ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (čtvrtého senátu)
14. července 2022(*)
„Kasační opravný prostředek – Zrušení prováděcího rozhodnutí (EU) 2017/1442 – Článek 16 odstavce 4 a 5 SEU – Článek 3 odstavce 2 a 3 Protokolu (č. 36) o přechodných ustanoveních – Časová působnost – Pravidla hlasování Rady – Kvalifikovaná většina“
Ve věci C‑207/21 P,
jejímž předmětem je kasační opravný prostředek na základě článku 56 statutu Soudního dvora Evropské unie, podaný dne 2. dubna 2021,
Evropská komise, zastoupená Ł. Habiakem, K. Herrmann, R. Tricotem a C. Valero, jako zmocněnci,
navrhovatelka,
přičemž dalšími účastníky řízení jsou:
Polská republika, zastoupená B. Majczynou, jako zmocněncem,
žalobkyně v prvním stupni,
Belgické království,
Bulharská republika,
Francouzská republika,
Maďarsko,
Švédské království, zastoupené původně H. Eklinder, J. Lundbergem, C. Meyer-Seitz, A. Runeskjöld, M. Salborn Hodgson, R. Shahsavan Eriksson, H. Shev a O. Simonssonem, poté H. Eklinder, C. Meyer-Seitz, A. Runeskjöld, M. Salborn Hodgson, R. Shahsavan Eriksson, H. Shev a O. Simonssonem, jako zmocněnci,
vedlejší účastníci řízení v prvním stupni,
SOUDNÍ DVŮR (čtvrtý senát),
ve složení C. Lycourgos, předseda senátu, S. Rodin (zpravodaj), J.-C. Bonichot, L. S. Rossi a O. Spineanu-Matei, soudci,
generální advokát: N. Emiliou,
vedoucí soudní kanceláře: A. Calot Escobar,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 10. března 2022,
vydává tento
Rozsudek
1 Projednávaným kasačním opravným prostředkem se Evropská komise domáhá zrušení rozsudku Tribunálu Evropské unie ze dne 27. ledna 2021, Polsko v. Komise (T‑699/17, dále jen „napadený rozsudek“, EU:T:2021:44), kterým Tribunál zrušil prováděcí rozhodnutí Komise (EU) 2017/1442 ze dne 31. července 2017, kterým se stanoví závěry o nejlepších dostupných technikách (BAT) podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2010/75/EU pro velká spalovací zařízení (Úř. věst. 2017, L 212, s. 1, dále jen „sporné rozhodnutí“).
Právní rámec
Smlouva o EU a Protokol č. 36
2 Článek 16 odst. 4 a 5 SEU stanoví:
„4. Ode dne 1. listopadu 2014 je kvalifikovaná většina vymezena jako nejméně 55 % členů Rady [Evropské unie], tvořených nejméně patnácti z nich a zastupujících členské státy, které představují nejméně 65 % obyvatelstva [Evropské u]nie.
Blokační menšinu musí tvořit nejméně čtyři členové Rady, jinak se kvalifikovaná většina považuje za dosaženou.
Další pravidla, kterými se řídí hlasování kvalifikovanou většinou, stanoví čl. 238 odst. 2 [SFEU].
5. Přechodná ustanovení o vymezení kvalifikované většiny, která se použijí do dne 31. října 2014, jakož i ta, která se použijí mezi dnem 1. listopadu 2014 a dnem 31. března 2017, stanoví Protokol o přechodných ustanoveních.“
3 Protokol (č. 36) o přechodných ustanoveních (dále jen „Protokol č. 36“) obsahuje ve své hlavě II, nadepsané „Ustanovení o kvalifikované většině“, článek 3, který zní následovně:
„1. V souladu s čl. 16 odst. 4 [SEU] nabývají ustanovení uvedeného odstavce a ustanovení čl. 238 odst. 2 [SEU], týkající se vymezení kvalifikované většiny v Evropské radě a Radě, účinku dnem 1. listopadu 2014.
2. Mezi 1. listopadem 2014 a 31. březnem 2017, má-li být rozhodnutí přijato kvalifikovanou většinou, může člen Rady požádat, aby bylo toto rozhodnutí přijato kvalifikovanou většinou podle odstavce 3. V tomto případě se použijí odstavce 3 a 4.
3. Aniž je dotčen čl. 235 odst. 1 druhý pododstavec [SFEU], platí do dne 31. října 2014 následující ustanovení:
Má-li se Evropská rada nebo Rada usnést kvalifikovanou většinou, je hlasům jejích členů přidělena tato váha:
[…]“
Směrnice 2010/75/EU
4 Článek 13 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2010/75/EU ze dne 24. listopadu 2010 o průmyslových emisích (integrované prevenci a omezování znečištění) (Úř. věst. 2010, L 334, s. 17), nadepsaný „Referenční dokumenty o BAT a výměna informací“, v odstavcích 1, 5 a 6 stanoví:
„1. Za účelem vypracování, přezkoumání a případné nezbytné aktualizace referenčních dokumentů o BAT pořádá Komise výměnu informací mezi členskými státy, dotčenými průmyslovými odvětvími, nevládními organizacemi, které podporují ochranu životního prostředí, a Komisí.
[…]
5. Rozhodnutí o závěrech o [nejlepších dostupných technikách (BAT)] se přijímají regulativním postupem podle čl. 75 odst. 2.
6. Po přijetí rozhodnutí podle odstavce 5 Komise referenční dokument o BAT neprodleně zpřístupní veřejnosti a zajistí, aby byly závěry o BAT dostupné ve všech úředních jazycích Unie.“
5 Článek 14 této směrnice, nadepsaný „Podmínky povolení“, v odstavci 3 stanoví:
„Při stanovení podmínek povolení se jako reference použijí závěry o BAT.“
6 Článek 75 uvedené směrnice, nadepsaný „Postup projednávání ve výboru“, zní takto:
„1. Komisi je nápomocen výbor.
2. Odkazuje-li se na tento odstavec, použijí se články 5 a 7 rozhodnutí [Rady] 1999/468/ES [ze dne 28. června 1999 o postupech pro výkon prováděcích pravomocí svěřených Komisi (Úř. věst. 1999, L 184, s. 23; Zvl. vyd. 01/03, s. 124)] s ohledem na článek 8 zmíněného rozhodnutí.
Doba uvedená v čl. 5 odst. 6 rozhodnutí 1999/468/ES je tři měsíce.“
Nařízení (EU) č. 182/2011
7 Článek 5 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 182/2011 ze dne 16. února 2011, kterým se stanoví pravidla a obecné zásady způsobu, jakým členské státy kontrolují Komisi při výkonu prováděcích pravomocí (Úř. věst. 2011, L 55, s. 13), nadepsaný „Přezkumný postup“, v odstavcích 1 a 2 stanoví:
„1. Pokud se použije přezkumný postup, rozhoduje výbor o vydání stanoviska k prováděcím aktům většinou hlasů stanovenou v čl. 16 odst. 4 a 5 [SEU], případně většinou hlasů stanovenou v čl. 238 odst. 3 [SFEU] pro akty přijímané na návrh Komise. Hlasy zástupců členských států ve výboru mají váhu podle uvedených článků.
2. Pokud výbor vydá kladné stanovisko, Komise navrhovaný prováděcí akt přijme.“
8 Podle článku 12 prvního pododstavce tohoto nařízení se „rozhodnutí 1999/468/ES zrušuje“.
9 Článek 13 odst. 1 uvedeného nařízení upřesňuje:
„Pokud základní akty přijaté před vstupem tohoto nařízení v platnost stanoví výkon prováděcích pravomocí Komisí v souladu s rozhodnutím 1999/468/ES, použijí se tato pravidla:
[…]
c) pokud základní akt odkazuje na článek 5 rozhodnutí 1999/468/ES, použije se přezkumný postup uvedený v článku 5 tohoto nařízení […];
[…]
e) pokud základní akt odkazuje na články 7 a 8 rozhodnutí 1999/468/ES, použijí se články 10 a 11 tohoto nařízení.“
Skutečnosti předcházející sporu
10 Skutečnosti předcházející sporu jsou uvedeny v bodech 8 až 15 napadeného rozsudku a lze je shrnout následovně.
11 Dne 9. března 2017 předložila Komise předsedající výboru zřízeného podle čl. 75 směrnice 2010/75 (dále jen „výbor“) tomuto výboru návrh prováděcího rozhodnutí, kterým se stanoví závěry o BAT podle této směrnice pro velká spalovací zařízení, a dne 23. března 2017 sezvala členy tohoto výboru na schůzi, která se měla konat dne 28. dubna 2017 a jejímž předmětem bylo přistoupit k hlasování o stanovisku k tomuto návrhu prováděcího rozhodnutí.
12 Dne 30. března 2017 požádala Polská republika, aby výbor hlasoval o tomto stanovisku podle pravidel hlasování uvedených v čl. 3 odst. 3 Protokolu č. 36.
13 Dne 4. dubna 2017 zaslala právní služba Rady Výboru stálých zástupců vlád členských států stanovisko, podle kterého je v podstatě k tomu, aby se o návrhu aktu hlasovalo podle pravidel použitelných před vstupem Lisabonské smlouvy v platnost, třeba, aby byly splněny dvě podmínky, a sice zaprvé aby dotčený členský stát podal žádost v tomto smyslu nejpozději dne 31. března 2017 a zadruhé aby se hlasování, které je předmětem této žádosti, uskutečnilo rovněž před tímto datem.
14 Dne 10. dubna 2017 zamítlo Generální ředitelství Komise pro životní prostředí žádost Polské republiky ze dne 30. března 2017 z důvodu, že hlasování o stanovisku bylo stanoveno na 28. dubna 2017, tedy po 31. březnu 2017, což je lhůta stanovená v čl. 3 odst. 2 Protokolu č. 36.
15 Dne 28. dubna 2017 hlasovali členové výboru za účelem přijetí stanoviska k pozměněnému návrhu prováděcího rozhodnutí. Hlasování se konalo na základě pravidel hlasování zavedených čl. 16 odst. 4 SEU, a nikoliv pravidel zavedených čl. 3 odst. 3 Protokolu č. 36. Hlasování vedlo k přijetí kladného stanoviska výboru k tomuto návrhu na základě kladného hlasování 20 členských států, které představují 65,14 % obyvatelstva Unie a 71,43 % členů uvedeného výboru. Osm členských států, včetně Polské republiky, hlasovalo proti.
16 Dne 31. července 2017 přijala Komise sporné rozhodnutí, které stanoví závěry o BAT pro velká spalovací zařízení a ukládá zejména úrovně emisí spojených s těmito BAT, pokud jde o emise oxidů dusíku (NOx), rtuti (HG) a chlorovodíku (HCl).
Řízení před Tribunálem a napadený rozsudek
17 Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 11. října 2017 podala Polská republika žalobu znějící na zrušení sporného rozhodnutí.
18 Podáními došlými kanceláři Tribunálu dne 4. a 15. ledna 2018 podalo Maďarsko a Bulharská republika návrh na vstup do řízení jako vedlejší účastníci na podporu návrhových žádání Polské republiky. Podáními došlými kanceláři Tribunálu dne 16. a 25. ledna 2018 podaly Belgické království, Francouzská republika a Švédské království návrh na vstup do řízení jako vedlejší účastníci na podporu návrhových žádání Komise. Rozhodnutími ze dne 19. a 21. února 2018 předseda třetího senátu Tribunálu (dřívější složení) těmto žádostem vyhověl.
19 Na podporu své žaloby Polská republika uplatnila pět žalobních důvodů.
20 Napadeným rozsudkem Tribunál vyhověl prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení ustanovení použitelných v oblasti kvalifikované většiny, a zrušil sporné rozhodnutí, aniž zkoumal ostatní žalobní důvody uplatněné Polskou republikou.
21 Konkrétně v rámci analýzy prvního žalobního důvodu Tribunál zkoumal rozsah působnosti čl. 3 odst. 2 Protokolu č. 36 a otázku, zda k tomu, aby se mohla uplatnit pravidla upravující kvalifikovanou většinu stanovená v tomto čl. 3 odst. 3, která odpovídají pravidlům stanoveným v Niceské smlouvě, stačilo, aby o to členský stát požádal mezi 1. listopadem 2014 a 31. březnem 2017, nebo zda bylo nezbytné, aby bylo dotčené rozhodnutí rovněž přijato během tohoto období.
22 V tomto ohledu Tribunál zaprvé v bodech 35 a 36 napadeného rozsudku zkoumal znění čl. 3 odst. 2 Protokolu č. 36 a dospěl k závěru, že žádná jazyková verze tohoto ustanovení neumožňuje rozptýlit pochybnosti o jeho přesném dosahu.
23 Zadruhé v bodě 37 tohoto rozsudku Tribunál analyzoval vývoj tohoto čl. 3 odst. 2 tím, že zkoumal, zda mandát udělený mezivládní konferenci, která byla svolána za účelem vypracování návrhu Smlouvy, kterou se mění Smlouva o EU a Smlouva o ES, poskytoval informace umožňující objasnit znění tohoto ustanovení. Dospěl k závěru, že formulace obsažená v tomto mandátu je velmi blízká formulaci uvedeného ustanovení, takže ani tato formulace neumožňuje překonat nejednoznačnost, pokud jde o přesný rozsah působnosti tohoto posledně uvedeného ustanovení.
24 Zatřetí Tribunál v bodech 38 až 42 napadeného rozsudku zkoumal, zda je tento rozsah působnosti možné určit teleologickým výkladem. V tomto ohledu Tribunál nejprve připomněl, že cílem Protokolu č. 36 bylo podle jeho jediného bodu odůvodnění „zorganizování přechodu mezi institucionálními ustanoveními Smluv použitelnými před vstupem Lisabonské smlouvy v platnost a ustanoveními obsaženými v uvedené smlouvě“.
25 Dále Tribunál připomněl, že čl. 3 odst. 2 Protokolu č. 36 přiznává členskému státu právo požádat v období od 1. listopadu 2014 do 31. března 2017 o použití pravidel týkajících se definice kvalifikované většiny stanovených v čl. 3 odst. 3 tohoto protokolu, která odpovídají pravidlům Niceské smlouvy. Konstatoval rovněž, že toto právo nutně znamená, že po podání žádosti členským státem v tomto smyslu se hlasování uskuteční podle těchto pravidel, a to i když k tomuto hlasování došlo po 31. březnu 2017. Tribunál se domníval, že pouze takový výklad může zajistit, aby členský stát mohl užitečně uplatnit uvedené právo během celého tohoto období, a to až do posledního dne stanovené lhůty.
26 Konečně Tribunál dospěl k závěru, že jakýkoliv opačný výklad by zbavil výslovné vymezení období mezi 1. listopadem 2014 a 31. březnem 2017 k provedení dotčeného práva jeho užitečného účinku a značně by zkrátil lhůtu, ve které by členský stát mohl skutečně požádat o hlasování podle pravidel Niceské smlouvy. Tribunál měl za to, že takový výklad by vedl k tomu, že by žádost podaná na konci tohoto období byla v praxi opožděná pro účely uplatnění těchto pravidel. Členské státy by tedy byly případně nuceny podat svou žádost mnohem dříve, v závislosti na – nepředvídatelném – datu hlasování, čímž by členské státy přišly o možnost požádat o hlasování v souladu s uvedenými pravidly až do posledního dne období stanoveného v čl. 3 odst. 2 Protokolu č. 36.
27 Tribunál tudíž rozhodl, že z teleologického výkladu tohoto čl. 3 odst. 2 vyplývá, že ustanovení stanovená v uvedeném čl. 3 odst. 3 mohou být použita na hlasování, které se koná i po 31. březnu 2017, za podmínky, že o jejich použití členský stát požádal před tímto datem.
28 Začtvrté měl Tribunál v bodech 43 až 52 napadeného rozsudku za to, že tento výklad byl podepřen rovněž kontextuálním výkladem čl. 3 odst. 2 Protokolu č. 36. V tomto ohledu Tribunál identifikoval a poté analyzoval tři období týkající se vstupu pravidel týkajících se definice kvalifikované většiny stanovených v čl. 16 odst. 4 SEU v platnost.
29 Tribunál nejprve poznamenal, že v období od 1. prosince 2009 do 31. října 2014 se použijí pravidla týkající se definice kvalifikované většiny stanovená v čl. 3 odst. 3 Protokolu č. 36, která odpovídají pravidlům Niceské smlouvy. Následně uvedl, že v období od 1. listopadu 2014 do 31. března 2017 mohl člen Rady na základě čl. 3 odst. 2 Protokolu č. 36 požádat, aby bylo přijato rozhodnutí podle těchto pravidel Niceské smlouvy; v opačném případě se uplatnila definice kvalifikované většiny stanovená v čl. 16 odst. 4 SEU. Tribunál konečně uvedl, že v období od 1. dubna 2017 je kvalifikovaná většina vymezena tak, jak stanoví čl. 16 odst. 4 SEU, bez možnosti požadovat o jiný způsob počítání hlasů.
30 Tribunál odmítl argument Komise, že čl. 3 odst. 2 Protokolu č. 36 představuje výjimku z pravidla stanoveného v čl. 16 odst. 4 SEU. Dospěl k závěru, že tento čl. 3 odst. 2 představuje přechodné ustanovení, jak potvrzuje jediný bod odůvodnění Protokolu č. 36, jakož i znění jeho názvu a znění čl. 16 odst. 5 SEU. V tomto ohledu Tribunál poznamenal, že jeho výklad uvedeného čl. 3 odst. 2, uvedený v bodě 27 tohoto rozsudku, je jednak v souladu s požadavkem vyplývajícím z ustálené judikatury, podle kterého musí být přechodné ustanovení vykládáno restriktivně, a jednak nezbytný k tomu, aby členský stát mohl užitečně a účinně vykonat právo uvedené v bodě 25 tohoto rozsudku až do posledního dne lhůty stanovené v témže čl. 3 odst. 2.
31 Zapáté a na posledním místě Tribunál v bodech 53 až 56 napadeného rozsudku uvedl, že tento výklad je podpořen zásadou právní jistoty a výklad prosazovaný Komisí by vedl nejen k nedostatku předvídatelnosti, jelikož by na konci přechodného období vyvolal nejistotu, pokud jde o časovou působnost kvalifikované většiny, jak je definována v čl. 3 odst. 3 Protokolu č. 36, ale mohl by rovněž vést k obcházení čl. 3 odst. 2 tohoto protokolu tím, že by bylo stanoveno datum hlasování na den po 31. březnu 2017.
32 Vzhledem k tomu, že Tribunál měl za to, že pravidla pro definici kvalifikované většiny stanovená v čl. 3 odst. 3 protokolu č. 36 měla být použita při hlasování o návrhu sporného rozhodnutí dne 28. dubna 2017 a že nedodržení podmínek hlasování představuje porušení podstatných formálních náležitostí ve smyslu článku 263 SFEU, zrušil sporné rozhodnutí. Kromě toho z důvodů právní jistoty a s cílem zabránit narušení kontinuity nebo regresi při provádění politik uskutečňovaných nebo podporovaných Unií se Tribunál rozhodl zachovat účinky sporného rozhodnutí do doby, než v přiměřené lhůtě, která nepřesáhne dvanáct měsíců ode dne vyhlášení napadeného rozsudku, vstoupí v platnost nový akt určený k nahrazení tohoto rozhodnutí a přijatý podle pravidel kvalifikované většiny stanovených v tomto čl. 3 odst. 3.
Návrhová žádání účastnic řízení
33 Komise navrhuje, aby Soudní dvůr:
– zrušil napadený rozsudek;
– zamítl první žalobní důvod uvedený v bodě 17 tohoto rozsudku;
– vrátil věc Tribunálu k rozhodnutí o druhém až pátém žalobním důvodu, které nebyly zkoumány v prvním stupni, a
– rozhodl, že o nákladech řízení vzniklých v řízení v prvním stupni a v řízení o kasačním opravném prostředku bude rozhodnuto později.
34 Polská republika navrhuje, aby Soudní dvůr:
– kasační opravný prostředek zamítl a
– uložil Komisi náhradu nákladů řízení o kasačním opravném prostředku.
35 Podpůrně, pro případ, že by Soudní dvůr kasačnímu opravnému prostředku vyhověl a napadený rozsudek zrušil, Polská republika navrhuje, aby Soudní dvůr vrátil věc Tribunálu, aby rozhodl o druhém až pátém žalobním důvodu uvedeném v bodě 17 tohoto rozsudku.
Řízení před Soudním dvorem
36 Samostatným podáním předloženým kanceláři Soudního dvora při podání kasačního opravného prostředku navrhla Komise, aby tato věc byla projednána ve zrychleném řízení podle článků 133 až 136 jednacího řádu Soudního dvora, které se použijí na kasační opravné prostředky podle čl. 190 odst. 1 tohoto jednacího řádu.
37 Na podporu této žádosti Komise poznamenala, že z důvodu rozhodnutí Tribunálu zachovat účinky sporného rozhodnutí do doby, než vstoupí v platnost nový akt ve lhůtě nepřesahující dvanáct měsíců ode dne vyhlášení napadeného rozsudku, se BAT definované sporným rozhodnutím mohou použít pouze do 27. ledna 2022. Vzhledem k takto vytvořené právní nejistotě, pokud jde o podmínky provozování velkých spalovacích zařízení a vzhledem k počtu dotčených hospodářských subjektů a investovaným částkám, bylo podle Komise nezbytné rychle zjistit výsledek tohoto kasačního opravného prostředku, a tedy vědět, zda je skutečně nezbytné přijmout nový akt do 27. ledna 2022. Pokud by totiž Soudní dvůr kasačnímu opravnému prostředku vyhověl, nebylo by třeba přijmout nové prováděcí rozhodnutí o BAT pro tato zařízení.
38 Z článku 133 jednacího řádu vyplývá, že na žádost žalobce nebo žalovaného může předseda Soudního dvora po vyslechnutí druhého účastníka řízení, soudce zpravodaje i generálního advokáta rozhodnout o projednání věci ve zrychleném řízení uvedeném v tomto jednacím řádu, pokud povaha věci vyžaduje, aby byla projednána bez zbytečného odkladu.
39 Z ustálené judikatury přitom nejprve vyplývá, že ani právní nejistota ohledně legality nebo výkladu aktu, ani značný počet osob nebo právních situací, které jsou potenciálně dotčeny, nemohou jako takové představovat výjimečné okolnosti, které by mohly odůvodnit, aby byla věc projednána v tomto řízení (usnesení předsedy Soudního dvora ze dne 7. dubna 2016, Rada v. Front Polisario, C‑104/16 P, nezveřejněné, EU:C:2016:232, bod 7 a citovaná judikatura).
40 Pokud jde dále o skutečnost, že nutnost přijetí nového aktu závisí na výsledku řízení o kasačním opravném prostředku, je třeba připomenout, že samotný – i když zajisté oprávněný – zájem jednotlivců na co nejrychlejším určení rozsahu práv, která jim vyplývají z unijního práva, nemůže rovněž prokázat existenci výjimečné okolnosti, která by mohla odůvodnit, aby věc byla projednána v uvedeném řízení (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 28. dubna 2022, Caruter, C‑642/20, EU:C:2022:308, bod 23 a citovaná judikatura).
41 Konečně z ustálené judikatury vyplývá, že hospodářské zájmy, ať jsou jakkoli významné a legitimní, nemohou samy o sobě odůvodnit použití téhož řízení (usnesení předsedy Soudního dvora ze dne 16. března 2017, Abanca Corporación Bancaria, C‑70/17, nezveřejněné, EU:C:2017:227, bod 13 a citovaná judikatura).
42 Za těchto podmínek předseda Soudního dvora dne 7. července 2021 po vyslechnutí soudce zpravodaje a generálního advokáta rozhodl, že žádosti o projednání věci ve zrychleném řízení nevyhoví.
Ke kasačnímu opravnému prostředku
43 Na podporu svého kasačního opravného prostředku Komise uplatňuje jediný důvod, rozdělený na dvě části, z nichž první vychází z porušení čl. 16 odst. 5 SEU a druhá z porušení čl. 16 odst. 4 SEU.
K první části jediného důvodu
Argumentace účastnic řízení
44 Komise tvrdí, že výklad čl. 3 odst. 2 protokolu č. 36 provedený Tribunálem v bodech 42, 56 a 57 napadeného rozsudku porušuje čl. 16 odst. 5 SEU.
45 V tomto ohledu Komise uvádí, že na rozdíl od toho, co Tribunál konstatoval v bodě 49 napadeného rozsudku, znění čl. 16 odst. 5 SEU nevyvolává žádné pochybnosti o jeho výkladu. Tvrdí, že toto ustanovení nestanoví žádné přechodné období po 31. březnu 2017, takže po tomto datu již není možné použít ustanovení Protokolu č. 36 týkající se definice kvalifikované většiny. Výklad provedený Tribunálem by ji přitom zavazoval k tomu, aby tato ustanovení použila po uvedeném datu.
46 Komise tvrdí, že nezávisle na skutečnosti, že jak ustanovení článku 16 SEU, tak ustanovení protokolu č. 36 představují ustanovení primárního unijního práva, má článek 16 SEU zásadní povahu, jelikož vymezuje předmět pravidel uvedených v tomto protokolu a dobu jeho použitelnosti. Má za to, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení tím, že nezvolil výklad čl. 3 odst. 2 uvedeného protokolu umožňující zajistit soudržnost posledně uvedeného ustanovení s čl. 16 odst. 5 SEU.
47 Mimoto má Komise za to, že restriktivní výklad přechodných ustanovení a obecná zásada právní jistoty potvrzují, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení. V tomto ohledu připomíná, že procesní pravidla jsou použitelná ode dne, kdy vstoupí v platnost, a že jinak je tomu pouze v případě, že je nové pravidlo doprovázeno zvláštními ustanoveními, která speciálně určují podmínky jeho časové působnosti. Období uplatňování přechodných ustanovení tak musí být vykládáno striktně, aby se omezilo prodlení při uplatňování nových ustanovení.
48 Komise má za to, že otázka, jaká kvalifikovaná většina se použije na hlasování, nemůže být uměle oddělena od data tohoto hlasování, jelikož způsob výpočtu této většiny je jedním prvků způsobů hlasování. Podle ní se Tribunál spokojil s analýzou čl. 3 odst. 2 Protokolu č. 36 v bodě 48 napadeného rozsudku, přičemž vycházel pouze ze skutečnosti, že dotyčný členský stát podal žádost na základě tohoto ustanovení před 31. březnem 2017. Tribunál však podle Komise nezohlednil účinky této žádosti, a sice použití čl. 3 odst. 3 tohoto protokolu po 31. březnu 2017, to znamená po datu výslovně stanoveném v čl. 16 odst. 5 SEU. Komise má tudíž za to, že Tribunál zvolil extenzivní výklad přechodného ustanovení, v projednávaném případě čl. 3 odst. 2 uvedeného protokolu, a období platnosti čl. 3 odst. 3 téhož protokolu, na které toto přechodné ustanovení odkazuje.
49 Pokud jde o obecnou zásadu právní jistoty, Komise uvádí, že Tribunál při výkladu čl. 3 odst. 2 Protokolu č. 36 nezohlednil názory všech zúčastněných stran. Kromě všech členských států účastnících se hlasování ve výboru, je jednou ze zúčastněných stran, jejichž práva a povinnosti vyplývají ze správné definice kvalifikované většiny při tomto hlasovaní, rovněž Komise, která je autorem návrhu aktu předloženého k hlasování. Komise připomíná, že zaprvé předsedá výboru a je z tohoto titulu odpovědná za organizaci a průběh takového hlasování a zadruhé je jí určeno stanovisko výboru, kterému podléhá přijetí návrhu prováděcího aktu nebo jiných opatření uvedených v čl. 5 nařízení č. 182/2011.
50 Podle Komise se přitom Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení tím, že v bodech 53 až 55 napadeného rozsudku zohlednil pouze zájmy členského státu, který podal žádost na základě čl. 3 odst. 2 Protokolu č. 36. V tomto ohledu tvrdí, že v bodě 55 napadeného rozsudku Tribunál nezohlednil zájem Komise a jiných členských států účastnících se dotčeného hlasování, aby se mohly opřít o jasně definovaný harmonogram, pokud jde o použití přechodných ustanovení. Komise dospěla k závěru, že diskomfort vyplývající z nutnosti, aby členský stát přijal včas konkrétní opatření k zajištění užitečného účinku žádosti podané na základě tohoto ustanovení, by neměl převážit nad zájmy ostatních účastníků na postupu projednání ve výboru a ostatních právních subjektů.
51 Komise má za to, že výklad provedený Tribunálem porušuje obecnou zásadu právní jistoty v rozsahu, v němž znamená, že od přijetí Lisabonské smlouvy a protokolu č. 36 nebyly právní subjekty schopny stanovit dobu použitelnosti kvalifikované většiny definované podle pravidel Niceské smlouvy. Podle ní přitom na rozdíl od tohoto výkladu vychází výklad, podle kterého se poslední hlasování touto kvalifikovanou většinou mohlo uskutečnit dne 31. března 2017, z konkrétního data uvedeného v čl. 16 odst. 5 SEU a odpovídá požadavku předvídatelnosti, který tomuto orgánu umožňuje vypracovat návrh aktu za účelem dosažení této většiny.
52 Mimoto Komise tvrdí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když v bodě 54 napadeného rozsudku rozhodl, že výklad čl. 3 odst. 2 Protokolu č. 36, který váže uplatnění tohoto ustanovení na datum žádosti, které je v ní uvedeno, byl časově omezen, neboť jednání vedoucí k hlasování jeho uplatňování ukončují. Podle ní tento výklad narušuje právní jistotu, jelikož Tribunál tím, že se omezil na vymezení doby použitelnosti uvedeného ustanovení, nezohlednil prodlouženou platnost na neurčitou dobu čl. 3 odst. 3 tohoto protokolu. Délka trvání postupu do data konečného hlasování přitom závisí na mnoha vnějších a nepředvídatelných faktorech.
53 Komise poznamenává, že i když se napadený rozsudek týká postupu hlasování ve výboru, výklad čl. 3 odst. 2 Protokolu č. 36 provedený Tribunálem se týká rovněž postupu hlasování v Radě v rámci legislativního postupu. Tento výklad by přitom vedl k tomu, že by žádost o hlasování kvalifikovanou většinou, jak je definována v Niceské smlouvě, od zahájení legislativního postupu Komisí zavazovala Radu při všech hlasování o návrhu spadajícím pod tento postup bez ohledu na skutečný počet hlasů v Radě na základě článku 294 SFEU a skutečnou délku trvání uvedeného postupu, která někdy činí i několik let.
54 Komise má za to, že takový výklad vyvolává rovněž praktické problémy z důvodu, že vystoupení Spojeného království Velké Británie a Severního Irska z Unie ovlivňuje výpočet kvalifikované většiny, jak je definován v čl. 3 odst. 3 Protokolu č. 36.
55 Dodává, že úvahy Tribunálu uvedené v bodě 55 napadeného rozsudku, podle nichž by výklad zastávaný Komisí mohl vést k obcházení čl. 3 odst. 2 tohoto protokolu tím, že stanoví datum hlasování po 31. březnu 2017, je čistě spekulativní.
56 Polská republika zpochybňuje argumentaci Komise.
Závěry Soudního dvora
57 Podle čl. 16 odst. 4 SEU stanoví přechodná ustanovení o vymezení kvalifikované většiny, která se použijí do dne 31. října 2014, jakož i ta, která se použijí mezi dnem 1. listopadu 2014 a dnem 31. března 2017, Protokol č. 36. Článek 3 odst. 2 tohoto protokolu stanoví, že mezi 1. listopadem 2014 a 31. březnem 2017, má-li být rozhodnutí přijato kvalifikovanou většinou, může člen Rady požádat, aby bylo toto rozhodnutí přijato kvalifikovanou většinou, jak je definována v čl. 3 odst. 3 tohoto protokolu; to znamená, jak je definovaná ve Smlouvě o EU před vstupem Lisabonské smlouvy v platnost.
58 V napadeném rozsudku měl Tribunál za to, že čl. 3 odst. 2 protokolu č. 36 musí být vykládán v tom smyslu, že k tomu, aby byl návrh aktu přijatý podle pravidel kvalifikované většiny stanovených v čl. 3 odst. 3 tohoto protokolu přijat, stačí, aby členský stát požádal o použití těchto pravidel v období od 1. listopadu 2014 do 31. března 2017, aniž by bylo nezbytné, aby k hlasování o dotčeném návrhu aktu došlo rovněž mezi těmito daty.
59 Výklad provedený Tribunál tímto neporušil čl. 16 odst. 5 SEU.
60 Toto ustanovení odkazuje, pokud jde zejména o definici kvalifikované většiny použitelné v období 1. listopadu 2014 do 31. března 2017, na Protokol č. 36. Přitom ze znění čl. 3 odst. 2 tohoto protokolu vyplývá, že každý člen Rady mohl během celého tohoto období, a tedy až do dne 31. března 2017 včetně, požádat o použití kvalifikované většiny, jak je definována v čl. 3 odst. 3 tohoto protokolu.
61 Nic ve znění čl. 16 odst. 5 SEU ani ve znění čl. 3 odst. 2 Protokolu č. 36 nevylučuje, aby k hlasování kvalifikovanou většinou, jak je definována v tomto čl. 3 odst. 3, mohlo dojít po 31. březnu 2017, pokud byla v období od 1. listopadu 2014 do 31. března 2017 podána žádost v tomto smyslu. V tomto ohledu je třeba zdůraznit, že stanovení data takového hlasování spadá z velké části mimo kontrolu jednotlivých členů Rady.
62 Jak poznamenala Komise, je zajisté třeba, aby čl. 16 odst. 5 SEU a protokol, na který tento článek odkazuje, byly uplatňovány způsobem, který respektuje obecné zásady unijního práva, včetně zásady právní jistoty, a který prostřednictvím striktního výkladu přechodného režimu stanoveného v čl. 3 odst. 2 tohoto protokolu zajišťuje, aby použitelnost tohoto režimu nebyla prodloužena nad rámec období od 1. listopadu 2014 do 31. března 2017.
63 Nicméně na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, dosah, který Tribunál přiznává těmto ustanovení, je v souladu s těmito požadavky.
64 Pokud jde zaprvé o obecnou zásadu právní jistoty, je třeba připomenout, že tato zásada vyžaduje, aby právní normy byly jasné a přesné a jejich použití bylo pro jednotlivce předvídatelné (rozsudek ze dne 16. února 2022, Maďarsko v. Parlament a Rada, C‑156/21, EU:C:2022:97, bod 223, jakož i citovaná judikatura).
65 V tomto ohledu je nutno konstatovat, jak uvedl generální advokát v bodě 56 svého stanoviska, že posouzení Tribunálu ohledně dosahu čl. 3 odst. 2 protokolu č. 36 objasňuje toto ustanovení způsobem, který zajišťuje předvídatelnost použitelných způsobů hlasování. Podle tohoto posouzení, pokud byla žádost na základě tohoto čl. 3 odst. 2 podána v období od 1. listopadu 2014 do 31. března 2017, se totiž všechny zúčastněné strany mohly po podání této žádosti seznámit se způsoby hlasování. Naproti tomu výklad zastávaný Komisí by vedl k tomu, že by byl uvedený čl. 3 odst. 2 zbaven části svého užitečného účinku, jelikož ani žádost podaná během období uvedeného v tomto ustanovení by nezaručovala, že hlasování ve výboru bude uspořádáno v souladu s pravidly Niceské smlouvy. V důsledku toho by zúčastněné strany nebyly schopny zjistit použitelné způsoby hlasování až do okamžiku, kdy předsednictví výboru určí datum hlasování, což v rozporu se zásadou právní jistoty podřizuje použití těchto pravidel diskreční vůli tohoto předsednictví.
66 Zadruhé, jak uvedl generální advokát v bodě 54 svého stanoviska, posouzení Tribunálu nemá za následek neomezené prodloužení přechodného období od 1. listopadu 2014 do 31. března 2017, stanoveného v čl. 16 odst. 5 SEU a v čl. 3 odst. 2 Protokolu č. 36. Podle tohoto posouzení totiž pouze žádosti předložené nejpozději dne 31. března 2017, které se týkaly již navrženého, ale dosud neschváleného návrhu aktu Unie, mohly vést k použití pravidel hlasování definovaných v čl. 3 odst. 3 tohoto protokolu. Možnost, že k hlasování o takovém návrhu aktu může dojít po 31. březnu 2017, je inherentní přechodnému režimu, stanovenému v čl. 3 odst. 2 uvedeného protokolu, který se zakládá na datu podání žádosti o použití těchto pravidel hlasování, a nikoli na dni, kdy k tomuto hlasování dochází. Jeví se tedy, že Tribunál provedl restriktivní výklad tohoto přechodného režimu, když vycházel z výkladu, který se drží znění Protokolu č. 36, na který odkazuje čl. 16 odst. 5 SEU. Tribunálu tedy nelze vytýkat, že prodloužil dobu trvání uvedeného režimu nad rámec doby, která svou samotnou podstatou vyplývá z toho, co bylo v tomto protokolu uvedeno autory Lisabonské smlouvy.
67 Tyto úvahy nemohou být, jak zdůraznil generální advokát v bodech 58 a 59 svého stanoviska, zpochybněny argumentem Komise týkajícím se důsledků vystoupení Spojeného království z Unie. V tomto ohledu stačí konstatovat, že ani událost, která nastala jak po přijetí a vstupu Protokolu č. 36 v platnost, tak po hlasování, které vedlo k přijetí sporného rozhodnutí, ani praktické důsledky tohoto vystoupení nepředstavují okolnosti relevantní pro účely výkladu ustanovení tohoto protokolu.
68 Z výše uvedeného vyplývá, že výklad čl. 3 odst. 2 Protokolu č. 36 provedený Tribunálem v bodech 42, 56 a 57 napadeného rozsudku neporušuje čl. 16 odst. 5 SEU.
69 Ze všech předcházejících úvah vyplývá, že první část jediného důvodu kasačního opravného prostředku musí být zamítnuta jako neopodstatněná.
K druhé části jediného důvodu kasačního opravného prostředku
Argumentace účastnic řízení
70 Komise tvrdí, že výklad čl. 3 odst. 2 Protokolu č. 36 provedený Tribunálem v bodech 42, 56 a 57 napadeného rozsudku ohrožuje užitečný účinek čl. 16 odst. 4 SEU.
71 V tomto ohledu Komise připomíná, že toto ustanovení stanoví obecné pravidlo, a sice definici kvalifikované většiny použitelné od 1. listopadu 2014, a že „další způsoby“ stanovené v čl. 238 odst. 2 SFEU se použijí odchylně od tohoto obecného pravidla pouze v případech uvedených v tomto čl. 16 odst. 4 třetím pododstavci. Podle ní jsou přechodná ustanovení Protokolu č. 36 použitelná do 31. března 2017. Pokud by tomu bylo jinak, uvedený čl. 16 odst. 4 by výslovně kvalifikoval přechodná ustanovení jako „další způsoby“.
72 Komise kromě toho tvrdí, že podle čl. 3 odst. 1 Protokolu č. 36 vstoupil čl. 16 odst. 4 SEU v platnost dne 1. listopadu 2014. Kromě toho tvrdí, že čl. 3 odst. 3 tohoto protokolu uvádí, že kvalifikovaná většina definovaná Niceskou smlouvou se použije do 31. října 2014, aniž je dotčen čl. 235 odst. 1 druhý pododstavec SFEU, který odkazuje na čl. 16 odst. 4 SEU. Podle Komise tedy ze znění čl. 3 odst. 1 a 3 tohoto protokolu vyplývá, že nepoužití kvalifikované většiny definované v čl. 16 odst. 4 SEU po 1. září 2014, na základě čl. 3 odst. 2 téhož protokolu, nesmí ohrozit užitečný účinek tohoto čl. 16 odst. 4. Komise se přitom domnívá, že výklad tohoto čl. 3 odst. 2 provedený Tribunálem ohrožuje čl. 16 odst. 4 SEU, neboť má za následek rozšíření použitelnosti čl. 3 odst. 3 Protokolu č. 36 i po 31. březnu 2017.
73 Komise tvrdí, že výklad čl. 3 odst. 2 a 3 Protokolu č. 36 umožňující použití kvalifikované většiny vymezené v Niceské smlouvě po 31. březnu 2017 rovněž narušuje užitečný účinek čl. 16 odst. 4 SEU, jelikož je v rozporu s cíli posledně uvedeného ustanovení.
74 V tomto ohledu Komise tvrdí, že účelem čl. 16 odst. 4 SEU bylo zavést nový režim hlasování kvalifikovanou většinou v Radě, který vyžaduje získání většiny členských států a obyvatel Unie. Domnívá se tak, že systém kvalifikované většiny stanovený Niceskou smlouvou byl mnohem složitější a méně demokratický, takže zavedením kritéria, které přímo zohledňuje obyvatelstvo členských států, měla nová definice kvalifikované většiny uvedená v čl. 16 odst. 4 SEU za účinek zvýšení demokratické legitimity rozhodnutí přijatých Radou. Komise uvádí, že tato nová definice umožnila dosáhnout cíle Unie spočívajícího v založení jejího fungování na zastupitelské demokracii.
75 Komise má za to, že omezení užitečného účinku čl. 16 odst. 4 SEU vede k omezení zásady demokracie, která podle ustálené judikatury patří mezi základní hodnoty, na kterých je Unie založena. Podle Komise přitom Tribunál proti tomuto cíli postavil zvláštní zájem jediného členského státu mít po 31. březnu 2017, po žádosti formulované dne 30. března 2017, prospěch z kvalifikované většiny, která je pro něj příznivější, založené na vážených hlasech, která neodráží demokratické zastoupení občanů Unie.
76 Komise kromě toho tvrdí, že zvláštním účelem ustanovení čl. 16 odst. 5 SEU ve spojení s čl. 3 odst. 2 Protokolu č. 36 nebylo zachovat pravidla pro definici kvalifikované většiny použitelná před vstupem Lisabonské smlouvy v platnost na prakticky neurčitou dobu, ale oddálit až do 31. března 2017 úplné uplatňování pravidel týkajících se nové definice této většiny, uvedených v čl. 16 odst. 4 SEU, za účelem ochrany zájmu členských států, jejichž relativní váha při hlasování se snížila na základě pravidel Lisabonské smlouvy.
77 Komise má za to, že tři období uvedená v bodě 45 napadeného rozsudku jsou rovněž součástí takové logiky odloženého uplatňování těchto pravidel týkajících se nové obecné definice kvalifikované většiny uvedené v čl. 16 odst. 4 SEU, přičemž první období se vyznačuje úplnou nepoužitelností těchto pravidel, druhé období se vyznačuje použitím těchto pravidel s výhradou možnosti odchýlit se od nich v případě předchozí žádosti členského státu a třetí období, které na rozdíl od prvních dvou období nemůže být kvalifikováno jako „přechodné“, se vyznačuje automatickou, systematickou a bezvýjimečnou použitelností těchto pravidel.
78 Komise má tudíž za to, že výklad čl. 3 odst. 2 Protokolu č. 36 provedený Tribunálem v bodech 42, 56 a 57 napadeného rozsudku narušuje tato tři období tím, že de facto zavádí po 31. březnu 2017 třetí přechodné období na dobu neurčitou. Tento orgán dospěl k závěru, že s ohledem na cíl čl. 16 odst. 4 SEU, který spočívá ve stanovení definice kvalifikované většiny jakožto obecného pravidla, je třeba mít za to, že jakýkoli restriktivní výklad časového dosahu tohoto pravidla, jako je výklad, který zvolil Tribunál v bodech 40 a 41 napadeného rozsudku, představuje omezení jeho plného užitečného účinku.
79 Polská republika zpochybňuje argumentaci Komise.
Závěry Soudního dvora
80 Úvodem je třeba odmítnout argumentaci Komise, podle které výklad čl. 3 odst. 2 Protokolu č. 36, který podal Tribunál, ohrožuje užitečný účinek čl. 16 odst. 4 SEU, jelikož tato argumentace spočívá na tezi, která byla odmítnuta v rámci přezkumu první části jediného důvodu Komise, podle níž má tento výklad za následek prodloužení použitelnosti čl. 3 odst. 3 Protokolu č. 36 po 31. březnu 2017.
81 Pokud jde o argumentaci Komise týkající se zásady demokracie, je pravda, že podle článku 10 odst. 1 SEU je fungování Unie založeno na zásadě zastupitelské demokracie, která konkretizuje hodnotu demokracie, o niž se hovoří v článku 2 SEU (rozsudek ze dne 19. prosince 2019, Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, bod 63 a citovaná judikatura).
82 Nicméně, jak uvedl generální advokát v bodech 63 a 64 svého stanoviska, argumentace Komise týkající se významu čl. 16 odst. 4 pro demokratickou legitimitu unijních aktů není sama o sobě relevantní pro účely výkladu čl. 3 odst. 2 Protokolu č. 36. Přijetí tohoto protokolu odráží jasně vyjádřený záměr tvůrců Lisabonské smlouvy zajistit pružný přechod na pravidla týkající se definice kvalifikované většiny stanovené v tomto čl. 16 odst. 4. Tribunálu nelze vytýkat, že ve svém posouzení rozsahu působnosti čl. 3 odst. 2 tohoto protokolu porušil zásadu zastupitelské demokracie, když tímto posouzením Tribunál prostřednictvím striktního výkladu přechodných pravidel a v souladu se zásadou právní jistoty zaručil, že každý člen Rady má právo podat žádost uvedenou v tomto čl. 3 odst. 2 po celé období od 1. listopadu 2014 do 31. března 2017.
83 Z výše uvedeného vyplývá, že výklad čl. 3 odst. 2 Protokolu č. 36 provedený Tribunálem v bodech 42, 56 a 57 napadeného rozsudku neporušuje čl. 16 odst. 4 SEU.
84 Z toho vyplývá, že druhá část jediného důvodu kasačního opravného prostředku musí být zamítnuta jako neopodstatněná.
85 Vzhledem k tomu, že obě části jediného důvodu kasačního opravného prostředku byly zamítnuty jako neopodstatněné, je třeba kasační opravný prostředek zamítnout v plném rozsahu.
K nákladům řízení
86 Podle čl. 184 odst. 2 jednacího řádu rozhodne Soudní dvůr o nákladech řízení, není-li kasační opravný prostředek opodstatněný. Podle čl. 138 odst. 1 tohoto jednacího řádu, jenž se na řízení o kasačním opravném prostředku použije na základě čl. 184 odst. 1 uvedeného jednacího řádu, se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval.
87 Vzhledem k tomu, že Polská republika požadovala náhradu nákladů řízení a Komise neměla ve svém jediném důvodu úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit, že ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené tímto členským státem.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (čtvrtý senát) rozhodl takto:
1) Kasační opravný prostředek se zamítá.
2) Evropská komise ponese vlastní náklady řízení a uhradí náklady řízení vynaložené Polskou republikou.
Podpisy
*– Jednací jazyk: polština.