SODBA SODIŠČA (četrti senat)
z dne 14. julija 2022(*)
„Pritožba – Razglasitev ničnosti Izvedbenega sklepa (EU) 2017/1442 – Člen 16(4) in (5) PEU – Člen 3(2) in (3) Protokola (št. 36) o prehodni ureditvi – Uporaba ratione temporis – Pravila glasovanja Sveta – Kvalificirana večina“
V zadevi C‑207/21 P,
zaradi pritožbe na podlagi člena 56 Statuta Sodišča Evropske unije, vložene 2. aprila 2021,
Evropska komisija, ki jo zastopajo Ł. Habiak, K. Herrmann, R. Tricot in C. Valero, agenti,
pritožnica,
druge stranke v postopku so
Republika Poljska, ki jo zastopa B. Majczyna, agent,
tožeča stranka na prvi stopnji,
Kraljevina Belgija,
Republika Bolgarija,
Francoska republika,
Madžarska,
Kraljevina Švedska, ki so jo sprva zastopali H. Eklinder, J. Lundberg, C. Meyer-Seitz, A. Runeskjöld, M. Salborn Hodgson, R. Shahsavan Eriksson, H. Shev in O. Simonsson, nato H. Eklinder, C. Meyer-Seitz, A. Runeskjöld, M. Salborn Hodgson, R. Shahsavan Eriksson, H. Shev in O. Simonsson agenti,
intervenientke na prvi stopnji,
SODIŠČE (četrti senat),
v sestavi C. Lycourgos, predsednik senata, S. Rodin (poročevalec), J.-C. Bonichot, sodnika, L. S. Rossi in O. Spineanu-Matei, sodnici,
generalni pravobranilec: N. Emiliou,
sodni tajnik: A. Calot Escobar,
na podlagi pisnega postopka,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 10. marca 2022
izreka naslednjo
Sodbo
1 Evropska komisija s to pritožbo predlaga razveljavitev sodbe Splošnega sodišča Evropske unije z dne 27. januarja 2021, Poljska/Komisija (T‑699/17, v nadaljevanju: izpodbijana sodba, EU:T:2021:44,), s katero je Splošno sodišče za ničen razglasilo Izvedbeni sklep Komisije (EU) 2017/1442 z dne 31. julija 2017 o določitvi zaključkov o najboljših razpoložljivih tehnikah (BAT) v skladu z Direktivo 2010/75/EU Evropskega parlamenta in Sveta za velike kurilne naprave (UL 2017, L 212, str. 1, v nadaljevanju: sporni sklep).
Pravni okvir
Pogodba o EU in Protokol št. 36
2 Člen 16(4) in (5) PEU določa:
„4. Od 1. novembra 2014 je kvalificirana večina najmanj 55 % članov Sveta [Evropske unije], ki jo tvori najmanj petnajst članov in ki predstavljajo države članice, ki imajo skupaj najmanj 65 % prebivalstva [Evropske] unije.
Za manjšino, ki lahko prepreči sprejetje odločitve, so potrebni najmanj štirje člani Sveta, sicer se šteje, da je kvalificirana večina dosežena.
Druge podrobnosti glasovanja s kvalificirano večino so določene v členu 238(2) [PDEU].
5. Prehodne določbe o opredelitvi kvalificirane večine, ki se uporabljajo do 31. oktobra 2014, in prehodne določbe, ki se bodo uporabljale med 1. novembrom 2014 in 31. marcem 2017, so vključene v Protokol o prehodni ureditvi.“
3 Protokol (št. 36) o prehodni ureditvi (v nadaljevanju: protokol št. 36) v naslovu II, naslovljenem „Določbe o kvalificirani večini“, vsebuje člen 3, ki določa:
„1. V skladu s členom 16(4) [PEU] začnejo določbe tega člena in določbe člena 238(2) [PDEU] glede določitve kvalificirane večine v Evropskem svetu in Svetu učinkovati 1. novembra 2014.
2. Med 1. novembrom 2014 in 31. marcem 2017 lahko pri sprejemanju odločitve s kvalificirano večino član Sveta zahteva, da se ta odločitev sprejme s kvalificirano večino, kakor je določena v odstavku 3. V tem primeru se uporabita odstavka 3 in 4.
3. Ne glede na drugi pododstavek člena 235(1) [PDEU] veljajo do 31. oktobra 2014 določbe, kakor so navedene v nadaljevanju.
Pri odločanju Evropskega sveta in Sveta s kvalificirano večino se glasovi članov ponderirajo na naslednji način:
[…]“
Direktiva 2010/75/EU
4 Člen 13 Direktive 2010/75/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. novembra 2010 o industrijskih emisijah (celovito preprečevanje in nadzorovanje onesnaževanja) (UL 2010, L 334, str. 17), naslovljen „Referenčni dokumenti BAT in izmenjava informacij“, v odstavkih 1, 5 in 6 določa:
„1. Komisija organizira izmenjavo informacij med državami članicami, zadevnimi panogami, nevladnimi organizacijami, ki spodbujajo varstvo okolja, in Komisijo, da se pripravijo, pregledajo in po potrebi posodobijo referenčni dokumenti BAT.
[…]
5. Odločitve glede zaključkov o BAT [najboljša razpoložljiva tehnika] se sprejmejo v skladu z regulativnim postopkom iz člena 75(2).
6. Po sprejetju odločitve skladno z odstavkom 5 Komisija brez odlašanja omogoči dostop javnosti do referenčnega dokumenta BAT ter zagotovi, da so zaključki o BAT na voljo v vseh uradnih jezikih Unije.“
5 Člen 14 te direktive, naslovljen „Pogoji za dovoljenje“, v odstavku 3 določa:
„Zaključki o BAT so referenca za določanje pogojev v dovoljenju.“
6 Člen 75 navedene direktive, naslovljen „Postopek v odboru“, določa:
„1. Komisiji pomaga odbor.
2. Pri sklicevanju na ta odstavek se uporabljata člena 5 in 7 Sklepa 1999/468/ES [Sveta z dne 28. junija 1999 o določitvi postopkov za uresničevanje Komisiji podeljenih izvedbenih pooblastil (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 3, str. 124)], ob upoštevanju določb člena 8 Sklepa.
Obdobje iz člena 5(6) Sklepa 1999/468/ES je tri mesece.“
Uredba (EU) št. 182/2011
7 Člen 5 Uredbe (EU) št. 182/2011 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. februarja 2011 o določitvi splošnih pravil in načel, na podlagi katerih države članice nadzirajo izvajanje izvedbenih pooblastil Komisije (UL 2011, L 55, str. 13), naslovljen „Postopek pregleda“, v odstavkih 1 in 2 določa:
„1. Kadar se uporablja postopek pregleda za akte, ki se sprejmejo na predlog Komisije, odbor poda mnenje z večino, kakor je določena v členu 16(4) in (5) [PEU] in, po potrebi, členu 238(3) PDEU. Glasovi predstavnikov držav članic v odboru se tehtajo na način, določen v navedenih členih.
2. Kadar je mnenje odbora pozitivno, Komisija sprejme osnutek izvedbenega akta.“
8 V skladu s členom 12, prvi odstavek, te uredbe se „Sklep 1999/468/ES […] razveljavi“.
9 Člen 13(1) navedene uredbe določa:
„Če je v temeljnih aktih, sprejetih pred začetkom veljavnosti te uredbe, določeno izvajanje izvedbenih pooblastil Komisije v skladu s Sklepom 1999/468/ES, se uporabijo naslednja pravila:
[…]
c) kadar se temeljni akt sklicuje na člen 5 Sklepa 1999/468/ES, se uporabi postopek pregleda iz člena 5 te uredbe […];
[…]
e) kadar se temeljni akt sklicuje na člena 7 in 8 Sklepa 1999/468/ES, se uporabljata člena 10 in 11 te uredbe.“
Dejansko stanje
10 Dejansko stanje spora je bilo navedeno v točkah od 8 do 15 izpodbijane sodbe in ga je mogoče povzeti tako.
11 Komisija je 9. marca 2017 kot predsednik odbora, ustanovljenega s členom 75 Direktive 2010/75 (v nadaljevanju: odbor), temu odboru na podlagi te direktive predložila osnutek izvedbenega sklepa o določitvi zaključkov o BAT za velike kurilne naprave in 23. marca 2017 člane tega odbora povabila na sestanek, ki bi moral biti 28. aprila 2017 in katerega predmet je bilo glasovanje o mnenju v zvezi s tem osnutkom izvedbenega sklepa.
12 Republika Poljska je 30. marca 2017 zahtevala, naj odbor o tem mnenju glasuje v skladu s pravili o glasovanju iz člena 3(3) Protokola št. 36.
13 Pravna služba Sveta je 4. aprila 2017 odboru stalnih predstavnikov držav članic poslala mnenje, v katerem je v bistvu navedla, da morata biti za to, da bi glasovanje o osnutku nekega akta potekalo v skladu s pravili, ki so se uporabljala pred začetkom veljavnosti Lizbonske pogodbe, izpolnjena dva pogoja, in sicer, prvič, država članica mora zahtevo v zvezi s tem podati najpozneje do 31. marca 2017 in, drugič, tudi glasovanje, ki je bilo predmet te zahteve, je treba izvesti pred tem datumom.
14 Generalni direktorat Komisije za okolje je 10. aprila 2017 zavrnil zahtevo Republike Poljske z dne 30. marca 2017, ker je bilo glasovanje o mnenju predvideno za 28. april 2017, torej po 31. marcu 2017, ki je datum, določen v členu 3(2) Protokola št. 36.
15 Člani odbora so 28. aprila 2017 glasovali, da bi sprejeli mnenje o spremenjenem osnutku izvedbenega sklepa. Glasovanje je potekalo v skladu s pravili, določenimi v členu 16(4) PEU, in ne v skladu s pravili, določenimi v členu 3(3) Protokola št. 36. Odbor je v zvezi s tem osnutkom izglasoval pozitivno mnenje, pri čemer je 20 držav članic, ki predstavljajo 65,14 % prebivalstva Unije in 71,43 % članov navedenega odbora, glasovalo za osnutek. Osem držav članic, med katerimi je Republika Poljska, je glasovalo proti.
16 Komisija je 31. julija 2017 sprejela sporni sklep, ki določa zaključke o BAT za velike kurilne naprave in zlasti nalaga ravni emisij, povezanih s temi BAT, glede emisij dušikovih oksidov (NOx), živega srebra (Hg) in vodikovega klorida (HCl).
Postopek pred Splošnim sodiščem in izpodbijana sodba
17 Republika Poljska je s tožbo, ki jo je 11. oktobra 2017 vložila v sodnem tajništvu Splošnega sodišča, predlagala razglasitev ničnosti spornega sklepa.
18 V sodnem tajništvu Splošnega sodišča sta Madžarska 4. januarja 2018, Republika Bolgarija pa 15. januarja 2018 vložili predloga za intervencijo v podporo predlogom Republike Poljske. V sodnem tajništvu Splošnega sodišča so Kraljevina Belgija 16. januarja 2018, Francoska republika in Kraljevina Švedska pa 25. januarja 2018 vložile predloge za intervencijo v podporo predlogom Komisije. Predsednik tretjega senata Splošnega sodišča (prejšnja sestava) je s sklepoma z dne 19. in 21. februarja 2018 tema predlogoma ugodil.
19 Republika Poljska v utemeljitev tožbe navaja pet razlogov.
20 Splošno sodišče je z izpodbijano sodbo sprejelo prvi tožbeni razlog, ki se je nanašal na kršitev določb, ki se uporabljajo na področju kvalificirane večine, in sporni sklep razglasilo za ničen, ne da bi preučilo druge tožbene razloge, ki jih je navedla Republika Poljska.
21 Natančneje, Splošno sodišče je v okviru preučitve prvega tožbenega razloga preučilo obseg člena 3(2) Protokola št. 36 in vprašanje, ali za državo članico, da bi se lahko uporabila pravila o kvalificirani večini iz tega člena 3(3), ki ustrezajo pravilom iz Pogodbe iz Nice, zadostuje, da to zahteva med 1. novembrom 2014 in 31. marcem 2017, ali pa je bilo treba tudi zadevno odločitev sprejeti v tem obdobju.
22 V zvezi s tem je Splošno sodišče, na prvem mestu, v točkah 35 in 36 izpodbijane sodbe preučilo besedilo člena 3(2) Protokola št. 36 in sklenilo, da nobena jezikovna različica te določbe ne more odpraviti dvoma o njenem natančnem obsegu.
23 Na drugem mestu, Splošno sodišče je v točki 37 te sodbe analiziralo zgodovino tega člena 3(2), tako da je preučilo, ali je pooblastilo medvladni konferenci, ki je bila sklicana za pripravo osnutka pogodbe o spremembi Pogodbe EU in Pogodbe ES, vsebovalo napotke, ki bi omogočali pojasnitev besedila te določbe. Ugotovilo je, da je bilo besedilo tega pooblastila zelo podobno besedilu navedene določbe, tako da tudi to ne odpravlja dvoumnosti glede natančnega obsega te določbe.
24 Na tretjem mestu, Splošno sodišče je v točkah od 38 do 42 izpodbijane sodbe preučilo, ali teleološka razlaga omogoča določitev tega obsega. V zvezi s tem je Splošno sodišče najprej opozorilo, da je cilj Protokola št. 36 v skladu z njegovo edino uvodno izjavo „urediti prehod z institucionalnih določb Pogodb, veljavnih pred začetkom veljavnosti Lizbonske pogodbe, na določbe iz navedene pogodbe“.
25 Dalje, Splošno sodišče je po eni strani opozorilo tudi, da člen 3(2) Protokola št. 36 državi članici daje pravico, da v obdobju od 1. novembra 2014 do 31. marca 2017 zahteva uporabo pravil v zvezi z opredelitvijo kvalificirane večine iz člena 3(3) tega protokola, ki ustrezajo pravilom Pogodbe iz Nice. Po drugi strani je ugotovilo, da ta pravica nujno pomeni, da je po tem, ko je država članica vložila zahtevo v zvezi s tem, glasovanje organizirano v skladu s temi pravili, tudi če je bilo to glasovanje izvedeno po 31. marcu 2017. Splošno sodišče je ocenilo, da se le s tako razlago lahko zagotovi, da lahko država članica v tem celotnem obdobju, in sicer do izteka zadnjega dne predpisanega roka, navedeno pravico učinkovito uveljavlja.
26 Splošno sodišče je namreč sklepalo, da bi vsaka drugačna razlaga izrecni določitvi obdobja od 1. novembra 2014 do 31. marca 2017 za uresničevanje zadevne pravice odvzela polni učinek in bistveno skrajšala rok, v katerem bi lahko država članica dejansko zahtevala glasovanje v skladu s pravili iz Pogodbe iz Nice. To sodišče je menilo, da bi bila posledica take razlage ta, da bi bila zahteva, vložena ob koncu tega obdobja, v praksi prepozna za sprožitev uporabe teh pravil. Države članice naj bi bile zato prisiljene, po potrebi, svojo zahtevo vložiti veliko prej, odvisno od datuma – ki ga ni mogoče predvideti – glasovanja, s čimer bi bile prikrajšane za možnost, da zahtevajo glasovanje v skladu z navedenimi pravili do zadnjega dne obdobja iz člena 3(2) Protokola št. 36.
27 Zato je Splošno sodišče razsodilo, da iz teleološke razlage tega člena 3(2) izhaja, da se določbe iz navedenega člena 3(3) lahko uporabijo za glasovanje tudi po 31. marcu 2017, če je država članica zahtevala njihovo uporabo pred tem datumom.
28 Na četrtem mestu, Splošno sodišče je v točkah od 43 do 52 izpodbijane sodbe menilo, da tako ugotovitev podpira tudi kontekstualna razlaga člena 3(2) Protokola št. 36. V zvezi s tem je Splošno sodišče opredelilo in potem analiziralo tri obdobja v zvezi z začetkom veljavnosti pravil glede opredelitve kvalificirane večine iz člena 16(4) PEU.
29 Splošno sodišče je najprej ugotovilo, da se v obdobju od 1. decembra 2009 do 31. oktobra 2014 uporabljajo pravila o opredelitvi kvalificirane večine iz člena 3(3) Protokola št. 36, ki ustrezajo pravilom iz Pogodbe iz Nice. Nato je navedlo, da lahko član Sveta v obdobju od 1. novembra 2014 do 31. marca 2017 na podlagi člena 3(2) Protokola št. 36 zahteva, da se odločitev sprejme v skladu s temi pravili Pogodbe iz Nice, sicer se uporablja opredelitev kvalificirane večine iz člena 16(4) PEU. Nazadnje, Splošno sodišče je navedlo, da je kvalificirana večina v obdobju od 1. aprila 2017 opredeljena kot določena v členu 16(4) PEU, ne da bi bilo mogoče zahtevati drugačen način izračuna glasov.
30 Splošno sodišče je zavrnilo trditev Komisije, da člen 3(2) Protokola št. 36 pomeni izjemo od pravila, določenega v členu 16(4) PEU. Ugotovilo je, da je ta člen 3(2) prehodna določba, kot je potrjeno z edino uvodno izjavo Protokola št. 36 ter besedilom njegovega naslova in člena 16(5) PEU. V zvezi s tem je Splošno sodišče ugotovilo, da je njegova razlaga navedenega člena 3(2), navedena v točki 27 te sodbe, po eni strani v skladu z zahtevo, ki izhaja iz ustaljene sodne prakse, da je prehodno določbo treba razlagati ozko, in po drugi strani nujna za to, da lahko država članica učinkovito in dejansko izvršuje pravico iz točke 25 te sodbe do zadnjega dne roka iz istega člena 3(2).
31 Na petem in zadnjem mestu, Splošno sodišče je v točkah od 53 do 56 izpodbijane sodbe navedlo, da to razlago potrjuje načelo pravne varnosti in da bi razlaga, ki jo zagovarja Komisija, ne le povzročila nepredvidljivost, ker bi ob koncu prehodnega obdobja povzročila negotovost glede časovne uporabe kvalificirane večine, kot je opredeljena v členu 3(3) Protokola št. 36, ampak bi lahko vodila tudi do izogibanja členu 3(2) tega protokola z določitvijo datuma glasovanja po 31. marcu 2017.
32 Ker je Splošno sodišče menilo, da bi bilo treba pri glasovanju o osnutku spornega sklepa 28. aprila 2017 uporabiti pravila o opredelitvi kvalificirane večine iz člena 3(3) Protokola št. 36 in da nespoštovanje pravil o glasovanju pomeni bistveno kršitev postopka v smislu člena 263 PDEU, je sporni sklep razglasilo za ničen. Poleg tega se je Splošno sodišče zaradi pravne varnosti in da bi se izognilo nekontinuiteti ali regresiji pri izvrševanju politik, ki jih izvaja ali podpira Evropska unija, odločilo ohraniti učinke spornega sklepa do začetka veljavnosti novega akta, ki bo nadomestil ta sklep in bo sprejet v skladu s pravili o kvalificirani večini iz člena 3(3), v razumnem roku, ki ne sme biti daljši od dvanajstih mesecev od dneva razglasitve izpodbijane sodbe.
Predlogi strank
33 Komisija Sodišču predlaga, naj:
– izpodbijano sodbo razveljavi;
– prvi tožbeni razlog tožbe, navedene v točki 17 te sodbe, zavrne;
– zadevo vrne v razsojanje Splošnemu sodišču, da to odloči o tožbenih razlogih od drugega do petega, ki niso bili obravnavani na prvi stopnji, in
– pridrži odločitev o stroških v zvezi s tožbo in pritožbo.
34 Republika Poljska Sodišču predlaga, naj:
– pritožbo zavrne in
– Komisiji naloži plačilo stroškov pritožbenega postopka.
35 Podredno, če bi Sodišče ugodilo pritožbi in razveljavilo izpodbijano sodbo, Republika Poljska Sodišču predlaga, naj zadevo vrne v razsojanje Splošnemu sodišču, da to odloči o tožbenih razlogih od drugega do petega tožbe, navedene v točki 17 te sodbe.
Postopek pred Sodiščem
36 Komisija je z ločeno vlogo, vloženo v sodnem tajništvu Sodišča ob vložitvi pritožbe, predlagala, naj se ta zadeva obravnava po hitrem postopku iz členov od 133 do 136 Poslovnika Sodišča, ki se na podlagi člena 190(1) tega poslovnika uporabljajo za pritožbe.
37 Komisija je v utemeljitev tega predloga navedla, da se lahko BAT, opredeljeni v sporni odločbi, zaradi odločitve Splošnega sodišča, da ohrani učinke spornega sklepa do začetka veljavnosti novega akta za čas, ki ne sme biti daljši od dvanajstih mesecev od dneva razglasitve izpodbijane sodbe, uporabljajo le do 27. januarja 2022. Glede na tako nastalo pravno negotovost glede pogojev obratovanja velikih kurilnih naprav ter ob upoštevanju števila zadevnih operaterjev in vloženih zneskov bi bilo treba po mnenju Komisije hitro spoznati izid te pritožbe in tako vedeti, ali je treba pred 27. januarjem 2022 dejansko sprejeti nov akt. Če bi namreč Sodišče ugodilo pritožbi, ne bi bilo treba sprejeti novega izvedbenega sklepa o BAT za te naprave.
38 Iz člena 133 Poslovnika je razvidno, da lahko predsednik Sodišča na predlog tožeče ali tožene stranke, če je treba zadevo zaradi njene narave obravnavati v kar najkrajšem času, po opredelitvi nasprotne stranke, sodnika poročevalca in generalnega pravobranilca odloči, da se zadeva obravnava po hitrem postopku iz tega poslovnika.
39 Iz ustaljene sodne prakse pa najprej izhaja, da niti pravna negotovost v zvezi z zakonitostjo ali razlago akta niti veliko število potencialno zadevnih oseb ali pravnih položajev kot taka ne moreta pomeniti izjemnih okoliščin, ki bi upravičevale, da se zadeva obravnava po tem postopku (sklep predsednika Sodišča z dne 7. aprila 2016, Svet/Front Polisario, C‑104/16 P, neobjavljen, EU:C:2016:232, točka 7 in navedena sodna praksa).
40 Dalje, v zvezi z dejstvom, da je nujnost sprejetja novega akta odvisna od izida pritožbenega postopka, je treba opozoriti, da zgolj interes posameznikov – ki je sicer legitimen – da kolikor hitro je mogoče ugotovijo obseg pravic, ki jih imajo na podlagi prava Unije, prav tako ne more izkazati obstoja izjemne okoliščine, ki bi upravičevala, da se zadeva obravnava po navedenem postopku (glej v tem smislu sodbo z dne 28. aprila 2022, Caruter, C‑642/20, EU:C:2022:308, točka 23 in navedena sodna praksa).
41 Nazadnje, v skladu z ustaljeno sodno prakso ekonomski interesi, ne glede na to, kako veliki in legitimni so, sami po sebi ne morejo upravičiti uporabe istega postopka (sklep predsednika Sodišča z dne 16. marca 2017, Abanca Corporación Bancaria, C‑70/17, neobjavljen, EU:C:2017:227, točka 13 in navedena sodna praksa).
42 V teh okoliščinah je predsednik Sodišča 7. julija 2021 po opredelitvi sodnika poročevalca in generalnega pravobranilca odločil, da predlogu za obravnavanje po hitrem postopku ne ugodi.
Pritožba
43 Komisija v utemeljitev pritožbe navaja en sam pritožbeni razlog, ki je razdeljen na dva dela, od katerih se prvi nanaša na kršitev člena 16(5) PEU, drugi pa na kršitev tega člena 16(4).
Prvi del edinega pritožbenega razloga
Trditve strank
44 Komisija trdi, da razlaga člena 3(2) Protokola št. 36, ki jo je Splošno sodišče podalo v točkah 42, 56 in 57 izpodbijane sodbe, krši člen 16(5) PEU.
45 Komisija v zvezi s tem navaja, da v nasprotju s tem, kar je Splošno sodišče ugotovilo v točki 49 izpodbijane sodbe, besedilo člena 16(5) PEU ne vzbuja nobenega dvoma o njegovi razlagi. Trdi, da ta določba ne določa nobenega prehodnega obdobja po 31. marcu 2017, tako da po tem datumu ni več mogoče uporabiti določb Protokola št. 36 v zvezi z opredelitvijo kvalificirane večine. Razlaga Splošnega sodišča pa naj bi Komisijo zavezovala k uporabi teh določb po navedenem datumu.
46 Komisija trdi, da je člen 16 PEU, ne glede na to, da so tako določbe člena 16 PEU kot določbe Protokola št. 36 določbe primarnega prava Unije, temeljnega pomena, saj opredeljuje predmet pravil iz tega protokola in njegovo obdobje uporabe. Meni, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ker ni sprejelo razlage člena 3(2) navedenega protokola, ki bi omogočala zagotovitev skladnosti zadnjenavedene določbe s členom 16(5) PEU.
47 Poleg tega Komisija meni, da ozka razlaga prehodnih določb in splošno načelo pravne varnosti potrjujeta, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo. V zvezi s tem opozarja, da se postopkovna pravila uporabljajo od dneva začetka njihove veljavnosti in da je drugače le, če so novemu pravilu pridružene posebne določbe, ki posebej določajo časovne pogoje za njegovo uporabo. Tako bi bilo treba obdobje uporabe prehodnih določb razlagati ozko, da bi se zmanjšala zamuda pri uporabi novih določb.
48 Komisija meni, da vprašanja, katera kvalificirana večina se uporablja za glasovanje, ni mogoče umetno ločiti od datuma tega glasovanja, ker je način izračuna te večine eden od elementov pravil glasovanja. Po njenem mnenju se je Splošno sodišče v točki 48 izpodbijane sodbe omejilo na analizo člena 3(2) Protokola št. 36, pri čemer se je oprlo le na dejstvo, da je zadevna država članica zahtevo na podlagi te določbe vložila pred 31. marcem 2017. Vendar po mnenju Komisije Splošno sodišče ni upoštevalo učinkov te zahteve, in sicer uporabe člena 3(3) tega protokola po 31. marcu 2017, torej po datumu, ki je izrecno določen v členu 16(5) PEU. Zato Komisija meni, da je Splošno sodišče sprejelo široko razlago prehodne določbe, v obravnavanem primeru člena 3(2) navedenega protokola, in obdobja veljavnosti člena 3(3) tega protokola, na katerega ta prehodna določba napotuje.
49 Glede splošnega načela pravne varnosti Komisija navaja, da Splošno sodišče pri razlagi člena 3(2) Protokola št. 36 ni upoštevalo stališča vseh zainteresiranih strank. Poleg vseh držav članic, ki sodelujejo pri glasovanju v odboru, je tudi Komisija, ki je avtor osnutka akta, ki je bil predložen v glasovanje, ena od zainteresiranih strank, katere pravice in obveznosti izhajajo iz pravilne opredelitev kvalificirane večine pri tem glasovanju. Komisija opozarja, prvič, da predseduje odboru in je zato odgovorna za organizacijo in potek takega glasovanja ter, drugič, da je naslovnica mnenja odbora, ki mu je podrejeno sprejetje osnutka izvedbenega akta ali drugih ukrepov iz člena 5 Uredbe št. 182/2011.
50 Splošno sodišče pa je po mnenju Komisije napačno uporabilo pravo, ker je v točkah od 53 do 55 izpodbijane sodbe upoštevalo le interese države članice, ki je vložila zahtevo na podlagi člena 3(2) Protokola št. 36. V zvezi s tem navaja, da Splošno sodišče v točki 55 izpodbijane sodbe ni upoštevalo interesa Komisije in drugih držav članic, ki so sodelovale pri zadevnem glasovanju, da bi se lahko oprle na jasno časovnico glede uporabe prehodnih določb. Komisija zaključuje, da neugodnost, ki izhaja iz tega, da mora država članica pravočasno sprejeti konkretne ukrepe za zagotovitev polnega učinka zahteve, vložene na podlagi te določbe, ne bi smela prevladati nad interesi drugih strank v postopku v odboru in drugih posameznikov.
51 Komisija meni, da razlaga Splošnega sodišča krši splošno načelo pravne varnosti, ker pomeni, da od sprejetja Lizbonske pogodbe in Protokola št. 36 posamezniki niso mogli predvideti obdobja uporabe kvalificirane večine, opredeljene v skladu s pravili Pogodbe iz Nice. Po njenem mnenju pa v nasprotju s to razlago razlaga, da lahko do zadnjega glasovanja s kvalificirano večino pride 31. marca 2017, temelji na natančnem datumu, navedenem v členu 16(5) PEU, in ustreza zahtevi po predvidljivosti, ki tej instituciji omogoča pripravo osnutka akta, da bi dosegla to večino.
52 Poleg tega Komisija trdi, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo s tem, da je v točki 54 izpodbijane sodbe presodilo, da je razlaga člena 3(2) Protokola št. 36, v skladu s katero je uporaba te določbe odvisna od datuma zahteve, na katero se ta določba nanaša, časovno omejena, ker je bila s posvetovanji, ki so pripeljala do glasovanja, ta uporaba končana. Po njenem mnenju ta razlaga ogroža pravno varnost, ker Splošno sodišče s tem, da je zgolj opredelilo obdobje uporabe navedene določbe, ni upoštevalo podaljšane veljavnosti člena 3(3) tega protokola za nedoločen čas. Trajanje postopka pred končnim datumom glasovanja pa naj bi bilo odvisno od številnih zunanjih in nepredvidljivih dejavnikov.
53 Komisija ugotavlja, da čeprav se izpodbijana sodba nanaša na postopek glasovanja v odboru, se razlaga člena 3(2) Protokola št. 36, ki jo je podalo Splošno sodišče, nanaša tudi na postopek glasovanja v okviru zakonodajnega postopka v Svetu. Ta razlaga pa bi povzročila, da bi zahteva za glasovanje s kvalificirano večino, kot je opredeljena v Pogodbi iz Nice, od takrat, ko bi Komisija začela zakonodajni postopek, zavezovala Svet za vsa glasovanja o osnutku, za katerega velja ta postopek, ne glede na dejansko število glasov v Svetu na podlagi člena 294 PDEU in dejansko trajanje tega postopka, ki včasih traja več let.
54 Komisija meni, da taka razlaga povzroča tudi praktične težave, ker izstop Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska iz Unije vpliva na izračun kvalificirane večine, kot je opredeljena v členu 3(3) Protokola št. 36.
55 Dodaja, da je razlogovanje Splošnega sodišča v točki 55 izpodbijane sodbe, v skladu s katerim bi razlaga, ki jo zagovarja Komisija, lahko vodila do izogibanja členu 3(2) tega protokola z določitvijo datuma glasovanja po 31. marcu 2017, povsem špekulativno.
56 Republika Poljska trditve Komisije izpodbija.
Presoja Sodišča
57 Člen 16(5) PEU določa, da so prehodne določbe o opredelitvi kvalificirane večine, ki se uporabljajo do 31. oktobra 2014, in prehodne določbe, ki se bodo uporabljale med 1. novembrom 2014 in 31. marcem 2017, določene v Protokolu št. 36. Člen 3(2) tega protokola določa, da lahko član Sveta med 1. novembrom 2014 in 31. marcem 2017 pri sprejemanju odločitve s kvalificirano večino zahteva, da se ta odločitev sprejme s kvalificirano večino, kakor je določena v členu 3(3) navedenega protokola, torej opredeljena v Pogodbi EU pred začetkom veljavnosti Lizbonske pogodbe.
58 Splošno sodišče je v izpodbijani sodbi menilo, da je treba člen 3(2) Protokola št. 36 razlagati tako, da za to, da bi bil osnutek akta sprejet v skladu s pravili o kvalificirani večini, ki so določena v členu 3(3) tega protokola, zadošča, da država članica zahteva uporabo teh pravil med 1. novembrom 2014 in 31. marcem 2017, ne da bi bilo potrebno, da se o zadevnem osnutku akta tudi glasuje med tema datumoma.
59 S tem razlaga Splošnega sodišča ni kršila člena 16(5) PEU.
60 Ta določba glede, med drugim, opredelitve kvalificirane večine, ki se uporablja med 1. novembrom 2014 in 31. marcem 2017, napotuje na Protokol št. 36. Iz besedila člena 3(2) tega protokola pa izhaja, da lahko član sveta ves čas tega obdobja in torej do vključno 31. marca 2017 zahteva uporabo kvalificirane večine, kot je opredeljena v členu 3(3) navedenega protokola.
61 Nič v besedilu člena 16(5) PEU niti v besedilu člena 3(2) Protokola št. 36 ne izključuje možnosti glasovanja s kvalificirano večino, kot je opredeljena v tem členu 3(3), po 31. marcu 2017, če je bila zahteva v zvezi s tem vložena med 1. novembrom 2014 in 31. marcem 2017. V zvezi s tem je treba poudariti, da določitev datuma takega glasovanja v zelo veliki meri ni pod nadzorom posameznih članov Sveta.
62 Kot je navedla Komisija, je sicer pomembno, da se člen 16(5) PEU in protokol, na katerega napotuje, uporabljata tako, da sta v skladu s splošnimi načeli prava Unije, med katerimi je načelo pravne varnosti, in tako, da se z ozko razlago prehodne ureditve, uvedene s členom 3(2) tega protokola, zagotavlja, da se uporaba te ureditve ne podaljša po obdobju od 1. novembra 2014 do 31. marca 2017.
63 Vendar je v nasprotju s trditvami Komisije obseg, ki ga je Splošno sodišče pripisalo tem določbam, v skladu s temi zahtevami.
64 Na eni strani je treba v zvezi s splošnim načelom pravne varnosti spomniti, da to načelo zahteva, da so pravna pravila jasna in natančna ter da je njihova uporaba za pravne subjekte predvidljiva (sodba z dne 16. februarja 2022, Madžarska/Parlament in Svet, C‑156/21, EU:C:2022:97, točka 223 in navedena sodna praksa).
65 V zvezi s tem je treba ugotoviti, kot je generalni pravobranilec navedel v točki 56 sklepnih predlogov, da presoja Splošnega sodišča glede obsega člena 3(2) Protokola št. 36 to določbo pojasnjuje na način, ki zagotavlja predvidljivost pravil glasovanja, ki se uporabljajo. V skladu s to presojo so lahko namreč vse zainteresirane osebe, če je bila zahteva na podlagi tega člena 3(2) vložena med 1. novembrom 2014 in 31. marcem 2017, že ob vložitvi te zahteve izvedele za pravila glasovanja. Nasprotno bi razlaga, ki jo zagovarja Komisija, navedenemu členu 3(2) odvzela del polnega učinka, ker tudi zahteva, vložena v obdobju iz te določbe, ne bi zagotavljala, da je glasovanje v odboru organizirano v skladu s pravili Pogodbe iz Nice. Zato naj zainteresirane osebe ne bi mogle poznati pravil glasovanja, ki se uporabljajo, dokler predsedstvo odbora ne bi določilo datuma glasovanja, zaradi česar naj bi bila uporaba teh pravil v nasprotju z načelom pravne varnosti odvisna od diskrecijske volje tega predsedstva.
66 Po drugi strani, kot je generalni pravobranilec navedel v točki 54 sklepnih predlogov, presoja Splošnega sodišča ne učinkuje tako, da za nedoločen čas podaljšuje obdobje od 1. novembra 2014 do 31. marca 2017, ki je določeno v členu 16(5) PEU in členu 3(2) Protokola št. 36. V skladu s to presojo lahko namreč le zahteve, ki so vložene najkasneje 31. marca 2017 in se nanašajo na osnutek akta Unije, ki je že predlagan, a še ni potrjen, sprožijo uporabo pravil o glasovanju, opredeljenih v členu 3(3) tega protokola. Možnost, da do glasovanja o takem osnutku akta pride po 31. marcu 2017, je neločljivo povezana s prehodno ureditvijo iz člena 3(2) navedenega protokola, ki temelji na datumu vložitve zahteve za uporabo teh pravil o glasovanju in ne na datumu glasovanja. Tako se izkaže, da je Splošno sodišče sledilo ozki razlagi te prehodne ureditve, pri čemer se je oprlo na razlago, ki je v skladu z besedilom Protokola št. 36, na katerega se sklicuje člen 16(5) PEU. Splošnemu sodišču zato ni mogoče očitati, da je podaljšalo trajanje navedene ureditve po obdobju, ki neločljivo izhaja iz tega, kar so avtorji Lizbonske pogodbe navedli v tem protokolu.
67 Teh ugotovitev, kot je generalni pravobranilec poudaril v točkah 58 in 59 sklepnih predlogov, ne more omajati trditev Komisije v zvezi s posledicami izstopa Združenega kraljestva iz Unije. V zvezi s tem zadostuje ugotovitev, da niti dogodek po sprejetju in začetku veljavnosti Protokola št. 36 ter glasovanju, na podlagi katerega je bil sprejet sporni sklep, niti praktične posledice tega izstopa niso upoštevne okoliščine za razlago določb tega protokola.
68 Iz navedenega izhaja, da razlaga člena 3(2) Protokola št. 36, ki jo je Splošno sodišče podalo v točkah 42, 56 in 57 izpodbijane sodbe, ne krši člena 16(5) PEU.
69 Iz vsega navedenega izhaja, da je treba prvi del edinega tožbenega razloga zavrniti kot neutemeljen.
Drugi del edinega pritožbenega razloga
Trditve strank
70 Komisija trdi, da razlaga člena 3(2) Protokola št. 36, ki jo je Splošno sodišče podalo v točkah 42, 56 in 57 izpodbijane sodbe, posega v polni učinek člena 16(4) PEU.
71 Komisija v zvezi s tem opozarja, da ta določba določa splošno pravilo, in sicer opredelitev kvalificirane večine, ki se uporablja od 1. novembra 2014, in da se le v primerih iz tega člena 16(4), tretji pododstavek, z odstopanjem od tega splošnega pravila od tega datuma uporabljajo „druge podrobnosti“, določene v členu 238(2) PDEU. Po njenem mnenju se prehodne določbe Protokola št. 36 uporabljajo do 31. marca 2017. Če bi bilo drugače, bi navedeni člen 16(4) te prehodne določbe izrecno opredelil kot „druge podrobnosti“.
72 Poleg tega Komisija trdi, da je v skladu s členom 3(1) Protokola št. 36 člen 16(4) PEU začel veljati 1. novembra 2014. Poleg tega poudarja, da člen 3(3) tega protokola določa, da se kvalificirana večina, opredeljena v Pogodbi iz Nice, uporablja do 31. oktobra 2014, brez poseganja v člen 235(1), drugi pododstavek, PDEU, ki napotuje na člen 16(4) PEU. Zato po mnenju Komisije iz besedila člena 3(1) in (3) navedenega protokola izhaja, da neuporaba kvalificirane večine, opredeljene v členu 16(4) PEU, po 1. novembru 2014 na podlagi člena 3(2) istega protokola ne sme posegati v polni učinek tega člena 16(4). Komisija pa ocenjuje, da razlaga tega člena 3(2), ki jo je podalo Splošno sodišče posega v člen 16(4) PEU, ker učinkuje tako, da razširi uporabo člena 3(3) Protokola št. 36 tudi po 31. marcu 2017.
73 Komisija trdi, da razlaga člena 3(2) in (3) Protokola št. 36, ki omogoča uporabo kvalificirane večine, opredeljene v Pogodbi iz Nice, po 31. marcu 2017, prav tako posega v polni učinek člena 16(4) PEU, ker je v nasprotju s cilji zadnjenavedene določbe.
74 Komisija v zvezi s tem trdi, da je bil cilj člena 16(4) PEU vzpostaviti nov sistem glasovanja s kvalificirano večino v Svetu, ki zahteva, da se doseže večina držav članic in prebivalstva Unije. Tako meni, da je bil sistem kvalificirane večine, določen s Pogodbo iz Nice, veliko bolj zapleten in manj demokratičen, tako da je z uvedbo merila, ki neposredno upošteva prebivalstvo držav članic, nova opredelitev kvalificirane večine iz člena 16(4) PEU povečala demokratično legitimnost odločitev, ki jih sprejme Svet. Komisija trdi, da je bilo s to novo opredelitvijo mogoče uresničiti cilj Unije, in sicer, da njeno delovanje temelji na predstavniški demokraciji.
75 Komisija meni, da omejitev polnega učinka člena 16(4) PEU pomeni omejitev načela demokracije, ki je v skladu z ustaljeno sodno prakso med temeljnimi vrednotami, na katerih temelji Unija. Po mnenju Komisije pa je Splošno sodišče temu cilju nasproti postavilo posamičen interes ene same države članice, da se ji po 31. marcu 2017 na zahtevo z dne 30. marca 2017 prizna kvalificirana večina, ki je zanjo ugodnejša in temelji na ponderiranih glasovih, ki ne odražajo demokratičnega zastopanja državljanov Unije.
76 Poleg tega Komisija trdi, da specifičen namen določb člena 16(5) PEU v povezavi s členom 3(2) Protokola št. 36 ni bil, da se pravila v zvezi z opredelitvijo kvalificirane večine, ki so se uporabljala pred začetkom veljavnosti Lizbonske pogodbe, ohranijo za skoraj nedoločeno obdobje, temveč da se do 31. marca 2017 odloži absolutna uporaba pravil, ki se nanašajo na novo opredelitev te večine in so navedena v členu 16(4) PEU, da bi se zaščitil interes držav članic, katerih relativna teža pri glasovanju je bila zmanjšana s pravili Lizbonske pogodbe.
77 Komisija meni, da so tri obdobja, navedena v točki 45 izpodbijane sodbe, ravno tako del take logike odložene uporabe teh pravil, ki se nanašajo na novo splošno opredelitev kvalificirane večine iz člena 16(4) PEU, pri čemer je za prvo obdobje značilno, da se ta pravila sploh ne uporabljajo, za drugo je značilno, da se ta uporabljajo s pridržkom možnosti odstopanja v primeru predhodne zahteve države članice, za tretje obdobje, ki ga v nasprotju s prvima dvema obdobjema ni mogoče opredeliti kot „prehodno“, pa je značilna samodejna in sistematična uporaba navedenih pravil brez izjem.
78 Zato Komisija meni, da razlaga člena 3(2) Protokola št. 36, ki jo je Splošno sodišče podalo v točkah 42, 56 in 57 izpodbijane sodbe, posega v ta tri obdobja s tem, da po 31. marcu 2017 dejansko uvaja tretje prehodno obdobje za nedoločen čas. Ta institucija ugotavlja, da je treba ob upoštevanju cilja člena 16(4) PEU, ki je bil določiti opredelitev kvalificirane večine kot splošnega pravila, vsako ozko razlago časovnega obsega tega pravila, kakršno je podalo Splošno sodišče v točkah 40 in 41 izpodbijane sodbe, šteti za omejitev polnega učinka tega pravila.
79 Republika Poljska izpodbija trditve Komisije.
Presoja Sodišča
80 Najprej je treba zavrniti trditev Komisije, da razlaga člena 3(2) Protokola št. 36, ki jo je podalo Splošno sodišče, posega v polni učinek člena 16(4) PEU, ker ta trditev temelji na tezi, ki je bila zavrnjena v okviru preizkusa prvega dela edinega pritožbenega razloga Komisije, v skladu s katero je posledica te razlage podaljšanje uporabe člena 3(3) Protokola št. 36 po 31. marcu 2017.
81 Glede argumentacije Komisije v zvezi z načelom demokracije je res, da v skladu s členom 10(1) PEU delovanje Unije temelji na načelu predstavniške demokracije, ki konkretizira vrednoto demokracije iz člena 2 PEU (sodba z dne 19. decembra 2019, Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, točka 63 in navedena sodna praksa).
82 Vendar, kot je generalni pravobranilec navedel v točkah 63 in 64 sklepnih predlogov, argumentacija Komisije glede pomena člena 16(4) PEU za demokratično legitimnost aktov Unije, sama po sebi ni nikakor upoštevna za razlago člena 3(2) Protokola št. 36. Sprejetje tega protokola odraža jasno izražen namen piscev Lizbonske pogodbe, da se zagotovi fleksibilna tranzicija do pravil v zvezi z opredelitvijo kvalificirane večine, ki so navedena v tem členu 16(4). Splošnemu sodišču ni mogoče očitati, da je pri svoji presoji obsega tega člena 3(2) kršilo načelo reprezentativne demokracije, saj je Splošno sodišče s to presojo, z ozko razlago prehodnih določb in v skladu z načelom pravne varnosti, zagotovilo, da je imel vsak član Sveta pravico, da v celotnem obdobju od 1. novembra 2014 do 31. marca 2017 vloži zahtevo iz navedenega člena 3(2).
83 Iz navedenega izhaja, da razlaga člena 3(2) Protokola št. 36, ki jo je Splošno sodišče podalo v točkah 42, 56 in 57 izpodbijane sodbe, ne krši člena 16(4) PEU.
84 Iz tega sledi, da je treba drugi del edinega pritožbenega razloga zavrniti kot neutemeljen.
85 Ker sta bila oba dela edinega pritožbenega razloga zavrnjena kot neutemeljena, je treba pritožbo v celoti zavrniti.
Stroški
86 Člen 184(2) Poslovnika Sodišča določa, da kadar pritožba ni utemeljena, Sodišče odloči o stroških. Člen 138(1) tega poslovnika, ki se za pritožbeni postopek uporablja na podlagi člena 184(1) istega poslovnika, določa, da se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.
87 Ker je v obravnavanem primeru Republika Poljska predlagala, naj se Komisiji naloži plačilo stroškov, in ker ta z edinim pritožbenim razlogom ni uspela, se ji naloži, da poleg svojih stroškov nosi tudi stroške te države članice.
Iz teh razlogov je Sodišče (četrti senat) razsodilo:
1. Pritožba se zavrne.
2. Evropska komisija poleg svojih stroškov nosi tudi stroške Republike Poljske.
Podpisi
* Jezik postopka: poljščina.