Verwaltungsgericht Frankfurt har forelagt et præjudicielt spørgsmål vedrørende gyldigheden af artikel 1 i Kommissionens forordning nr. 3429/80 af
Selv om Domstolen ikke er ukendt med de grundlæggende bestemmelser på det omhandlede område Dom af
Artikel 1 og bilag IV: Pos. 20.02 A.
Artikel 10, stk. 1, og det førnævnte bilag IV.
Ved Rådets forordning er der indført en mekanisme med fælles priser og importafgifter, hvis formål er at stabilisere det fælles marked; eftersom ordningen Betragtning 12 til forordning nr. 516/77.
opkrævning af enhver afgift med tilsvarende virkning som told, anvendelse af enhver kvantitativ restriktion eller af foranstaltninger med tilsvarende virkning Artikel 14, stk. 2, i forordning nr. 516/77.
hel eller delvis afvisning af ansøgninger om udstedelse af licenser, for så vidt angår ansøgninger, der er til behandling Artikel 2, litra a), i forordning nr. 521/77. Artikel 2, litra c), i forordning nr. 521/77.
Kommissionen har fra det tidspunkt, da den ved grundforordningerne indførte beskyttelsesklausul trådte i kraft, under påberåbelse af denne hjemmel regelmæssigt gennemført begrænsning af eller stop for udstedelse af importlicenser ved en række forordninger. Forordning nr. 3429/80 er imidlertid udtryk for en markant ændring af den af Kommissionen forfulgte politik på dette område.
Denne er opbygget omkring to grupper af bestemmelser:
fastsættelse af en maksimal importkvote, inden for hvilken anmodninger om importlicenser imødekommes; dette kontingent svarer til Artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 3429/80. fordeling af de således beregnede kvoter mellem de vigtigste eksporterende tredjelande Artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 3429/80.
Ved efterfølgende forordninger fra Kommissionen blev denne mekanisme opretholdt i andet og tredje kvartal 1981 Forordning nr. 796/81 af Artikel 7 i Rådets forordning.
Dette er de bestemmelser, der er relevante for den foreliggende sag, hvis faktiske omstændigheder jeg herefter kort skal ridse op.
Firmaet Wünsche er en virksomhed, der har specialiseret sig i importhandel, og som, blandt andre produkter, importerer champignonkonserves fra tredjelande. Efter at firmaet havde udtømt de mængder, der tilkom det i henhold til beskyttelsesforanstaltningerne, indgav det den
for det første gøres det gældende, at de i grundforordningerne fastsatte betingelser for at gennemføre beskyttelsesforanstaltninger Artikel 14 i forordning nr. 516/77 samt artikel 1 i forordning nr. 521/77.
for det andet hævdes det, at uanset om Kommissionens bedømmelse af markedssituationen på det tidspunkt, da de under sagen omhandlede omstændigheder forelå, var retlig holdbar, havde Kommissionen ikke hjemmel i Rådets forordninger til at gennemføre en beskyttelsesforanstaltning af den under sagen omhandlede art.
Af hensyn til sammenhængen foretrækker jeg at behandle de to ovenfor nævnte anbringender vedrørende ugyldighed i omvendt orden. Jeg vil først undersøge, om Kommissionen inden for rammerne af de beføjelser, der blev delegeret til den ved Rådets forordninger, var retligt kompetent til at indføre den nye beskyttelsesmekanisme, som er hjemlet i den omtivstede forordning (punkt 1): Svaret på dette spørgsmål, der er af retlig beskaffenhed, og som vedrører selve indholdet af den gennemførte beskyttelsesforanstaltning, er afgørende for Kommissionens kompetence. Jeg vil dernæst tage stilling til et spørgsmål af faktisk beskaffenhed, nemlig om den gennemførte foranstaltning var nødvendig, hvorved jeg vil tage stilling til, om de forudsætninger af økonomisk art, der kræves som grundlag for beskyttelsesforanstaltninger, ikke af Kommissionen er blevet bedømt på en åbenbar urigtig måde (pkt.2).
Den tyske rets præjudicielle spørgsmål omhandler alene ugyldigheden af artikel 1 i Kommissionens forordning. Som Kommissionen imidlertid anførte under retsmødet, udgør beskyttelsesmekanismens to bestanddele et hele, bestående af en ordning med kvartalsvise kvoter, som — når de overskrides — udløser opkrævning af en fast tillægsafgift.
Af hvilke grunde kan det tænkes, at Kommissionen har savnet kompetence? På dette stadium af mit forslag til afgørelse drejer det sig endnu ikke om at tage stilling til, om Kommissionen korrekt har overholdt de betingelser, der er fastsat i grundforordningerne for at gennemføre beskyttelsesforanstaltninger. Ved behandlingen af pkt. 1 skal jeg derimod undersøge selve spørgsmålet om, hvorvidt Kommissionen var kompetent til at indføre en beskyttelsesforanstaltning af den omtvistede art, men ikke om kompetencen blev udøvet retmæssigt.
opregningen af de mulige beskyttelsesforanstaltninger, som i den nærværende sag fremgår af artikel 2, stk. 1, i Rådets forordning nr. 521/77, er udtømmende, hvilket Domstolen ifølge sagsøgeren fastslog i dommene i Durbeck- Dom af Sag i henhold til artikel 13, stk. 2, i Rådets forordning nr. 516/77 er det Rådet og kun Rådet, der har beføjelse til at gøre undtagelse fra forbudet mod opkrævning af en afgift med tilsvarende virkning som told i samhandelen med tredjelande: Idet Wünsche sidestiller den under sagen omhandlede tillægsafgift med en sådan afgift, har virksomheden anført, at forordning nr. 516/77 udtrykkeligt ikke hjemler nogen undtagelse for champignonkonserves, samt at den eneste undtagelse, der er gennemført for denne vares vedkommende, netop fremgår af en rådsforordning, hvis indhold i det væsentlige svarer til bestemmelserne i Kommissionens forordning Den førnævnte forordning nr. 1796/81.
For så vidt angår forordningerne nr. 516 og 521/77 har Domstolen i dommen i Edeka-sagen fastslået, at de Dom af Jfr. navnlig dom af For så vidt angår artikel 13, stk. 2, i forordning nr. 516/77 har Kommissionen anført, at den ikke udelukker Kommissionens kompetence : reglen finder anvendelse,
Jfr. navnlig dom af
Forslag til afgørelse i Rey Sodasagen, Sml. 1975, jfr. s. 1308.
i dommen i derimod har Domstolen i dommen i International Fruit Company-sagen De forenede sager Præmis 63, jfr. s. 91. Præmisserne 64 og 65, jfr. s. 91-92.
Gennemførelsen af en ny beskyttelsesforanstaltning forudsætter således i det mindste, at to yderligere betingelser er opfydt: den skal ligne den foranstaltning, den erstatter, og skal være mindre indgribende end denne. Den af Kommissionen indførte beskyttelsesmekanisme opfylder imidlertid ikke lighedsbetingelsen: den eneste bestemmelse, som man kunne være fristet til at sidestille den med, vedrører indførelsen af en
Jeg finder ligesom Kommissionen en sådan sidestilling unaturlig. Vel er størrelsen af tillægsafgiften beregnet på grundlag af produktionsprisen for franske champignon; men dens formål er ikke at bringe prisen på importerede produkter op til dette niveau, eftersom den udelukkende pålægges den mængde, der overstiger de for hvert enkelt land fastsatte kvoter.
Beskyttelsesmekanismen bygger således først og fremmest på en kvoteordning, hvis overholdelse sikres ved, at der opkræves en prohibitiv tillægsafgift; trods denne egenskab kan man ikke sidestille den med de klassiske foranstaltninger, der består i at udskyde eller helst bremse indførslerne Artikel 2, litra a), i forordning nr. 521/77. Betragtning 3.
Det drejer sig derfor om en foranstaltning Dom af
Dom af
Artikel 13, stk. 3-5, bemyndiger således medlemsstaterne til at opretholde nationale importrestriktioner for produkter fra tredjelande, enten permanent, eller indtil udstedelsen af en rådsforordning. Artikel 2 fastsætter en importafgift Det er således i henhold til en rådsforordning, at der er givet hjemmel til at opstille en yderligere betingelse af formel art for udstedelse af en importlicens, og gennemførelsesbestemmelserne fastsættes af Kommissionen Forordning nr. 1203/80 af Den førnævnte forordning nr. 1796/81 (artikel 6) samt Kommissionens forordning nr. 3433/81 af
Det fremgår i det hele af det anførte, at det kun tilkommer Rådet og Rådet alene at give hjemmel for de restriktioner — af national karakter såvel som på fællesskabsplan — for den frie samhandel med tredjelande, der er nødvendige for at beskytte det fælles marked for frugt og grønsager. Idet Kommissionen, da den gennemførte en beskyttelsesforanstaltning af en ny art, trådte i Rådets sted, om end foreløbigt, har den derfor overskredet grænserne for sin kompetence, og herved overtrådt dels artikel 13, stk. 2, i forordning nr. 516/77, dels artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 521/77. Den har mere almindeligt handlet i strid med den kompetencefordeling, der fremgår af selve traktatens bestemmelser: artiklerne 40, stk. 3, og 43, stk. 3, tildeler Rådet kompetencen til at træffe
Det må herefter anses for overflødigt at tage stilling til de andre anbringender, som parterne har fremsat. Jeg skal gennemgå dem i korthed og subsidiært.
Artiklerne 3 og 7. Forordning nr. 871/81 af
Kommissionen er imidlertid af den opfattelse, at denne ordning, der fritager importørerne for de handelsmæssige risici, som er følgen af en hel eller delvis lukning af markedet i årets løb, tillader de erhvervsdrivende at foretage en bedre økonomisk planlægning. Ordningen er smidigere end de traditionelle beskyttelsesforanstaltninger, eftersom tillægsafgiften selv er variabel; Kommissionen har endelig anført, at afgiften vel er prohibitiv, men at dette netop er i overensstemmelse med det tilstræbte formål, som var at sikre overholdelsen af importkontingentet og samtidig undgå de forsyningsafbrydelser, der kunne gribe ind i de traditionelle handelsstrømme.
Det er efter min mening med rette, at Kommissionen til støtte for sit argument om, at den indførte ordning var mindre restriktiv, har fremhævet, at ordningen i første række bestod af en kvotaordning, i forhold til hvilken tillægsafgiften, når alt kommer til alt, kun var af sekundær betydning: grunden til, at afgiften forekommer urimeligt høj, er, at den blev sat til et fast beløb for at virke prohibitiv.
For at den omtvistede beskyttelsesmekanisme kan anses for at være retmæssigt indført, er det imidlertid ikke i sig selv tilstrækkeligt, at den er af mindre restriktiv karakter: det kræves for det første, at den af Kommissionen vedtagne foranstaltning var hensigtsmæssig, for det andet, at Kommissionens vurdering af den pågældende markedssituation var korrekt.
Med hensyn til vurderingen af, om den pågældende foranstaltning var hensigtsmæssig i forhold til det af Kommissionen tilstræbte mål, kan jeg henvise til det ovenfor udviklede vedrørende det spørgsmål, om den af Kommissionen indførte beskyttelsesforanstaltning var af mindre restriktiv karakter. I den foreliggende sag opfyldte den af Kommissionen indførte beskyttelsesmekanisme den nævnte betingelse om forholdsmæssighed, for så vidt som den opretholdt de traditionelle handelsstrømme, samtidig med at den beskyttede det fælles marked.
Som allerede anført har Domstolen i øvrigt fastslået, at der tilkommer Kommissionen et vidt skøn for så vidt angår de objektive betingelser, som i grundforordningerne opstilles som betingelser for at anvende beskyttelsesbestemmelsen. Det følger nemlig af Domstolens praksis, at det forudsættes, at Kommissionen Dom af Artikel 1 i den førnævnte forordning nr. 521/77.
Må man for så vidt antage, som Kommissionen har hævdet i sit indlæg, at et enkelt — lige meget hvilket — af de kriterier, som den skal tage i betragtning, i sig selv kan give grundlag for den gennemførte foranstaltning? Jeg har allerede i en tidligere sag anført Den førnævnte sag
Det er ubestridt, at de i 1980 indførte mængder oversteg den totale importmængde i 1979 (henholdsvis
Wünsche har anført, at denne stigning skyldtes en genoptagelse af handelen med Taiwan og Korea, der havde været afbrudt som følge af de tidligere beskyttelsesforanstaltninger Jfr. den førnævnte dom i Edeka-sagen.
Wünsche har dernæst anført, at indførslen i Fællesskabet af champignonkonserves fra tredjelande siden 1978 er sket inden for rammerne af en vedvarende beskyttelsesordning, således at Kommissionen ikke længere kan henvise til situationen på markedet som grundlag for at indføre nye foranstaltninger, eftersom der allerede forefindes en overvågningsordning. Efter min opfattelse er de forstyrrelser, der skyldtes tilsidesættelsen af principperne i de af Kommissionen givne bestemmelser, så meget desto alvorligere, fordi de rammer et kontrolleret marked.
Kommissionen har derfor efter min opfattelse udøvet et korrekt skøn, da den antog, at den forventede udvikling i omfanget af indførslen ville kunne fremkalde en alvorlig forstyrrelse af markedet.
Kommissionen har henvist til de store lagerbeholdninger; i Frankrig og i Nederlandene, der er de vigtigste producentlande i Fællesskabet, var de pågældende lagre i december 1980 på
Der måtte således forudses afsætningsvanskeligheder for produktionen; sagsøgeren har selv anført, at Frankrig trods stigende afsætning i 1980 ikke havde været i stand til at nedbringe de overskud, der var opstået som følge af en meget stor produktion i 1979. Efter min opfattelse giver disse omstændigheder tilstrækkeligt grundlag for at antage, at Kommissionen foretog en rigtig vurdering af udviklingen i de disponible mængder på det fælles marked.
Bedømmelsen skal ske med udgangspunkt i det tyske marked, der tegner sig for 95 % af indførslerne af champignonkonserves i Fællesskabet. De statistiske oplysninger, der er fremlagt henholdsvis af Kommissionen og af Wünsche vedrørende udviklingen i prisen på fællesskabsprodukter såvel som på produkter fra tredjelande, drejer sig enten om forskellige produktgrupper, eller om forskellige oprindelseslande (Frankrig eller Nederlandene); priserne er snart angivet i DM, snart i FF, pr. dåse eller pr. kg. Det siger sig selv, at de vurderinger, der følger heraf, ofte er indbyrdes modsigende :
Det fremgår af de forskellige fremlagte dokumenter og navnlig af det statistiske materiale, at udviklingen i fællesskabspriserne i løbet af 1980 udviste en klart nedadgående tendens, og dette trods den inflationære tendens. Sideløbende hermed indtrådte der en relativ prisstigning for produkter indført fra tredjelande, således at prisen i gennemsnit lå på højde med fællesskabspriserne. Kommissionen stod således ved udgangen af december 1980 over for et svækket fælles marked. Risikoen for, at denne tendens ville blive forstærket, var så meget desto større, fordi fremstillingsprisen på det franske produkt ifølge Kommissionen i gennemsnit lå over salgsprisen på samme produkt. Uanset hvor paradoksalt det må forekomme, at en sådan tabgivende situation opretholdes igennem længere tid, må det antages, at den konstaterede forstyrrelse på det fælles marked i lyset af de forskellige statistiske prisoplysninger, sammenholdt med den forventede stigning i indførslerne og med tilstedeværelsen af de alt for store lagerbeholdninger, truede med at blive endnu alvorligere i 1981.
Under hensyn til samtlige disse omstændigheder og uanset, at de af Kommissionen fremlagte oplysninger er for summariske, kan det ikke antages, at Kommissionen i forbindelse med sin vurdering af markedssituationen har begået en grov og åbenbar fejltagelse, der kan gøre forordning nr. 3429/80 ugyldig.
Wünsche har rejst to processuelle spørgsmål:
Dom af
På grundlag af det anførte foreslår jeg, at Domstolen som svar på det af Verwaltungsgericht Frankfurt forelagte spørgsmål kender følgende for ret:
Forordning nr. 3429/80 af