I.

Úvod

1.

V projednávané věci je Soudní dvůr žádán o výklad některých aspektů směrnice o rasové rovnosti ( 2 ). Soudní dvůr má zejména příležitost dále upřesnit, co se rozumí pod pojmem „etnický původ“ obsaženým v uvedené směrnici, a dále vymezit pojmy „přímá a nepřímá diskriminace“.

2.

Projednávaná žádost o rozhodnutí o předběžné otázce vychází z řady sporů řešených u vnitrostátních soudů v Dánsku, které se týkají vnitrostátních právních předpisů, jež stanoví povinnost přijímat plány výstavby veřejných bytových jednotek v určitých rezidenčních oblastech označovaných jako „paralelní komunity“ (dříve „ghetta“), které jsou takto nazývány z toho důvodu, že většinu obyvatel v těchto oblastech tvoří „přistěhovalci a jejich potomci z nezápadních zemí“. Rozhodnutí Soudního dvora v projednávané věci bude rovněž rozhodující pro několik dalších věcí, o nichž rozhodují jiné dánské soudy ( 3 ).

II.

Skutkový stav, předběžné otázky a řízení před Soudním dvorem

A.

Relevantní dánské právo

3.

V roce 2010 Dánské království vložilo do Almenboligloven (zákon o veřejném bydlení) ( 4 ) § 61a. Tento zákon byl následně dvakrát novelizován, a to poprvé v roce 2018, kdy byl přijat systém dotčený v projednávaných věcech, a podruhé v roce 2021, kdy byly zavedeny určité změny, povětšinou terminologického rázu (dále jen „zákon o veřejném bydlení“). Pojem „ghetto“ byl nahrazen pojmem „paralelní komunita“ a pojem „oblast tvrdého ghetta“ byl nahrazen pojmem „oblast přeměny“.

4.

Klíčovými ustanoveními relevantními pro spory v původních řízeních jsou § 61a, § 168a a § 168b uvedeného zákona o veřejném bydlení.

5.

Ustanovení § 61a určuje tři typy oblastí veřejného bydlení.

6.

Zaprvé „zranitelnou oblastí bydlení“ se rozumí oblast, která splňuje alespoň dvě z následujících čtyř kritérií (dále jen „socioekonomická kritéria“):

7.

Zadruhé „paralelní komunitou“ (dříve „ghetto“) je oblast, která splňuje alespoň dvě ze čtyř socioekonomických kritérií, která rovněž platí pro „zranitelnou oblast bydlení“, ale kde navíc více než 50 % obyvatel této oblasti tvoří „přistěhovalci a jejich potomci z nezápadních zemí“ ( 6 ).

8.

Zatřetí „oblastí přeměny“ (dříve „tvrdé ghetto“) se rozumí oblast, která kritéria paralelní komunity splňuje posledních pět let ( 7 ).

9.

Příslušné ministerstvo zveřejňuje seznam těchto různých oblastí bydlení každoročně dne 1. prosince ( 8 ).

10.

Pojmy „západní“ a „nezápadní“ nejsou v zákoně o veřejném bydlení definovány. Předkládající soud nicméně uvádí, že tyto pojmy byly převzaty od Danmarks Statistik (Statistický úřad Dánska), který je vypracoval pro statistické účely. V tomto ohledu platí, že:

11.

Předkládající soud dále vysvětluje, že „přistěhovalcem“ je osoba narozená v zahraničí, jejíž rodiče se rovněž nenarodili v Dánsku ani nejsou dánskými občany. „Potomkem“ je osoba, která se narodila v Dánsku, ale žádný z jejích rodičů nemá dánské občanství a nenarodil v Dánsku, popřípadě si rodiče této osoby, ačkoli se narodili v Dánsku a získali dánskou státní příslušnost, rovněž zachovávají svou cizí státní příslušnost.

12.

Ve vztahu k oblastem označovaným jako „oblasti přeměny“ vyžaduje zákon o veřejném bydlení přijetí určitých opatření. Ustanovení § 168a odst. 1 uvedeného zákona tak stanoví, že sdružení veřejného bydlení vlastnící takové oblasti musí společně s obecní radou vypracovat plán rozvoje. Uvedený plán rozvoje musí schválit Social-, Bolig- og Ældreministeriet (ministerstvo sociálních věcí, bydlení a záležitostí seniorů, Dánsko).

13.

Podle § 168b odst. 1 zákona o veřejném bydlení musí sdružení sociálního bydlení a městská rada v plánu rozvoje stanovit, jakým způsobem se podíl veřejných bytových jednotek sníží v oblasti přeměny na 40 % do 1. ledna 2030.

14.

Za účelem dosažení tohoto cíle může plán rozvoje stanovit například prodej nemovitostí soukromým developerům, demolici nebo přeměnu rodinného bydlení na bydlení pro mladé lidi. V takových případech musí být nájem dosavadních nájemců vypovězen. Zákon o veřejném bydlení stanoví, že obecní rada je povinna nalézt pro tyto nájemce řešení náhradního ubytování a uhradit jejich náklady.

B.

Spory v původních řízeních a předběžné otázky

15.

Spory v původních řízeních se týkají dvou odlišných oblastí přeměny: –Ringparken, což je oblast tvořící součást obce Slagelse, a Mjølnerparken, která se nachází v Kodani (Dánsko).

16.

Ringparken je ve vlastnictví společnosti zajišťující bydlení Slagelse Almennyttige Boligselskab (dále jen „SAB“) ( 9 ). S účinností od 1. prosince 2018 byla tato oblast označena jako „oblast tvrdého ghetta“ (nyní „oblast přeměny“), neboť tato obytná oblast splňovala všechna čtyři socioekonomická kritéria, a 55,6 % jejích obyvatel navíc spadalo do kategorie „přistěhovalci a jejich potomci z nezápadních zemí“.

17.

V souladu s plánem rozvoje pro uvedenou oblast vypověděla společnost SAB dne 17. února 2020 17 nájemních smluv v Schackenborgvænge ( 10 ). Výpovědi byly podány v souladu se schválenými nájemními kritérii a nájemci, jejichž nájem byl vypovězen, nebyli podle poskytnutých informací vybráni podle toho, zda se jedná o „přistěhovalce nebo jejich potomky z nezápadních zemí“ ( 11 ). Nájemcům bylo nabídnuto trvalé náhradní ubytování ( 12 ).

18.

První čtyři věci se týkají pěti nájemců, kteří s ukončením svých nájemních smluv nesouhlasili. SAB tudíž podala k příslušnému soudu žaloby na určení, že tito nájemci musí uznat, že ukončení jejich nájemních smluv bylo zákonné ( 13 ).

19.

Pátá věc se týká oblasti přeměny Mjølnerparken v Kodani, kterou spravuje sdružení pro bydlení Bo-Vita ( 14 ).

20.

Dne 1. prosince 2018 byla oblast Mjølnerparken označena jako „oblast tvrdého ghetta“ (nyní „oblast přeměny“), protože splňovala tři ze čtyř socioekonomických kritérií a protože přibližně 80 % obyvatel této oblasti patřilo do kategorie „přistěhovalci a jejich potomci z nezápadních zemí“ ( 15 ).

21.

Dne 8. května 2019 v této souvislosti vypracovala společnost Bo-Vita plán rozvoje, který byl příslušným ministerstvem schválen dne 10. září 2019. Tento plán zahrnoval prodej určitých bytových domů. Bylo tedy na uvedené společnosti, aby vypověděla nájemní smlouvy s nájemci, jimž bylo nabídnuto náhradní ubytování.

22.

Dne 27. května 2020 podalo 11 obyvatel Mjølnerparken žalobu proti příslušnému ministerstvu, v níž tvrdili, že schválení plánu rozvoje Mjølnerparken ministerstvem je neplatné, neboť je mimo tento plán založen na § 61a odst. 4 zákona o veřejném bydlení, který vymezuje oblasti přeměny. Ministerstvo navrhlo, že žaloba by měla být zamítnuta.

23.

Těchto pět věcí bylo předloženo Østre Landsret (odvolací soud pro východní Dánsko), předkládajícímu soudu v projednávané věci, k projednání v prvním stupni, neboť se má za to, že tyto věci vyvolávají zásadní otázky.

24.

Uvedený soud má pochybnosti o slučitelnosti vnitrostátní právní úpravy se směrnicí o rasové rovnosti.

25.

V rámci vylíčení skutkového stavu v projednávané věci předkládající soud uvádí, že před novelizací z roku 2018 vypracovala dánská vláda strategii nazvanou „Ét Danmark uden parallelsamfund – Ingen ghettoer i 2030“ („Dánsko bez paralelních komunit – žádná ghetta 2030“) ( 16 ), která zdůraznila touhu po soudržném Dánsku „bez paralelních komunit“ mezi lidmi nezápadního původu. Z předkládacího rozhodnutí dále vyplývá, že „hlavním problémem v [paralelních komunitách] je nedostatečná integrace přistěhovalců a jejich potomků z nezápadních zemí“.

26.

Za těchto okolností položil Østre Landsret (odvolací soud pro východní Dánsko, Dánsko) Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

C.

Průběh řízení v projednávané věci

27.

Písemná vyjádření předložili Soudnímu dvoru SAB, XM a další, BL – Danmarks Almene Boliger (BL – sdružení veřejného bydlení v Dánsku, dále jen „BL“), Institut for Menneskerettigheder (Dánský institut pro lidská práva), zvláštní zpravodajové OSN E. T. Achiume a B. Rajagopa, dánská vláda, španělská vláda, jakož i Evropská komise.

28.

Dne 30. září 2024 se konalo jednání, na němž byly vyslechnuty řeči SAB, MV a dalších, XM a dalších, BL, Institut for Menneskerettigheder (Dánský institut pro lidská práva), zvláštních zpravodajů OSN E. T. Achiume a B. Rajagopy, dánské vlády a Komise.

III.

Analýza

A.

Struktura tohoto stanoviska

29.

V projednávané věci je Soudní dvůr žádán o výklad směrnice o rasové rovnosti za konkrétních okolností vyplývajících z dánského zákona o veřejném bydlení.

30.

Uvedený zákon ukládá sdružením veřejného bydlení povinnost přijmout společně s příslušnými místními orgány plány rozvoje s cílem snížit podíl veřejných bytových jednotek ve čtvrtích, které jsou označeny jako oblasti přeměny (resp. tvrdá ghetta v předchozím znění uvedeného zákona), na 40 %. Od ostatních obytných čtvrtí se srovnatelně znevýhodněnou socioekonomickou situací se tyto oblasti odlišují tím, že v nich bydlí více než 50 % osob, jež jsou označovány jako „přistěhovalci a jejich potomci z nezápadních zemí“.

31.

V obou oblastech přeměny, které jsou relevantní pro spory, o nichž rozhoduje předkládající soud, Ringparken ve Slagelse a Mjølnerparken v Kodani, měly plány rozvoje za následek jednostranné vypovězení řady nájemních smluv veřejných bytových jednotek.

32.

Je možno uvedené důsledky, jaké vyplynuly ze zákona o veřejném bydlení, kvalifikovat jako diskriminaci na základě etnického původu, tedy v rozporu se směrnicí o rasové rovnosti?

33.

Cílem směrnice o rasové rovnosti je odstranit diskriminaci pouze ze dvou důvodů, a to diskriminaci z důvodu rasy a etnické příslušnosti; na jiné zakázané důvody diskriminace se vztahují jiné unijní směrnice ( 17 ).

34.

Uvedená směrnice se tedy použije pouze tehdy, pokud lze odlišování západních přistěhovalců a jejich potomků od nezápadních přistěhovalců a jejich potomků vykládat tak, že je založeno na kritériu „etnického původu“. Pro stručnost budu toto odlišení označovat jako „kritérium západní/nezápadní“.

35.

Navrhnu Soudnímu dvoru, aby „kritérium západní/nezápadní“ skutečně považoval za kritérium spadající pod pojem „etnický původ“. Na tomto základě navrhnu, aby byl z výše uvedeného dovozen závěr, že diskriminace, jež z něj vyplývá, je přímou diskriminací. Má analýza je strukturována následovně.

36.

V oddílu C a v odpovědi na první předběžnou otázku předkládajícího soudu doložím, proč by mělo být kritérium západních/nezápadní vykládáno tak, že je založeno na kritériu etnického původu.

37.

V oddílu D a v odpovědi na druhou předběžnou otázku předkládajícího soudu uvedu, že nepříznivé zacházení, které vyplývá z relevantních právních předpisů na základě takového kritéria, představuje přímou diskriminaci. To platí, jak dále vysvětlím, bez ohledu na skutečnost, že výběr osob, jimž byly nájemní smlouvy vypovězeny na základě plánů rozvoje, nebyl založen na kritériu západní/nezápadní. Pro případ, že by Soudní dvůr s mým stanoviskem nesouhlasil, nabídnu i další argumenty založené na nepřímé diskriminaci.

38.

Než přistoupím k analýze výše uvedené problematiky, budu se v oddílu B věnovat dvěma úvodním otázkám týkajícím se použitelnosti směrnice o rasové rovnosti na okolnosti dané v projednávaných věcech.

B.

Úvodní otázky týkající se působnosti směrnice o rasové rovnosti

1.

Pod které z písmen čl. 3 odst. 1 směrnice o rasové rovnosti projednávaná věc spadá: písmeno e), f) nebo h)?

39.

První úvodní otázka, která byla vznesena Komisí, se týká toho, zda zákon o veřejném bydlení spadá podle čl. 3 odst. 1 směrnice o rasové rovnosti do působnosti písmene e) sociální ochrana včetně sociálního zabezpečení a zdravotní péče, písmene f) sociální výhody, nebo písmene h) přístup ke zboží a službám, včetně ubytování, a jejich dodávky.

40.

Komise se domnívá, že veřejné bydlení představuje určitou formu sociální výhody, a projednávaná věc tudíž spadá do působnosti čl. 3 odst. 1 písm. f) směrnice o rasové rovnosti.

41.

V návaznosti na vysvětlení podaná na jednání sdružením BL a nájemci v obou liniích původních řízení, jež se týkají dvou odlišných obytných oblastí, a po prostudování pravidel týkajících se systému veřejného bydlení v Dánsku ( 18 ) jsem dospěla k závěru, že dánské veřejné bydlení je službou, a vztahuje se na něj tedy čl. 3 odst. 1 písm. h) směrnice o rasové rovnosti.

42.

Veřejné bydlení představuje 20 % celkového počtu domácností v Dánsku a zajišťuje bydlení pro přibližně 1 milion osob. Výstavbu a pronajímání veřejného bydlení pro rodiny provádějí sdružení pro veřejné bydlení. Existuje téměř 700 takových různě velkých sdružení, která se nacházejí v městských oblastech i ve venkovských okresech. Tato sdružení jsou neziskovými organizacemi, jejichž cílem je nabídnout cenově dostupné bydlení obyvatelům Dánska. Členství v nich není omezeno žádnou příjmovou hranicí a na čekací listinu se může nechat (za poplatek) zapsat kterákoli osoba starší 15 let. Nájemné za bydlení je nižší než tržní nájemné, neboť je určeno pouze k pokrytí nákladů na provoz bytových jednotek, s připočtením rezerv na údržbu. Nájemci však platí za užívání veřejného bydlení nájemné v plné výši.

43.

S ohledem na uvedené charakteristiky dánského systému veřejného bydlení se domnívám, že okolnosti projednávané věci spadají do působnosti čl. 3 odst. 1 písm. h) směrnice o rasové rovnosti, který se týká poskytování služeb, které jsou k dispozici veřejnosti, včetně ubytování.

44.

Tento názor podporuje i historie vzniku směrnice o rasové rovnosti. Původní návrh Komise obsahoval odkaz na „dodávání zboží a poskytování služeb“ bez výslovné zmínky o ubytování ( 19 ). Řada členských států se zahrnutím zboží a služeb do působnosti uvedené směrnice nesouhlasila. Je vhodné připomenout, že rámcová směrnice o rovnosti, jež byla přijata souběžně a vztahovala se na jiné zakázané důvody – náboženské vyznání nebo víru, zdravotní postižení, věk a sexuální orientaci – poskytování zboží a služeb do své působnosti nezahrnula ( 20 ). Kompromis v rámci směrnice o rasové rovnosti měl obsáhnout zboží a služby, které jsou „k dispozici veřejnosti“. Pokud jde o doplnění slov „včetně ubytování“, bylo toto znění navrženo Evropským parlamentem ( 21 ) a vloženo do pozměněného návrhu Komise ( 22 ). Jakmile bylo dohodnuto zahrnutí slov „zboží a služby, které jsou k dispozici veřejnosti“ do působnosti uvedené směrnice, „bylo snadné zajistit upřesnění, podle kterého do definice zboží a služeb spadá i ubytování“ ( 23 ).

2.

K významu první věty v čl. 3 odst. 1 směrnice o rasové rovnosti

45.

Druhá úvodní otázka, která byla vznesena na jednání, se týká výkladu úvodní věty čl. 3 odst. 1 směrnice o rasové rovnosti, která začíná slovy: „V rámci pravomocí svěřených Společenství se tato směrnice vztahuje na […]“ ( 24 ).

46.

Konkrétně vzhledem k tomu, že se projednávaná věc týká vnitrostátních právních předpisů v oblasti veřejného bydlení, tedy oblasti politiky, kterou Smlouvy nesvěřují normotvorné pravomoci Unie, vyvolává tato otázka obecnější, ústavněprávní otázku, zda se směrnici o rasové rovnosti na takovou politiku použije, aniž by došlo k zásahu do vnitrostátních pravomocí.

47.

V tomto ohledu je nutno uvést, že zaprvé úvodní věta čl. 3 odst. 1 uvedené směrnice odráží znění článku 19 SFEU, jenž je právním základem, který umožnil přijetí uvedené směrnice ( 25 ).

48.

Uvedený právní základ skýtá Radě Evropské unie pravomoc přijímat opatření k boji proti, mimo jiné, diskriminaci na základě rasy nebo etnického původu. Takové právní předpisy vyžadují jednomyslnost v Radě a souhlas Parlamentu. Úvodní věta článku 19 SFEU uvádí, že takové opatření bude přijato, „[a]niž jsou dotčena ostatní ustanovení Smluv a v rámci pravomocí svěřených Unii Smlouvami“ ( 26 ).

49.

Na toto ustanovení lze nahlížet jako na reakci členských států jakožto svrchovaných aktérů Smluv na posudek 2/94 ( 27 ), ve kterém měl Soudní dvůr za to, že Společenství, tak jak existovalo za platnosti Smlouvy o ES, nemohlo přistoupit k Evropské úmluvě o lidských právech (EÚLP), neboť Smlouvy v tehdejším znění nesvěřovaly Společenství pravomoc v oblasti lidských práv.

50.

Článek 19 SFEU (dříve článek 13 ES) tak byl do Smluv vložen za účelem svěření takové pravomoci, která by Unii umožnila aktivně bojovat proti diskriminaci.

51.

Cílem této horizontální pravomoci ovšem nebylo rozšiřovat oblasti, v nichž Unie již mohla vykonávat svou normotvornou pravomoc, ale zavést „pravomoc v oblasti lidských práv“, která umožní Unii bojovat proti diskriminaci v rámci působnosti unijního práva, jak je vymezena Smlouvami.

52.

Vzhledem k tomu, že politika bydlení nespadá do oblastí pravomoci svěřených Unii Smlouvami, znamená to, že se směrnice o rasové rovnosti nemůže vztahovat na vnitrostátní právní předpisy upravující veřejné bydlení?

53.

Takový výklad článku 19 SFEU a úvodní věty čl. 3 odst. 1 směrnice o rasové rovnosti by byl podle mého názoru příliš restriktivní a vylučoval by použití uvedené směrnice, jakož i uplatnění jiných unijních aktů obsahujících podobnou formulaci ( 28 ), na řadu oblastí vnitrostátní právní úpravy.

54.

Jak je vysvětleno výše (viz bod 43 a násl. tohoto stanoviska), veřejné bydlení v Dánsku je službou nabízenou za úplatu ve smyslu Smluv. Spadá tudíž do působnosti unijního práva.

55.

V tomto ohledu z ustálené judikatury vyplývá, že i v oblastech, v nichž členské státy mají normotvornou pravomoc, je výběr způsobu právní úpravy omezena unijním ústavním a legislativním rámcem. Například v oblasti vzdělávání, která rovněž spadá do pravomoci členských států, měl Soudní dvůr za to, že unijní právo sice nezasahuje do této pravomoci členských států, co se týče obsahu výuky a organizace vzdělávacích systémů, avšak to nemění nic na tom, že členské státy musejí při výkonu této pravomoci dodržovat unijní právo ( 29 ).

56.

Stejně tak se může členský stát svobodně rozhodnout, zda bude mít systém veřejného bydlení či nikoli, zvolit si formu takového bydlení a určit, komu je lze nabízet. Pravidla týkající se veřejného bydlení, jsou-li přijata, však nemohou diskriminovat na základě důvodů zakázaných unijními právními předpisy proti diskriminaci, k jejichž přijímání má Evropská unie pravomoc na základě článku 19 SFEU. Unijní právo tedy vskutku do určité míry omezuje rozhodování členských států při tvorbě jejich politik v oblasti veřejného bydlení – zejména nemohou tyto členské státy přijímat takové politiky veřejného bydlení, které by diskriminovaly na základě etnického původu. Stanovením těchto mezí však Unie nezískává pravomoc v oblasti veřejného bydlení, což znamená, že nemůže nahradit určitý typ politiky bydlení ani jej členským státům závazně uložit.

57.

Členské státy tedy tím, že Unii poskytly pravomoc k boji proti diskriminaci „v rámci působnosti unijního práva, jak je vymezena Smlouvami“, uznávají, že společně dohodnutá politika rovnosti bude rovněž omezovat i jejich normotvornou pravomoc v oblasti politiky bydlení. Jinými slovy, přijetím směrnice o rasové rovnosti, která se použije na oblast bydlení, Evropská unie jednala v mezích pravomocí, které jí byly svěřeny článkem 19 SFEU, a nesvěřila sama sobě žádné nové normotvorné pravomoci.

58.

Z toho vyplývá, že směrnice o rasové rovnosti je použitelná na vnitrostátní právní předpisy týkající se veřejného bydlení, i když si členské státy zachovávají své normativní pravomoci v oblasti veřejného bydlení na území spadajícím do jejich pravomoci.

C.

„Etnický původ“ jako zakázaný důvod

59.

Z výše uvedeného vyplývá, že směrnice o rasové rovnosti zakazuje diskriminaci na základě etnického původu v oblasti veřejného bydlení.

60.

Podstatou první předběžné otázky předkládajícího soudu je, zda je etnický původ ve smyslu uvedené směrnice důvodem pro odlišování „západních“ přistěhovalců a jejich potomků od „nezápadních“ přistěhovalců a jejich potomků.

61.

SAB tvrdí, že koncept „přistěhovalci a jejich potomci z nezápadních zemí“ není založen na etnickém původu, ale na státní příslušnosti, která je z působnosti směrnice o rasové rovnosti na základě jejího čl. 3 odst. 2 vyloučena.

62.

Dánská vláda rovněž popírá, že by byl uvedený koncept spjat s etnickým původem, neboť tvrdí, že je naopak natolik široký, že se nemůže dotknout osob určitého etnika.

63.

Naproti tomu nájemci z obou oblastí přeměny, kteří jsou účastníky původních řízení u vnitrostátního soudu, Institut for Menneskerettigheder (Dánský institut pro lidská práva), FN særlige rapportører (zvláštní zpravodajové OSN), španělská vláda a Komise v podstatě všichni tvrdí, že skupina „přistěhovalců a jejich potomků z nezápadních zemí“ je skupinou odlišenou na základě etnického původu.

1.

Znění, kontext a účel směrnice o rasové rovnosti

64.

Nejprve je třeba podotknout, že znění směrnice o rasové rovnosti neobsahuje definici ani žádnou jinou zmínku o tom, co je třeba rozumět pojmem „etnický původ“.

65.

Při neexistenci legislativní definice je možno hledat obvyklý smysl výrazů „etnický“, „etnická příslušnost“ nebo „etnický původ“ v běžném jazyce ( 30 ). Z rychlého vyhledání provedeného ve slovnících dostupných na internetu vyplývá, že tyto pojmy odkazují na skupinu osob, které spojují určité společné vlastnosti. Definice těchto vlastností jsou však v jednotlivých slovnících různé ( 31 ). Často zahrnují sdílenou kulturu, tradici, jazyk, historii, rasu nebo náboženství. Kromě toho slovníkové definice často připojují dovětek „atd.“ či obdobně, což naznačuje, že by mohly být relevantní i další vlastnosti ( 32 ).

66.

Pokud jde o kontext, v němž se objevují slova „etnický původ“, lze vypozorovat, že zákaz diskriminace na tomto základě je předmětem úpravy právě v tom aktu, který současně upravuje zákaz diskriminace z důvodu rasy. Usnadňuje to pochopení významu etnické příslušnosti?

67.

Používání pojmů „etnický“ a „rasový“ společně a zaměnitelně je podle všeho výsledkem vývoje chápání tohoto typu diskriminace. Autoři akademické literatury mají za to, že výraz „rasismus“ má patrně svůj původ v kritice dřívějších vědeckých teorií týkajících se „rasy“, které usilovaly o rozdělení lidské populace do několika biologicky odlišných „ras“ ( 33 ).

68.

Ve směrnici o rasové rovnosti unijní normotvůrce výslovně uvádí, že Unie takové teorie, které postulují existenci různých lidských ras, odmítá ( 34 ). I nadále však pojem „rasa“ používá, ovšem na rozdíl od dřívějších právních nástrojů ( 35 ) přidává i pojem „etnický původ“, patrně z toho důvodu, aby byla lépe zdůrazněna skutečnost, že tyto koncepty se pojí se sociálními konstrukty, nikoli s jakýmikoli danými zděděnými vlastnostmi.

69.

Použití pojmu „etnický původ“ ve směrnici o rasové rovnosti je tak nutno vykládat ve spojení s pojmem „rasa“ jakožto odkazem na sociální konstrukt – daná společnost vnímá existenci skupiny, která je rozeznatelná jako odlišná na základě určitých sociokulturních vlastností, jako je jazyk, literatura, hudba, zvyky apod.

70.

A konečně je účelem směrnice o rasové rovnosti stanovit rámec pro boj proti diskriminaci za účelem uplatňování zásady rovnosti. Podle článku 2 SEU je rovnost jednou ze základních hodnot Unie. Vzhledem k tomu, že tato směrnice tak uplatňuje jednu ze základních hodnot Unie, měl by být pojem „etnický původ“ vykládán široce ( 36 ).

71.

Bod 12 odůvodnění vysvětluje, že cílem směrnice o rasové rovnosti je zajistit „rozvoj[…] demokratických a tolerantních společností, které umožňují účast všech jednotlivců bez ohledu na jejich rasu nebo etnický původ“.

72.

Kromě toho několik bodů odůvodnění směrnice o rasové rovnosti zmiňuje iniciativy Evropské rady, Rady a Komise zaměřené na boj proti „rasismu a xenofobii“ ( 37 ). Boj proti xenofobii je tedy prvkem rozvoje tolerantních společností ( 38 ) a pojem „etnický původ“ musí být chápán podle takového účelu uvedené směrnice.

73.

V tomto kontextu lze pojem „etnický původ“ chápat tak, že odkazuje na vnímání určité osoby nebo skupiny osob jako cizích či zahraničních osob. Takové rozdělení založené na „etnickém původu“ může být vnímáno jako rozdělování na „my“ a „oni“; dělicí čára závisí na určitých fyzických a sociokulturních vlastnostech, resp. přinejmenším na vnímání toho, že v těchto vlastnostech určité rozdíly existují.

74.

Rozvoj společnosti, jež je tolerantní k etnickým odlišnostem, by obnášel uznání rovnosti práv pro „ně“, a to i navzdory přesvědčení či pocitu, že „oni“ mají odlišné vlastnosti než „my“.

2.

Relevantní judikatura Soudního dvora

a)

Rozsudky ve věcech ČEZ a Jyske Finans – faktory „etnického původu“

75.

Judikatury Soudního dvora, která vykládá pojem „etnický původ“ je poměrně málo. Pokud se nemýlím, Soudní dvůr se významem tohoto pojmu zabýval přímo pouze ve dvou věcech: ČEZ a Jyske Finans ( 39 ).

76.

Nejvýznamnější věcí v oblasti diskriminace na základě etnického původu je ČEZ. Uvedená věc vzešla ze situace, kdy bulharský dodavatel elektřiny ve čtvrti, která byla obydlena převážně osobami romského původu, instaloval elektroměry do výšky přesahující šest metrů, zatímco běžně byly tyto elektroměry umisťovány ve výšce méně než dva metry. Soudní dvůr měl za to, že za těchto okolností lze osoby romského původu chápat jako etnickou skupinu ( 40 ).

77.

Při vyvozování tohoto závěru vycházel Soudní dvůr nejprve z obecnějšího chápání pojmu „etnický původ“: „[p]ojem etnický původ, který vychází z myšlenky, že společenské skupiny se vyznačují zejména společnou státní příslušností, náboženským vyznáním, jazykem, kulturním a tradičním původem a životním prostředím, se […] vztahuje na romskou komunitu“ ( 41 ).

78.

Z definice použité v uvedeném rozsudku jasně vyplývá, že pojem „etnický původ“ sdružuje osoby na základě několika společných vlastností, z nichž některé jsou samy o sobě zakázanými důvody diskriminace (náboženské vyznání a za určitých okolností státní příslušnost), zatímco jiné vlastnosti nikoli (jazyk, kulturní a tradiční původ a životní prostředí).

79.

Podobně jako v případě výše analyzovaného běžného nebo slovníkového významu slova „etnický“ nejsou ani vlastnosti zmíněné v rozsudku ČEZ vyjmenovány taxativně (Soudní dvůr použil výraz „zejména“) ani není zapotřebí splnit všechna tato kritéria, aby bylo možno dospět k závěru, že je rozlišování založeno na etnickém původu.

80.

Existuje ovšem jedna vlastnost, podle které jsou lidé často seskupováni a na kterou se směrnice o rasové rovnosti nevztahuje – státní příslušnost ( 42 ). Jak nicméně vyplývá z výše citované definice z rozsudku ve věci ČEZ ( 43 ), i státní příslušnost by mohla být brána v úvahu při určování, zda je určité rozdělení založeno na kritériu „etnického původu“, a to pokud by představovala pouze jeden z faktorů, nikoli faktor jediný, na němž je rozdílné zacházení založeno.

81.

V rozsudku Jyske Finans Soudní dvůr potvrdil, že výčet vlastností v rámci etnického původu uvedený ve věci ČEZ není taxativní. Měl za to, že i země narození ( 44 ) by mohla být jedním z kritérií umožňujících určit etnický původ určité osoby, byť tato vlastnost nebyla v rozsudku ČEZ zmíněna ( 45 ). Zároveň však Soudní dvůr rozhodl, že etnický původ určité osoby nemůže být určen na základě jediného kritéria, ale musí naopak spočívat na souboru skutečností, z nichž některé mají objektivní a jiné subjektivní povahu ( 46 ). Místo narození určité osoby tedy může vést k závěru, že s určitou osobou bylo zacházeno odlišně z důvodu jejího etnického původu, nicméně sama o sobě tato skutečnost k odůvodnění takového závěru nepostačuje.

82.

Ačkoli Soudní dvůr v rozsudku Jyske Finans uvedl, že vlastnosti etnického původu mohou být jak objektivní, tak i subjektivní, podrobněji v něm tuto tezi nerozvedl. Všechny faktory uvedené Soudním dvorem v rozsudcích ČEZ a Jyske Finans jsou objektivními faktory. Mohly by rovněž existovat subjektivní faktory, které přispívají k vymezení pojmu etnický původ, jako je vnímání příslušnosti k určité etnické skupině, avšak tyto faktory nebyly v řádném ze dvou uvedených rozsudků zmíněny ( 47 ). Subjektivní faktory stanoví „etnické hranice“, které mají za následek zařazení do skupiny, nebo naopak vyloučení z ní ( 48 ). Přesvědčení v rámci jedné etnické skupiny, že určité osoby do ní skupiny nepatří, by tak mohlo přispívat k závěru, že rozdílné zacházení je motivováno etnickým původem.

b)

Rozsudek ve věci Feryn – stejnorodost skupiny, s níž je zacházeno méně příznivým způsobem

83.

Ve věci ČEZ byla etnickou skupinou, jež byla důvodem pro zacházení méně příznivým způsobem, konkrétní etnická skupina vnímaná jako stejnorodá skupina ( 49 ).

84.

V projednávané věci se skupina „přistěhovalců a jejich potomků z nezápadních zemí“ neskládá z osob objektivně spojených stejnou historií, kulturou, náboženstvím, jazykem, místem původu či jejich subjektivním vnímáním příslušnosti ke stejné etnické skupině. V projednávané věci jsou „osobami z nezápadních zemí“ osoby, které se do Dánska přistěhovaly z kterékoli země světa, která nespadá do kategorie zemí považovaných za západní země. Jak uvedla dánská vláda, země, z nichž tato skupina pochází, „představují 88 % světové populace.

85.

Na rozdíl od romské komunity v Bulharsku, která byla jednolitou etnickou skupinou ve věci ČEZ (resp. přinejmenším byla tak vnímána), jsou totiž „osoby z nezápadních zemí“ etnicky rozmanitou skupinou.

86.

Tuto skupinu však nespojují společné faktory, které tvoří „etnický původ“ v rámci dané skupiny, ale spíše vnímání dánského zákonodárce, podle kterého tato skupina nemá vlastnosti druhé skupiny, a sice skupiny „obyvatel západních zemí“. Tato skupina je tak vytvořena na základě vyloučení „osob z nezápadních zemí“ ze „západní“ skupiny.

87.

Podle mého názoru je toto rozlišení provedené dánským zákonem o veřejném bydlení založeno na přesvědčení, že integrace „přistěhovalců a jejich potomků z nezápadních zemí“ do dánské společnosti je obtížnější, než je tomu u přistěhovalců a jejich potomků ze západních zemí. Existence takového přesvědčení byla v řízení v projednávané věci dánskou vládou potvrzena, ačkoli nebyla podložena žádnými skutečnostmi.

88.

Jak uvádí Komise, tento postoj vychází z myšlenky, že přistěhovalci a jejich potomci ze západních zemí sdílejí s dánskými občany podobnou kulturu, tradice a náboženská přesvědčení. Z tohoto důvodu tvoří stejnorodou etnickou skupinu, odlišnou od skupiny přistěhovalců a jejich potomků z nezápadních zemí, a proto členové „západní“ skupiny nemají na rozdíl od členů „nezápadní“ skupiny problémy s integrací.

89.

Z hlediska etnického původu je tak „nezápadní“ skupina vymezena negativně – jako skupina, která nemá určité etnické vlastnosti, nikoli jako skupina, která má určité společné etnické vlastnosti. Uvedená definice založená na vyloučení však nepopírá skutečnost, že odlišení obou skupin je prováděno na základě kritéria „etnického původu“.

90.

Otázkou vznesenou v projednávané věci, která je ve vztahu k rozsudku ČEZ nová, je to, zda se směrnice o rasové rovnosti vztahuje i na situaci, kdy jsou diskriminovány všechny etnické příslušnosti kromě té, která je v dotčené společnosti dominantní.

91.

V tomto ohledu se ztotožňuji s postojem Komise, která má za to, že se uvedená směrnice vztahuje nejen na situace, kdy je s určitou etnickou skupinou zacházeno méně příznivě, ale i na situace, kdy se ve znevýhodněném postavení nacházejí různé skupiny, pokud je kritériem, na základě kterého k tomu dochází, „etnický původ“ této skupiny. Opačný výklad by ohrožoval účinný boj proti diskriminaci na základě etnického původu.

92.

Pokud je pojem „etnický původ“ chápán jako rozdělení na „my“ a „oni“ a pokud je směrnice o rasové rovnosti vykládána tak, že jejím cílem je přiznat „jim“ stejná práva v „našich“ komunitách, musí být uvedená směrnice použitelná vždy, když je s některými osobami zacházeno méně příznivě pouze z důvodu jejich vnímané etnické „jinakosti“, jinak nebude naplněn účel této směrnice.

93.

Soudní dvůr již připustil, byť nikoli výslovně, že skupina, s níž je zacházeno méně příznivě, nemusí být nutně etnicky stejnorodou skupinou. Ve věci Feryn ( 50 ) vznikl spor kvůli zaměstnavateli v Belgii, jenž prohlásil, že nezaměstná „allochtonen“, ale pouze „autochthonen“ (slovo „allochtonen“ v nizozemštině bylo v českém znění rozsudku Soudního dvora přeloženo jako „osoby cizího původu“). Jistá nevládní organizace podala na tohoto zaměstnavatele žalobu u belgického soudu a domáhala se, aby bylo určeno, že došlo k diskriminaci. Hlavní právní otázkou, kterou měl Soudní dvůr v uvedené věci vyřešit, bylo, zda může existovat problém diskriminace na základě rasy nebo etnického původu i v situaci, kdy tato diskriminace nemá žádnou konkrétní oběť.

94.

Ve věci Feryn Soudní dvůr ani žádný ze zúčastněných nevznesli otázku, zda skupina, s níž je zacházeno méně příznivě – „allochtonen“ – může být chápána jako skupina založená na etnickém původu. Podobně jako v projednávané věci nebyli „allochtonen“ etnicky stejnorodou skupinou. Prohlášení dotčeného zaměstnavatele totiž diskriminovalo všechny „cizince“, kteří jsou vnímáni jako cizí osoby v protikladu k autochtonen, resp. skupině osob, které nejsou vnímány jako cizinci.

95.

Soudní dvůr tak mlčky uznal, že směrnice o rasové rovnosti se použije i v případě, kdy diskriminovaná skupina není stejnorodou etnickou skupinou, avšak méně příznivé zacházení je založeno na kritériu „etnického původu“ ( 51 ).

96.

Mám tedy za to, že účel směrnice o rasové rovnosti a judikatura Soudního dvora podporují závěr, že skupina, s níž je zacházeno méně příznivým způsobem, nemusí být nutně stejnorodou skupinou, pokud jsou dotčené osoby považovány za osoby, které do této skupiny patří, na základě kritérií používaných k určení etnického původu.

3.

Kritérium „západní/nezápadní“ použité dánskými právními předpisy je založeno na etnickém původu

97.

V projednávané věci jsou „přistěhovalci a jejich potomci z nezápadních zemí“ zařazováni do jiné skupiny než přistěhovalci a jejich potomci ze západních zemí, a to na základě několika faktorů, které nasvědčují tomu, že právě vnímaný etnický původ byl důvodem pro odlišení obou skupin: státní příslušnost, místo narození a původ.

98.

Do první skupiny určitá osoba patří, pokud ona sama či kterýkoli z jejích rodičů nemají státní příslušnost Dánska nebo některé západní země, pokud místem jejich narození není Dánsko nebo některá ze západních zemí a pokud tato osoba nepochází z Dánska nebo některé západní země, jak dokládá místo narození kteréhokoli z rodičů této osoby. Jak zdůraznil Institut for Menneskerettigheder (Dánský institut pro lidská práva), děti přistěhovalců a jejich potomků z nezápadních zemí, které se narodily v Dánsku, se mohou v „nezápadní“ skupině nacházet i po několik generací, pokud žádný z jejich rodičů není zároveň dánským občanem a nenarodil se v Dánsku, i když tyto děti samy získají dánské občanství.

99.

Kritérium, na jehož základě dánský zákon odlišuje „západní“ od „nezápadních“, je tak kritériem „etnického původu“ a směrnice o rasové rovnosti se použije.

100.

Považuji rovněž za relevantní, že dánský zákonodárce podle všeho toto rozdělení skutečně chápal jako rozdělení na základě etnického původu. V předkládacím rozhodnutí předkládající soud odkázal na přípravné materiály k novelizaci zákona o veřejném bydlení z roku 2018, z nichž vyplývá, že dotčená právní úprava byla navržena na základě předpokladu, že výraz „nezápadní“ představuje vlastnost spjatou s etnickým původem ( 52 ).

101.

Skutečnost, že „přistěhovalci a jejich potomci z nezápadních zemí“ nepředstavují sami o sobě stejnorodou etnickou skupinu, je irelevantní, pokud do této skupiny byly zařazeny na základě kritéria etnického původu.

102.

Konečně i několik mezinárodních organizací, jako je Výbor pro hospodářská, sociální a kulturní práva Hospodářské a sociální rady OSN, se domnívalo, že zavedení kategorie „nezápadních“ přistěhovalců dánskými právními předpisy je diskriminací mimo jiné na základě etnického původu ( 53 ).

103.

Na základě výše uvedeného navrhuji, aby Soudní dvůr konstatoval, že odlišení „západních“ přistěhovalců a jejich potomků od „nezápadních“ je založeno na etnickém původu.

104.

To mne přivádí k následující otázce – zda je zákon o veřejném bydlení diskriminační, a pokud ano, zda zakládá přímou nebo nepřímou diskriminaci.

D.

Přímá nebo nepřímá diskriminace

105.

V rámci své druhé předběžné otázky se předkládající soud táže, zda má kritérium „západní/nezápadní“ za následek přímou nebo nepřímou diskriminaci.

106.

Nejprve je nutno říci, že diskriminace znamená, že je s určitou osobou nebo skupinou osob zacházeno nepříznivě.

107.

K přímé diskriminaci dochází, pokud je toto nepříznivé zacházení založeno přímo na etnickém původu. K prokázání přímé etnické diskriminace je nezbytné doložit, že je s jednou osobou (či skupinou osob) zacházeno na základě kritéria etnického původu méně příznivým způsobem než s jinou osobou (či skupinou) ( 54 ).

108.

K nepřímé diskriminaci dochází, pokud nepříznivé zacházení s určitou etnickou skupinou vyplývá z navenek neutrálního opatření ( 55 ).

109.

Není vždy snadné jednoznačně určit, zda v dané situaci dochází k přímé, nebo naopak k nepřímé diskriminaci ( 56 ).

110.

Nejdůležitějším důsledkem zjištění, že pravidlo či praxe vedou k přímé diskriminaci, je, že takové pravidlo nebo praxe nemohou být v zásadě jakkoli ospravedlněny, čímž jsou automaticky zakázány. Méně příznivé zacházení motivované některým ze zakázaných důvodů je v zásadě možné pouze v situacích, které jsou právními předpisy výslovně předvídány. Směrnice o rasové rovnosti připouští takovou možnost pouze tehdy, pokud je rozdílné zacházení přímo založené na rase nebo etnickém původu podstatným a určujícím profesním požadavkem ( 57 ). Situace v projednávané věci z takové situace nevyplývá.

111.

Naproti tomu nepřímá diskriminace může být odůvodněna, pokud navenek neutrální pravidlo, které znevýhodňuje jednu konkrétní etnickou skupinu v porovnání s jinou, je skutečně neutrální. Tak by tomu mohlo být, pokud má takové pravidlo legitimní důvod nesouvisející s etnickou příslušností, který toto pravidlo sleduje přiměřeným způsobem.

112.

V projednávané věci panuje shoda na tom, že osoby, jejichž nájemní smlouvy byly vypovězeny, nebyly vybrány na základě kritéria „západní“/„nezápadní“. Plány rozvoje přijaté pro každou oblast přeměny naopak stanovily svá vlastní kritéria – například nájemci, jejichž nájemní smlouvy byly vypovězeny v oblasti Ringparken, byli vybráni na základě kritérií, která tyto nájemce vyloučila z možnosti využívání veřejného bydlení v oblastech přeměny, a sice na základě jejich odsouzení za trestnou činnost v posledních šesti měsících nebo výše jejich příjmu.

113.

Některé osoby, jejichž nájemní smlouvy byly vypovězeny v oblasti Mjølnerparken, jsou totiž dánskými občany, kteří nemohou být zařazeni do skupiny „přistěhovalci a jejich potomci z nezápadních zemí“, tak jak je vymezena dánskými právními předpisy.

114.

Avšak skutečnost, že oběťmi přímé nebo nepřímé diskriminace byly i osoby, které nejsou „přistěhovalci a jejich potomci z nezápadních zemí“, nemá vliv na možnost vyvození závěru, že k etnické diskriminaci došlo.

115.

Soudní dvůr tuto tezi objasnil v rozsudku ČEZ. Osoba, která je obětí diskriminace a obrací se na soud s žádostí o právní ochranu, nemusí náležet k etnické skupině, vůči níž dochází k méně příznivému zacházení; tato osoba může být jednoduše vedlejší obětí skutečnosti, že se při rozhodování nebo normotvorbě vychází z etnického původu. Ve věci ČEZ byla obětí diskriminace osoba, která neměla romský etnický původ, ale žila ve čtvrti, ve které byly elektroměry umístěny nezvykle vysoko, neboť tato čtvrť byla obydlena především osobami romského původu. V uvedené souvislosti měl Soudní dvůr za to, že zásada rovného zacházení „se nepoužije na určitou kategorii osob, ale použije se v závislosti na důvodech uvedených v článku 1 [směrnice o rasové rovnosti], takže se má vztahovat i na osoby, které sice samy nenáleží k dotyčné rase nebo etniku, avšak je s nimi zacházeno méně příznivě nebo jsou specificky znevýhodněny pro jeden z těchto důvodů“ ( 58 ).

116.

Stejně tak se mohou občané Dánska nebo přistěhovalci a jejich potomci ze západních zemí dovolávat zákazu etnické diskriminace stanoveného ve směrnici o rasové rovnosti, pokud s nimi bylo zacházeno nepříznivě z důvodu uplatnění kritéria etnického původu, popřípadě navenek neutrálního kritéria, které se však dotýká převážně osob patřících do „nezápadní“ skupiny.

117.

Další otázkou objasněnou v judikatuře Soudního dvora, která může být relevantní pro projednávanou věc, je, že k prokázání diskriminace není nutné, aby existovala určitá oběť diskriminace. Z rozsudku Feryn vyplývá, že stačí, aby uplatnění kritéria etnického původu mohlo vést k méně příznivému zacházení s určitými osobami ( 59 ).

118.

To znamená, že k závěru o diskriminaci lze dospět i v řízení, jehož předmětem je abstraktní soudní přezkum, jako je řízení, které zahájilo 11 nájemců rezidenční oblasti Mjølnerparken.

119.

Zbývá vyřešit otázku, zda je toto nepříznivé zacházení, tedy existence rizika jednostranné výpovědi nájemních smluv, důsledkem uplatnění etnického kritéria „západní/nezápadní“, nebo etnicky neutrálního pravidla, na základě kterého byly osoby, jejichž nájemní smlouvy byly vypovězeny, určeny (s odkazem na jejich trestnou činnost nebo chudobu). V prvním případě by se jednalo o přímou diskriminaci. Ve druhém případě by bylo možno diskriminaci kvalifikovat jako nepřímou, pokud je dotčeno více osob z téže etnické skupiny (v projednávané věci „přistěhovalci a jejich potomci z nezápadních zemí“) a diskriminace není odůvodněná.

120.

Podle mého názoru existují dva důvody pro to, aby byla situace vytvořená dánskou právní úpravou považována za přímou diskriminaci, jak podrobně vysvětlím níže. Pro případ, že by se Soudní dvůr s mým pohledem neztotožnil, nicméně navrhnu i jinou možnost řešení, podle které by dotčená situace mohla být chápána jako nepřímá diskriminace.

1.

Přímá diskriminace

121.

Konstatování přímé diskriminace vyžaduje, aby bylo méně příznivé zacházení přímým důsledkem etnického původu.

122.

Méně příznivé zacházení vyžaduje srovnatelnou osobu, k přímé diskriminaci dochází, pokud je s jednou osobou zacházeno hůře, než se zachází nebo by se zacházelo s jinou osobou ve srovnatelné situaci.

123.

V čem spočívá méně příznivé zacházení v projednávané věci a kdo je srovnatelnou osobou?

124.

Podle mého názoru dochází v projednávané věci k nepříznivému zacházení na dvou úrovních.

125.

Prvním a zjevným projevem nepříznivého zacházení je jednostranné ukončení nájemních smluv týkajících se veřejných bytových jednotek či možnost takového ukončení.

126.

Druhým, již méně viditelným projevem nepříznivého zacházení, je stigmatizace určité etnické skupiny.

127.

Oběma projevům přímé diskriminace se budu věnovat postupně.

a)

Jednostranné ukončení nájemních smluv

128.

Dotčené plány rozvoje měly či mohly by mít za následek výpověď nájemních smluv týkajících se veřejných bytových jednotek, čímž nájemci přicházejí o svá obydlí.

129.

Podle článku 7 Listiny základních práv Evropské unie je respektování obydlí základním právem zaručeným unijním právem. Soudní dvůr, který vychází z judikatury Evropského soudu pro lidská práva (ESLP) ( 60 ), uznal důležitost tohoto základního práva, přičemž měl zejména za to, že ztráta rodinného obydlí představuje významný zásah do tohoto práva, neboť staví rodinu dotyčné osoby do obzvláště nejistého postavení ( 61 ).

130.

V průběhu řízení zaznělo, že dotčení nájemci nepřišli, resp. nepřijdou o své obydlí, neboť sdružení pro bydlení je ze zákona povinno jim nabídnout vhodné náhradní ubytování.

131.

Aniž je nutno posuzovat, do jaké míry bylo toto právo na umístění v náhradním ubytování v praxi dodržováno, což musí v každém případě určit vnitrostátní soud, stačí konstatovat, že možnost náhradního ubytování nemá vliv na otázku rozdílného zacházení.

132.

To znamená, že pro účely rozhodnutí o tom, zda v projednávané věci došlo k méně příznivému zacházení, jsou relevantními srovnatelnými osobami nájemci ve veřejných bytových jednotkách v jiných zranitelných oblastech veřejného bydlení, jako jsou oblasti vymezené v § 61a odst. 1 zákona o veřejném bydlení. Tyto oblasti jsou srovnatelné, neboť rovněž splňují dvě nebo více socioekonomických kritérií (souvisejících s trestnou činností, nezaměstnaností, nízkými příjmy a nedostatkem vzdělání) stejně jako oblasti přeměny. Nájemci ve zranitelných oblastech však nejsou na rozdíl od nájemců žijících v oblastech přeměny vystaveni riziku ztráty svého obydlí. Jediný rozdíl mezi těmito dvěma oblastmi spočívá v tom, že podíl přistěhovalců a jejich potomků z nezápadních zemí na obyvatelstvu zranitelných oblastí je menší než 50 %.

133.

I kdyby tedy bylo nájemcům v oblastech přeměny nabízeno vhodné náhradní ubytování, je s nimi přesto zacházeno méně příznivě než s nájemci ve srovnatelných oblastech, v nichž tvoří většinu obyvatel státní příslušníci „západních“ zemí. Zatímco prvně uvedené skupině hrozí ukončení nájemních smluv, druhá skupina žádnému takovému riziku vystavena není.

134.

Struktura dánských právních předpisů, které ukládají sdružením pro bydlení a místním orgánům povinnost přijmout plány rozvoje, ale zároveň jim i skýtají možnost rozhodnout o konkrétních opatřeních, jež vedou ke snížení počtu veřejných bytových jednotek, vyvolává dojem, že vypovězení nájemních smluv bylo zaviněno konkrétním plánem rozvoje, a nikoli zákonem o veřejném bydlení.

135.

Nicméně podle mého názoru nelze oba akty oddělovat. Pokud by nedocházelo k rozlišování mezi zranitelnými oblastmi a paralelními komunitami na základě kritéria etnického původu, nebyli by nájemci z paralelních komunit, které splňovaly stanovená kritéria během posledních pěti let, vystaveni riziku ztráty svých obydlí. Jinak řečeno, pokud by byly plány rozvoje požadovány i pro zranitelné oblasti, nedocházelo by k žádnému méně příznivému zacházení. Tento rozdíl v zacházení však byl vyvolán právě kritériem etnického původu, které bylo použito zákonem o veřejném bydlení.

136.

Jak Soudní dvůr rozhodl v rozsudku ČEZ, „aby se jednalo o přímou diskriminaci ve smyslu čl. 2 odst. 2 písm. a) směrnice [o rasové rovnosti], postačuje, aby byl [romský] etnický původ určující pro rozhodnutí zavést uvedené zacházení“ ( 62 ).

137.

V projednávané věci byl ve vztahu k povinnosti přijmout plány rozvoje určující nezápadní etnický původ nájemců. Povinnost přijmout takový plán vytváří riziko ztráty obydlí, čímž nájemce v oblastech přeměny staví do méně výhodného postavení ve srovnání s nájemci ve zranitelných oblastech.

138.

Ještě zřetelněji než v případě ČEZ, kdy bulharská společnost nevycházela výslovně z kritéria etnického původu, se relevantní dánská právní úprava skutečně výslovně opírá o etnické odlišování obyvatel ze západních zemí od obyvatel z nezápadních zemí.

139.

K rozdílu v zacházení tudíž dochází z důvodu kritéria etnického původu, což je jednoznačný případ přímé diskriminace.

140.

Mám rovněž za to, že pro účely konstatování přímé diskriminace není relevantním aspektem to, zda bude dánskému zákonodárci přičítán jakýkoli úmysl diskriminovat ( 63 ). Stačí, je-li méně příznivé zacházení důsledkem uplatnění kritéria etnického původu.

141.

Uvedený postoj má rovněž oporu v závěrech Soudního dvora uvedených v rozsudku ČEZ, podle kterého „ukáže-li se, že opatření, které má za následek rozdílné zacházení, bylo zavedeno z důvodů souvisejících s rasou nebo etnickým původem, takové opatření musí být kvalifikováno jako ‚přímá diskriminace‘ ve smyslu čl. 2 odst. 2 písm. a) směrnice [o rasové rovnosti]“ ( 64 ).

142.

Dánská vláda vysvětlila, že záměrem, z něhož vychází zákon o veřejném bydlení, je snaha umožnit a podpořit lepší integraci přistěhovalců a jejich potomků z nezápadních zemí do dánské společnosti. Proti takovému záměru nelze nic namítat.

143.

Je-li vědecky podložené, nelze nic namítat ani proti konstatování, že přistěhovalci a jejich potomci z nezápadních zemí se začleňují do dánské společnosti obtížněji než přistěhovalci a jejich potomci ze západních zemí ( 65 ),. V tomto ohledu nelze než souhlasit s Komisí, že v pluralitní a demokratické společnosti by neměla existovat žádná tabuizovaná témata. Uznání existence strukturální nevýhody určité etnické skupiny v rámci dané společnosti je de facto jedním z nezbytných kroků k dosažení skutečné rovnosti ( 66 ).

144.

Unijní právní úpravu v oblasti rovného zacházení vnímám tak, že usiluje o zakotvení skutečné, nikoli pouze formální rovnosti ( 67 ). Z tohoto důvodu směrnice o rasové rovnosti například stanoví, že zásada rovného zacházení znamená nejen zákaz přímé, ale i nepřímé diskriminace. Strukturální diskriminace je formou nepřímé diskriminace, kterou je obtížné odstranit.

145.

Uznané strukturální nerovnosti však nelze řešit diskriminací etnické skupiny, která se již tak nachází v obtížnější situaci. Unijní právní úprava v oblasti rovného zacházení, včetně směrnice o rasové rovnosti, umožňuje, aby byla za účelem nápravy takovýchto inherentních nerovností přijímána opatření v rámci pozitivní činnosti ( 68 ). Členské státy tak mohou přijímat opatření za účelem vyrovnání nevýhod souvisejících s etnickým původem. Zatímco je přípustné, aby měla z takových opatření znevýhodněná skupina prospěch, aniž by z nich současně těžily i jiné skupiny, nemohou opatření v rámci pozitivních činností diskriminovat znevýhodněnou skupinu, a to ani v případě, že by tato skupina mohla mít dle očekávání z takovýchto opatření prospěch z dlouhodobého hlediska.

146.

Existuje rčení, podle kterého je „cesta do pekel dlážděna dobrými úmysly“. Snaha o diverzifikaci čtvrtí skutečně mohla být myšlena dobře. Takové diverzifikace však nelze dosáhnout tím, že bude již tak znevýhodněná etnická skupina uvedena do ještě méně výhodného postavení. K tomu nicméně dánské právní předpisy za stávajícího stavu právě vedou.

b)

Stigmatizace

147.

To mne přivádí ke druhému důvodu, proč by zákon o veřejném bydlení mohl být vykládán jako opatření přímé diskriminace – tím důvodem je stigmatizace ( 69 ).

148.

Pro účely této diskuse vnímám stigmatizaci v tom smyslu, že členům určité etnické skupiny jsou připisovány sociálně zavrženíhodné vlastnosti pouze na základě skutečnosti, že jsou tyto osoby členy uvedené skupiny nebo jsou jako její členové vnímány.

149.

V rozsudku ČEZ měl Soudní dvůr za to, že jedním z důvodů pro konstatování, že došlo k méně příznivému zacházení, byla urážlivá a stigmatizující povaha praxe dotčené v uvedené věci, která vycházela z předpokladu, že všichni členové určité etnické skupiny jsou potenciálními pachateli protiprávního jednání ( 70 ).

150.

Podobně lze jako diskriminační z důvodu etnického původu vykládat právní úpravu, která je založena na zobecnělých stereotypech a předsudcích vůči určité etnické skupině ( 71 ).

151.

V tomto ohledu zmiňuje předkládací rozhodnutí určité pasáže z přípravných aktů k zákonu o veřejném bydlení ( 72 ). V návrhu právní definice ghett z roku 2010 bylo uvedeno, že jejich definice by se měla opírat o tři kritéria: i) podíl přistěhovalců a jejich potomků z nezápadních zemí, ii) nezaměstnanost a iii) odsouzení za trestnou činnost. Bylo rovněž uvedeno, že každé z těchto tří kritérií, a tedy příslušnost k „nezápadní“ zemi jako kritérium samo o sobě, je indicií toho, že zde existuje určitý společenský problém. Ve strategii dánské vlády zmíněné výše v bodě 25 tohoto stanoviska, bylo uvedeno, že se mezi „nezápadními“ obyvateli vytvořily paralelní komunity, tj. enklávy osob, které se nezapojují aktivně do dánské společnosti. Podle tohoto dokumentu tyto osoby nevyvíjejí aktivní účast v rámci dánské společnosti a pracovního trhu ani se o takovou aktivní účast nepokoušejí; nevyznávají dánské hodnoty, například ženy jsou ve srovnání s muži považovány za méněcenné, přičemž společenská kontrola a neexistence rovnosti omezuje prostor svobody projevu jednotlivců ( 73 ). Podle této strategie tedy problém spočívá v „negativní spirále protichůdné kultury“.

152.

Tím že zákon o veřejném bydlení zobecňuje tyto vlastnosti, které jsou v Dánsku vnímány jako negativní a nepřijatelné, a připisuje je všem přistěhovalcům a jejich potomkům z nezápadních zemí, lze podle všeho konstatovat, že uvedené zákon, který je založen na předsudcích, navíc i k přetrvávání těchto stereotypů a stigmatizace přispívá.

153.

Současně podle všeho neexistují žádné řádné důkazy existence paralelních komunit nebo jejich vytváření výlučně mezi nezápadními přistěhovalci ( 74 ). Ověření těchto skutečností samozřejmě přísluší vnitrostátnímu soudu. Když však byla dánská vláda na jednání vyzvána, aby popsala kritéria, na jejichž základě byl učiněn závěr, že určitá osoba není integrována do dánské společnosti, argumentovala socioekonomickými kritérii, která definují zranitelné komunity, a neznalostí dánského jazyka. Tato kritéria sama o sobě nesvědčí o tom, že by se osoby v takovém postavení „nechtěly“ do dánské společnosti integrovat nebo že by takové problémy s integrací měly pouze „přistěhovalci a jejich potomci z nezápadních zemí“.

154.

Na stigmatizující potenciál dánského zákona o veřejném bydlení poukázaly i mezinárodní organizace. Výbor OSN pro odstranění rasové diskriminace tak vyjádřil obavy z toho, že by pojmy „západní“ a „nezápadní“, jak jsou použity v dotčených právních předpisech a politikách v Dánsku, mohou vést k marginalizaci a stigmatizaci těch, kteří jsou zařazeni do kategorie „nezápadní“, a že by tak mohl být vytvářen rozdíl mezi těmi, kteří jsou považováni za „pravé Dány“, a „ostatními“ ( 75 ). Při posuzování „plánu paralelních komunit“ dospěl uvedený výbor k závěru, že vložení diskriminujícího prvku etnického a rasového původu do dotčených právních předpisů může vést ke stigmatizaci v různých oblastech života, jako je zaměstnání, bydlení a přístup ke službám ( 76 ).

155.

Výbor pro hospodářská, sociální a kulturní práva podotkl, že zákon o veřejném bydlení „ vede nejen k diskriminaci na základě etnického původu a státní příslušnosti, ale rovněž prohlubuje marginalizaci těchto obyvatel [z nezápadních zemí]“ ( 77 ).

156.

Paradoxně tak dánské právní předpisy, které byly přijaty s cílem pomoci přistěhovalcům a jejich potomkům z nezápadních zemí snadněji se integrovat do dánské společnosti, mají podle všeho přesně opačný účinek. V důsledku udržování stigmatizace z etnických důvodů je pro členy skupiny „nezápadních přistěhovalců a jejich potomků“ ještě obtížnější najít si zaměstnání, získat respekt a zapojit se do dánské společnosti za rovných podmínek.

157.

Závěrem lze tedy říci, že dánská právní úprava ve smyslu zákona o veřejném bydlení společně s plány rozvoje, které musí být na základě uvedeného zákona přijaty, podle všeho vede k přímé diskriminaci na základě kritéria etnického původu („nezápadní“). Tento systém zaprvé oslabuje postavení všech osob spjatých s takovým kritériem, pokud jde o zajištění jejich práva na obydlí, což má za následek méně příznivé zacházení s těmito osobami ve srovnání s nájemci v jiných srovnatelných čtvrtích. Zadruhé uvedený systém stigmatizuje etnickou skupinu, jejíž strukturální znevýhodnění související s její schopností začlenit se do dánské společnosti bylo uznáno, čímž nezvyšuje, ale naopak snižuje šance členů této skupiny na integraci do uvedené společnosti.

158.

Na základě výše uvedeného navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na druhou předběžnou otázku tak, že dánská právní úprava zavedená na základě zákona o veřejném bydlení představuje přímou diskriminaci.

2.

Jiné možné řešení: nepřímá diskriminace

159.

Komise měla za to, že situace, z nichž vzešly věci projednávané před předkládajícím soudem, by měly být kvalifikovány jako nepřímá diskriminace.

160.

Podle Komise je tomu tak proto, že nájemci, jejichž nájemní smlouvy byly vypovězeny, nebyli vybráni na základě kritéria etnického původu. V oblasti Ringparken byly těmito kritérii výše příjmů a odsouzení nájemců nebo jejich partnerů za trestnou činnost v posledních šesti měsících. V oblasti Mjølnerparken byly prodány celé dva bloky, takže musely být vypovězeny všechny nájemní smlouvy. Mezi těmito nájemci však byla řada dánských občanů narozených v Dánsku, kteří nenáleží do skupiny „přistěhovalců a jejich potomků z nezápadních zemí“.

161.

Pokud by Soudní dvůr vykládal projednávanou věc tímto způsobem, navrhuji, aby byl účinek zákona o veřejném bydlení na vypovězení nájemních smluv vykládán přinejmenším jako nepřímá diskriminace.

162.

Podle uvedeného zákona musí být plány rozvoje, které v některých případech vedly k jednostranným výpovědím nájemních smluv, vypracovány pouze v oblastech, kde více než 50 % obyvatel tvoří „přistěhovalci a jejich potomci z nezápadních zemí“. Jednoduchými počty lze dospět k závěru, že v takové situaci je pravděpodobnost vypovězení nájemní smlouvy vyšší u „nezápadní osoby“ než u „západní osoby“, neboť je předem známo, že v dané čtvrti žije více „nezápadních osob“ než „západních osob“.

163.

Jak tedy podotkla Komise, přistěhovalci a jejich potomci z nezápadních zemí jsou vystaveni vyššímu riziku výpovědi jejich nájemních smluv.

164.

K nepřímé diskriminaci dochází, je-li statisticky jedna etnická skupina dotčena určitým neutrálním pravidlem více než jiné skupiny.

165.

Taková konkrétní nevýhoda, která postihne jednu etnickou skupinu, však může být odůvodněna, má-li toto neutrální pravidlo legitimní cíl, který sleduje přiměřeným způsobem. Toto posouzení přísluší vnitrostátnímu soudu.

166.

V projednávané věci se vychází z teze, že ve čtvrtích, v nichž je většina obyvatel „nezápadní“, jsou přijímána opatření s cílem usnadnit integraci těchto osob do dánské společnosti ( 78 ). Změna struktury dané čtvrti je chápána jako posílení takové integrace.

167.

Posouzení odůvodněnosti nepřímé diskriminace bude vyžadovat, aby vnitrostátní soud nejprve určil, co dánský zákonodárce chápe jako úspěšnou integraci do dánské společnosti. Dánská vláda na jednání vysvětlila, že se tím míní zapojení do pracovního procesu, neexistence odsouzení za spáchání trestného činu a znalost dánského jazyka.

168.

Pochopení toho, co znamená úspěšná integrace, je nezbytné, má-li soud přikročit k analýze přiměřenosti. Při tomto zjišťování musí vnitrostátní soud nejprve posoudit, zda snížením počtu veřejných bytových jednotek vypovězením nájemních smluv v určitých čtvrtích lze dosáhnout integrace (vyšší úroveň zaměstnanosti, znalosti dánštiny, snížení trestné činnosti atd.). Rovněž bude muset posoudit soudržnost tohoto opatření, tedy odpovědět na otázku, zda je důvodné přijímat opatření pouze pro účely integrace přistěhovalců a jejich potomků z nezápadních zemí. Je-li takové politické rozhodnutí založeno na převládajících společenských předsudcích a nikoli na vědeckých důkazech, které by dokládaly, že se tito přistěhovalci začleňují obtížněji, lze tento politický cíl zpochybňovat ( 79 ).

169.

V rámci dalšího kroku analýzy přiměřenosti musí vnitrostátní soud posoudit, zda bylo k dosažení integrace nezbytné snížit počet veřejných bytových jednotek. Tak by tomu bylo, pokud by téhož cíle nebylo možno dosáhnout opatřeními, jež by u dotčených nájemců méně omezovala práva na bydlení. V tomto ohledu bude možná nutné, aby se uvedený soud podrobněji zabýval argumentací dánské vlády, podle které již byla vyzkoušena i jiná opatření, jež ovšem neuspěla. Konečně, i kdyby bylo omezení veřejného bydlení vhodným a nezbytným opatřením k dosažení cílů integrace stanovených v dotčených právních předpisech, pak poslední krok v analýze přiměřenosti vyžaduje, aby vnitrostátní soud poměřil hodnotu takového cíle s intenzitou zásahu do práv na bydlení. Bude-li výsledkem tohoto hodnocení závěr, že takové právo bylo poškozeno nepřiměřeně, mohl by soud konstatovat, že dotčené opatření je nepřiměřené, což by mohlo vyvolat nutnost změny koncepce legitimního cíle integrace zákonodárcem.

170.

Podle mého názoru a z důvodů, které jsem podrobně rozvedla v bodech 130 až 153 a 156 tohoto stanoviska, se nedomnívám, že je šance na to, aby byly dánské právní předpisy upravující veřejné bydlení odůvodněny cílem spočívajícím v umožnění integrace „přistěhovalců a jejich potomků z nezápadních zemí“. V každém případě, jak jsem již vysvětlila, nepovažuji za přesvědčivé, že by vliv kritéria „západní/nezápadní“, jak je uplatňováno zákonem o veřejném bydlení, na výpovědi nájemních smluv mohl být vykládán tak, že představuje neutrální pravidlo.

171.

Navrhuji tudíž, aby Soudní dvůr konstatoval, že stav, který je vytvořen zákonem o veřejném bydlení v Dánsku, představuje přímou, nikoli nepřímou diskriminaci.

IV.

Závěry

172.

S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji Soudnímu dvoru, aby na předběžné otázky položené Østre Landsret (odvolací soud pro východní Dánsko) odpověděl následovně: