jiems nebuvo išduotas joks fiskalinis kasos kvitas,

–

nustatyta, kad dienos mokesčių registre buvo nurodyta 327,80 BGN (maždaug 167 EUR) suma, o kasos aparate iš viso buvo 573,55 BGN (maždaug 293 EUR).

20.

2023 m. rugpjūčio 8 d. nutarimu „Ati-19“ atžvilgiu buvo pradėta administracinės nuobaudos skyrimo procedūra.

21.

2023 m. rugpjūčio 29 d. mokesčių administratorius įmonei „Ati-19“ skyrė 1 000 BGN (apie 500 EUR) piniginę sankciją.

22.

2023 m. rugpjūčio 30 d. mokesčių administratorius įsakė užplombuoti komercinę patalpą ir uždrausti į ją patekti 14 dienų.

23.

Apie plombavimo priemonę „Ati-19“ buvo pranešta 2023 m. rugsėjo 6 d. Gavimo patvirtinime nustatyta, kad faktinė patalpos užplombavimo data yra 2023 m. rugsėjo 21 d.

24.

2023 m. rugsėjo 14 d. „Ati-19“ pagal CPA 60 straipsnio 5 dalį pateikė Administrativen sad Blagoevgrad (Blagojevgrado administracinis teismas, Bulgarija) skundą dėl įsakymo vykdyti plombavimą.

25.

2023 m. rugsėjo 18 d. teismas nusprendė, kad buvo praleistas „Ati-19“ skundo pateikimo terminas, nes skundas nepateiktas per tris dienas nuo pranešimo apie įsakymą.

26.

2023 m. rugsėjo 19 d. „Ati-19“, remdamasi CPA 166 straipsnio 2 dalimi, tam pačiam teismui pateikė prašymą sustabdyti įsakymo užplombuoti patalpą vykdymą.

27.

Tokiomis aplinkybėmis (Administrativen sad Blagoevgrad (Blagojevgrado administracinis teismas) kreipėsi į Teisingumo Teismą su šiuo prejudiciniu klausimu:

III.

Procesas Teisingumo Teisme

28.

Prašymą priimti prejudicinį sprendimą Teisingumo Teismas gavo 2023 m. spalio 4 d.

29.

Rašytines pastabas pateikė Bulgarijos vyriausybė ir Europos Komisija.

30.

Teisingumo Teismo prašymu 2023 m. gruodžio 28 d. Teisingumo Teisme užregistruotame rašte prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas patvirtino, kad įsakymas užplombuoti 2023 m. gruodžio 20 d. dar nebuvo įvykdytas.

31.

Teisingumo Teismas nusprendė, kad viešo teismo posėdžio rengti nereikia.

IV.

Analizė

A.

Priimtinumas

32.

Bulgarijos vyriausybė dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą pateikė dvigubą nepriimtinumu pagrįstą prieštaravimą:

–

pirma, ji neigia, kad įsakymas laikinai vykdyti plombavimo priemonę egzistuoja ( 7 ),

–

antra, ji pažymi, kad procesas, kuriuo siekiama sustabdyti vykdymą, neturi dalyko, nes plombavimas nebuvo atliktas ( 8 ).

33.

Manau, kad abu prieštaravimai turi būti atmesti.

34.

Dėl pirmojo prieštaravimo pažymėtina, kad proceso prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiame teisme tikslas yra sustabdyti įsakymo užplombuoti komercines patalpas laikiną vykdymą. Pareiga patikrinti, ar įsakymas vykdyti priemonę egzistuoja ir koks jo turinys, tenka prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui.

35.

Teisingumo Teismas turi remtis šio teismo pateiktu faktinių aplinkybių aprašymu. Jame aiškiai nurodyta, kad patvirtinant plombavimo priemonę buvo leista ją laikinai vykdyti, – toks vykdymas „yra įsakymo turinio dalis“. Be to, Teisingumo Teismui skirtame vėlesniame rašte nacionalinis teismas pabrėžė, kad kompetentinga administracinė institucija leido laikinai vykdyti plombavimo priemonę ( 9 ).

36.

Kalbant apie antrąjį prieštaravimą, atrodo, kad praėjus keliems mėnesiams po prašymo priimti prejudicinį sprendimą pateikimo plombavimas dar nebuvo atliktas. Vis dėlto tai nereiškia, kad nacionalinis procesas arba atitinkamai pats prašymas priimti prejudicinį sprendimą (tariamai) neturi dalyko.

37.

Iš tiesų dėl to, kad plombavimas dar nebuvo atliktas, procesas prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiame teisme nepraranda dalyko; šis teismas būtent ir turi nuspręsti, ar reikia sustabdyti laikiną vykdymą. Kol plombavimo priemonė netapo neįvykdoma, galimybė ją vykdyti išlieka ir (būsimas) jos įgyvendinimas pats savaime daro poveikį asmens, prieš kurį ji nukreipta, interesams. Taigi šis asmuo turi teisę pateikti skundą prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiame teisme ir prašyti šio teismo, kad jis nurodytų sustabdyti įsakymo laikinai vykdyti plombavimo priemonę vykdymą; teismas turi jurisdikciją savo nagrinėjamoje nacionalinėje byloje priimti sprendimą šiuo klausimu (prireikus pateikęs, jo nuomone, tinkamą prašymą priimti prejudicinį sprendimą).

B.

2023 m. gegužės 4 d. Teisingumo Teismo sprendimo MV-98 ( 10 ) poveikis nagrinėjamai bylai

38.

Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nurodė Sprendimą MV-98, kurį Teisingumo Teismas priėmė atsakydamas į kitą to paties teismo 2021 m. pateiktą prašymą priimti prejudicinį sprendimą.

39.

Byloje MV-98 susiklosčiusios faktinės aplinkybės buvo panašios į nagrinėjamąsias šioje byloje: tikrindamas komercines patalpas Bulgarijos mokesčių administratorius konstatavo, kad įmonė „MV-98“ neužregistravo prekės pardavimo ir neišdavė su šiuo pardavimu susijusio fiskalinio kasos kvito.

40.

Iš esmės remdamasis šiomis aplinkybėmis mokesčių administratorius:

–

pagal PVM įstatymo 185 straipsnį skyrė „MV-98“ piniginę sankciją,

–

pagal to paties įstatymo 186 straipsnį pritaikė administracinę priemonę – patalpų užplombavimą 14 dienų laikotarpiui,

–

pagal CPA 60 straipsnį priimtu įsakymu „buvo suteiktas leidimas dėl laikino [priemonės] vykdymo, nes šis laikinas vykdymas buvo būtinas siekiant apsaugoti valstybės, visų pirma valstybės biudžeto, interesus“ ( 11 ).

41.

Sprendime MV-98 Teisingumo Teismas nagrinėjo tik PVM direktyvos 273 straipsnio ir Chartijos 50 straipsnio aiškinimą, siekdamas nuspręsti dėl non bis in idem principo taikymo piniginės sankcijos sumai ir patalpų užplombavimo priemonei.

42.

Iš tiesų Teisingumo Teismas nenagrinėjo byloje MV-98 pateikto trečiojo prejudicinio klausimo ( 12 ), susijusio su Chartijos 47 straipsnio ir nacionalinės teisės normų, reglamentuojančių laikiną komercinių patalpų užplombavimo vykdymą, santykiu. Šio neatsakyto klausimo turinys panašus į nagrinėjamoje byloje pateikto vienintelio klausimo turinį.

43.

Sprendimas MV-98, nors, kartoju, jame nebuvo pateikta išvada dėl tvarkos, pagal kurią laikinai vykdomas plombavimas, nagrinėjamoje byloje yra tam tikru mastu naudingas: jis leido prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui kvalifikuoti plombavimą kaip baudžiamąją sankciją. Toks kvalifikavimas gali turėti poveikį šioje byloje svarstomo esminio klausimo nagrinėjimui.

C.

Chartijos taikymas

44.

Chartijos nuostatos, kaip nurodyta jos 51 straipsnio 1 dalyje, skirtos valstybėms narėms tik tuo atveju, kai jos įgyvendina Sąjungos teisę ( 13 ).

45.

Iš PVM direktyvos 2 ir 273 straipsnių, aiškinamų atsižvelgiant į ESS 4 straipsnio 3 dalį ir SESV 325 straipsnio 1 dalį, matyti, kad valstybės narės privalo imtis visų teisėkūros ir administracinių priemonių, kurios būtų tinkamos siekiant užtikrinti viso PVM surinkimą jų teritorijoje ir kovoti su sukčiavimu ( 14 ).

46.

SESV 325 straipsnis „įpareigoja valstybes nares kovoti su neteisėta veikla, kuri kelia grėsmę Sąjungos finansiniams interesams, atgrasančiomis bei veiksmingomis priemonėmis ir, konkrečiai kalbant, jas įpareigoja imtis tų pačių priemonių kovojant su sukčiavimu, kuris kelia grėsmę Sąjungos finansiniams interesams, kaip ir priemonės, kurių jos imasi kovojant su sukčiavimu, keliančiu grėsmę jų pačių interesams“ ( 15 ).

47.

Nacionalinės teisės aktai, su kuriais susijęs prašymas priimti prejudicinį sprendimą, iš esmės atitinka iš Sąjungos teisės kylančius įpareigojimus, nes jais siekiama užtikrinti tinkamą PVM surinkimą ir užkirsti kelią sukčiavimui.

48.

Šiuo požiūriu taikant administracinę priemonę – užplombuojant patalpas, kuriose buvo nustatyti PVM įstatymo pažeidimai, įgyvendinami PVM direktyvos 2 ir 273 straipsniai, taigi Sąjungos teisė, kaip ji suprantama pagal Chartijos 51 straipsnio 1 dalį.

49.

Vadinasi, tokios plombavimo priemonės nustatymas turi atitikti Chartijos 47 straipsnio pirmoje pastraipoje garantuojamą pagrindinę teisę. Taigi reikia iš esmės išnagrinėti prašymą priimti prejudicinį sprendimą, apsiribojant tik šios nuostatos aiškinimu.

D.

Dėl esmės

1.

Ginčo ribų nustatymas

50.

Komercinių patalpų plombavimo priemonė buvo patvirtinta taikant PVM įstatymo 186 straipsnio 1 dalį. Pagal to paties įstatymo 188 straipsnio 1 dalį ją buvo galima laikinai vykdyti remiantis CPA nuostatomis.

51.

Kaip nurodyta nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą, nacionalinė jurisprudencija nėra vienoda, kiek tai susiję su būtinybe kiekvienu atveju pagrįsti viešojo intereso, pateisinančio laikiną vykdymą, buvimą. Atrodo, kad tam tikri Bulgarijos teismai mano, jog toks interesas visada turi būti preziumuojamas ( 16 ).

52.

Bet kuriuo atveju nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą paaiškinta, kad leidus laikinai vykdyti individualų administracinį aktą jis gali būti skundžiamas dviem būdais:

–

užginčijant laikiną vykdymą, t. y. pateikiant skundą dėl įsakymo, kuriuo leidžiamas laikinas vykdymas (CPA 60 straipsnio 5 dalis). Šiuo skundu galima prašyti pripažinti minėtą įsakymą negaliojančiu,

–

prašant sustabdyti laikiną administracinio akto vykdymą pagal CPA 166 straipsnį.

53.

Iš nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą matyti, kad „Ati-19“ skundą dėl panaikinimo, numatytą CPA 60 straipsnyje, pateikė pavėluotai. Kadangi šis skundas buvo atmestas, ji siekė sustabdyti laikiną vykdymą pasinaudodama CPA 166 straipsnyje numatyta teisių gynimo priemone. Taikant šią priemonę buvo pradėta byla, kurioje pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą.

54.

Šį prašymą pateikęs teismas teigia, kad „[b]ūtent dėl CPA 166 straipsnio 2 dalyje numatytos teisminės kontrolės apimties kyla klausimas, ar prašymas [sustabdyti vykdymą] veiksmingas, atsižvelgiant į Chartijos 47 straipsnio pirmą pastraipą“ ( 17 ).

55.

Konkrečiai kalbant, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas patikslino, kad reikia išaiškinti:

–

„<…> ar teisminė apsauga nuo tokio vykdymo, kol teismas dar nėra priėmęs sprendimo dėl pačio įsakymo užplombuoti patalpas teisėtumo, suteikia pakankamų garantijų, kad nebus savavališkai ir neproporcingai kišamasi į bendrovės veiklą“ ( 18 ),

–

„<…> ar tokia procedūra, kaip nagrinėjama šioje byloje pagal CPA 166 straipsnio 2 ir 3 dalis, kurią vykdant faktinės aplinkybės neturi būti vertinamos, o teisminė kontrolė turi apsiriboti patirtos žalos buvimo fakto nustatymu, yra veiksminga teisių gynimo priemonė atsižvelgiant į Chartijos 47 straipsnį“ ( 19 ).

56.

Taip suformulavus klausimus, prašyme priimti prejudicinį sprendimą dėmesys skiriamas tik juose nurodytiems aspektams. Šis prašymas neapima klausimo, ar tai, kad plombavimo priemonė ir piniginė sankcija taikomos kartu, atitinka Sąjungos teisę.

57.

Taigi prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui kyla abejonių dėl to, kokios yra įsakymų dėl laikino vykdymo teisminės kontrolės ribos, nustatytos CPA 166 straipsnio 2 ir 3 dalyse. Visų pirma šis teismas teigia, kad:

–

tokią kontrolę vykdantis teismas netiria faktinių aplinkybių, kuriomis remiantis buvo priimtas tas įsakymas,

–

be to, jis nevertina, ar gali būti taikomi įprasti apskundimo pagrindai, išvardyti CPA 146 straipsnyje (jie apima procedūrinius ir formos pažeidimus, taip pat materialinės teisės normų pažeidimą),

–

gynyba pagal CPA 166 straipsnio 2 ir 3 dalis gali būti grindžiama tik „didele arba sunkiai atitaisoma žala“, kurią atitinkamas asmuo patyrė dėl laikino vykdymo ( 20 ).

58.

Vis dėlto nėra visiškai aišku, kuris iš šių apribojimų aktualus pagrindinėje byloje. Atrodo, kad nacionalinis teismas daugiausia dėmesio skiria „draudimui tirti faktines aplinkybes“ (nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą 67 punktas); šis teiginys gali būti nesusijęs su nagrinėjama byla atsižvelgiant į tai, kad, kaip matyti iš pačios nutarties, „Ati-19“ neginčijo faktinių aplinkybių ( 21 ). Vis dėlto paskesnėse tos pačios nutarties pastraipose nacionalinis teismas užsimena apie kitus apribojimus, kurie taikomi pagal CPA166 straipsnį.

59.

Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas mano, kad jo nurodytos kliūtys, trukdančios vykdyti teisminę kontrolę, gali reikšti, jog nacionalinės teisės normos neatitinka Chartijos 47 straipsnio pirmos pastraipos.

60.

Komisija laikosi nuomonės, kad nagrinėjama nacionalinė taisyklė prieštarauja Chartijos 47 straipsnio pirmai pastraipai, nes pagal ją ribojama teismų jurisdikcija tikrinti administracinio akto adresato patirtos žalos buvimą ir pobūdį. Pagal šioje Chartijos nuostatoje nurodytą teisę į veiksmingą teisinę gynybą nacionaliniam teismui turi būti suteikta galimybė vykdyti visapusišką teisminę kontrolę, siekiant ištirti su ginčijamo administracinio akto priėmimu ar administracinės prievartos priemonės patvirtinimu susijusias faktines aplinkybes ( 22 ).

61.

Bulgarijos vyriausybė pabrėžia ( 23 ), kad subjektai, kuriems skirta administracinė priemonė, kaip antai plombavimas, gali pasinaudoti keliomis teisių gynimo priemonėmis; jie gali:

–

pateikti skundą dėl esmės pagal CPA 145 ir paskesnius straipsnius. Pateikus šį skundą, ginčijamo administracinio akto vykdymas sustabdomas pagal CPK 166 straipsnio 1 dalį,

–

pateikti skundą pagal CPA 60 straipsnį, jeigu buvo priimtas įsakymas dėl laikino vykdymo. Šiuo skundu įsakymo adresatas gali prašyti panaikinti įsakymą,

–

reikalauti sustabdyti įsakymo dėl laikino vykdymo įgyvendinimą pagal CPA 166 straipsnio 2 dalį.

62.

Bulgarijos vyriausybė pripažįsta, kad per CPA 166 straipsnio 2 dalyje apibrėžtą procesą teismas netikrina įsakymo dėl laikino vykdymo teisėtumo; jis jį tikrina tik tuo atveju, jeigu dėl tokio vykdymo adresatas patyrė didelę arba sunkiai atitaisomą žalą. Bulgarijos vyriausybė priduria, jog taip yra dėl to, kad CPA (visų pirma 60 straipsnio 5 dalyje) numatytos kitos teisių gynimo priemonės, kuriomis galima pasinaudoti siekiant apskųsti tą įsakymą; tokiu atveju įsakymo teisėtumas yra vertinamas ( 24 ).

2.

Chartijos 47 straipsnio pirma pastraipa ir teisinė gynyba taikant laikinąją apsaugą

63.

Chartijos 47 straipsnio pirmoje pastraipoje numatyta teisė į veiksmingą teisinę gynybą; ši sąvoka apima Teisingumo Teismo jurisprudenciją, suformuotą dar iki pačios Chartijos įsigaliojimo ( 25 ).

64.

Iš tos pačios jurisprudencijos matyti, kad teisė į veiksmingą teisinę gynybą apima teisę prireikus pasinaudoti apsaugos priemone (nesvarbu, ar tai būtų teisės akto vykdymo sustabdymas, ar kita laikinoji priemonė) bylose, kuriose sprendžiama dėl iš Sąjungos teisės normų kylančių teisių.

65.

Chartijos 47 straipsnio pirmos pastraipos taikymas, kalbant apie šioje pastraipoje numatytą laikinosios apsaugos aspektą, gali būti vertinamas dviem požiūriais:

–

yra vykdoma teisinė gynyba taikant laikinąją apsaugą nuo Sąjungos institucijų veiksmų. Šios rūšies teisinė gynyba numatyta SESV 278 ir 279 straipsniuose, taip pat SESV 256 straipsnio 1 dalyje; ją turi užtikrinti Teisingumo Teismas arba Bendrasis Teismas ( 26 ). Dėl šios gynybos taikymo suformuota gausi Teisingumo Teismo jurisprudencija ( 27 ),

–

yra vykdoma teisinė gynyba taikant laikinąją apsaugą nuo valstybės institucijų veiksmų, kad būtų apsaugotos iš Sąjungos teisės kylančios teisės. Šią gynybą turi užtikrinti nacionaliniai teismai pagal kiekvienos valstybės priimtas proceso taisykles, jeigu jos neprieštarauja pačiam Chartijos 47 straipsniui.

66.

Nagrinėjant šį prašymą priimti prejudicinį sprendimą reikia atsižvelgti į antrąjį iš minėtų požiūrių, nes svarstomas administracinio akto (įsakymo vykdyti komercinių patalpų užplombavimą), priimto pagal teisės aktus, kuriais siekiama kovoti su sukčiavimu PVM, vykdymo sustabdymas, todėl ginčas patenka į Sąjungos teisės taikymo sritį.

67.

Dėl nacionalinių teismų teisės suteikti teisinę gynybą taikant laikinąją apsaugą Teisingumo Teismas yra nusprendęs, kad:

–

pagal bendrąją taisyklę „Sąjungos teisės reguliuojamą ginčą nagrinėjantis nacionalinis teismas turi turėti teisę taikyti laikinąsias apsaugos priemones, kad būtų užtikrintas visiškas būsimo teismo sprendimo dėl pagal Sąjungos teisę reikalaujamų teisių buvimo veiksmingumas“ ( 28 ),

–

„Bendrijos teisės asmenims suteiktų teisių veiksmingos teisminės gynybos principas turi būti aiškinamas kaip reikalaujantis valstybės narės teisėje numatyti galimybę taikyti laikinąsias apsaugos priemones, kol kompetentingas teismas nuspręs dėl nacionalinės teisės nuostatų atitikties Bendrijos teisei, jeigu taikyti šias priemones yra būtina siekiant užtikrinti visišką būsimo teismo sprendimo dėl šių teisių buvimo veiksmingumą“ ( 29 ).

68.

Šie Teisingumo Teismo teiginiai gali būti taikomi ir nacionaliniuose teismuose iškeltose bylose, kuriose ginčijamas konkretus teisės aktas arba nacionalinės teisės normos galiojimas, nes tas teisės aktas arba norma laikomi prieštaraujančiais Sąjungos teisei.

69.

Taigi valstybių narių teisės aktuose turi būti numatytos procesinės priemonės, kad jų teismai prireikus galėtų nurodyti sustabdyti administracinio akto, kuris ginčijamas dėl to, kad tariamai neatitinka byloje taikomos Sąjungos teisės, vykdymą.

70.

Atsižvelgiant į tai atrodo, kad CPA nustatyta teisinės gynybos taikant laikinąją apsaugą sistema, kaip visuma, atitinka Chartijos 47 straipsnio pirmos pastraipos reikalavimus, nes pagal ją pareiškėjams suteikiama galimybė prašyti sustabdyti ginčijamų aktų vykdymą. Ši galimybė apima ir įsakymus laikinai vykdyti tam tikras priemones, kaip antai komercinių patalpų užplombavimą.

71.

Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi išaiškinti nacionalinę teisę, taigi ir nustatyti, ar CPA 166 straipsnio 2 dalis taikoma neatsižvelgiant į kitas teisių gynimo priemones, kurios, Bulgarijos vyriausybės teigimu, leistų sustabdyti įsakymo laikinai vykdyti plombavimo priemonę įgyvendinimą.

72.

Visų pirma šis teismas turi įvertinti, ar asmenys, kurių atžvilgiu priimtas įsakymas dėl laikino vykdymo, pasinaudodami CPA 60 straipsnyje numatytu procesiniu mechanizmu gali veiksmingai ginčyti šį įsakymą remdamiesi pagrindais, leidžiančiais suabejoti to administracinio akto teisėtumu. Šiuo klausimu negalima pateikti tikslaus paaiškinimo remiantis argumentais, kuriuos nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą 60 punkte ( 30 ) išdėstė tą prašymą pateikęs teismas.

73.

Bulgarijos vyriausybė savo ruožtu teigia, kad „atsižvelgiant į visas aplinkybes, pateiktas teismui vertinti pagal CPA 60 straipsnio 1 dalį, nagrinėjamu atveju galima atlikti kompleksinę kontrolę ir kartu individualų vertinimą“ ( 31 ). Be to, ji pabrėžia, kad nagrinėdamas skundą, kuriuo prašoma panaikinti įsakymą dėl laikino vykdymo pagal CPA 60 straipsnį, teismas „svarsto skundo priimtinumą ir pagrįstumą, įsakymą išdavusio subjekto administracinės valios išraiškos formalias ir materialines sąlygas <…> ir tai, ar įvykdytos leidimo laikinai vykdyti priemonę <…> suteikimo sąlygos“ ( 32 ).

74.

Jeigu būtų pritarta Bulgarijos vyriausybės argumentui, pareiškėja pagal Bulgarijos teisę galėtų pasinaudoti tinkama procesine priemone tam, kad teismas be apribojimų patikrintų įsakymo dėl laikino vykdymo galiojimą ( 33 ).

75.

Jeigu, kaip pažymėta nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą, analizuoti reikėtų tik CPA 166 straipsnio 2 dalį, iš pačios šios dalies matyti, kad pagal jos tekstą galimybė sustabdyti vykdymą neabejotinai susiaurėtų – vykdymą būtų galima sustabdyti tik esant „didelei arba sunkiai atitaisomai žalai“.

76.

Vis dėlto neatmetu galimybės, kad net ir pagal šį izoliacinį požiūrį taikant CPA 166 straipsnio 2 dalį įmanoma pateikti aiškinimą, jog šioje nuostatoje nurodytą žalą teismas gali nagrinėti ir vertinti atsižvelgdamas į kitokio pobūdžio veiksnius. Konkrečiai kalbant, man sunku sutikti, kad tais atvejais, kai teigiama, jog yra didelių įsakymo vykdyti priemonę trūkumų (pavyzdžiui, jį išdavusi institucija akivaizdžiai neturi kompetencijos arba akivaizdu, kad nėra faktinio pagrindo ar šis pagrindas pateiktas klaidingai), teismas gali neatsižvelgti į tokius teiginius.

77.

Atlikdamas vertinimą teismas taip pat gali nustatyti, ar buvo laikomasi paties CPA 6 straipsnio 5 dalyje įtvirtintos bendrosios taisyklės, kad dėl administracinio akto neturi būti patirta žalos, akivaizdžiai neproporcingos siekiamam tikslui.

78.

Pirma išdėstyti argumentai juo labiau taikomi tuo atveju, jeigu, kaip matyti iš Sprendimo MV-98 aiškinimo, kurį pateikė prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, buvo priimtas įsakymas laikinai vykdyti tam tikrą priemonę (patalpų užantspaudavimo priemonę), kuri iš esmės reiškia baudžiamojo pobūdžio administracinę sankciją.

79.

Tokiomis aplinkybėmis vien tai, kad teisės aktas dėl baudžiamojo pobūdžio sankcijos skyrimo, kurį priėmė akivaizdžiai kompetencijos neturinti institucija arba kuris priimtas remiantis neegzistuojančiomis ar akivaizdžiai iškraipytomis faktinėmis aplinkybėmis, gali būti įvykdytas, savaime sukelia gana didelę žalą asmeniui, kuriam jis turi būti taikomas, kad teisminė institucija negalėtų atsisakyti priimti sprendimą šiuo klausimu.

80.

Siekiant įvertinti konkuruojančių interesų svarbą reikia atsižvelgti į tai, ar, kalbant apie mokesčių administratoriaus interesą, laikino vykdymo tikslas yra tik atlikti pavyzdinę prevenciją, ar neatidėliotinai ir veiksmingai taikyti sankcijas, ar išvengti didesnės žalos. Dėl atitinkamo asmens interesų pažymėtina, kad neabejotinai reikia atsižvelgti į žalos, atsiradusios dėl laikino vykdymo, dydį ir galimybę tą žalą veiksmingai atitaisyti. Vis dėlto visų pirma taip pat turi būti atsižvelgta į tai, ar to asmens prieštaravimas vykdymui iš tiesų yra pagrįstas.

81.

Tik tuo atveju, jeigu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nuspręstų, kad darniai aiškinti CPA 166 straipsnio 2 dalies neįmanoma, nes toks aiškinimas yra contra legem, reikėtų nagrinėti, ar ši dalis atitinka Chartijos 47 straipsnio pirmą pastraipą. Kitaip tariant, reikėtų nuspręsti, ar pagal šią Chartijos nuostatą teismas, kuriam neleidžiama atsižvelgti į kitas aplinkybes (išskyrus žalą), turinčias akivaizdžiai neigiamą poveikį paties teisės akto atitikčiai Sąjungos teisei, gali užtikrinti veiksmingą teisinę gynybą taikydamas laikinąją apsaugą.

82.

Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, manau, kad pagal Chartijos 47 straipsnio pirmą pastraipą reikalaujamos teisinės gynybos veiksmingumui kiltų grėsmė, jeigu kaip visuma vertinami nacionalinės teisės aktai, tiek, kiek jais įgyvendinama Sąjungos teisė, būtų aiškinami taip, kad pagal juos:

–

atliekant iš esmės baudžiamojo pobūdžio administracinių sankcijų skyrimo teisminę kontrolę (byloje, kurioje reikalaujama sustabdyti įsakymo laikinai užplombuoti komercines patalpas vykdymą), vertinama tik didelė ar sunkiai atitaisoma žala ir

–

teismas, siekdamas suformuluoti savo išvadas, neturi jokios galimybės įvertinti, ar prašymas sustabdyti vykdymą iš pirmo žvilgsnio yra teisiškai ir faktiškai pagrįstas, tikėtina, priimtinais argumentais.

83.

Nustatant laikinąsias apsaugos priemones paprastai palyginami valdžios institucijos ir tokių priemonių prašančio pareiškėjo interesai. Žinoma, turi būti atsižvelgiama į didelę ar sunkiai atitaisomą žalą, kurią atitinkamas asmuo patirtų, jeigu neatidėliotinai būtų vykdomas baudžiamojo pobūdžio administracinis aktas. Be to, teismas gali įvertinti, ar vis dėlto egzistuoja viršesnis viešasis interesas, dėl kurio laikinas vykdymas yra teisėtas, nes atitinkamo asmens reikalavimas taikyti laikinąsias apsaugos priemones pateiktas ne teisinio vakuumo sąlygomis, o prieštaraujant šiam interesui, susijusiam su tikslais, kurių siekiama bet kokia mokesčių administratoriaus veikla.

84.

Vis dėlto viešasis interesas nėra nei besąlygiškas, nei absoliutus ir prireikus turi būti derinamas su atitinkamo asmens interesu paisyti jo teisių ir teisėtų interesų.

85.

Vis dėlto manau, kad siekiant Sąjungos teisės reglamentuojamose srityse užtikrinti teisės į teisinę gynybą veiksmingumą teismui gali nepakakti nagrinėjant bylą vertinti tik žalą, susijusią su iš esmės baudžiamojo pobūdžio administracinio akto laikinu vykdymu.

86.

Iš tiesų priimdamas sprendimą, ar tikslinga sustabdyti vykdymą, kompetentingas teismas turi turėti galimybę įvertinti kitus tokio sustabdymo prašančio subjekto nurodytus galimai svarbius veiksnius, kurių nereikia nagrinėti išsamiai (tai yra vėlesnio proceso dėl teisės akto teisėtumo dalykas) ir kurie, sprendžiant iš pirmo žvilgsnio, parodo trūkumus, nesuderinamus su šio akto atitiktimi Sąjungos teisei.

87.

Jeigu taip nebūtų, Chartijos 47 straipsnyje įtvirtinta teisinė gynyba taikant laikinąsias apsaugos priemones būtų neveiksminga: teismas privalėtų patvirtinti, kad reikia laikinai vykdyti baudžiamojo pobūdžio aktą, ir negalėtų vykdymo sustabdymo etape įvertinti, ar tas aktas akivaizdžiai prieštarauja Sąjungos teisei. Manau, kad tokiomis sąlygomis teisė į veiksmingą teisinę gynybą būtų (iš dalies) apribota, todėl negalėtų būti visiškai įgyvendinta.

88.

Šiais svarstymais neketinu kvestionuoti daugeliui valstybių narių bendrų taisyklių, pagal kurias klausimų, teismo nagrinėjamų taikant konkrečius procesinius mechanizmus, susijusius, pavyzdžiui, su laikinųjų apsaugos priemonių taikymu, apimtis yra ribojama. Tiesiog manau, jog šie apribojimai negali būti tokie dideli, kad teismo, tikrinančio, ar administraciniai veiksmai atitinka Sąjungos teisę, funkcija netektų vieno iš esminių savo elementų.

3.

Europos Žmogaus Teisių Teismo reikalaujamas apsaugos lygis, susijęs su laikinosiomis apsaugos priemonėmis

89.

Pagal Chartijos 52 straipsnio 3 dalį Chartijoje pripažintų teisių, atitinkančių Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos (EŽTK) garantuojamas teises, esmė ir taikymo sritis „yra tokia, kaip nustatyta toje Konvencijoje. Ši nuostata nekliudo Sąjungos teisėje numatyti didesnę apsaugą“.

90.

Kai taikoma ši nuostata, siekiant išaiškinti Chartijos 47 straipsnio pirmą pastraipą, atitinkančią EŽTK 13 straipsnį ( 34 ), turi būti atsižvelgiama į Europos Žmogaus Teisių Teismo (toliau – EŽTT) jurisprudenciją.

91.

Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas remiasi dviem EŽTT sprendimais, kuriuose, nors ir pripažinta, kad gali būti tam tikrų nukrypimų nuo neribotos jurisdikcijos principo ( 35 ), konstatuota, jog teisme pareiškus ieškinį šis teismas turi turėti galimybę atlikti tam tikrą ir faktinių aplinkybių, ir procedūros, kurią vykdant nustatytos faktinės aplinkybės, patikrinimą ( 36 ).

92.

Be to, Komisija teigia, kad, kaip tvirtina EŽTT, pagal EŽTK nedraudžiama, kad administracinė institucija skirtų „nuobaudą“ per administracinę procedūrą, nors neribotą jurisdikciją turintis teismas privalo vėliau atlikti patikrinimą ( 37 ).

93.

Šiomis aplinkybėmis Komisija mano, kad net jeigu mažesnių garantijų sistema gali būti leistina tuo atveju, kai priemonės jų priėmimo momentu yra vykdytinos laikinai, vėliau atliekant teisminę kontrolę privaloma įvertinti ir faktines aplinkybes.

94.

Laikausi nuomonės, kad nurodant EŽTT jurisprudenciją reikia atskirti, ar joje kalbama apie teisminius įgaliojimus apskritai patikrinti (peržiūrėti) administracinę veiklą, ar apie konkrečią kontrolę, kurią, kaip laikinąją apsaugos priemonę, teismai turi vykdyti atsižvelgdami į šalių reikalavimus, nukreiptus prieš įsakymą laikinai vykdyti administracinį aktą.

95.

Atsižvelgiant į EŽTT sprendimus, kuriais rėmėsi prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas ir Komisija, pažymėtina, kad:

–

Sprendimas Al-Dulimi ir Montana Management Inc. prieš Šveicariją ( 38 ) priimtas siekiant nustatyti, ar Šveicarijos Konfederacijos teismas laikėsi EŽTK 6 straipsnio 1 dalies reikalavimų nagrinėdamas ieškinį dėl turto konfiskavimo, kurį šios šalies institucijos nurodė atlikti pagal Jungtinių Tautų Saugumo Tarybos rezoliuciją. Sprendime nenurodyta, kokia yra laikinųjų apsaugos priemonių apimtis,

–

Sprendime Fazia Ali prieš Jungtinę Karalystę ( 39 ) paneigta, kad buvo padarytas EŽTK 6 straipsnio 1 dalies pažeidimas byloje, kurioje ieškovas teigė, jog ta nuostata pažeista, nes jis negalėjo kreiptis į nepriklausomą ir nešališką teismą, kad šis patikrintų faktines aplinkybes. Vėlgi EŽTT sprendime nagrinėtu atveju nenurodyta, kokia buvo laikinųjų apsaugos priemonių apimtis. Jame išdėstytų argumentų dėl kontrolės naudojantis neribota jurisdikcija turinys yra bendras ir gali būti keičiamas atsižvelgiant į kiekvieną atvejį,

–

Sprendimas European Air Transport Leipzig Gmbh prieš Belgiją ( 40 ) susijęs su galimu EŽTK 6 straipsnio 1 dalies pažeidimu, nes nacionalinis teismas, peržiūrėdamas bendrovei paskirtas pinigines sankcijas, kontrolę atliko nesinaudodamas neribota jurisdikcija. EŽTT paneigė tokio pažeidimo buvimą ir priminė, kad tais atvejais, kai vykdydama administracinę procedūrą „nuobaudą“ skiria institucija, kuri pati neatitinka šio straipsnio sąlygų, teismas vėliau turi atlikti tokio sprendimo kontrolę naudodamasis neribota jurisdikcija. Be to, sprendime taip pat nenurodytos dėl laikinųjų apsaugos priemonių kylančios problemos,

–

2008 m. liepos 3 d. Sprendime Družstevní záložna Pria ir kiti prieš Čekijos Respubliką ( 41 ) pakartota, kad EŽTK 6 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta teisė pažeidžiama tada, kai pareiškėjas negali teisme ginčyti faktinių aplinkybių, nustatytų sprendime, kurį naudodamasi savo diskrecija priėmė administracinė institucija ( 42 ). Vis dėlto toks bendras teiginys nesusijęs su laikinųjų apsaugos priemonių, kuriomis siekiama sustabdyti įsakymo laikinai vykdyti administracinį aktą įgyvendinimą, apimtimi.

96.

Taigi šių sprendimų nauda nagrinėjamai bylai yra ribota, nes juose neanalizuotas klausimas, kuris konkrečiai svarstomas šioje byloje. Tai, kad teisinė sistema, vertinama kaip visuma, turi suteikti suinteresuotiesiems asmenims galimybę pateikti neribotos jurisdikcijos skundą dėl administracinių aktų, o teismas nagrinėdamas skundą turi nuspręsti dėl visų esminių klausimų, nereiškia, kad EŽTT reikalauja tokią išsamią kontrolę iš esmės visada atlikti kiekvienu atveju, kai taikoma atskira procesinė teisių gynimo priemonė, pavyzdžiui, laikinosios apsaugos priemonės.

97.

Be to, reikia atsižvelgti į tai, kad minėtuose sprendimuose EŽTT konstatavo, jog teisė kreiptis į teismą nėra absoliuti ( 43 ) ir administracinei veiklai taikomos teisminės kontrolės srityje pagal EŽTK 6 straipsnį negarantuojama galimybė kreiptis į atitinkamo lygio teismą, kad administracinę kontrolę būtų galima pakeisti teismine ( 44 ).

98.

Bet kuriuo atveju nurodytuose sprendimuose įtvirtintoje EŽTT jurisprudencijoje reikalaujama būtinai atlikti ne išsamią administracinės institucijos nustatytų faktinių aplinkybių teisminę peržiūrą, o šių faktinių aplinkybių ir procedūros, pagal kurią jos buvo nustatytos, „tam tikrą patikrinimą“.

99.

EŽTT mano, kad vertinant teisminės kontrolės pakankamumą reikia ne tik atsižvelgti į teisminės institucijos įgaliojimus, bet ir įvertinti tokius veiksnius kaip administracinio akto dalykas, procedūrinės garantijos ir institucijos bei atitinkamo subjekto ginčo turinys ( 45 ).

100.

Vis dėlto nagrinėjamoje byloje svarstomam klausimui aktualesnis yra 2002 m. vasario 5 d. EŽTT sprendimas Čonka prieš Belgiją ( 46 ), kuris priimtas dėl EŽTK 13 straipsnio reikalavimų, nagrinėjant skundą dėl Slovakijos piliečių – prieglobsčio prašytojų Belgijoje – laikino sulaikymo ir išsiuntimo į Slovakiją sąlygų.

101.

Šiame sprendime EŽTT išnagrinėjo, kokį poveikį EŽTK 13 straipsnis turi nacionalinių institucijų priimtų teisės aktų vykdymui. Konkrečiai kalbant, atsižvelgdamas į tai, kad išsiunčiami asmenys skundėsi, jog neturėjo jokių teisių gynimo priemonių pagal EŽTK 13 straipsnio reikalavimus, EŽTT nagrinėjo, ar Conseil d’État (Valstybės Taryba, Belgija) taikomi užginčijimo, vykdymo sustabdymo įprasta tvarka ir vykdymo sustabdymo ypatingos skubos tvarka mechanizmai atitiko šiuos reikalavimus, kaip teigė Belgijos vyriausybė.

102.

Nagrinėdamas šį ginčo aspektą EŽTT pabrėžė, kad EŽTK 13 straipsnyje nurodyta teisių gynimo priemonė turi būti veiksminga, ir pridūrė, kad veiksminga laikoma priemonė, galinti sutrukdyti įgyvendinti EŽTK prieštaraujančias priemones, kurių pasekmės gali būti negrįžtamos. Taigi pagal EŽTK 13 straipsnį tokias priemones draudžiama įgyvendinti tol, kol nacionalinės institucijos neišnagrinėjo jų atitikties EŽTK. EŽTT pridūrė, kad bet kuriuo atveju valstybėms EŽTK šalims suteikta tam tikra diskrecija spręsti, kaip vykdyti įsipareigojimus pagal šią nuostatą ( 47 ).

103.

Sprendimo Čonka prieš Belgiją taikymas nagrinėjamoje byloje, kurioje pateiktas šis prašymas priimti prejudicinį sprendimą, galėtų lemti nebent tai, kad Bulgarijos teisėje būtų nustatyta veiksminga teisių gynimo priemonė, skirta administracinių sprendimų, kurių pasekmės gali būti negrįžtamos, vykdymui sustabdyti. Jeigu būtų pripažinta, kad komercinių patalpų užplombavimo ribotam laikotarpiui pasekmės yra negrįžtamos (tai diskutuotina), reikėtų pažymėti, kad įsakymas vykdyti tokią priemonę gali būti skundžiamas pagal CPA jau išdėstytomis sąlygomis.

104.

Taigi man sunku rasti aiškią EŽTT jurisprudencijos kryptį, susijusią su tokiu specifiniu klausimu, koks nagrinėjamas šiame prašyme priimti prejudicinį sprendimą, kuria Teisingumo Teismas galėtų vadovautis aiškindamas Chartijos 47 straipsnio pirmą pastraipą.

105.

Galiausiai, jeigu būtų pritarta mano siūlomam sprendimui dėl Chartijos 47 straipsnio pirmos pastraipos taikymo, pagal šią nuostatą Sąjungos teisės suteikiamas apsaugos lygis taptų platesnis nei pagal EŽTK 6 ir 13 straipsnius, išaiškintus EŽTT.

V.

Išvada

106.

Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui taip atsakyti Administrativen sad – Blagoevgrad (Blagojevgrado administracinis teismas, Bulgarija):