1Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 9 de Setembro de 1999, a Comissão das Comunidades Europeias intentou, nos termos do artigo 226.° CE, uma acção em que pedia que o Tribunal declarasse que:não tendo determinado as regras apropriadas de utilização das quotas que lhe foram atribuídas para as campanhas de pesca de 1988 e 1990,
não tendo velado pelo respeito da regulamentação comunitária em matéria de conservação das espécies pelo controlo suficiente das actividades de pesca e pela inspecção apropriada da frota de pesca, bem como dos descarregamentos e do registo das capturas, tanto para a campanha de pesca de 1988 como para a campanha de pesca de 1990,
não proibindo provisoriamente a pesca pelos barcos com pavilhão francês ou registados no seu território, quando as capturas efectuadas eram consideradas ter já esgotado a quota correspondente, e proibindo finalmente a pesca quando a quota já tinha sido largamente ultrapassada, e isto tanto para a campanha de pesca de 1988 como para a campanha de pesca de 1990,
e
não tendo iniciado acções penais ou administrativas contra o capitão ou qualquer outra pessoa responsável pelas actividades de pesca efectuadas depois das proibições de pesca, relativamente às campanhas de 1988 e 1990,
a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força, respectivamente, das disposições dos artigos 5.°, n.° 2, do Regulamento (CEE) n.° 170/83 do Conselho, de 25 de Janeiro de 1983, que institui um regime comunitário de conservação e de gestão dos recursos da pesca (JO L 24, p. 1; EE 04 F2 p. 56), e 1.°, n.° 1, do Regulamento (CEE) n.° 2241/87 do Conselho, de 23 de Julho de 1987, que estabelece certas medidas de controlo em relação às actividades piscatórias (JO L 207, p. 1), conjugadas, do artigo 11.°, n.° 2, do Regulamento n.° 2241/87, bem como das disposições conjugadas dos artigos 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 170/83 e 1.°, n.° 2, do Regulamento n.° 2241/87.
<TI><P>Quadro jurídico comunitário</P></TI>2Nos termos do seu artigo 1.°, o Regulamento n.° 170/83 tem por objectivo garantir a protecção dos fundos marinhos, a conservação dos recursos biológicos do mar e a sua exploração equilibrada em bases duráveis e em condições económicas e sociais adequadas.3O artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 170/83 prevê a instituição das medidas de conservação necessárias para a realização dos objectivos enunciados. O seu artigo 2.°, n.° 2, dispõe:As medidas referidas no n.° 1 podem, nomeadamente, incluir para cada espécie ou grupo de espécies:
- a)O estabelecimento de zonas onde a pesca é proibida ou limitada a certos períodos, a certos tipos de navios, a certas artes de pesca ou a determinadas utilizações das capturas;
- b)A fixação de normas relativas a artes de pesca;
- c)A fixação do tamanho ou do peso mínimo por espécie;
- d)A limitação do esforço de pesca, em especial através da limitação das capturas.
4O artigo 3.° do Regulamento n,° 170/83 precisa que, sempre que, para uma espécie ou espécies afins, se revele necessário limitar o volume das capturas, serão determinadas anualmente o total das capturas por unidade populacional (stock) ou grupo de unidades populacionais (stocks) e a quota disponível para a Comunidade. Segundo o artigo 4.° do mesmo regulamento, o volume das capturas disponíveis para a Comunidade é repartido entre os Estados-Membros de modo a assegurar a cada Estado-Membro uma estabilidade relativa das actividades exercidas em relação a cada uma das unidades populacionais (stocks) consideradas.5Nos termos desta disposição, foram atribuídas a França quotas de captura relativamente aos anos de 1988 e 1990, respectivamente, pelo Regulamento (CEE) n.° 3977/87 do Conselho, de 21 de Dezembro de 1987, que fixa, relativamente a certas unidades populacionais (stocks) e grupos de unidades populacionais de peixes, os totais admissíveis de capturas para 1988 e certas condições em que podem ser pescados (JO L 375, p. 1), e pelo Regulamento (CEE) n.° 4047/89 do Conselho, de 19 de Dezembro de 1989, que fixa, relativamente a certas unidades populacionais (stocks) ou grupos de unidades populacionais de peixes, os totais admissíveis de capturas para 1990 e certas condições em que podem ser pescados (JO L 389, p. 1).6Quanto à gestão das quotas, o artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 170/83 prevé que Os Estados-Membros determinam, em conformidade com as disposições comunitárias aplicáveis, as regras de utilização das quotas que lhes foram atribuídas.7As exigências que decorrem do respeito desta obrigação são expostas pelo Regulamento n.° 2241/87. O seu artigo 1.° dispõe:1.A fim de assegurar o cumprimento de toda a regulamentação em vigor respeitante às medidas de conservação e de controlo, cada Estado-Membro, no seu território e nas águas marítimas que dependem da sua soberania ou da sua jurisdição, controla o exercício da pesca e das actividades conexas. Inspecciona os barcos de pesca e todas as actividades cujo controlo permita verificar a aplicação do presente regulamento, nomeadamente as actividades de desembarque, de venda e de armazenagem de peixe e os registos dos desembarques e das vendas.2.Se, na sequência de uma inspecção ou de um controlo efectuado por força do n.° 1, as autoridades competentes de um Estado-Membro verificarem que um navio de pesca ou qualquer pessoa responsável por uma actividade referida nesse número não respeita a regulamentação em vigor relativa às medidas de conservação e de controlo, intentarão uma acção penal ou administrativa contra o capitão desse navio ou qualquer outra pessoa responsável.3.A fim de assegurar uma inspecção tão eficaz e econômica quanto possível, os Estados-Membros coordenarão as suas actividades de controlo e introduzirão medidas que permitam às suas autoridades competentes, bem como à Comissão, serem informadas de modo regular e reciproco sobre a experiência adquirida.
8Além disso, o artigo 11.°, n.os 1 e 2, do Regulamento n.° 2241/87 dispõe:1.Todas as capturas de uma unidade populacional ou de um grupo de unidades populacionais sujeitas a quota, efectuadas pelos navios de pesca arvorando pavilhão de um Estado-Membro ou registados num Estado-Membro serão imputadas na quota aplicável, em relação a uma unidade populacional ou grupo de unidades populacionais em questão, a esse Estado, qualquer que seja o local de descarga em terra.2.Cada Estado-Membro fixará a data na qual as capturas de uma unidade populacional ou grupo de unidades populacionais sujeitas a quotas, efectuadas pelos navios de pesca arvorando o seu próprio pavilhão ou registado no seu território, se considera terem esgotado a quota que lhe é aplicável para essa unidade ou grupo de unidades populacionais. O Estado-Membro proibirá provisoriamente, a contar dessa data, a pesca de peixes daquela unidade populacional ou daquele grupo de unidades populacionais, pelos referidos barcos, bem como a sua conservação a bordo, o transbordo e o desembarque, desde que as capturas tenham sido efectuadas após aquela data, e fixará uma data até à qual os transbordos e os desembarques ou as últimas notificações sobre as capturas sejam permitidas. Esta medida será notificada imediatamente à Comissão, que informará os outros Estados-Membros.
<TI><P>Quanto ao mérito</P></TI>27A Comissão formulou três acusações contra a República Francesa, que convém analisar por ordem:a falta de medidas de controlo, violando o artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 170/83, e o artigo 1.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2241/87, conjugados;
a proibição tardia da pesca, violando o artigo 11.°, n.° 2, do Regulamento n.° 2241/87; e
a omissão das acções penais ou administrativas, violando os artigos 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 170/83 e 1.°, n.° 2, do Regulamento n.° 2241/87, conjugados.
<TI><P>A falta de medidas de controlo</P></TI>28Segundo a Comissão, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe eram impostas nos termos dos artigos 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 170/83 e 1.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2241/87, sob três pontos de vista. Em primeiro lugar, não adoptou as medidas suficientemente diversificadas e eficazes de gestão das suas quotas de pesca; em segundo lugar, não controlou de forma suficiente o exercício da pesca e das actividades conexas; em último lugar, não inspeccionou de forma apropriada os navios e as actividades de desembarque, de venda e de armazenagem do peixe.29Embora não negue as ultrapassagens de quotas de que é acusado relativamente às campanhas de pesca de 1988 e 1990, o Governo francês refere-se à jurisprudência do Tribunal de Justiça que impede a Comissão de se basear numa simples presunção, em vez de se basear em elementos precisos e concretos (acórdãos de 5 de Outubro de 1989, Comissão/Países Baixos, 290/87, Colect., p. 3083, n.° 17; de 20 de Março de 1990, Comissão/França, C-62/89, Colect., p. I-925, n.° 37; e de 31 de Janeiro de 1991, Comissão/França, C-244/89, Colect., p. I-163, n.° 35).30A este propósito, o Governo francês afirma que age em conformidade com os objectivos da política comum da pesca e argumenta que as reformas que realizou para acompanhar a evolução da regulamentação comunitária se traduziram numa melhoria progressiva da sua gestão dos recursos haliêuticos.31Mais precisamente, afirma que as ultrapassagens diminuíram entre 1988 e 1998 quer em percentagem quer em número dos stocks em causa. Acrescenta que tais ultrapassagens não puseram em risco o equilíbrio do recurso haliêutico nem alteraram os coeficientes de repartição das quotas entre os Estados-Membros que asseguram a respectiva estabilidade.32A título preliminar, deve observar-se que o artigo 226.° CE permite à Comissão propor uma acção por incumprimento sempre que entenda que um Estado-Membro violou uma das suas obrigações comunitárias, sem que se deva distinguir consoante a natureza ou a importância da violação (acórdão de 27 de Novembro de 1990, Comissão/Itália, C-209/88, Colect., p. I-4313, n.° 13).Saliente-se que o processo previsto no artigo 226.° CE assenta na verificação objectiva do incumprimento por um Estado-Membro das obrigações que lhe são impostas pelo Tratado ou por um acto de direito derivado (v. acórdãos de 1 de Março de 1983, Comissão/Bélgica, 301/81, Recueil, p. 467, n.° 8, e de 1 de Outubro de 1998, Comissão/Espanha, C-71/97, Colect., p. I-5991, n.° 14).
34Neste caso concreto, a Comissão forneceu em apoio da acção elementos de facto circunstanciados que provam, mais especificamente, excessos de pesca de 57%, relativamente ao linguado, e de 330%, para o tamboril, no decurso da campanha de pesca de 1988, e que demonstram a existência de excessos de pesca importantes em 1990. Além disso, sublinha que, relativamente a diversos stocks de pesca, os desembarques prosseguiram depois da medida nacional de proibição da pesca e mesmo depois do encerramento da pesca pela Comissão. O Governo francês não contestou a exactidão destas declarações.35Resulta da importância destes números e da repetição da situação que descrevem que os casos de excesso de pesca não podem deixar de ter sido a consequência da violação pelas autoridades francesas das suas obrigações de controlo. A argumentação do Governo francês que consiste em afirmar que a Comissão se baseia numa simples presunção não se justifica, por conseguinte.36No que respeita à melhoria progressiva da gestão da pesca, deve observar-se que é irrelevante que o incumprimento resulte da vontade do Estado-Membro ao qual é imputável, da sua negligência, ou ainda de dificuldades técnicas com que teria deparado (acórdão Comissão/Espanha, já referido, n.° 15). Tais esforços, embora tenham conduzido à diminuição das ultrapassagens das quotas, não podem desculpar os incumprimentos verificados.37No que diz respeito ao argumento que o Governo francês retira da inexistência de prejuízo causado pelo desrespeito das suas obrigações, mesmo que se considerasse provado tal argumento, importa observar que o desrespeito de uma obrigação imposta por uma regra do direito comunitário é, em si mesmo, constitutivo de incumprimento, sendo irrelevante a consideração de que esse desrespeito não tem consequências negativas (v. acórdão de 27 de Novembro de 1990, Comissão//Itália, já referido, n.° 14).38Deve, assim, concluir-se que, não tendo criado regras apropriadas de utilização das quotas que lhe foram atribuídas para as campanhas de pesca de 1988 e 1990 e não tendo velado pelo respeito da regulamentação comunitária em matéria de conservação das espécies através de um controlo suficiente das actividades de pesca, bem como através de uma inspecção apropriada da frota de pesca, dos desembarques e do registo das capturas, quer no que respeita à campanha de pesca de 1988 quer à campanha de pesca de 1990, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força das disposições conjugadas dos artigos 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 170/83 e l.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2241/87.<TI><P>A proibição tardia da pesca</P></TI>39O Tribunal de Justiça já decidiu, no seu acórdão de 7 de Dezembro de 1995, Comissão/França (C-52/95, Colect., p. I-4443, n.os 29 e 30), que o artigo 11.°, n.° 2, do Regulamento n.° 2241/87 obriga os Estados-Membros a tomarem medidas coercivas para proibir provisoriamente qualquer actividade de pesca ainda antes de as quotas estarem esgotadas.40Neste caso concreto, a Comissão sublinha que, no que respeita à campanha de pesca de 1988, alertou por diversas vezes as autoridades francesas por telex quanto ao estado de esgotamento dos stocks e ao risco de excesso de pesca. No que respeita à campanha de pesca de 1990, comunicou os seis casos de excesso de pesca. Nenhuma medida de intervenção foi tomada pelas autoridades francesas.41No que respeita à campanha de pesca de 1988, o Governo francês, através da carta de 23 de Outubro de 1989, admitiu que as quotas tinham sido ultrapassadas sem que tivesse tomado em tempo útil as medidas de proibição e justificou-se invocando as dificuldades ligadas à instituição de novos suportes lógicos e, mais especialmente no que respeita à solha, ao linguado e ao tamboril, as dificuldades que implica a gestão de tais quotas que são fracas e pescadas por uma frota muito dispersa.42No que respeita à campanha de pesca de 1990, o Governo francês, na sua carta de 22 de Janeiro de 1992, explicou as ultrapassagens das quotas pelas deficiências do sistema estatístico então em vigor, que ocasionava um atraso importante nas declarações mensais de captura e dificuldades de acompanhamento da respectiva evolução.43Em primeiro lugar, no que respeita à dificuldade das autoridades francesas em gerir quotas de pesca de fraco volume, a Comissão observou, com razão, que tal dificuldade era previsível quando da discussão e da adopção dos regulamentos que fixavam as quotas anuais. Além disso, deve concluir-se que o Governo francês não pode legitimar o encerramento tardio da pesca invocando a insuficiência do seu sistema de controlo, cujas modalidades de utilização não estavam suficientemente adaptadas às características da pesca efectuada pelos navios que arvoram pavilhão francês.44Em segundo lugar, quanto aos problemas de ordem informática e estatística, é de jurisprudência constante que um Estado-Membro não pode invocar dificuldades práticas para justificar a falta de aplicação de medidas de controlo apropriadas. Pelo contrário, compete aos Estados-Membros, encarregados da aplicação da regulamentação comunitária no sector dos produtos da pesca, ultrapassar estas dificuldades, tomando as medidas apropriadas (acórdãos de 20 de Março de 1990, Comissão/França, já referido, n.° 23, e de 7 de Dezembro de 1995, Comissão/França, já referido, n.° 28).45A este propósito, deve sublinhar-se que o artigo 11.° do Regulamento n.° 2241/87 obriga os Estados-Membros enquanto regra geral indispensável para assegurar a eficácia de qualquer regime de conservação e de gestão dos recursos da pesca baseado na repartição, sob a forma de quotas atribuídas aos Estados-Membros, do volume das capturas disponíveis para a Comunidade. Deve, assim, concluir-se que o atraso das autoridades francesas em proibir provisoriamente a pesca em tempo útil constitui uma infracção do artigo 11.°, n.° 2, do Regulamento n.° 2241/87.46Na sua defesa, o Governo francês sustenta que, a partir de 1989, melhorou a gestão das quotas de pesca nacionais para a tornar mais fiável e estar em condições de reagir a tempo em caso de previsões de ultrapassagens.47Todavia, a melhoria da eficácia dos controlos na sequência de tal violação não tem qualquer incidência quanto ao facto de que, no decurso das campanhas de pesca de 1988 e 1990, se verificaram várias ultrapassagens importantes de quotas no território francês e nas águas marítimas que relevam da sua jurisdição, sem que tenham sido tomadas em tempo útil as medidas de proibição provisória da pesca.48Deve, assim, concluir-se que, não proibindo provisoriamente a pesca pelos navios que arvoram pavilhão francês ou registados no seu território, quando já se calculava que as capturas efectuadas tinham esgotado a quota correspondente e, eventualmente, proibindo a pesca quando a quota já tinha sido largamente ultrapassada, e isto quer no que respeita à campanha de pesca de 1988 quer à campanha de pesca de 1990, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 11.°, n.° 2, do Regulamento n.° 2241/87.<TI><P>Omissão de sanções penais ou administrativas</P></TI>49A República Francesa declara que só em 1997 é que foi introduzido no direito francês um mecanismo de sanções administrativas para as ultrapassagens de quotas, inspirado no mecanismo previsto pelo Regulamento (CE) n.° 847/96 do Conselho, de 6 de Maio de 1996, que introduz condições suplementares para a gestão anual dos totais admissíveis de captura (TAC) e quotas (JO L 115, p. 3).50Todavia, tal como observou a Comissão com razão, mesmo antes da adopção do Regulamento n.° 847/96, os Estados-Membros estavam obrigados a iniciar as acções administrativas em caso de violação da regulamentação comunitária em matéria de conservação e de controlo dos recursos da pesca, por força do artigo 1.°, n.° 2, do Regulamento n.° 2241/87. É, pois, forçoso constatar que, no que respeita às campanhas de pesca de 1988 e 1990, as autoridades francesas não cumpriram essa obrigação.51Quanto às sanções penais, o Governo francês justifica o escasso número de perseguições penais, em primeiro lugar, pela necessidade prévia de um decreto ministerial de proibição que se referisse simultaneamente a uma espécie e a uma zona de pesca e, em segundo lugar, pela dificuldade de obter a verificação da infracção, a maior parte das vezes ocorrida no mar, por um agente ajuramentado.52No que respeita à prova no mar, o Tribunal de Justiça já decidiu que a ultrapassagem das quotas que o sistema de controlo procura evitar se realiza não pela captura de certos peixes mas pelo desembarque ou pelo transbordo de capturas excedentárias. Resulta, com efeito, do artigo 1.° do Regulamento n.° 2241/87 que os controlos e inspecções impostos pela regulamentação comunitária visam as actividades de desembarque, de venda e de armazenagem de peixe e os registos dos desembarques e das vendas. Daí resulta que as infracções ao regime de quotas que devem ser punidas pelo Estado-Membro de desembarque ou de transbordo por força do artigo 11.°-C, aditado ao Regulamento n.° 2241/87 pelo Regulamento (CEE) n.° 3483/88 do Conselho, de 7 de Novembro de 1988 (JO L 306, p. 2), são as que ocorrem aquando do desembarque em terra ou aquando do transbordo de capturas num porto desse Estado-Membro ou nas águas marítimas que dependem da sua soberania ou da sua jurisdição (acórdão de 27 de Março de 1990, Espanha/Conselho, C-9/89, Colect., p. I-1383, n.os 28 e 29).53Por conseguinte, a verificação da infracção no mar, para se poder aplicar uma sanção penal, não é necessária, na medida em que as infracções poderiam facilmente ser verificadas quando do desembarque das capturas no porto ou quando das actividades de desembarque, de venda ou de armazenagem.54Além disso, deve recordar-se que, por força do artigo 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 170/83, são os Estados-Membros que determinam as regras de utilização das quotas que lhes foram atribuídas, incluindo as condições da sua aplicação. Ora, segundo jurisprudência constante, um Estado-Membro não pode invocar disposições, práticas ou situações da sua ordem jurídica interna para justificar a inobservância das obrigações e dos prazos prescritos por normas do direito comunitário (v. acórdão de 8 de Junho de 1993, Comissão/Países Baixos, C-52/91, Colect., p. I-3069, n.° 36).55Por conseguinte, deve concluir-se que, não tendo iniciado acções penais ou administrativas contra o capitão ou qualquer outra pessoa responsável pelas actividades de pesca efectuadas depois das proibições de pesca, no que respeita às campanhas de pesca de 1988 e 1990, a República Francesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força das disposições conjugadas dos artigos 5.°, n.° 2, do Regulamento n.° 170/83 e 1.°, n.° 2, do Regulamento n.° 2241/87.