1.

Bankovní unie představuje jeden ze základních milníků v procesu evropské integrace od zavedení jednotné měny. Její právní zakotvení proběhlo navzdory značné technické složitosti v reakci na finanční krizi v roce 2008 mimořádně rychle.

2.

Členské státy přenesly na unijní orgány pravomoci týkající se obezřetnostního dohledu nad úvěrovými institucemi a řešení jejich problémů, když se dostanou do potíží ohledně solventnosti. Evropská centrální banka (dále jen „ECB“) získala značnou část příslušnosti k výkonu těchto pravomocí, jež na ni přenesly členské státy, jejichž vnitrostátní orgány dohledu jsou nicméně i nadále základním prvkem jednotného mechanismu dohledu nad bankami.

3.

Unijní normy, jimiž se řídí jednotný mechanismu dohledu, nastavily různé správní procesy, ve kterých vystupuje jak ECB, tak vnitrostátní orgány dohledu. Taková řízení nejsou v unijním právu žádnou novinkou: existovaly již v oblasti strukturálních fondů, v oblasti zemědělství nebo v oblasti jmenování členů Evropského parlamentu. V bankovní unii je těchto řízení využíváno mnohem častěji a intenzivněji než v jiných oblastech.

4.

V projednávaném sporu má Soudní dvůr možnost poprvé (pokud se nemýlím) se vyjádřit k jednomu z těchto nových řízení, které upravuje povolení k nabytí nebo zvýšení kvalifikované účasti v úvěrových institucích.

5.

Problém, který je nutno v rámci této předběžné otázky vyřešit, spočívá v objasnění otázky, komu přísluší soudní přezkum rozhodnutí přijatých v rámci tohoto řízení. Konkrétně se zde pokládá otázka, zda některé návrhy rozhodnutí a návrhy na rozhodnutí, které vnitrostátní orgány dohledu předkládají ECB, mohou být přezkoumány vnitrostátními soudy, nebo zda naopak jejich obsah a následná konečná rozhodnutí ECB mohou být přezkoumány výhradně Soudním dvorem Evropské unie.

I.

Právní rámec

A.

Unijní právo

6.

Řízení, jehož prostřednictvím byla přijata rozhodnutí napadená před předkládajícím soudem, upravují následující předpisy Evropské unie:

–

články 22 a 23 směrnice č. 2013/36/EU ( 2 ), která zapracovává do unijního práva dohody Basilej III, přijaté Basilejským výborem pro bankovní dohled, který působí v rámci Banky pro mezinárodní platby ( 3 );

–

čl. 1 odst. 5 a článek 15 nařízení (EU) č. 1024/2013 ( 4 );

–

články 85 až 87 nařízení (EU) č. 468/2014 ( 5 ).

1.

Směrnice CRD IV

7.

Podle článku 22 („Oznamování a posuzování navrhovaných nabytí“) platí:

8.

Článek 23 („Kritéria posouzení“) stanoví:

9.

Článek 119 („Zahrnutí holdingových společností do konsolidovaného dohledu“) v odstavci 1 stanoví:

2.

Nařízení o jednotném mechanismu dohledu

10.

V bodě 11 odůvodnění se uvádí:

11.

Článek 1 („Předmět a oblast působnosti“) stanoví:

12.

Článek 4 stanoví:

13.

Článek 6 odst. 2 tohoto nařízení stanoví, že ECB i vnitrostátní příslušné orgány mají povinnost v dobré víře spolupracovat a povinnost vyměňovat si informace a že vnitrostátní příslušné orgány ECB poskytnou zejména všechny informace, které jsou nezbytné pro plnění úkolů svěřených jí tímto nařízením, aniž je dotčena pravomoc ECB obdržet informace, které úvěrové instituce průběžně hlásí, přímo nebo mít k těmto informacím přímý přístup.

14.

Článek 15 („Posuzování nabývání kvalifikovaných účastí“) zní:

3.

Nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu

15.

Nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu přijaté podle čl. 4 odst. 3 nařízení o jednotném mechanismu dohledu stanoví rámec spolupráce ECB s vnitrostátními příslušnými orgány v rámci jednotného mechanismu dohledu.

16.

Článek 85 („Oznámení nabytí kvalifikované účasti vnitrostátním příslušným orgánům“) stanoví:

17.

Článek 86 („Posouzení možných nabytí“) stanoví:

18.

Článek 87 („Rozhodnutí ECB o nabytí“) stanoví:

B.

Italské právo

1.

Právní předpisy o finančním dohledu: Konsolidované znění zákona o bankách ( 6 )

19.

Článek 19 TUB svěřoval Banca d’Italia (Italská centrální banka, Itálie) pravomoc vydávat povolení k nabytí kvalifikovaných účastí ve finančních institucích. Konkrétně jeho odstavec 5 upřesňuje, že tato povolení se udělí v případě splnění „požadavků způsobilých zaručit prostřednictvím posouzení postavení navrhovaného nabyvatele a finanční rozumnosti navrhovaného nabytí řádné a obezřetné řízení banky v souladu s následujícími kritérii: dobrá pověst navrhovaného nabyvatele ve smyslu článku 25“.

20.

Podle čl. 25 odst. 1 („Kapitálová účast“) musí držitelé účastí uvedených v článku 19 požívat dobré pověsti a vyhovět požadavkům na odbornou způsobilost a bezúhonnost, jež zaručují řádné a obezřetné řízení banky ( 7 ).

21.

Článek 2 odst. 8 legislativního nařízení č. 72 z roku 2015 jako přechodné ustanovení stanovil, že budou nadále uplatňovány dřívější normy, které upravovaly požadavky na dobrou pověst držitelů účastí v úvěrových institucích.

22.

Tyto normy byly obsaženy v ministerské vyhlášce č. 144 ze dne 18. března 1998 ( 8 ), jejíž článek 1 upřesňuje tresty, které mají nepříznivý dopad na dobrou pověst, a vedou tak k nesplnění tohoto požadavku.

23.

Článek 2 vyhlášky č. 144 z roku 1998 přechodně stanovil, že „nesplnění požadavků podle článku 1, které nebyly stanoveny dřívějšími právními předpisy, se na osoby, které již měly účast na kapitálu banky ke dni vstupu této ministerské vyhlášky v platnost, nevztahuje v míře omezené na již drženou účast“.

24.

Co se týče smíšených finančních holdingových společností, článek 63 TUB podrobil osoby s kvalifikovanou majetkovou účastí v těchto společnostech stejným povinnostem, jaké platí pro bankovní instituce. Článek 67a odst. 2 TUB uvádí, že pokud mají tyto společnosti sídlo v Itálii a jsou mateřskými společnostmi v rámci italských finančních holdingů s částečnou nebo celkovou majetkovou účastí, mají plnění těchto povinností zajistit společně Banca d’Italia a Instituto per la Vigilanza Sulle Assicurazioni (Orgán pro dohled nad pojišťovnami, Itálie, dále jen „IVASS“).

2.

Právní předpisy o soudním řízení správním

25.

V italském soudním řízení správním existuje tzv. „giudizio di ottemperanza“ (řízení o žalobě na splnění povinnosti), v jehož rámci byly ze strany Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie) zformulovány předběžné otázky v projednávané věci.

26.

Podle čl. 21f odst. 1 zákona č. 241 ze dne 7. srpna 1990 ( 9 ) platí, že „správní rozhodnutí […], jehož vydání představuje porušení nebo obcházení překážky věci rozsouzené […], je neplatné“.

27.

Podle čl. 112 odst. 1 soudního řádu správního ( 10 ) platí, že „opatření správních soudů vykonávají orgány veřejné správy a ostatní účastníci řízení“.

28.

Odstavec 2 tohoto ustanovení zní takto:

29.

Na základě čl. 114 odst. 4 písm. b) soudního řádu správního soud, který rozhoduje o návrhu na splnění povinnosti, prohlásí v případě, že této žalobě vyhoví, neplatnost aktů, jejichž vydání představuje porušení nebo obcházení překážky věci rozsouzené“.

30.

Článek 2909 italského občanského zákoníku stanoví, že zjištění obsažené v rozsudku, který má účinky věci rozsouzené, jsou ve všech svých částech závazná pro účastníky řízení, jejich dědice a právní nástupce.

II.

Spor v původním řízení a předběžné otázky

31.

Od poloviny devadesátých let vlastnil Silvio Berlusconi prostřednictvím dceřiné společnosti Fininvest kvalifikovanou účast vyšší než 30 % ve společnosti Mediolanum SpA (dále jen „společnost Mediolanum“). Společnost Mediolanum byla smíšená finanční holdingová společnost obchodovatelná na burze a mateřská společnost finanční skupiny Mediolanum, v níž měla účast společnost SpA Banca Mediolanum, vlastněná zcela společností Mediolanum.

32.

Corte Suprema di Cassazione (Nejvyšší kasační soud, Itálie) rozsudkem č. 35729/13 odsoudil S. Berlusconiho za daňový podvod k trestu odnětí svobody na čtyři roky (z čehož mu tři byly prominuty) a jako vedlejší trest mu uložil zákaz vykonávat veřejné funkce a operační řízení v právnických osobách na dobu dvou let. Tento rozsudek nabyl právní moci dne 1. srpna 2013.

33.

Po přijetí legislativního nařízení č. 53 ze dne 4. března 2014 ( 11 ) podala Fininvest (na účet S. Berlusconiho) žádost o povolení k nabytí kvalifikované účasti ve společnosti Mediolanum.

34.

Banca d’Italia společně s IVASS rozhodnutím č. 976145/14 ze dne 7. října 2014 žádost zamítla, neboť vyhodnotila, že S. Berlusconi nesplňoval požadavek týkající se dobré pověsti stanovený pro držení kvalifikovaných účastí v podnicích, které se zabývají finančním zprostředkováním.

35.

Banca d’Italia vedle toho, že žádost zamítla, rozhodla o pozastavení výkonu hlasovacích práv a uložila povinnost zcizit vlastnické podíly (překračující zákonem stanovenou hranici 9,999 %) držených ve společnosti Mediolanum. Nicméně vyhověla návrhu společnosti Fininvest na vytvoření svěřeneckého fondu, na který by se předmětný podíl převedl, a poskytla jí lhůtu dvaceti dnů, aby oznámila přijetí podmínek formulovaných pro její vstup do tohoto svěřeneckého fondu.

36.

Silvio Berlusconi napadl toto rozhodnutí před Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Regionální správní soud pro Lazio, Itálie), který žalobu zamítl rozsudkem č. 7966/2015 ze dne 5. června 2015.

37.

Silvio Berlusconi podal proti tomuto zamítavému rozsudku odvolání (a společnost Fininvest podala odvolání jako vedlejší účastník) ke Consiglio di Stato (Státní rada). Banca d’Italia v tomto řízení tvrdila neexistenci právního zájmu stran, které odvolání podaly, na řízeních poté, co došlo k fúzi prostřednictvím „obráceného sloučení“ mezi společností Mediolanum a Banca Mediolanum.

38.

V průběhu tohoto řízení představenstva schválila fúzi „obráceným sloučením“ společnosti Mediolanum do společnosti Banca Mediolanum ( 12 ). Tento projekt fúze byl v souladu s článkem 57 TUB oznámen Banca d’Italia dne 26. května 2015. V důsledku toho se společnost Fininvest stala držitelem kvalifikované účasti ve finanční instituci ( 13 ).

39.

Rozhodnutím č. 7969932/21 ze dne 21. července 2015 Banca d’Italia povolila navrhovanou fúzi. V písemném oznámení tohoto rozhodnutí ze dne 23. července 2015 potvrdila rozhodnutí ze dne 7. října 2014, přičemž upřesnila, že povinnost zcizit podíly ve zmíněném rozhodnutí je třeba chápat „ve vztahu k akciím Banca Mediolanum, které budou po dokončení fúze přiděleny [společnosti Fininvest] výměnou za akcie [společnosti] Mediolanum“.

40.

Consiglio di Stato (Státní rada) rozsudkem č. 882/2016 ze dne 3. března 2016 vyhověla odvoláním S. Berlusconiho a společnosti Fininvest a zrušila rozhodnutí Banca d’Italia ze dne 7. října 2014 ( 14 ).

41.

Podle Consiglio di Stato (Státní rada) bylo rozhodnutí ze dne 7. října 2014 nezákonné pro porušení zásady zákazu retroaktivity tím, že pravidla pro posouzení kvalifikovaných účastí zavedená směrnicí 2007/44/ES ( 15 ) do směrnice CRD rozšířila i ty na majetkové účasti, které existovaly již před vstupem těchto norem v platnost. Směrnice 2007/44 se vztahovala na budoucí účasti, zatímco článek 2 vyhlášky č. 144 z roku 1998 odkazoval na „podíly již držené (vlastněné)“ ( 16 ). Vzhledem k tomu, že skutkové okolnosti nastaly dříve, než nová právní úprava vstoupila v účinnost, nebylo možné použít na společnost Fininvest požadavky dobré pověsti.

42.

V dopise č. 491595/16 ze dne 4. dubna 2016 Banca d’Italia vysvětlila ECB, že po sloučení Banca Mediolanum a společnosti Mediolanum získal S. Berlusconi prostřednictvím své dceřiné společnosti Fininvest postavení akcionáře úvěrové instituce Banca Mediolanum. Dodala, že vynesením rozsudku Consiglio di Stato (Státní rada) ze dne 3. března 2016 již pozbyla účinnosti jak povinnost zcizit část akcií, které převyšují podíl 9,999 % na kapitálu této banky, tak pozastavení hlasovacích práv, které se k těmto podílům vztahují. Banca d’Italia vyjádřila názor, že společnost Fininvest měla povinnost v souladu s článkem 22 a následujícími směrnice CRD IV a s článkem 19 a následujícími TUB podat žádost o schválení nabytí kvalifikované účasti v Banca Mediolanum.

43.

Banca d’Italia postupovala podle pokynů ECB (dopis ze dne 24. června 2016) a dne 14. července 2016 uložila společnosti Fininvest, aby předložila žádost o schválení ve lhůtě 15 dnů. Vzhledem k tomu, že tento požadavek nebyl splněn, rozhodla se Banca d’Italia zahájit dne 3. srpna 2016 z moci úřední správní řízení, přičemž upřesnila, že podle článku 4 nařízení o jednotném mechanismu dohledu přísluší pravomoc přijmout konečné rozhodnutí ECB.

44.

Banca d’Italia obdržela dokumentaci od společnosti Fininvest, poté předala podle čl. 15 odst. 2 nařízení o jednotném mechanismu dohledu ECB návrh rozhodnutí obsahující nesouhlasné stanovisko ohledně dobré pověsti kupujících a vyzvala ECB k tomu, aby se k nabytí kvalifikované účasti vyjádřila negativně.

45.

Rada pro obezřetnostní dohled ECB se ztotožnila s argumenty Banca d’Italia a schválila návrh rozhodnutí, který předala společnosti Fininvest a S. Berlusconimu, aby se k němu vyjádřili. Po splnění těchto formalit Rada potvrdila rozhodnutí ze dne 25. října 2016 ( 17 ), aniž k tomu Rada guvernérů ECB později měla námitky.

46.

V tomto rozhodnutí ECB vyjádřila důvodné pochybnosti o dobré pověsti nabyvatelů kvalifikovaných účastí Banca Mediolanum. Vzhledem k tomu, že S. Berlusconi, majoritní akcionář a skutečný vlastník společnosti Fininvest, byl nepřímým nabyvatelem účasti v Banca Mediolanum a byl pravomocně odsouzen k trestu odnětí svobody na čtyři roky za daňový podvod, dospěla ECB k závěru, že nesplňoval požadavek dobré pověsti, který na držitele kvalifikovaných účastí kladly vnitrostátní právní předpisy. Kromě toho se S. Berlusconi dopustil dalších porušení pravidel a byly mu uloženy další tresty, stejně jako tomu bylo u dalších členů řídících orgánů společnosti Fininvest.

47.

Na základě všeho výše uvedeného ECB vyvodila závěr, že nabyvatelé kvalifikovaných účastí v Banca Mediolanum nesplňovali požadavek dobré pověsti a že existovaly závažné pochybnosti o jejich způsobilosti zajistit v budoucnu řádné a obezřetné řízení této finanční instituce. V důsledku toho ECB vyjádřila nesouhlas s nabytím kvalifikované účasti společností Fininvest a S. Berlusconim v Banca Mediolanum.

48.

Společnost Fininvest a S. Berlusconi napadli rozhodnutí ECB z roku 2016 s využitím tří způsobů soudní ochrany:

–

podali k Tribunálu žalobu ( 18 ), jejíž projednávání bylo přerušeno v očekávání výsledku řízení o této předběžné otázce;

–

společnost Fininvest se obrátila také na Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Regionální správní soud pro Lazio) s žalobou na zrušení přípravných aktů Banca d’Italia pro rozhodnutí ECB;

–

ke Consiglio di Stato (Státní rada) podali žalobu „ottemperanza“ (na splnění povinnosti) s tvrzením, že zmíněné akty jsou neplatné, neboť jsou v rozporu s pravomocným rozsudkem č. 882/2016 ze dne 3. března 2016.

49.

Banca d’Italia namítá, že vnitrostátní soud nemá pravomoc rozhodnout o této žalobě, která je podána proti přípravným aktům, jež neobsahují výrokovou část a směřují k přijetí rozhodnutí, jehož přijetí přísluší výhradně ECB. Konečné rozhodnutí této unijní instituce může být podrobeno pouze kontrole ze strany Soudního dvora.

50.

Consiglio di Stato (Státní rada) spojila žaloby S. Berlusconiho a společnosti Fininvest do jednoho řízení a má za to, že neexistují konkrétní precedentní rozhodnutí Soudního dvora ohledně rozdělení pravomocí mezi vnitrostátní a unijní soud v řízeních o protiprávnosti aktů vnitrostátních příslušných orgánů přijatých v těchto typech řízení. Má také za to, že otázka je objektivně sporná, neboť zahrnuje jak prvky jediného řízení (tvrzení Banca d’Italia), tak prvky řízení integrovaného (tvrzení S. Berlusconiho a společnosti Fininvest). V každém případě zdůrazňuje, že fáze řízení, která se odehrává před vnitrostátním orgánem, nekončí přijetím aktu, který by byl pro evropský orgán, jenž má přijmout konečné rozhodnutí, závazný.

51.

Za těchto okolností Consiglio di Stato (Státní rada) pokládá Soudnímu dvoru Evropské unie následující předběžné otázky:

III.

Analýza předběžných otázek

52.

Předběžné otázky položené předkládajícím soudem vyžadují, jak uvedla Komise, mírné přeformulování, aby na ně Soudní dvůr mohl odpovídajícím způsobem odpovědět.

53.

Podle ustálené judikatury Soudní dvůr v zásadě nemá v rámci žalob na neplatnost podle článku 263 SFEU pravomoc rozhodovat o legalitě aktů přijatých vnitrostátními orgány ( 19 ).

54.

Proto je třeba mít za to, že předkládající soud v první předložené otázce žádá, aby bylo vyjasněno, zda výlučná pravomoc, kterou článek 263 SFEU svěřuje Soudnímu dvoru k přezkumu legality unijních aktů, brání vnitrostátním soudům v přezkumu legality vnitrostátních zahajovacích, vyšetřovacích a právně nezávazných návrhových aktů přijatých v rámci řízení podle čl. 4 odst. 1 písm. c) a článku 15 nařízení o jednotném mechanismu dohledu a podle článků 85, 86 a 87 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu vnitrostátními příslušnými orgány v řízeních, jež se ukončuje závazným rozhodnutím ECB.

55.

Prostřednictvím druhé předběžné otázky, kterou pokládá podpůrně k té první, se předkládající soud táže, zda Soudnímu dvoru přísluší pravomoc k přezkumu legality vnitrostátních aktů, které jsou přípravnými akty pro konečné rozhodnutí ECB, když tyto akty nelze napadnout „obecnou žalobou na zrušení“, nýbrž (zvláštní) žalobou na neplatnost žalobou pro údajné porušení nebo obcházení překážky věci rozsouzené, založené rozsudkem vnitrostátního soudu, uplatněná v průběhu řízení zvaného „giudizio di ottemperanza“.

56.

Než podrobím analýze obě předběžné otázky, které byly položeny, považuji za nutné:

–

shrnout judikaturu Soudního dvora týkající se soudního přezkumu aktů přijímaných v rámci integrovaných nebo smíšených správních řízení, v nichž se na rozhodování podílejí unijní instituce společně s vnitrostátními orgány členských států, a

–

osvětlit charakteristické rysy správního řízení, které ECB a vnitrostátní příslušné orgány používají pro schvalování nabytí nebo zvýšení kvalifikovaných účastí na úvěrových institucích.

A.

Soudní přezkum aktů přijímaných v integrovaných nebo smíšených správních řízeních v unijním právu

57.

Uplatňovat unijní právo mají obecně orgány členských států. Když tyto orgány jednají prostřednictvím správních řízení podle vnitrostátního práva, přezkum jejich aktů náleží vnitrostátním soudům, které mají možnost dotazovat se Soudního dvora cestou předběžných otázek. V omezeném okruhu oblastí, které jsou běžně ve výlučné pravomoci Unie, je úřední uplatňování unijního práva přímé a provádějí jej unijní orgány, instituce nebo jiné subjekty, které vedou svá vlastní řízení podléhající soudní kontrole Tribunálu a Soudního dvora.

58.

Existuje ovšem stále více případů, v nichž se unijní právo uplatňuje v řízeních, na nichž se podílejí jak orgány, instituce nebo jiné subjekty Unie, tak orgány, instituce nebo jiné subjekty členských států ( 20 ). V unijním právu nejsou obecně upravena ( 21 ), přestože doktrínou byla obšírně analyzována ( 22 ).

59.

Soudní dvůr se k soudní kontrole těchto integrovaných řízení, jakož i aktů, jimiž jsou ukončena, doposud ( 23 ) vyjadřoval kazuisticky a ne zcela vyčerpávajícím způsobem, přičemž se zabýval určováním soudu příslušného podle aktů napadnutelných žalobou ( 24 ). Použití těchto řízení v oblasti bankovní unie bude v této judikatuře důležitým mezníkem ( 25 ).

60.

Obecně platí, že pro určení příslušného soudu je třeba rozpoznat, kdo má v těchto komplexních správních řízeních skutečnou rozhodovací pravomoc. V souladu s tímto pravidlem přezkoumávají vnitrostátní soudy legalitu správních aktů přijatých vnitrostátními orgány, pokud jsou tyto akty konečnými rozhodnutími v těchto typech řízení. V rovnováze s tím Soudní dvůr Evropské unie posuzuje správní akty orgánů EU, které integrovaná řízení zakončují.

61.

Srozumitelnost tohoto pravidla může být nicméně snížena ve dvou případech, a sice když v tomto typu řízení:

–

se konečný akt unijních institucí opírá o předběžné nebo přípravné akty vnitrostátních orgánů, jejichž legalita je předmětem sporu;

–

může naopak být konečný akt vnitrostátních orgánů zatížen předchozím jednáním unijních orgánů, o němž se předpokládá, že je protiprávní, a z něhož vychází.

62.

Tento druhý případ nepředstavuje větší obtíže, neboť soudní kontrola je nadále ponechána vnitrostátním soudům s tím, že mají povinnost položit Soudnímu dvoru předběžnou otázku týkající se platnosti aktu Unie, mají-li za to, že může být protiprávní ( 26 ).

63.

Naproti tomu první případ s sebou nese delikátnější problémy. Zjištění, který soud (zda vnitrostátní nebo unijní) má pravomoc provést soudní přezkum, bude záviset na charakteristikách dotčeného řízení. Konkrétněji na rozdělení rozhodovací pravomoci v rámci tohoto řízení. Použití tohoto kritéria umožňuje při analýze judikatury Soudního dvora rozlišit dva typy případů:

–

integrovaná správní řízení EU s rozhodovací pravomocí v rukou vnitrostátních orgánů (judikatura Borelli);

–

integrovaná správní řízení EU s rozhodovací pravomocí svěřenou unijním orgánům (judikatura Švédsko v. Komise).

1.

Judikatura Borelli

64.

Rozsudek Oleificio Borelli v. Komise ( 27 ) se týkal integrovaného správního řízení, v němž se rozhodovací pravomoc přičítala vnitrostátním orgánům. Soudní dvůr uvedl, že určitý projekt může získat pomoc od EZOZF jen tehdy, pokud k němu vydá kladné stanovisko členský stát, na jehož území má být projekt uskutečněn. V případě záporného stanoviska Komise tudíž nemůže pokračovat v přezkumu projektu, ani a fortiori kontrolovat platnost takto vydaného stanoviska.

65.

Soudní dvůr dospěl k závěru, že nemá pravomoc rozhodovat o legalitě aktu přijatého vnitrostátním orgánem, dokonce ani tehdy ne, tvoří-li tento akt součást rozhodovacího procesu Společenství, v němž je tento akt pro unijní instituce závazný. Vady, jimiž je vnitrostátní stanovisko případně stiženo, nemohou ovlivnit platnost rozhodnutí, jímž Komise zamítá požadovanou pomoc ( 28 ).

66.

Tímto způsobem Soudní dvůr odmítl možnost, že by unijní akt mohl být ovlivněn protiprávností vnitrostátního aktu v integrovaném řízení, v němž převládá rozhodovací pravomoc vnitrostátního orgánu. Toto řešení, zdánlivě nelogické, je odůvodněno potřebou zamezit tomu, aby unijní správní akty byly rušeny v důsledku toho, že by vnitrostátní soudy zrušily taktéž vnitrostátní správní akty v důsledku porušení stejně tak vnitrostátních norem.

67.

Aby nevznikaly mezery v systému soudní kontroly v takových případech, uvedl Soudní dvůr, že vnitrostátním soudům přísluší, aby o legalitě vnitrostátního aktu rozhodly za týchž podmínek, jako jsou podmínky přezkumu vyhrazené jakémukoli konečnému aktu přijatému týmž vnitrostátním orgánem, který může poškodit práva třetích osob, a to včetně položení předběžné otázky v případě potřeby ( 29 ).

68.

Soudní dvůr rozšířil tuto doktrínu i na ta integrovaná řízení, v nichž převažuje rozhodovací pravomoc vnitrostátních orgánů, ve věcech z oblastí o řízení strukturálních fondů, ochrany zeměpisných označení nebo jmenování a odvolávání členů Evropského parlamentu. K některým z těchto oblastí se zmíním níže.

69.

V rozsudku Liivimaa Lihaveis ( 30 ) se Soudní dvůr vyslovil tak, že programová „příručka“ přijatá monitorovacím výborem v rámci operačního programu spadajícího pod nařízení (ES) č. 1083/2006 ( 31 ), jehož cílem je podpora evropské územní spolupráce mezi dvěma členskými státy, není aktem přijatým orgánem, institucí nebo jiným subjektem Unie, a v důsledku toho Soudní dvůr nemá pravomoc posuzovat platnost ustanovení takové příručky. Tento správní akt byl nicméně napadnutelný před vnitrostátními orgány, které mohly položit předběžnou otázku za účelem ověření slučitelnosti tohoto aktu s unijním právem ( 32 ).

70.

Oblast ochrany zeměpisných označení také nabízí příklady integrovaných správních řízení s převažující rozhodovací pravomocí vnitrostátních orgánů ( 33 ). V rozsudku Carl Kühne a další ( 34 ) Soudní dvůr rozhodl, že rozdělení pravomocí mezi Komisi (která zapisuje požadované označení) a vnitrostátní orgány (které se k němu předběžně vyjadřovaly a posuzovaly splnění požadavků nařízení) působí tak, že případná protiprávnost vnitrostátního správního aktu nemá vliv na protiprávnost nařízení č. 590/1999 ( 35 ).

71.

Soudní dvůr dodal, stejně jako v rozsudku Borelli, že přísluší vnitrostátním soudům, aby o legalitě žádosti o zápis označení na základě uvedeného článku 17 rozhodly za týchž podmínek přezkumu, jako jsou podmínky přezkumu vyhrazené jakémukoli konečnému aktu přijatému týmž vnitrostátním orgánem, který může poškodit práva, která třetí osoby vyvozují z unijního práva, a v důsledku toho považovaly žalobu podanou za tím účelem za přípustnou, i když vnitřní procesní pravidla to v podobném případě nestanoví ( 36 ).

72.

Pro volbu členů Evropského parlamentu jsou také stanovena integrovaná řízení, v nichž mají rozhodovací převahu vnitrostátní orgány. Soudní dvůr po přesném vymezení příslušných pravomocí Parlamentu a vnitrostátních orgánů při ověřování pověřovacích listin europoslanců vyslovil, že přísluší vnitrostátním orgánům vyhlašovat výsledky v souladu s vnitrostátními právními předpisy, které neodporují unijnímu právu. V důsledku toho byl Evropský parlament ve smyslu článku 12 Aktu z roku 1976 povinen vzít na vědomí vyhlášení výsledků a neměl pravomoc se z důvodů údajných nesrovnalostí tohoto vnitrostátního aktu od nich odchýlit ( 37 ).

2.

Judikatura Švédsko v. Komise

73.

Soudní dvůr se vyslovil také k integrovaným správním řízením, v nichž je konečná rozhodovací pravomoc svěřena unijním orgánům a vnitrostátní orgány se do něj zapojují v přípravné nebo předběžné fázi.

74.

V těchto případech je odpovědností přijmout konečné rozhodnutí, jímž se řízení končí, pověřen unijní orgán, takže soudní přezkum musí nevyhnutelně příslušet Tribunálu a Soudnímu dvoru. Akty vnitrostátních orgánů mají v těchto řízeních pouze přípravný charakter, jejich přezkum prováděný vnitrostátními soudy nebo Soudním dvorem by byl zpravidla nadbytečný ( 38 ).

75.

V rozsudku Nizozemsko v. Komise ( 39 ) Soudní dvůr odlišil integrovaná správní řízení s rozhodovací pravomocí Unie od těch, v nichž je podíl vnitrostátních orgánů určující. Konkrétně vyslovil, že společná organizace trhu s banány nemá základ v decentralizovaném stanovování celních kvót, který by představoval určitou rozhodovací pravomoc členských států ( 40 ).

76.

Další integrované řízení, v němž konečná rozhodovací pravomoc přísluší unijní instituci, bylo analyzováno v rozsudku Greenpeace France a další ( 41 ); konkrétně se jednalo o schvalování druhu geneticky modifikované kukuřice podle směrnice 90/220 ( 42 ). Soudní dvůr vyhodnotil věc tak, že pokud vnitrostátní soud prokáže nesrovnalosti v průběhu posuzování oznámení ze strany vnitrostátního příslušného orgánu, nemohl v důsledku toho tento orgán postupem stanoveným v čl. 12 odst. 1 směrnice 90/220 platně předat dokumentaci s kladným stanoviskem Komisi ve smyslu odstavce 2 tohoto ustanovení a zmíněný soudní orgán nemůže už jen z tohoto důvodu přezkoumávat legalitu aktu Komise, což je pravomoc vyhrazená Soudnímu dvoru nepřímo prostřednictvím předběžné otázky týkající se platnosti ( 43 ).

77.

A konečně, v rozsudku Švédsko v. Komise ( 44 ) se Soudní dvůr zabýval jiným typem integrovaného řízení, který je podroben kontrole unijních orgánů. Jednalo se o žádost o přístup k dokumentům orgánů, které pocházejí z členských států, jak stanoví články 4 a 5 nařízení č. 1049/2001 ( 45 ). Orgán Evropské unie přijme rozhodnutí, jímž odepře nebo poskytne přístup k požadovanému dokumentu po předchozím udělení souhlasu členského státu, z něhož dokument pochází.

78.

Soudní dvůr dospěl k závěru, že v tomto případě šlo o proces, na němž se účastní jak orgán Společenství, tak členský stát, a jehož cílem bylo určit, zda přístup k určitému dokumentu musí být odepřen podle některé z hmotněprávních výjimek stanovených v čl. 4 odst. 1 až 3 zmíněného nařízení.

79.

Rozhodl, že v takovém případě „je v pravomoci soudu Společenství na žádost zúčastněné osoby, vůči níž dožádaný orgán uplatnil odepření přístupu, přezkoumat, zda toto odepření mohlo být právoplatně založeno na zmíněných výjimkách, bez ohledu na to, zda k tomuto odepření došlo na základě posouzení těchto výjimek samotným orgánem, nebo dotčeným členským státem. Je třeba ostatně uvést, že s ohledem na zúčastněnou osobu nemá zásah členského státu vliv na to, že rozhodnutí, jež jí později zašle orgán jako odpověď na žádost o přístup, kterou předložila ohledně dokumentu, jež má orgán v držení, má charakter rozhodnutí Společenství“ ( 46 ).

B.

Správní řízení o povolování kvalifikovaných účastí v úvěrových institucích

80.

Prostřednictvím (povinného) povalování kvalifikovaných účastí má být zajištěno, aby do bankovního sektoru vstoupily pouze takové fyzické nebo právnické osoby, které neohrozí jeho řádné fungování. Posuzování má za cíl zejména ověřit, že navrhovaný nabyvatel požívá dobré pověsti a nezbytně nutné finanční solventnosti, aby organizace, v níž má být účast nabyta, nadále splňovala obezřetnostní požadavky, které jsou na ni kladeny. Posuzování přispívá také k předcházení tomu, aby operace byla financována ze zdrojů pocházejících z protiprávních činností.

81.

Článek 2 bod 8 nařízení o jednotném mechanismu dohledu odkazuje na definici „kvalifikované účasti“ v čl. 4 odst. 1 bodě 36 nařízení (EU) č. 575/2013 ( 47 ). Takovou „kvalifikovanou účastí“ se rozumí „přímá nebo nepřímá kapitálová investice do podniku, která představuje 10 % či více kapitálu nebo hlasovacích práv nebo která dává možnost podstatně ovlivňovat řízení tohoto podniku“.

82.

Článek 22 směrnice CRD IV stanoví, že pro nabytí či zvýšení kvalifikovaných účastí je potřebné předepsané povolení ( 48 ). Všechny orgány dohledu v Unii, a to jak členských států, které jsou součástí bankovní unie, tak těch, které nejsou, musí dodržet povolovací řízení.

1.

Kritéria pro udělení povolení

83.

Článek 23 směrnice CRD IV harmonizuje základní kritéria posouzení nabytí nebo zvýšení kvalifikované účasti ( 49 ). Tato harmonizace je nicméně částečná, neboť směrnice neupřesňuje parametry pro splnění těchto jednotlivých kritérií, které musí být posuzovány podle vnitrostátních norem.

84.

Evropské orgány dohledu přijaly v roce 2016 za účelem sjednocení praxe v členských státech Společné obecné pokyny k obezřetnostnímu posuzování nabývání nebo zvyšování kvalifikovaných účastí ve finančním sektoru ( 50 ). Co se týče bankovních institucí, právním základem těchto pokynů je čl. 16 odst. 1 nařízení č. 1093/2010 ( 51 ), podle kterého Evropský orgán pro bankovnictví s cílem zavést jednotné, účinné a efektivní postupy v rámci ESFS a zajistit společné, důsledné a jednotné uplatňování práva Unie vydává obecné pokyny a doporučení určená příslušným orgánům a finančním institucím.

85.

Přestože pokyny jsou nezávazné právní akty, členské státy se zavázaly učinit všechno pro to, aby se jimi (a doporučeními) prostřednictvím techniky známé jako „comply or explain“ ( 52 ) řídily. Podle informací předložených na jednání se italské orgány přiklonily k použití těchto pokynů z roku 2016 v rozhodnutí Comitato Interministeriale per il Credito ed il Risparmio (Mezirezortní výbor pro úvěry a spoření) přijatém v roce 2017.

2.

Povolovací řízení

86.

Co se týče řízení o udělování tohoto typu povolení, to se řídí článkem 4 odst. 1 písm. c), článkem 6 odst. 4 a článkem 15 nařízení o jednotném mechanismu dohledu, doplněným články 85 až 87 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu.

87.

Podle čl. 4 odst. 1 písm. c) ve spojení s čl. 6 odst. 4 nařízení o jednotném mechanismu dohledu disponuje ECB výlučnou pravomocí k posuzování a rozhodování o nabytí a zvyšování kvalifikovaných účastí ve všech finančních institucích podléhajících jednotnému mechanismu dohledu nezávisle na tom, zda mají podstatný význam nebo jsou méně významné a zda jsou pod přímým dohledem ECB nebo pod dohledem vnitrostátních příslušných orgánů.

88.

Z této skutečnosti je zřejmé, že nařízení o jednotném mechanismu dohledu nastavilo „skutečně propojený mechanismus dohledu“, v němž jsou obecně klíčové procesy identické pro všechny úvěrové instituce bez ohledu na to, zda jsou „významné“ či „méně významné“, a do nichž jsou zapojeny jak ECB, tak vnitrostátní příslušné orgány.

89.

Společná správní řízení zavedená nařízením o jednotném mechanismu dohledu se použijí na povolení k zahájení bankovní činnosti nebo pro jeho zrušení, jakož i na posuzování nabytí a zvyšování kvalifikovaných účastí.

90.

ECB konkrétně vykonává svou kontrolní pravomoc nad nabýváním a zvyšováním kvalifikovaných účastí tak, jak ji upravuje článek 15 nařízení o jednotném mechanismu dohledu ve spojení s články 85 až 87 nařízení o rámci jednotném mechanismu dohledu. Na řízení, které je nutno za tím účelem vést, se podílí ECB jako orgán, který rozhoduje, a vnitrostátní příslušné orgány jako instance pověřené přípravou rozhodnutí.

91.

Řízení probíhá následujícím způsobem ( 53 ):

–

žádající instituce předkládá oznámení o nabytí nebo zvýšení kvalifikované účasti vnitrostátnímu příslušnému orgánu, jímž je orgán toho členského státu, v němž má sídlo instituce, v níž má být nabyta účast;

–

vnitrostátní příslušný orgán sdělí ECB, že obdržel oznámení o záměru nabýt nebo zvýšit kvalifikovanou účast, nejpozději pět pracovních dnů od potvrzení přijetí oznámení od žadatele. Řízení nelze ukončit, dokud nebudou poskytnuty požadované informace. Proto musí žadatelé zajistit, aby jejich žádosti byly kompletní a správně strukturované. Pokud první kontrola žádosti odhalí chybějící údaje nebo nesrovnalosti, vnitrostátní příslušný orgán, který žádost obdržel, žadatele ihned vyzve, aby učinil patřičné změny;

–

jakmile je žádost podána a je potvrzena úplnost jejího obsahu, vnitrostátní příslušný orgán, který žádost obdržel, ECB a případné další dotčené vnitrostátní příslušné orgány provedou doplňující posouzení. Cílem tohoto posuzování je zajistit, aby všechny zainteresované strany byly důkladně seznámeny s obchodním modelem a jeho životaschopností, a pro tyto účely uvede všechna kritéria definovaná vnitrostátní i unijní právní úpravou;

–

vnitrostátní příslušný orgán předloží ECB návrh rozhodnutí s tím, že rozhodne o souhlasu nebo nesouhlasu s nabytím nebo zvýšením kvalifikovaných účastí. Od této chvíle je konečné rozhodnutí o schválení nebo zamítnutí žádosti výlučně odpovědností ECB. Pokud dospěje k závěru, že žádost je třeba zamítnout nebo že je namístě uložit dodatečné podmínky, žadatel má právo být vyslechnut;

–

rozhodnutí, jímž se řízení končí, přísluší ECB, která uplatní běžný postup pro přijímání rozhodnutí v oblasti bankovní unie, který je zakotven v čl. 26 odst. 6 a 8 nařízení o jednotném mechanismu dohledu: Rada dohledu ECB předloží kompletní návrh rozhodnutí Radě guvernérů a rozhodnutí se považuje za přijaté, pokud Rada guvernérů nevznese námitku ve lhůtě, která nepřekročí deset dnů;

–

jakmile je konečné rozhodnutí přijato, ECB je oznámí žadateli. Je-li nabytí zamítnuto nebo se navrhovaný nabyvatel domnívá, že jej rozhodnutí nějakým způsobem poškozuje, může požádat o přezkum rozhodnutí Správní revizní komisi ECB, jejíž úkoly jsou zakotveny v článku 24 nařízení o jednotném mechanismu dohledu.

C.

K první předběžné otázce: soudní kontrola vnitrostátních přípravných aktů v řízení o povolení nabytí kvalifikované účasti v úvěrových institucích

92.

Řízení o povolení nabytí nebo zvýšení kvalifikovaných účastí ve finančních institucích má, jak jsem právě vysvětlil, charakter integrovaného řízení, protože se na něm podílejí ECB jako orgán, který rozhoduje, a vnitrostátní příslušné orgány jako instance pověřené přípravou rozhodnutí. Nejprve se budu zabývat otázkami spojenými s rozhodovací pravomocí a poté se zmíním o soudní kontrole konečného rozhodnutí, které v něm musí být přijato.

1.

Pravomoc k přijetí konečného rozhodnutí

93.

Působení vnitrostátního příslušného orgánu poté, co byla žádost předána, se omezuje na ověření, zda jsou splněny podmínky pro schválení operace, které jsou stanoveny unijním i vnitrostátním právem. Jeho úloha vrcholí podáním návrhu na rozhodnutí nebo návrhu rozhodnutí ECB, které však tento orgán v žádném případě nezavazují.

94.

Od chvíle, kdy byl předán tento návrh, začíná v integrovaném řízení rozhodovací fáze, která je již plně v kompetenci ECB, jež musí s konečnou platností žádost o nabytí nebo zvýšení kvalifikované účasti schválit nebo zamítnout. Jedná se podle mého názoru o výlučnou rozhodovací pravomoc ECB, čemuž svědčí následující argumenty.

95.

Zaprvé článek 87 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu stanoví, že „ECB rozhodne o souhlasu nebo nesouhlasu s nabytím na základě svého posouzení navrhovaného nabytí a návrhu rozhodnutí vnitrostátního příslušného orgánu“. Jak tvrdí Banca d’Italia, z tohoto ustanovení lze dovodit, že ECB disponuje při přijímání konečného rozhodnutí posuzovací pravomocí k celkovému posouzení skutkových i právních okolností. Návrh, který předkládá vnitrostátní příslušný orgán, je jen jednou z posuzovaných skutečností, ale ne skutečností jedinou. Nic nebrání ECB, aby prováděla vlastní šetření a vydávala vlastní důkazní opatření ( 54 ) a dospěla k odlišnému závěru, než jaký navrhoval vnitrostátní příslušný orgán a který pro ni není závazný ( 55 ).

96.

Podotýkám, že návrh vnitrostátního příslušného orgánu nepodmiňuje z právního hlediska pozdější rozhodnutí ECB. Může na základě své kvality více či méně ovlivnit konečné rozhodnutí, ale takový rys je společný i s jinými postupy (například nezávazné stanovisko) v jakémkoli typu řízení. Vnitrostátní příslušný orgán nemá žádnou zvláštní rozhodovací pravomoc nad rámec toho, že mu přísluší vést první fázi řízení po podání žádosti o povolení. Nejedná se tedy o řízení, v němž by vnitrostátní příslušný orgán a ECB spolurozhodovaly, jak se patrně domnívá S. Berlusconi ve svém písemném vyjádření.

97.

Zadruhé je možné, že ECB se přikloní k tomu, že změní své konečné rozhodnutí, přičemž se po projednání se správní revizní komisí odchýlí od návrhu vnitrostátního příslušného orgánu, s nímž se původně ztotožnila ( 56 ), je-li námitkám navrhovaného nabyvatele zcela nebo zčásti vyhověno ( 57 ). ECB kromě toho může do svého konečného rozhodnutí zahrnout podmínky pro povolení nabytí nebo zvýšení kvalifikované účasti, které nejsou v návrhu vnitrostátního příslušného orgánu obsaženy.

98.

Zatřetí to, že první fázi řízení vede vnitrostátní příslušný orgán, neznamená, že se ECB vůbec netýká. Článek 85 odst. 1 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu stanoví, že vnitrostátní příslušné orgány, které obdrží oznámení o záměru nabýt kvalifikovanou účast v úvěrové instituci, toto oznámení oznámí ECB nejpozději pět pracovních dnů od potvrzení jeho přijetí. Článek 6 odst. 2 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu zdůrazňuje, že ECB i vnitrostátní příslušné orgány mají povinnost v dobré víře spolupracovat a povinnost vyměňovat si informace.

99.

Začtvrté návrh na rozhodnutí předložený vnitrostátním příslušným orgánem ECB není vnitrostátním orgánem oznámen žadateli, což potvrzuje jeho charakter pouhého přípravného interního vnitřního aktu pro přijetí konečného rozhodnutí ECB, aniž z něj plynou jakékoli právní následky pro ni nebo pro třetí osoby ( 58 ).

100.

Zapáté řízení o povolení nabývání nebo zvyšování kvalifikovaných účastí se odlišuje od jiných podobných řízení, jako je řízení o povolení vykonávat bankovní činnost. V posledně zmíněném řízení má vnitrostátní příslušný orgán na základě čl. 14 odst. 2 nařízení o jednotném mechanismu dohledu ( 59 ) pravomoc autonomně přijímat rozhodnutí o zamítnutí žádosti o povolení, které oznámí žadateli a které má účinky jak vůči němu, tak vůči třetím osobám. Jedná se o konečné rozhodnutí, jehož soudní přezkum mohou vykonávat vnitrostátní soudy, které mají možnost položit předběžnou otázku Soudnímu dvoru. Naproti tomu v řízení o povolení nabývání kvalifikovaných účastí vnitrostátní příslušný orgán taková oprávnění nemá.

101.

Zašesté podle čl. 22 odst. 6 směrnice CRD IV platí, že pokud příslušné orgány nevyjádří písemně nesouhlas s navrhovaným nabytím ve lhůtě pro posouzení, považuje se navrhované nabytí za schválené. V případě nečinnosti vnitrostátního příslušného orgánu může ECB – aby předešla tomu, že v důsledku nečinnosti bude možné mít za to, že vnitrostátní orgán rozhodl kladně – zasáhnout (podle čl. 9 odst. 1 třetího pododstavce nařízení o jednotném mechanismu dohledu) ( 60 ) a zavázat vnitrostátní příslušný orgán, aby se k žádosti o povolení nabytí nebo zvýšení kvalifikované účasti vyjádřil. Důraz je tedy od počátku kladen na účast ECB v tomto řízení a na to, že výlučnou kontrolu nad ním má právě ona.

2.

Soudní přezkum rozhodnutí přijatých v těchto řízeních

102.

Po konstatování, že povolování nabývání nebo zvyšování kvalifikovaných účastí ve finančních institucích je integrovaným řízením, jehož konečné rozhodnutí spadá do výlučné pravomoci ECB, je nutné ujasnit si odpovědi otázky týkající se soudní kontroly rozhodnutí, která jsou v tomto řízení přijímána.

103.

Za účelem určení režimu soudní kontroly, který má být použit, se jak judikatura vycházející z rozsudku Borelli, tak judikatura vycházející z rozsudku Švédsko v. Komise, zabývají konkrétním rozdělením pravomocí mezi vnitrostátní orgány a unijní orgány. Připadne-li rozhodovací pravomoc vnitrostátním orgánům, použije se judikatura Borelli, a je-li v rukou unijního orgánu, uplatní se judikatura Švédsko v. Komise.

104.

Jednotný mechanismus dohledu je komplexní a víceúrovňová struktura, kterou tvoří ECB a vnitrostátní příslušné orgány a ve které má ECB klíčovou pozici, nese odpovědnost za fungování systému a kontroluje veškeré úlohy tohoto mechanismu ( 61 ). Za účelem plnění těchto cílů disponuje ECB v rámci jednotného mechanismu dohledu výlučnými pravomocemi. Účast vnitrostátních příslušných orgánů je sleduje logiku decentralizace výkonu těchto pravomocí, nikoli logiku rozdělení vlastních pravomocí mezi ECB a vnitrostátní příslušné orgány ( 62 ).

105.

V řízení o povolení týkajícího se kvalifikovaných účastí u sebe ECB koncentruje konečnou rozhodovací pravomoc, a to výlučným způsobem, stejně jako je tomu i u většiny integrovaných správních řízení v rámci bankovní unie. Symetricky k tomu přísluší výlučná pravomoc vykonávat soudní kontrolu výkonu této koncentrované pravomoci Tribunálu a Soudnímu dvoru ( 63 ).

106.

Domnívám se, že toto tvrzení je obtížně vyvratitelné. Fininvest podala totiž proti rozhodnutí ECB, jímž bylo nabytí kvalifikované účasti v Banca Mediolanum zamítnuto, žalobu na neplatnost, kterou Tribunál stále projednává (T‑913/16).

107.

Přípravný charakter aktů vnitrostátních příslušných orgánů v úvodní fázi řízení v případě nutnosti podporuje výlučnou soudní pravomoc Soudního dvora jak ohledně rozhodnutí o žádostech o schválení nabytí nebo zvýšení kvalifikovaných účastí v bankovních institucích, tak ohledně návrhů, které těmto rozhodnutím předcházejí.

108.

V souladu s ustálenou judikaturou Soudního dvora je možné napadnout platnost jen těch aktů, které byly přijaty unijními orgány, bez ohledu na jejich povahu či formu, jejichž účelem je vyvolat závazné právní účinky, jimiž mohou být dotčeny zájmy žalobce tím, že podstatným způsobem změní jeho právní postavení. Jedná-li se proto o akty nebo rozhodnutí, jež jsou přijímány v několika fázích, jsou napadnutelné až tehdy, když obsahují konečné stanovisko (zpravidla Komise nebo Rady) po tomto řízení. Naopak nejsou napadnutelná prozatímní nebo předběžná opatření, jejichž účelem je připravit konečné rozhodnutí ( 64 ).

109.

Tuto judikaturu je možné vztáhnout i na řízení, v nichž účast na přípravách, ryze pomocná, přichází ze strany vnitrostátního orgánu. Pokud se akt tohoto orgánu omezuje pouze na návrh, který z povahy věci nemá povahu rozhodnutí, postrádá tento akt schopnost zasáhnout právní sféru jakékoli osoby, ať už fyzické nebo právnické. Postrádá tedy charakter, který by umožnil jej samostatně napadnout. Případné vady, k nimž mohlo dojít při vypracovávání návrhu, mohou být navíc namítány současně s napadením konečného rozhodnutí, které v sobě odráží jejich obsah.

110.

Shrnuto, vnitrostátní soudy nemohou rozhodovat o ryze přípravných aktech přijímaných vnitrostátními příslušnými orgány, které představují součást integrovaného řízení, v němž výlučná rozhodovací pravomoc je svěřena výlučně ECB. Jinak by si vnitrostátní soudy ve skutečnosti přisvojily věcnou kontrolu rozhodnutí, která nejsou oprávněny přijímat vnitrostátní příslušné orgány, nýbrž ECB, což by mimo jiné mohlo vést k paradoxním situacím ( 65 ).

111.

Domnívám se tedy, že soudní přezkum všech aktů přijatých v rámci řízení o povolování nabývání nebo zvyšování kvalifikovaných účastí v bankovních institucích je třeba přiznat soudním orgánům Unie, nikoli soudům vnitrostátním.

112.

Toto přiznání soudní pravomoci není samozřejmě zcela bezproblémové. Pro účely zachování práva na účinnou soudní ochranu dotčených osob musí unijní soudy určit – je-li před nimi vznesena taková námitka – zda jsou přípravné akty vnitrostátních příslušných orgánů, jejichž obsah ECB nakonec převezme do svého rozhodnutí, stiženy tak závažnými vadami vyvolávajícími neplatnost, že nezvratně postihnou celé řízení.

113.

Z tohoto úhlu pohledu musí být případná protiprávnost návrhu Banca d’Italia přezkoumána Tribunálem v řízení o žalobě na zrušení rozhodnutí, která byla podána proti konečnému rozhodnutí ECB (věc T‑913/16), neboť tento orgán má ohledně přijetí nebo nepřijetí návrhu vnitrostátního příslušného orgánu prostor pro uvážení.

114.

Toto řešení je navíc v souladu s tím, co stanoví čl. 4 odst. 3 nařízení o jednotném mechanismu dohledu ( 66 ). Ten pověřuje ECB uplatňováním vnitrostátního práva, které provádí směrnice a výjimečně i nařízení v oblasti bankovní unie, což potvrzuje, že soudní kontrola přísluší i v těchto případech Soudnímu dvoru ( 67 ).

115.

S ohledem na předchozí argumenty se domnívám, že článek 263 SFEU:

–

svěřuje Soudnímu dvoru Evropské unie výlučnou pravomoc ke kontrole legality aktů přijatých v rámci řízení podle čl. 4 odst. 1 písm. c) a článku 15 nařízení o jednotném mechanismu dohledu a článků 85, 86 a 87 nařízení o rámci jednotného mechanismu dohledu a

–

brání vnitrostátním soudům vykonávat kontrolu legality aktů o zahájení řízení, vyšetřovacím aktům a nezávaznému návrhu, které přijal vnitrostátní příslušný orgán v rámci tohoto postupu, který je zakončen konečným rozhodnutím ECB.

D.

Ke druhé předběžné otázce: vliv rozhodnutí vnitrostátních soudů, které mají účinek překážky věci rozsouzené, na soudní kontrolu vnitrostátních přípravných aktů

116.

Z odpovědi, kterou doporučuji dát na první otázku, lze logicky vyvodit i odpověď na otázku druhou. V důsledku uplatnění výlučné pravomoci Tribunálu a Soudního dvora vykonávat soudní kontrolu aktů přijatých v těchto řízeních a odmítnutím jejího přiznání vnitrostátním soudům je bez významu, zda tyto akty mohou být napadány prostřednictvím „giudizio di ottemperanza“ nebo jakýmkoli jiným procesním prostředkem vnitrostátního práva.

117.

Přiznání pravomoci je ve skutečnosti nevyhnutelným požadavkem pro platnost pozdějšího soudního postupu. Pokud soud nemá pravomoc, jednoduše nemůže konat, a to žádným procesním způsobem. „Giudizio di ottemperanza“ je jednou z cest, jejichž prostřednictvím italský procesní řád směřuje k tomu, aby byla respektována překážka věci rozsouzené u věcí, které již byly soudem dříve rozhodnuty ( 68 ).

118.

Silvio Berlusconi a společnost Fininvest se pokoušejí využít této cesty a odvolávají se na rozsudek vynesený dne 3. března 2016 Consiglio di Stato (Státní rada) jako na důvod neplatnosti návrhu rozhodnutí, které Banca d’Italia předložila ECB v průběhu povolovacího řízení. Ale pokud, jak jsem již předeslal, nemají italské soudy pravomoc posuzovat přípravné akty přijaté vnitrostátními příslušnými orgány, musí být toto tvrzení vzneseno před Tribunálem (jak tomu bylo i u žaloby ve věci T‑913/16), nikoli před vnitrostátními soudy.

119.

Domnívám se tedy, že za účelem odůvodnění, že v důsledku (případného) účinku překážky věci rozsouzené, založené rozsudkem ze dne 3. března 2016, přísluší pravomoc kontrolovat legalitu jednání Banca d’Italia, které směřovalo k přípravě konečného rozhodnutí ECB, vnitrostátnímu soudu, není možné se dovolávat procesní autonomie italského státu.

120.

Proto si nemyslím, že by se Soudní dvůr měl v rámci této debaty dále zabývat otázkou – přestože tato ještě nebyla řešena – jaký vliv má zmíněný rozsudek na tuto věc. Nicméně čistě podpůrně vysvětlím, proč se domnívám, že zde není ani subjektivní, ani objektivní totožnost (potřebné pro vyhodnocení dopadu na posuzovanou věc) mezi řízením skončeným rozsudkem ze dne 3. března 2016 a aktuálním řízením v této věci.

121.

K objektivní totožnosti:

–

Precedentní žaloba se týkala rozhodnutí Banca d’Italia a IVASS č. 976145/14 ze dne 7. října 2014, které obsahovalo prohlášení, že S. Berlusconi nesplňoval požadavek týkající se dobré pověsti stanovený ve vztahu k majitelům kvalifikovaných účastnických podílů v podnicích, jejichž předmětem činnosti je finanční zprostředkování;

–

Současné řízení se týká legality návrhu Banca d’Italia (posléze převzatého Rozhodnutím ECB z roku 2016), jímž odmítla nabytí kvalifikované účasti ve SpA Banco Mediolanum, které S. Berlusconi realizoval nepřímo prostřednictvím společnosti Fininvest. Důvodem odmítnutí má svůj základ v pravomocném odsouzení k trestu odnětí svobody na čtyři roky za daňový podvod, na něž se odvolával rozsudek Consiglio di Stato (Státní rada). Banca d’Italia však stejně jako ECB hodnotily také další, doplňující elementy, z nichž některé jsou pozdějšího data, než byl rozsudek ze dne 3. března 2016, aby dospěly k závěru, že požadavek dobré pověsti nabyvatelů nebyl splněn ( 69 ).

122.

K subjektivní totožnosti:

–

ECB se neúčastnila – ani se nemohla účastnit – řízení, ve kterém byl vynesen rozsudek ze dne 3. března 2016, kdežto v posuzovaném řízení je její úloha klíčová;

–

rozhodnutí ECB z roku 2016 zdůrazňuje nedostatek dobré pověsti nabyvatelů, které se týká nejen „ovládajícího akcionáře a nepřímého nabyvatele, S. Berlusconiho, nýbrž také dalšího člena správní rady a člena dozorčí rady SpA Fininvest, jakož i samotné společnosti Fininvest“ ( 70 ).

123.

Kromě toho nabytí kvalifikovaných účastí jsou různého druhu, dopadající právní úprava se liší a řízení se změnilo tak, že rozhodnutí teď přísluší výhradně ECB.

124.

Není-li tedy objektivní ani subjektivní totožnosti mezi řízením rozhodnutým pravomocným rozsudkem Consiglio di Stato (Státní rada) ze dne 3. března 2016 a řízením právě probíhajícím, lze jen těžko přijmout použití zásady věci rozsouzené.

125.

A úplně nakonec, dvojnásob podpůrně [konstatuji], že zásady věci rozsouzené se nelze dovolávat za účelem zajištění výkonu takových rozsudků, které byly vyneseny při jasném porušení norem unijního práva ( 71 ), jako jsou ty, které by mohly zasahovat do výlučné pravomoci ECB schvalovat nabytí kvalifikovaných účastí [v úvěrových institucích].

IV.

Závěry

126.

Ve světle předcházejících úvah navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžné otázky Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie) následujícím způsobem:

–

svěřuje Soudnímu dvoru Evropské unie výlučnou pravomoc ke kontrole legality aktů přijatých v rámci řízení, která jsou upravena ve zmíněných článcích obou nařízení a vedou se za účelem schválení nabytí a zvýšení kvalifikovaných účastí v bankovních institucích, a

–

brání tomu, aby vnitrostátní soudy vykonávaly kontrolu legality aktů, jimiž se řízení zahajuje, pokynů a návrhů rozhodnutí, přijatých vnitrostátními příslušnými orgány v rámci tohoto řízení, v němž konečné rozhodnutí přísluší ECB.