Ved beslutning af 2. marts 1970 om anvendelse af de midler i EKSF's regnskab, der står til rådighed på kontoen pensionsfond, bemyndigede Rådet Kommissionen til at anvende 40 % af de nævnte beløb til ydelse af byggelån til tjenestemænd ved Fællesskaberne.

Ved beslutning af 17. juni 1971, der blev offentliggjort i Personaleposteh nr. 170 bis af 8. juli 1971, fastsatte Kommissionen de fornødne gennemførelsesbestemmelser, navnlig:

artikel 9

Indtil den 31. marts 1979 anvendtes ved omregning mellem den belgiske franc og de øvrige valutaer den paritet, der var vedtaget af medlemmerne af Den internationale Valutafond (IMF) i 1965 (1 BFR = 12,50 lire i den foreliggende sag). Tilsvarende skete tilbagebetalingen af lånene (ligeledes på grundlag af ovennævnte vekselkurs) på den måde, at Kommissionen i sin egenskab af långiver indeholdt beløbet i tjenestemandens månedlige vederlag.

Ordningen fungerede på følgende måde: tjenestemandens grundløn, korrigeret med justeringskoefficienten (f.eks. 100000 BFR χ justeringskoefficienten for Italien, der var 157,8 i marts 1979) blev nedsat med det beløb, hvormed byggelånet skulle betales tilbage (f.eks. 5000 BFR), således at nettovederlaget i eksemplet androg 152800 BFR; dette beløb blev omregnet til italienske lire efter vekselkursen 1 BFR = 12,50 lire.

Den 25. juli 1975 besluttede Kommissionen — for at løse de problemer, der var opstået som følge af svingningerne i valutakurserne — at alle de beløb, der skulle ydes som byggelån, ville blive udbetalt i belgiske francs til en ajourført kurs og ikke mere til IMF-pariteten, og at de modsvarende tilbagebetalinger ligeledes skulle ske i belgiske francs. Kommissionen gav tjenestemændene mulighed for at anmode om en nedsættelse af det beløb, der som hovedstol skulle betales tilbage.

I Personaleposten nr. 136 af 7. februar 1977 offentliggjorde Kommissionen følgende meddelelse:

Den 22. december 1972 indgik sagsøgeren en aftale med Kommissionen om udbetaling af 392000 BFR som lån til delvis finansiering af opførelsen af en bolig i Barza kommune (Vareseprovinsen). I aftalens artikel 15 hed det, at

Den 26. september 1975 blev gældens hovedstol i henhold til låneaftalen af 22. december 1972 for Adam's vedkommende nedsat fra 392000 til 357000 BFR, dvs. en nedsættelse i hans favør på 34960 BFR.

Den 21. december 1978 havde Rådet nemlig udstedt to forordninger: 1) forordning nr. 3085/78 om ændring, især vedrørende de valutakurser, der skal anvendes, af forordning nr. 259/68 om vedtægten for tjenestemænd i De europæiske Fællesskaber samt ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte i disse Fællesskaber og af forordning nr. 2530/72 samt forordning nr. 1543/73 vedrørende visse særlige foranstaltninger (EFT L 369, s. 6), og 2) forordning nr. 3086/78 om tilpasning af justeringskoefficienterne for vederlag og pensioner til tjenestemænd og øvrige ansatte i De europæiske Fællesskaber som følge af ændringen af vedtægtens bestemmelser vedrørende de valutakurser, der anvendes i forbindelse med vedtægten (EFT L 369, s. 8). Ved disse forordninger ændrede Rådet navnlig tjenestemandsvedtægtens artikel 63 og ajourførte valutakurserne. Henvisningen til de af IMF vedtagne pariteter blev opgivet, og ved overførsler i en anden valuta end den, som vederlagene udbetaltes i, skulle de (ikke faste) vekselkurser lægges til grund, der anvendtes ved gennemførelsen af De europæiske Fællesskabers almindelige budget den 1. juli 1978, reguleret med justeringskoefficienten for det land i hvis valuta overførslen gennemføres.

Samtidig med andre tjenestemænd indgav Adam i juli 1979 en klage over anvendelsen af de nævnte forordninger, idet han særligt henviste til den situation, han var i som modtager af et byggelån. Kommissionen afviste stiltiende hans klage.

Kommissionen afviste udtrykkeligt klagen den 28. september 1979.

Nærværende sags stævning af 10. december 1979 blev registreret på Domstolen den 21. december s.å. samtidig med omkring fyrre andre tilsvarende søgsmål (sagerne 1206-1248/79).

Det blev herefter besluttet at betragte denne sag som prøvesag.

På grundlag af den refererende dommers rapport og efter at have hørt generaladvokaten, har Domstolen (første afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden forudgående bevisførelse.

Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:

Kommissionen har nedlagt følgende påstand :

I replikken har sagsøgeren understreget, at i tilfælde af, at hans påstande tages til følge, vil han frafalde kravet på det beløb, som Kommissionen har krediteret ham i forbindelse med den påståede nedsættelse af lånebeløbet, ligesom han er villig til at frafalde dette krav, såfremt han får medhold i sin subsidiære påstand om en fremskyndet tilbagebetaling — på grundlag af den officielle IMF-paritet, som han har påstået anvendt — af det beløb, han fortsat skylder, og det inden for en rimelig frist, som fastsættes af Domstolen.

Sagsøgeren har anført, at der foreligger en klar tilsidesættelse af princippet om den berettigede forventning. Den omstændighed, at Kommissionen systematisk og gradvis har bestræbt sig på ikke at vække den mindste uro og undlade at henlede låntagernes opmærksomhed på de mål, Kommissionen indirekte ønskede at tilgodese, udelukker, at sagsøgeren kan foreholdes ikke at have udvist en normal agtpågivenhed. Det eneste forhold, der i den forbindelse kunne have givet anledning til betænkeligheder med hensyn til fremgangsmåden — nemlig den nedsættelse, der blev foreslået låntagerne i 1975 — viste nemlig først sine negative virkninger på et senere tidspunkt.

Fremgangsmåden er ulovlig på grund af en tilsidesættelse af aftalens bestemmelser, når henses til Kommissionens egen fortolkning af det i aftalen nævnte begreb officiel paritet og på grund af en krænkelse af den grundsætning, som institutionerne skal respektere, og hvorefter aftaler skal fortolkes og opfyldes i overensstemmelse med god aftaleskik. Dette er også i strid med de gennemførelsesbestemmelser, som Kommissionen selv udstedte den 17. juni 1971, og hvorefter enhver ændring af nærværende bestemmelser ikke [kan] forringe retsstillingen for de tjenestemænd, der allerede har fået udbetalt lån.

Der foreligger ligeledes magtfordrejning i den forstand, at Kommissionen har forfulgt et andet formål (at opnå en kurssikring og følgelig en tilbagebetaling i lire, der langt overstiger det beløb, der blev udbetalt i lire) end det formål, Kommissionen måtte forventes at tilgodese inden for det pågældende område (det sociale formål med at yde byggelån). Sagsøgeren erkender, at han i henhold til aftalen har forpligtet sig til at acceptere, at tilbagebetalingen gennemføres ved hjælp af institutionens indeholdelser i hans månedlige vederlag, men har anført, at dette kun er en simpel gennemførelsesbestemmelse, som ikke kan give grundlag for, at de pågældende tilbagebetalinger — med urette — indregnes i det loft og det system for overførsler, der blev indført ved forordningerne nr. 3085 og 3086/78.

Magtfordrejningen kommer også til udtryk, når henses forskelsbehandlingen af tjenestemændene alt efter, hvornår de har indgået låneaftalerne. De tjenestemænd, der har truffet aftale om lån for lang tid siden, fik udbetalt et relativt beskedent beløb i lire på grundlag af kursen 1 BFR = 12,50 lire. På grundlag af den ordning, der blev indført ved forordningerne nr. 3085 og 3086/78, er disse tjenestemænd forpligtet til en mere byrdefuld tilbagebetaling, og vil som afdrag på lånet komme til at betale Kommissionen et beløb, der langt overstiger det beløb, de fik udbetalt. Derimod fik de tjenestemænd, der har truffet aftale om lån efter 1977, udbetalt et beløb i lire, der er betydeligt højere, i kraft af den på valutamarkedet gældende vekselskurs mellem den belgiske franc og den italienske lire. Indtil april 1979 kunne de foretage den månedlige tilbagebetaling på grundlag af kursen 12,50 lire = 1 BFR, og således — på grund af den ordning, der blev indført ved forordningerne nr. 3085 og 3086/78 — på grundlag af en stadig lige så fordelagtig vekselkurs som for en låntager, som fik udbetalt beløbet i lire på grundlag af den på det almindelige valutamarked gældende vekselkurs mellem den belgiske franc og den italienske lire.

Det er sagsøgerens opfattelse, at såfremt man vil anse skrivelsen af 28. september 1979 for en individuel afvisning af hans klage, foreligger der væsentlige formelle mangler. Disse mangler består navnlig i, at afgørelsen ikke er begrundet, ligesom meddelelsen om den trufne forholdsregel er givet internt og in incertam personam. Særligt med hensyn til forpligtelsen til at give en begrundelse har Domstolens praksis længe ligget fast.

Kommissionen har svaret, at når den først fra april 1979 — hvilket er til låntagernes fordel — har krævet, at tilbagebetalingen af de udbetalte beløb sker i belgiske francs til den kurs, der er gældende på overførselstidspunktet (således som det i øvrigt er fastsat i låneaftalens artikel 15) og ikke på grundlag af de faste IMF-pariteter, har den ikke tilsidesat nogen bestemmelse i aftalen, har heller ikke handlet i modstrid med god aftaleskik, og endmindre tilsidesat princippet om den berettigede forventning.

Kommissionen har fremlagt følgende hypotetiske eksempel: hvis sagsøgeren i 1972 havde fået udbetalt et lån på 100000 BFR til kursen 1 BFR = 12,50 lire, hvilket giver 1250000 lire, ville han på grundlag af den i 1975 gældende vekselkurs, nemlig 1 BFR =15 lire, for 100000 BFR have fået udbetalt 1500000 lire. De 1250000 lire ville altså have haft en modværdi ikke på 100000 BFR, men på 83400 BFR, altså en nedsættelse på 16600 BFR. Med en månedlig ydelse på 1000 BFR ville låntageren i tidsrummet 1972-1975 have tilbagebetalt 36000 BFR, der skal omregnes på grundlag af kursen 1 BFR — 12,50 lire; efter Kommissionens beslutning skulle de omregnes på grundlag af den på udbetalingstidpunktet gældende kurs (1 BFR = 15 lire). Den fordel, låntageren opnåede som følge af nedsættelsen, er måske lidt ringere end han havde ventet, men dog en ubestridelig og reel fordel, selv om kursen (1 BFR = 15 lire) var uændret fra 1972 til 1975 (da nedsættelsen fandt sted). Efter at nedsættelsen var gennemført, burde den ajourførte kurs have været anvendt. Det blev den imidlertid ikke; tværtimod vendte man tilbage til IMF-pariteterne (1 BFR = 12,50 lire), hvilket for låntageren indebar en dobbelt fordel, idet han både opnåede en betydelig nedsættelse af hovedstolen og fortsat kunne foretage tilbagebetalingerne på grundlag af en kurs på 1 BFR = 12,50 lire. Først fra 1977 blev lånene faktisk udbetalt i belgiske francs, men selv fra da af og helt frem til marts 1979 skulle de betales tilbage på grundlag af IMF-kursen, dvs. 1 BFR = 12,50 lire. Siden april 1979 har det nye system med overførsler været anvendt, hvilket for låntagerne er langt gunstigere end den blotte anvendelse af de ajourførte pariteter.

Tænker man sig herefter, at sagsøgerens månedlige vederlag andrager 100000 BFR, omregnes dette til italienske lire efter anvendelsen af justeringskoefficienten for Italien (f.eks. 1 BFR = 26,13 lire) = 100000 BFR : 100 (justeringskoefficienten for Belgien) x 70,3 (justeringskoefficienten for Italien) x 26,13 = 1836939 lire; herfra skal trækkes 2660 BFR som tilbagebetaling af byggelånet til Kommissionen; dette beløb skal imidlertid reguleres med justeringskoefficienterne for Italien og Belgien, hvilket giver følgende resultat: 2660 BFR (den månedlige ydelse : 100 (justeringskoefficienten for Belgien) χ 70,3 (justeringskoefficienten for Italien) = 1870 BFR x 26,13 (kursen) = 48863 lire (der skal tilbagebetales til Kommissionen). Dette beløb (48863 lire) er langt mindre end det beløb, man ville komme frem til ved direkte anvendelse af de ajourførte pariteter; i dette tilfælde ville resultatet blive: 2660 BFR (den månedlige ydelse) χ 26,13 (kursen) = 69505 lire. Selv efter den nye ordning med justeringskoefficienter, der er fastsat i forordningerne nr. 3085 og 3086/78 (overførslerne), nyder låntagerne fortsat godt af en særdeles fordelagtig ordning. Man skal bare tænke på, at de nævnte beløb på 48863 lire svarer til en kurs på omkring 18 lire for én belgisk franc.

Kommissionen har sammenfattet Domstolens praksis vedrørende spørgsmålet om beskyttelsen af den berettigede forventning som følger:

I den foreliggende sag var ændringen af valutakurserne fuldt ud til at forudse, eftersom man ikke med rimelighed kunne vente, at den officielle IMF-paritet (1 BFR = 12,50 lire) kunne opretholdes, når den så bekendte uro på det internationale valutamarked tages i betragtning; denne uro bestod i øvrigt allerede, før aftalen blev indgået, og som tidligere nævnt bestemtes det i aftalen, at tilbagebetalingen skulle finde sted på grundlag af de kurser, der var gældende på overførselstidspunktet. Da den nedsættelse af hovedstolen blev foreslået, som sagsøgeren kun villigt accepterede, var der ikke tale om tavshed fra Kommissionens side med hensyn til en eventuelt ændring af kursen. At sagsøgeren kunne forudse ændringen, fremgår af, at han tog den i betragtning i forbindelse med, at han accepterede nedsættelsen af sin gælds hovedstol. Ændringen blev ikke gennemført med øjeblikkelig virkning og uden forudgående meddelelse, og heller ikke uden at der blev gennemført overgangsbestemmelser med henblik på at formindske sagsøgerens tab. Sagsøgeren og de øvrige låntagere havde nemlig helt frem til 1979 fordel af en særdeles gunstig ordning, idet det resterende beløb, der skulle tilbagebetales, var blevet nedsat betydeligt som følge af den af Kommissionen foreslåede løsning, som låntagerne frivilligt havde accepteret, og den omstændighed, at IMF-kursen blev anvendt helt frem til 1979, betød, at de kunne tilbagebetale det lånte beløb på grundlag af en særdeles fordelagtig omregningskurs.

Sagsøgeren har heroverfor anført, at Kommissionen har udbetalt lånebeløbet i lire på grundlag af en kurs på 1 BFR = 12,50 lire på et tidspunkt, da denne kurs afveg fra markedskursen; når Kommissionen tilsvarende i endnu længere tid har accepteret, at tilbagebetalingen af lånene fandt sted på grundlag af en kurs på 12,50 lire = 1 BFR, har den på afgørende måde vist, at der ved den på overførselstidspunktet gældende kurs skal forstås den konsoliderede kurs, der blev anvendt ved lånets udbetaling. Den, som i 1974 fik udbetalt modværdien i lire af et lån på 100000 BFR, fik udbetalt 1250000 lire, altså mindre end hvad han ville have fået udbetalt, såfremt beløbet i BFR var blevet omvekslet til lire i et pengeinstitut (omkring 2 millioner italienske lire). Denne konsoliderede kurs har således været til fordel for Kommissionen, som udbetalte et mindre beløb i lire end det, en anvendelse af den faktiske vekselkurs ville have medført. Under disse omstændigheder må det være ganske selvfølgeligt og retmæssigt, at tilbagebetalingen sker på grundlag af den samme kurs (IMF-pariteten), således at låntagerens gæld formindskes med 1 BFR for hver 12,50 lire, han overfører. Tjenestemændene opnåede derfor ikke nogen særlig eller urimelig fordel, som nødvendigvis havde måttet bringes til ophør, eftersom tjenestemændene skulle tilbagebetale det beløb, de havde modtaget i lire, hverken mere eller mindre. Det kan heller ikke gøres gældende, at institutionerne har måttet opgive ordningen med faste kurser til fordel for en ordning med kurser, der ajourføres regelmæssigt i forbindelse med den almindelige personaleadministration: nærværende tvist vedrører fortolkningen af aftalebestemmelser af privatretlig karakter, således som de er fastsat og anvendes mellem parterne.

Da kursen mellem den belgiske franc og den italienske lire fra 1973 udviklede sig på en måde, der helt igennem var ugunstig for liren, besluttede Kommissionen at unddrage sig kursrisikoen ved, at den ændrede de nærmere betingelser for udbetaling og tilbagebetaling af både fremtidige lån og de lån, der allerede var ydet. Kommissionen opnåede medkontrahenternes accept af de nævnte ændringer ved hjælp af en nedsættelse af hovedstolen; i virkeligheden drejede det sig om en efterfølgende anvendelse af den faktiske kurs i stedet for den officielle IMF-kurs på Kommissionens ydelse (udbetaling af lånebeløbet). Kommissionen troede, at den på den måde kunne imødegå det argument, at eftersom lånebeløbet var blevet udbetalt i lire på grundlag af den officielle IMF-paritet (der allerede på det tidspunkt afveg fra den virkelige paritet), skulle tilbagebetalingerne ligeledes ske på grundlag af den samme paritet. Hvis Kommissionen tydeligt havde redegjort for sine hensigter (låntagerne godskrives det beløb, der fremkommer som forskel mellem lånebeløbet på grundlag af en lavere kurs end den, der faktisk er gældende på lånetidspunktet, under forudsætning af, at låntageren foretager tilbagebetalingen på grundlag af de til enhver tid på valutamarkedet gældende pariteter), ville ingen have givet deres samtykke.

I den foreliggende sag er der tale om en fremgangsmåde, hvis formål bevidst er holdt hemmelige og kun er blevet gennemført gradvis. Den omstændighed, at Kommissionen først meget sent har ajourført kurserne, gør ikke forholdet retmæssigt, og konkret er der tale om en fiks manøvre med henblik på at undgå, at låntagerne skulle bekymre sig om prisen for den angivne nedsættelse. Det samme er tilfældet med hensyn til de såkaldte fordele, det ville være for tjenestemændene, at Kommissionen har sidestillet de pågældende tilbagebetalinger med overførslerne således, at tjenestemændene på den måde kunne få fordel af de tilpasninger af valutakurserne, der er fastsat i den herom gældende ordning.

For så vidt angår tilsidesættelsen af princippet om den berettigede forventning har sagsøgeren anført, at hvis det kunne forudses og endog var ønskeligt, at justeringskoefficienterne igen fik den funktion, der oprindelig var tiltænkt dem, vil man ikke kunne forstå, at lånene skulle afdrages — i det mindste de lån, der var udbetalt på grundlag af IMF-pariteten — på grundlag af en paritet, der afveg fra den, der blev anvendt ved Kommissionens erlæggelse af sin ydelse. Retspraksis med hensyn til, hvorvidt begivenheder kan forudses, vedrører udefra kommende begivenheder og ikke en adfærd fra en af parternes side. Dernæst har sagsøgeren understreget, at de tjenestemænd, der havde indgået en låneaftale, ikke alene tog hensyn til de vitterligt fordelagtige betingelser, som Kommissionen tilbød, men også til den IMF-kurs, der i henhold til aftalen skulle anvendes ved tilbagebetalingerne. Tjenestemændene ville med andre ord have udtrykt de største betænkeligheder ved at blive belastet med en tilbagebetaling i en stærk valuta. Når det således er overvejelser med hensyn til den konkret anvendte paritet, der har bevirket, at tjenestemændene har underskrevet aftalen, er der tale om en retsstilling, der beskyttes i alle retssystemer.

Sagsøgeren har bemærket, at det er udtryk for en forskelsbehandling, at de månedlige ydelser til tilbagebetaling af lånet for visse tjenstemænd ikke medregnes i det maksimumsbeløb (35 % af nettovederlaget), der er fastsat for de overførsler, der foretages gennem Kommissionen, mens de nævnte ydelser for sagsøgerens vedkommende fradrages i dette tilladte maksimumsbeløb.

For det tilfælde, at sagsøgeren måtte få medhold i sine påstande, vil han give afkald på det beløb, Kommissionen har krediteret ham i forbindelse med den nævnte nedsættelse af lånebeløbet; det gælder også, såfremt sagsøgeren får medhold i sin subsidiære påstand om, at han kan foretage en fremskyndet tilbagebetaling på grundlag af den officielle IMF-paritet, som han har påstået anvendt på den del af lånet, han stadig skylder, og det inden for en rimelig frist, som Domstolen fastsætter.

I duplikken har Kommissionen berigtiget det eksempel, den fremlagde i svarskriftet, hvor det blev nævnt, at vekselkursen fra 1972 til 1975 havde været uforandret, nemlig 1 BFR =15 lire. For det tjenestemænd, der som sagsøgeren havde anmodet om og opnået nedsættelsen, var kursen på 1 BFR = 12,50 lire ligeledes uforandret med hensyn til de ydelser, der var erlagt fra det tidspunkt, da aftalen blev indgået, og til tidspunktet for nedsættelsen og videre helt frem til marts 1979.

Kommissionen har fremhævet, at parterne ikke har lagt en fast og uforanderlig paritet på 1 BFR = 12,50 lire til grund for opfyldelsen af deres forpligtelser, men snarere den på betalingstidspunktet gældende paritet. Dette underbygger den opfattelse, at långiveren ikke har givet nogen garanti mod kursændringer. Kommissionen har gentaget, at når den i 1975 foreslog en nedsættelse af gældens hovedstol, hang det sammen med, at den kunne forudse, at låntagerne muligvis ville lide et tab som følge af indførelsen af nye valutakurser i henhold til vedtægten; dens beregninger viste sig fire år senere at holde stik og materialiserede sig i en for tjenestemændene åbenbar og påviselig fordel. For at kompensere låntagernes frivillige samtykke til den nedsættelse, som Kommissionen ikke i henhold til aftalen var forpligtet til at foreslå, måtte de — såfremt de havde ønsket at fremskynde tilbagebetalingen af hele gælden — afskæres fra at gøre det på grundlag af kursen 1 BFR = 12,50 lire; i stedet skulle dette da ske på grundlag af markedskursen. Naturligvis skete den normale tilbagebetaling fortsat på grundlag af IMF-pariteten, dvs. 1 BFR = 12,50 lire. Kommissionen har vanskeligt ved at forstå, at sagsøgeren kan fastholde, at låntagerne aldrig er blevet informeret om virkningerne af nedsættelsen (der i øvrigt er fordelagtig for dem), og at nævnte nedsættelse har medført forringede betingelser for tilbagebetaling af de månedlige ydelser, når den påståede forringelse følger direkte af en anvendelse af aftalens bestemmelser.

Af ovenstående kan det udledes, at Kommissionen — som led i aftalens gennemførelse — var berettiget til at anvende de nye pariteter på sagsøgerens månedlige tilbagebetalinger fra og med april 1979, dvs. de pariteter, der anvendtes ved gennemførelsen af De europæiske Fællesskabers almindelige budget den 1. juli 1978 (1 BFR = 12,50 lire). Men i tjenestemændenes interesse anvendte Kommissionen i stedet de pariteter, der betegnes som overførselskurs, der klart er mere fordelagtige for tjenestemændene. Ved at sidestille indeholdelserne med henblik på tilbagebetaling af byggelån med de i artikel 17 i vedtægtens bilag VII nævnte overførsler, anvendte Kommissionen pariteten 1 BFR = 12,50 lire (100 lire = 3,83 x 100 (justermgskoefficienten for Belgien) : 70,3 (justeringskoefficienten for Italien), dvs. 100 lire = 5,448 BFR eller 1 BFR — 18,35 lire) og ikke den paritet, den burde have anvendt (1 BFR = 26,11 lire). Kommissionen har i øvrigt vanskeligt ved at forstå, at sagsøgeren kan beklage sig over, at Kommissionen — samtidig med, at den så rundhåndet indrømmer ham denne fordel — medregner de månedlige tilbagebetalinger ved opgørelsen af de 35 % af nettovederlaget, der er maksimumsbeløbet for overførsler.

Parterne har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 20. februar 1981.

Generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 18. marts 1982.