1.

Eelotsusetaotluse aluseks olevas kohtuasjas taotletakse äriruumi pitseerimise esialgse täitmise korralduse peatamist, mille Bulgaaria maksuhaldur ( 2 ) tegi käibemaksu tasumisel tuvastatud rikkumiste tõttu.

2.

Eeltoodud põhjusel äriruumi pitseerimise otsuse võib abstraktselt võttes liigitada meetmeks, mille eesmärk on tagada käibemaksu nõuetekohane kogumine ja maksudest kõrvalehoidumise ärahoidmine (direktiivi 2006/112 artikkel 273). ( 3 )

3.

Kuigi maksuhaldur rakendas äriruumi omanikust ettevõttele lisaks ruumi pitseerimise käsule ka rahalist karistust, siis eelotsusetaotluse esitanud kohtu menetluses seda ei käsitleta.

4.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib kokkuvõttes teada, kas riigisisene õigusnorm, millega reguleeritakse pitseerimise haldusmeetme esialgse täitmise vastaseid õiguskaitsevahendeid, on kooskõlas Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artikli 47 esimeses lõigus tagatud õigusega.

I.

Õigusraamistik

A.

Liidu õigus. Käibemaksudirektiiv

5.

Vastavalt artikli 2 lõike 1 punktile a maksustatakse käibemaksuga „kaubatarned tasu eest liikmesriigi territooriumil maksukohustuslase poolt, kes sellena tegutseb“.

6.

Artiklis 273 on sätestatud:

B.

Liikmesriigi õigus

1.

Käibemaksuseadus ( 4 )

7.

Artikli 118 lõike 1 põhikohtuasja asjaoludele kohaldatavas redaktsioonis on märgitud:

8.

Artikli 185 lõigetes 1 ja 2 on ette nähtud:

9.

Artiklis 186 on sätestatud:

10.

Artikli 187 lõigete 1 ja 4 kohaselt:

11.

Artikkel 188 ( 5 ) on sõnastatud järgmiselt:

12.

Artiklis 193 on märgitud:

2.

Halduskohtumenetluse seadustik ( 6 )

13.

Artikli 6 lõike 5 kohtuasja asjaolude ajal kehtinud redaktsiooni kohaselt peavad haldusasutused hoiduma selliste aktide vastuvõtmisest ja tegevusest, mis võivad tekitada taotletava eesmärgi suhtes ilmselgelt ebaproportsionaalset kahju.

14.

Artiklis 60 on märgitud:

15.

Artikli 128 lõike 1 punkti 1 kohaselt on halduskohtud pädevad menetlema juhtumeid, milles palutakse haldusakte eelkõige muuta või tühistada.

16.

Artikli 146 kohaselt on haldusaktide peale kaebuse esitamise põhjused: a) pädevuse puudumine; b) vormivead; c) halduskohtumenetluse eeskirjade selge rikkumine; d) materiaalõiguse normide rikkumine; e) vastuolu seadusega taotletava eesmärgiga.

17.

Artikkel 166 on sõnastatud järgmiselt:

II.

Asjaolud, põhikohtuasi ja eelotsuse küsimus

18.

„Ati‑19“ EOOD on ühe osanikuga piiratud vastutusega äriühing, kes käitab Blagóevgradis (Bulgaaria) äriruume.

19.

Bulgaaria maksuhaldur viis 3. augustil 2023 Ati‑19 äriruumis läbi kontrolli, mille käigus:

–

tegid maksuinspektorid enne enda esitlemist ostu summas 14,80 leevi (umbes 8 eurot), mille kohta neile ei väljastatud kassakviitungit;

–

tuvastati, et tehingute kokkuvõtte kohaselt oli päeva müügikäive 327,80 leevi (ligikaudu 167 eurot), aga kassas oli kokku 573,55 leevi (ligikaudu 293 eurot).

20.

8. augusti 2023. aasta otsusega algatati Ati‑19 suhtes halduskaristuse määramise menetlus.

21.

Maksuhaldur määras 29. augustil 2023 äriühingule Ati‑19 rahatrahvi summas 1000 leevi (umbes 500 eurot).

22.

Maksuhaldur andis 30. augustil 2023 äriruumi pitseerimise ja sellesse sisenemise keelu korralduse 14 päevaks.

23.

Äriühingut Ati‑19 teavitati pitseerimisest 6. septembril 2023. Kättesaamise kinnituses oli pitseerimise kuupäevaks märgitud 21. september 2023.

24.

Äriühing Ati‑19 esitas 14. septembril 2023 Administrativen sad Blagoevgradile (Blagoevgradi halduskohus, Bulgaaria) kaebuse, millega palus halduskohtumenetluse seadustiku artikli 60 lõike 5 alusel tühistada pitseerimise esialgse täitmise korralduse.

25.

Administrativen sad Blagoevgrad (Blagoevgradi halduskohus) jättis 18. septembri 2023. aasta määrusega Ati‑19 kaebuse aegumise tõttu läbi vaatamata, kuna selle oleks pidanud esitama kolme päeva jooksul alates korraldusest teavitamisest.

26.

Ati‑19 esitas 19. septembril 2023 samale kohtule halduskohtumenetluse seadustiku artikli 166 lõike 2 alusel taotluse äriruumi pitseerimise täitmine peatada.

27.

Neil asjaoludel esitab Administrativen sad Blagoevgrad (Blagoevgradi halduskohus) Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:

III.

Menetlus Euroopa Kohtus

28.

Eelotsusetaotlus registreeriti Euroopa Kohtus 4. oktoobril 2023.

29.

Bulgaaria valitsus ja Euroopa Komisjon esitasid kirjalikud seisukohad.

30.

Euroopa Kohtu palvel kinnitas eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtus 28. detsembril 2023 registreeritud kirjaliku seisukohaga, et pitseerimise korraldust ei olnud seisuga 20. detsember 2023 veel täitmisele pööratud.

31.

Euroopa Kohus ei pidanud kohtuistungi pidamist vajalikuks.

IV.

Analüüs

A.

Vastuvõetavus

32.

Bulgaaria valitsus on esitanud eelotsusetaotluse kohta kaks vastuvõetamatuse vastuväidet:

–

ühest küljest eitab ta pitseerimise meetme esialgse täitekorralduse olemasolu; ( 7 )

–

teisest küljest kinnitab valitsus, et kuna pitseerimist ei olnud täitmisele pööratud, langeb selle täitmise peatamist käsitleva menetluse ese ära. ( 8 )

33.

Minu hinnangul tuleb mõlemad vastuväited tagasi lükata.

34.

Esimese puhul on eelotsusetaotluse esitanud kohtus lahendatava menetluse ese äriruumi pitseerimise esialgse täitmise peatamine. See, kas täitekorraldus on olemas või mitte või milline on selle sisu, tuleb tuvastada eelotsusetaotluse esitanud kohtul.

35.

Euroopa Kohus peab lähtuma asjaoludest, mille esitab talle eelotsusetaotluse esitanud kohus. Viimane kinnitab sõnaselgelt, et pitseerimise meetme võtmisel kiideti heaks selle esialgne täitmine, „mis on osa korralduse sisust“. Lisaks rõhutas eelotsusetaotluse esitanud kohus hiljem Euroopa Kohtule esitatud seisukohtades, et pädev ametiasutus oli pitseerimise esialgse täitmise heaks kiitnud. ( 9 )

36.

Teise vastuväite puhul tundub kõik viitavat sellele, et pitseerimist ei olnud mitu kuud pärast eelotsusetaotluse esitamist täidetud. Sellest ei järeldu siiski, et riigisisese menetluse ese ja sellest tulenevalt eelotsusetaotluse enda ese on (väidetavalt) ära langenud.

37.

Asjaolu, et täitmist ei ole veel toimunud, ei muuda esemetuks eelotsusetaotluse esitanud kohtus lahendatavat menetlust, kus tuleb just nimelt otsustada, kas esialgne täitmine tuleb peatada või mitte. Kuni pitseerimise meede ei muutu mittetäidetavaks, on selle täitmine üks ootel võimalus, mille (tulevikus) realiseerumine mõjutab iseenesest selle adressaadi huvisid. Seega on sellel isikul õigus pöörduda eelotsusetaotluse esitanud kohtu poole, et viimane määraks pitseerimise esialgse täitmise korralduse peatamise, ning nimetatud kohus on pädev tegema sellealase otsuse (esitades vajaduse korral eelnevalt enda meelest asjakohase eelotsusetaotluse) riigisiseses menetluses, mille ta peab lahendama.

B.

Euroopa Kohtu 4. mai 2023. aasta otsuse MV –98 ( 10 ) mõju käesolevale kohtuasjale

38.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus on tõstnud esile Euroopa Kohtu otsust MV – 98, mis tehti 2021. aastal ühe teise sama kohtu esitatud eelotsusetaotluse lahendamiseks.

39.

Kohtuasja MV – 98 asjaolud sarnanesid käesoleva asja omadele: maksuhaldur tuvastas äriruumides läbi viidud kontrolli raames, et MV – 98 ei olnud müüki registreerinud ega väljastanud selle kohta asjaomast kassatšekki.

40.

Maksuhaldur tegi nende asjaolude põhjal kokkuvõtvalt järgmist:

–

määras vastavalt käibemaksuseaduse artiklile 185 MV – 98‑le rahatrahvi;

–

rakendas sama seaduse artikli 186 alusel haldusmeedet kõnealuse ruumi pitseerimiseks 14 päevaks;

–

halduskohtumenetluse seadustiku artikli 60 alusel koostatud määrusega „[anti luba] ajutiseks täitmiseks, kuna see ametiasutus leidis, et selline ajutine täitmine on riigi ja eelkõige riigikassa huvide kaitsmiseks hädavajalik.“ ( 11 )

41.

Euroopa Kohus käsitles kohtuasjas MV – 98 ainult käibemaksudirektiivi artikli 273 ja harta artikli 50 tõlgendamist, et teha otsus non bis in idem-põhimõtte kohaldamise kohta rahatrahvi ja pitseerimise kumuleerimisele.

42.

Tegelikult ei käsitlenud Euroopa Kohus kohtuasja MV – 98 kolmandat eelotsuse küsimust, ( 12 ) mis puudutas harta artikli 47 ja äriruumide pitseerimise esialgset täitmist käsitlevate riigisiseste õigusnormide vahelist seost. Selle vastuseta jäänud küsimuse sisu oli analoogne ainsa käesolevas kohtuasjas esitatud küsimusega.

43.

Kordan, et kuigi kohtuotsuses MV –98 ei jõutud pitseerimise esialgse kohaldamise korra kohta otsuse tegemiseni, on see siiski käesoleva asja jaoks teataval määral kasulik: see on andnud eelotsusetaotluse esitanud kohtule aluse, et käsitada pitseerimist kriminaalkaristusena. Selline liigitus võib mõjutada käesolevas asjas esitatud sisulise küsimuse käsitlemist.

C.

Harta kohaldatavus

44.

Harta sätted on selle artikli 51 lõike 1 kohaselt liikmesriikidele ette nähtud üksnes liidu õiguse kohaldamise korral. ( 13 )

45.

Käibemaksudirektiivi artiklitest 2 ja 273 koostoimes ELL artikli 4 lõikega 3 ja ELTL artikli 325 lõikega 1 tuleneb, et liikmesriigid on kohustatud võtma kõik meetmed seadusandluse ja halduse tasandil, et tagada oma territooriumil täies ulatuses käibemaksu kogumine ja võidelda maksupettuste vastu. ( 14 )

46.

Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 325 kohustab „liikmesriike võitlema liidu finantshuve kahjustava ebaseadusliku tegevuse vastu tõkestavate ja tõhusate meetmetega ning kohustab neid eelkõige võtma liidu finantshuve kahjustavate kelmuste vastu samu meetmeid, mida nad võtavad omaenda finantshuve kahjustavate kelmuste vastu.“ ( 15 )

47.

Kuna eelotsusetaotluses käsitletud liikmesriigi õigusnormi eesmärk on tagada käibemaksu nõuetekohane kogumine ja hoida ära maksudest kõrvalehoidumine, täidab see põhimõtteliselt liidu õigusest tulenevaid kohustusi.

48.

Sellest seisukohast vaadatuna rakendab äriruumi pitseerimine, kui on tuvastatud käibemaksuseaduse rikkumine, käibemaksudirektiivi artikleid 2 ja 273 ning seetõttu liidu õigust harta artikli 51 lõike 1 tähenduses.

49.

Pitseerimismeetme võtmisel tuleb seega järgida harta artikli 47 esimese lõiguga tagatud põhiõigust. Seetõttu tuleb eelotsusetaotlus sisuliselt läbi vaadata, piirdudes selle sätte tõlgendamisega.

D.

Sisulised küsimused

1.

Vaidluse piiritlemine

50.

Äriruumi pitseerimise aluseks oli käibemaksuseaduse artikli 186 lõige 1. Vastavalt sama seaduse artikli 188 lõikele 1 võis selle meetme vastavalt halduskohtumenetluse seadustikule pöörata esialgsele täitmisele.

51.

Eelotsusetaotluse kohaselt ei ole liikmesriigi kohtupraktika ühtne selles osas, kas iga juhtumi puhul on vaja põhjendada avaliku huvi olemasolu, mis õigustab esialgset täitmist. Tundub, et mõned Bulgaaria kohtud leiavad, et nimetatud huvi olemasolu tuleb alati eeldada. ( 16 )

52.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitab, et kui halduse üksikakt on täitmisele pööratud, saab seda igal juhul tõrjuda kahte moodi:

–

vaidlustades esialgse täitmise ehk kaevates korralduse peale, millega kinnitatakse esialgne täitmine (halduskohtumenetluse seadustiku artikli 60 lõige 5). Nimetatud kaebuses võib taotleda asjaomase korralduse tühisuse tuvastamist;

–

paludes peatada haldusakti esialgse täitmise halduskohtumenetluse seadustiku artikli 166 alusel.

53.

Eelotsusetaotlusest nähtub, et Ati‑19 esitas tühistamise taotluse pärast halduskohtumenetluse seadustiku artiklis 60 ette nähtud tähtaja möödumist. Kui see kaebus jäeti läbi vaatamata, palus kaebaja peatada esialgse täitmise, tuginedes halduskohtumenetluse seadustiku artiklis 166 ette nähtud õiguskaitsevahendile. Nimetatud õiguskaitsevahendi menetlemise tõttu on algatatud eelotsusetaotluse aluseks olev menetlus.

54.

Asja arutava kohtu sõnul „on just halduskohtumenetluse seadustiku artikli 166 lõike 2 kohase kohtuliku kontrolli ulatus see, mis tõstatab küsimuse [peatamise] taotluse tõhususe kohta harta artikli 47 esimese lõigu tähenduses.“ ( 17 )

55.

Täpsemalt selgitab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et tuleb välja selgitada,

–

„[…] kas kohtulik kaitse kõnealuse täitmise vastu annab enne seda, kui kohus on teinud otsuse pitseerimist käsitleva otsuse seaduslikkuse kohta, piisavad tagatised omavolilise ja ebaproportsionaalse sekkumise vastu äriühingu tegevusse“; ( 18 )

–

„[…] kas selline menetlus nagu käesolevas asjas kõne all olev halduskohtumenetluse seadustiku artikli 166 lõigete 2 ja 3 kohane menetlus, mis välistab asjaolude uurimise ja piirab kohtuliku kontrolli ulatuse üksnes tekitatud kahju olemasoluga, on tõhus õiguskaitsevahend harta artikli 47 tähenduses“. ( 19 )

56.

Kui küsimus on niimoodi väljendatud, käsitleb eelotsusetaotlus üksnes seda. Selle kohaldamisalast jääb välja, kas pitseerimise ja rahatrahvi korraga määramine on liidu õigusega kooskõlas.

57.

Eelotsusetaotluse esitanud kohtu kahtlused on seega seotud piirangutega, mis on seatud halduskohtumenetluse seadustiku artikli 166 lõigetega 2 ja 3 esialgse täitmise korralduste kohtulikule kontrollile. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul on see eelkõige nii:

–

kohtunik, kes peab kontrolli teostama, ei analüüsi korralduse tegemise aluseks olnud asjaolusid;

–

samuti ei hinda kohtunik halduskohtumenetluse seadustiku artiklis 146 osutatud tavapäraseid kaebuse põhjuseid (mis hõlmavad menetlusnormide rikkumist ja vormivigu ning materiaalõigusnormide rikkumist);

–

halduskohtumenetluse seadustiku artikli 166 lõigete 2 ja 3 kohase kaitse aluseks võib olla ainult „oluline või raskesti hüvitatav kahju“, mida otsuse esialgne täitmine adressaadile tekitaks. ( 20 )

58.

Siiski ei ole täiesti selge, milline nendest piirangutest on põhikohtuasjas asjakohane. Asja arutav kohus näib keskenduvat väitele, et „[menetlus] välistab asjaolude uurimise“ (eelotsusetaotluse punkt 67), mis ei pruugi olla käesoleva kohtuasja seisukohast oluline, kuna eelotsusetaotluse kohaselt ei olnud Ati‑19 asjaolusid vaidlustanud. ( 21 ) Sama kohtumääruse järgmistes punktides viitab asja arutav kohus siiski ülejäänud piirangutele, mis tuleneksid halduskohtumenetluse seadustiku artiklist 166.

59.

Eelotsusetaotluse esitanud kohtu välja toodud kohtuliku kontrolli piirangud võivad kohtu arvates tähendada, et liikmesriigi õigusnorm ei ole kooskõlas harta artikli 47 esimese lõiguga.

60.

Komisjon leiab, et kuivõrd vaidlustatud riigisisene õigusnorm piirab kohtu pädevust haldusakti adressaadi kantud kahju olemasolu ja laadi tuvastamisega, on see vastuolus harta artikli 47 esimese lõiguga. Nimetatud sättes kehtestatud õigus tõhusale õiguskaitsevahendile nõuab, et liikmesriigi kohtul oleks võimalik viia läbi täielik kohtulik kontroll, et analüüsida vaidlustatud haldusakti või haldussunnimeetme võtmisega seotud asjaolusid. ( 22 )

61.

Bulgaaria valitsus toob välja, ( 23 ) et sellise haldusmeetme, nagu seda on pitseerimine, adressaatidel on mitu õiguskaitsevahendit, millega nad saavad teha järgmist:

–

esitada sisulise kaebuse vastavalt halduskohtumenetluse seadustiku artiklitele 145 jj. Vastavalt halduskohtumenetluse seadustiku artikli 166 lõikele 1 peatab selle kaebuse esitamine vaidlustatud haldusakti täitmise;

–

esitada kaebuse halduskohtumenetluse seadustiku artikli 60 alusel, kui antud on esialgse täitmise korraldus. Selle kaebuse raames saab korralduse adressaat taotleda selle tühistamist;

–

taotleda esialgse täitmise korralduse peatamist vastavalt halduskohtumenetluse seadustiku artikli 166 lõikele 2.

62.

Bulgaaria valitsus tunnistab, et halduskohtumenetluse seadustiku artikli 166 lõikes 2 käsitletud menetluses ei kontrolli kohtunik esialgse täitmise korralduse õiguspärasust, vaid ainult seda, kas korralduse täitmine põhjustaks selle adressaadile olulise või raskesti hüvitatava kahju. Valitsus lisab, et see on nii, kuna halduskohtumenetluse seadustikus on käsitletud muid õiguskaitsevahendeid nimetatud korralduse vastu (eriti artikli 60 lõikes 5), mis hõlmavad korralduse õiguspärasuse hindamist. ( 24 )

2.

Harta artikli 47 esimene lõik ja esialgne õiguskaitse

63.

Harta artikli 47 esimeses lõigus tagatakse õigus tõhusale õiguskaitsevahendile, millega kogutakse nimetatud lausesse kokku hartale eelnenud Euroopa Kohtu praktika. ( 25 )

64.

Samast kohtupraktikast nähtub, et õigus tõhusale õiguskaitsevahendile hõlmab õigust, et liidu õigusest tulenevaid õigusi käsitletavates menetlustes rakendatakse vajaduse korral esialgset õiguskaitset (kas akti peatamine või muu ajutine meede).

65.

Harta artikli 47 esimese lõigu kohaldamist saab esialgse õiguskaitse seisukohast vaadelda kahte moodi:

–

esialgne õiguskaitse liidu institutsioonide aktide puhul. See on nähtud ette ELTL artiklites 278 ja 279 ning ELTL artikli 256 lõikes 1 ning sellise õiguskaitse saab määrata Euroopa Kohus või Üldkohus. ( 26 ) Selle rakendamist käsitletakse Euroopa Kohtu praktikas ulatuslikult; ( 27 )

–

esialgne õiguskaitse riigiasutuste aktide eest, et kaitsta liidu õigusest tulenevaid õigusi. Sellise õiguskaitse saab määrata liikmesriigi kohus vastavalt iga liikmesriigi menetluseeskirjadele tingimusel, et need ei ole vastuolus harta artikliga 47.

66.

Käesolevas eelotsusetaotluses tuleb lähtuda teisest vaatepunktist, kuna arutelu ese on sellise haldusakti peatamine (äriruumide pitseerimise täitekorraldus), mis on tehtud õigusnormi alusel, mille eesmärk on võidelda käibemaksupettustega, mistõttu jääb vaidlus liidu õiguse kohaldamisalasse.

67.

Liikmesriigi kohtute pädevuse kohta esialgse õiguskaitse määramisel on Euroopa Kohus sedastanud järgmist.

–

Üldreeglina „peab liikmesriigi kohtul, kelle lahendada on liidu õigusega reguleeritav vaidlus, olema võimalus kohaldada esialgset õiguskaitset sellise kohtuotsuse täieliku toime kindlustamiseks, mis tehakse liidu õigusest väidetavalt tulenevate õiguste olemasolu kohta“. ( 28 )

–

„Isikutele ühenduse õigusega antud õiguste tõhusa kohtuliku kaitse põhimõtet tuleb tõlgendada nii, et see nõuab, et liikmesriigi õiguskorras oleks võimalik rakendada esialgset õiguskaitset, kuni pädev kohus on langetanud otsuse siseriiklike õigusnormide vastavuse kohta ühenduse õigusele, kui selliste abinõude rakendamine on vajalik niisuguse kohtuotsuse täieliku toime kindlustamiseks, mis tehakse selliste õiguste olemasolu kohta.“ ( 29 )

68.

Neid Euroopa Kohtu järeldusi saab laiendada liikmesriigi kohtus algatatud menetlustele, milles vaidlustatakse üksikakt või arutatakse liikmesriigi õigusnormi kehtivust, kuna üks või teine on liidu õigusega vastuolus.

69.

Seega tuleb liikmesriikide õigusaktides reguleerida õiguskaitsevahendeid, et liikmesriikide kohtud saaksid vajaduse korral otsustada peatada haldusakti, mille vaidlustamise aluseks on väidetav vastuolu kohtuasjale kohaldatava liidu õigusega.

70.

Neid eeldusi arvestades tundub, et halduskohtumenetluse seadustikus ette nähtud esialgse õiguskaitse süsteem täidab tervikuna vaadeldes harta artikli 47 esimese lõigu tingimusi, kuna see annab kaebajatele võimaluse taotleda vaidlustatud aktide peatamist. See võimalus laieneb selliste meetmete, nagu seda on äriruumide pitseerimine, esialgse täitmise korraldustele.

71.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus on see, kes peab tõlgendama liikmesriigi õigust ja seega tuvastama, kas halduskohtumenetluse seadustiku artikli 166 lõige 2 on kohaldatav sõltumata muudest õiguskaitsevahendist, mis Bulgaaria valitsuse sõnul võimaldaksid pitseerimise esialgse täitmise korralduse peatamist.

72.

Nimetatud kohus peab eelkõige hindama, kas esialgse täitmise korralduse adressaatidel on võimalik halduskohtumenetluse seadustiku artiklis 60 osutatud menetlusmehhanismiga korraldust tõhusalt vaidlustada, viidates põhjustele, mis selle haldusakti õiguspärasuse kahtluse alla seavad. Eelotsusetaotluse punktis 60 ( 30 ) esitatud asja arutava kohtu seisukohad ei anna selle kohta kindlat selgitust.

73.

Bulgaaria valitsus väidab omakorda, et „kohtule halduskohtumenetluse seadustiku artikli 60 lõike 1 alusel analüüsimiseks esitatud asjaolude kogum võimaldab käesoleva kohtuasja puhul keerukat kontrolli ja samas ka individuaalset lähenemist“. ( 31 ) Valitsus rõhutab samamoodi, et esialgse täitmise korralduse tühistamiskaebuse analüüsimisel halduskohtumenetluse seadustiku artikli 60 alusel „analüüsib [kohus] kaebuse vastuvõetavust ja põhjendatust, vorminõudeid ja korralduse väljastanud ametiasutuse tahte väljenduse sisulist poolt […] ja seda, kas täidetud on esialgse täitmise lubamise tingimused […]“. ( 32 )

74.

Kui lähtuda Bulgaaria valitsuse väitest, pakub Bulgaaria õiguskord kaebajale asjakohast menetlust selleks, et kohus kontrolliks piiranguteta esialgse täitmise korralduse kehtivust. ( 33 )

75.

Kui analüüs peab käsitlema ainult halduskohtumenetluse seadustiku artikli 166 lõiget 2 eraldivõetuna, nagu nähtub eelotsusetaotlusest, piirab selle sõnastus kahtlemata võimalust peatada „olulise või raskesti hüvitatava kahju“ põhjustamine.

76.

Ent isegi eraldiseisvalt vaadelduna ei välista ma seda, et halduskohtumenetluse seadustiku artikli 166 lõige 2 lubab sellist tõlgendust, mille kohaselt saab kohtunik analüüsida sättes käsitletud kahju, lisades oma hinnangusse teist laadi tegureid. Nimelt, kui esitatakse kaebus täitekorralduse raskete vigade peale (näiteks selle andnud asutuse ilmselge pädevuse puudumine või selle faktilise aluse märgatav puudumine või moonutatus), on mul keeruline nõustuda sellega, et kohus saab nende väidete suhtes silmad kinni pigistada.

77.

Kohus saaks sellise hindamise käigus lisaks hinnata, kas järgitud on halduskohtumenetluse seadustiku artikli 6 lõikes 5 sisalduvat üldkriteeriumi, et haldusakt ei tohi põhjustada taotletava eesmärgi suhtes ilmselgelt ebaproportsionaalset kahju.

78.

Siiani kirjeldatu kehtiks veel rohkem, kui – nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus tundub kohtuotsusest MV – 98 järeldavat – esialgse täitmise korraldus oleks tehtud toimingu kohta (äriruumi pitseerimine), mis täidab sisuliselt kriminaalõiguslikku laadi halduskaristuse tingimuse.

79.

Neil asjaoludel põhjustaks ainuüksi võimalus, et selgelt ebapädeva asutuse antud või olematutel või ilmselgelt moonutatud asjaoludel põhinev kriminaalõiguslikku laadi halduskaristust käsitlev akt täidetakse, nimetatud akti adressaadile juba iseenesest piisavalt olulise kahju, et kohus ei saaks selle kohta otsust tegemata jätta.

80.

Vastandlike huvide asjakohasuse määramisel tuleb võtta asutuse huvide puhul arvesse seda, kas esialgse täitmise eesmärk on lihtsalt eeskuju andev ennetamine, vahetu ja tõhus karistamine või suurema kahju vältimine. Mõjutatud isiku huvide puhul tuleb võtta arvesse esialgse täitmisega kaasneva kahju ulatust ja loomulikult selle tegeliku hüvitamise võimalikkust. Ent eelkõige tuleb arvestada ka täitmisele pööramise vaidlustamise põhjenduse tõepärasust.

81.

Halduskohtumenetluse seadustiku artikli 166 lõike 2 kooskõla harta artikli 47 esimese lõiguga tuleb käsitleda ainult juhul, kui eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et halduskohtumenetluse seadustiku nimetatud sätet ei saa selliselt sidusalt tõlgendada, kuna tegemist oleks contra legem-tõlgendamisega. Teisisõnu tuleks lahendada küsimus, kas harta nimetatud säte lubab esialgse tõhusa õiguskaitse määrata kohtul, millel takistatakse võtmast arvesse muid asjaolusid (välja arvatud kahju), mis mõjutavad negatiivselt ja selgelt akti enda kooskõla liidu õigusega.

82.

Leian väljatoodud reservatsioone arvestades, et harta artikli 47 esimeses lõigus nõutud õiguskaitsevahendi tõhusus satuks kahtluse alla, kui liikmesriigi õigusnormi kui terviku tõlgendamisel, kui rakendatakse liidu õigust, ilmneks järgmine:

–

õigusnormi kohaselt piirdutakse sisuliselt kriminaalõiguslikku laadi halduskaristustele kohtuliku kontrolli rakendamisel (menetluses, milles taotletakse äriruumi pitseerimise esialgse täitmise korralduse peatamist) ainult olulise või raskesti hüvitatava kahju hindamisega; ja

–

samas jäetakse kõrvale igasugune võimalus, et kohtunik hindab oma seisukoha kujundamiseks seda, kas peatamise taotlus on esmapilgul faktiliselt ja õiguslikult põhjendatud argumentidega, mida saab pidada tõepäraseks.

83.

Avaliku võimu ja esialgse õiguskaitse taotleja huvide kaalumine on esialgse õiguskaitse meetmete võtmise lahutamatu osa. Esialgse õiguskaitse puhul tuleb muidugi võtta arvesse olulist või raskesti hüvitatavat kahju, mille karistava haldusakti vahetu täitmine selle adressaadile põhjustab. Kohus saab samuti hinnata, kas kõigele vaatamata on olemas ülekaalukas üldine huvi, mis õigustab esialgset täitmist, kuna adressaadi poolt esitatud esialgse õiguskaitse taotlus ei ole vaakumis, vaid see esitatakse seismaks vastu huvile, mis on seotud kogu ametiasutuse tegevusega taotletavate eesmärkidega.

84.

Üldsuse huvi ei ole siiski tingimusteta ega absoluutne ning seda tuleb vajaduse korral ühitada mõjutatud isiku huvidega, järgides tema õigusi ja õiguspäraseid huve.

85.

Leian, et selleks, et liidu õigusega reguleeritavates valdkondades oleks kohtulik kaitse tõhus, ei pruugi piisata sellest, kui kohus hindab ainult sisuliselt kriminaalõiguslikku laadi haldusakti esialgse täitmisega kaasnevat kahju.

86.

Pädev kohus peab täitmise peatamise asjakohasuse üle otsustades olema võimeline hindama muid potentsiaalselt asjakohaseid tegureid, mille on esitanud peatamise taotleja, mille puhul ei nõuta põhjalikku analüüsi (mis käib akti õiguspärasust käsitleva hilisema protsessi juurde) ja mis toovad esmapilgul välja puudused, mille tõttu see akt ei ole liidu õigusega kooskõlas.

87.

Kui see ei oleks nii, ei oleks harta artiklis 47 sätestatud õiguskaitsevahend tõhus: kohtul oleks kohustus kontrollida karistava akti esialgse täitmise aluseid ilma, et ta saaks peatamise etapis anda hinnangut, et akt on selgelt liidu õigusega vastuolus. Leian neil asjaoludel, et õigus tõhusale õiguskaitsevahendile saaks niiviisi (osaliselt) kannatada, mis takistaks sellel kogu oma potentsiaali realiseerimist.

88.

Minu eesmärk ei ole seada selle mõttekäiguga kahtluse alla paljudes liikmesriikides tavapäraseid õigusnorme, mis piiravad kohtu tegutsemisulatust konkreetsete menetlusmehhanismide puhul, näiteks esialgse õiguskaitse meetmete võtmise puhul. Leian lihtsalt, et sellised piirangud ei tohi olla nii äärmuslikud, et lõikavad kohtu ülesandest välja ühe selle olulise komponendi, millega kontrollitakse haldusasutuste tegevuse vastavust liidu õigusele.

3.

Euroopa Inimõiguste Kohtu nõutud kaitsetase esialgse õiguskaitse puhul

89.

Harta artikli 52 lõike 3 kohaselt on hartas sisalduvate selliste õiguste tähendus ja ulatus, mis vastavad Euroopa inimõiguste ja põhivabaduse kaitse konventsiooniga tagatud õigustele, „samad, mis neile nimetatud konventsiooniga ette on nähtud. See säte ei takista liidu õiguses ulatuslikuma kaitse kehtestamist.“

90.

Nimetatud sätte rakendamine määrab ära, et harta artikli 47 esimese lõigu tõlgendamiseks, mis vastab Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artiklile 13, ( 34 ) tuleb võtta arvesse Euroopa Inimõiguste Kohtu (edaspidi „EIK“) praktikat.

91.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus viitab kahele EIK otsusele, milles mööndi küll, et täieliku pädevuse põhimõte võib lubada mõningaid erandeid, ( 35 ) aga kinnitatakse siiski, et kohtule esitatud kaebus peab võimaldama viia läbi teatava asjaolude ja asjaolude tuvastamise menetluse analüüsi. ( 36 )

92.

Komisjon täpsustab seda küsimust ja väidab, et EIK hinnangul ei ole Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooniga vastuolus see, kui ametiasutus määrab haldusmenetluses „karistuse“, kuigi täieliku pädevusega kohus peab seda kahtlemata hiljem kontrollima. ( 37 )

93.

Komisjon leiab selles kontekstis, et isegi kui esialgset täitmist võimaldavate meetmete puhul saab lubada nende võtmisel väiksemaid tagatisi, peab hilisem kohtulik kontroll kindlasti hõlmama asjaolude hindamist.

94.

Minu arvates tuleb EIK praktikale viitamisel eristada, kas selles käsitletakse üldise haldustegevuse kohtuliku kontrolli (läbivaatamise) pädevust või konkreetset kontrolli, mille peavad kohtud viima ettevaatusabinõuna läbi, kui pooled on vaidlustanud haldusakti esialgse täitmise korralduse.

95.

Eelotsusetaotluse esitanud kohtu ja komisjoni välja toodud EIK otsustest nähtub järgmine:

–

kohtuotsus Al-Dulimi ja Montana Management Inc. vs. Šveits ( 38 ) on tehtud selgitamaks välja, kas Šveitsi Konföderatsiooni kohus järgis Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artikli 6 lõiget 1, kui ta vaatas läbi kaebuse, mis esitati vara konfiskeerimise korralduse peale, mille selle riigi ametiasutused andsid ÜRO Julgeolekunõukogu resolutsiooni täitmiseks. Selles ei käsitleta esialgse õiguskaitse meetmete ulatust;

–

kohtuotsuses Fazia Ali vs. Ühendkuningriik ( 39 ) lükatakse tagasi seisukoht, et Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artikli 6 lõiget 1 on rikutud kohtuasjades, milles kaebaja väitis, et nimetatud sätet on rikutud seetõttu, et tal ei olnud võimalik pöörduda asjaolude kontrollimiseks sõltumatu ja erapooletu kohtu poole. Taaskord ei ole EIK otsus tehtud esialgse õiguskaitse meetmete ulatuse kohta. Otsuses täieulatuslikku kohtulikku kontrolli käsitlevad kaalutlused on üldsõnalised ja võivad sõltuvalt olukorrast muutuda;

–

kohtuotsus European Air Transport Leipzig Gmbh vs. Belgia ( 40 ) käsitleb Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artikli 6 lõike 1 võimalikku rikkumist, kuna liikmesriigi kohus ei viinud äriühingule määratud rahalise karistuse läbivaatamisel läbi täieulatuslikku kohtulikku kontrolli. EIK leiab, et rikkumist ei esinenud ja tuletab meelde, et kui haldusmenetluses määrab „karistuse“ ametiasutus, kes ei täida ise nimetatud artiklis esitatud tingimusi, peab täieliku pädevusega kohtul olema nimetatud otsust võimalik hiljem kontrollida. Samuti ei käsitleta kohtuotsuses esialgse õiguskaitse meetmetega seotud probleeme;

–

3. juuli 2008. aasta otsuses Družstevní záložna Pria jt vs. Tšehhi Vabariik ( 41 ) korratakse, et Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artikli 6 lõikes 1 tunnustatud õigust rikutakse, kui kaebaja ei saa pöörduda kohtusse oma kaalutlusõigust kasutanud haldusasutuse tehtud otsuses sisalduvate faktiliste asjaolude tuvastamiseks. ( 42 ) Selline üldine seisukoht ei käsitle siiski esialgse õiguskaitse meetmete ulatust, mille eesmärk on peatada haldusakti esialgne täitmine.

96.

Nimetatud otsuste asjakohasus käesolevas kohtuasjas on seega piiratud, kuna neis ei käsitleta teemat, mis osutub käesoleval juhul konkreetselt vaidluse esemeks. Asjaolu, et õigussüsteem tervikuna peab pakkuma huvitatud isikutele võimalust esitada haldusaktide peale täieliku pädevuse teostamise kaebuse, milles kohus peab otsustama kõigi sisuliste küsimuste üle, ei tähenda, et Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioonis kehtestatakse, et selline täielik kontroll tuleb viia läbi alati ja põhimõtteliselt kõigi individuaalsete õiguskaitsevahendite puhul, nagu seda on esialgse õiguskaitse meetmed.

97.

Lisaks tuleb võtta arvesse asjaolu, et eespool osutatud kohtuotsustes on EIK sedastanud, et õigus pöörduda kohtusse ei ole absoluutne ( 43 ) ja haldusakti kohtuliku kontrolli puhul ei taga Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artikkel 6 õigust menetlusele sellises kohtuastmes, mis võimaldab asendada haldusliku kriteeriumi kohtu seisukohaga. ( 44 )

98.

Igal juhul ei nõua viidatud kohtuotsustes sisalduv EIK praktika, et haldusasutuse tuvastatud asjaolusid tuleb tingimata kohtulikult täielikult kontrollida, vaid selles on nõutud, et asjaolusid ja nende tuvastamise menetlust „kontrollitaks teatud määral“.

99.

EIK leiab kohtuliku kontrolli piisavuse hindamisel, et lisaks kohtu pädevuse arvesse võtmisele tuleb hinnata ka selliseid tegureid nagu haldusakti ese, menetluslikud tagatised ning ametiasutuse ja mõjutatud isiku vahelise vaidluse sisu. ( 45 )

100.

Käesolevas kohtuasjas arutusel oleva küsimusega on seevastu rohkem seotud EIK 5. veebruari 2002. aasta otsus Čonka vs. Belgia, ( 46 ) mis tehti Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artikli 13 nõuete kohta kaebuse puhul, mis käsitles Belgias varjupaika taotlenud Slovakkia kodanike kinnipidamise ja Slovakkiale välja andmise tingimusi.

101.

EIK käsitleb nimetatud otsuses Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artikli 13 mõju liikmesriigi asutuse võetud aktide täitmisele. Nimelt kuna riigist välja saadetud isikud esitasid kaebuse, et neile ei olnud kättesaadav ükski Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artikli 13 nõuetega kooskõlas olev õiguskaitsevahend, analüüsis EIK, kas vaidlustamise, tavamenetluses peatamise ja äärmiselt kiireloomulise peatamise mehhanismid vastasid Conseil d’État (Belgia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) puhul nimetatud nõuetele, nagu väitis Belgia valitsus.

102.

EIK rõhutas selliselt täpsustatud vaidluse puhul, et Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artiklis 13 viidatud õiguskaitsevahend peab olema tõhus, ja lisas, et sellise õiguskaitsevahendina käsitatakse vahendit, millega on võimalik peatada Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooniga vastuolus olevate meetmete täitmine, mille tagajärjed võivad olla pöördumatud. Järelikult on Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artikliga 13 vastuolus see, kui sellised meetmed täidetakse enne, kui liikmesriigi asutused on analüüsinud nende vastavust Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioonile. EIK lisas, et igal juhul on Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni osalisriikidel teatav kaalutlusõigus selles osas, kuidas nimetatud sättest tulenevaid kohustusi täita. ( 47 )

103.

Kohtuotsuse Čonka vs. Belgia rakendamine sellisel juhul nagu käesoleva eelotsusetaotluse aluseks olev juhtum, võib äärmisel juhul tuua kaasa järelduse, et Bulgaaria õiguses on olemas tõhus õiguskaitsevahend, et peatada haldusotsused, mille tagajärjed võivad olla pöördumatud. Kui nõustuda, et selline pöördumatus on olemas äriruumide piiratud ajaks pitseerimise puhul (mis on vaieldav), tuleb märkida, et halduskohtumenetluse seadustiku kohaselt saab selle meetme täitekorralduse juba kirjeldatud tingimustel edasi kaevata.

104.

Kokkuvõttes on minu meelest keeruline leida nii konkreetse teema puhul nagu seda on käesoleva eelotsusemenetluse ese EIK praktikast selget suunda, millest Euroopa Kohus saaks harta artikli 47 esimese lõigu tõlgendamisel lähtuda.

105.

Lõpetuseks, kui harta artikli 47 esimese lõigu kohaldamisel nõustutaks minu pakutud lahendusega, oleks nimetatud sättega liidu õiguse alusel tagatud kaitsetase laiem kui Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artiklitega 6 ja 13 vastavalt EIK tõlgendusele pakutav kaitsetase.

V.

Ettepanek

106.

Eeltoodut arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Administrativen sad – Blagoevgradile (Blagoevgradi halduskohus, Bulgaaria) järgmiselt: