EUROPÄISCHE KOMMISSION
Brüssel, den 28.1.2025
COM(2025) 17 final
BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN
Bericht über Energiesubventionen in der EU 2024
1.Einführung
Die Energiepolitik ist von entscheidender Bedeutung für die Wettbewerbsfähigkeit und Sicherheit Europas, die Dekarbonisierung der Wirtschaft, die Bekämpfung des Klimawandels und die Verwirklichung des EU-Ziels der Klimaneutralität bis 2050. Im Rahmen des europäischen Grünen Deals hat die EU einen ehrgeizigen energiepolitischen Rahmen geschaffen, der der Tatsache Rechnung trägt, dass 75 % der Treibhausgasemissionen auf die Erzeugung und den Verbrauch von Energie entfallen. 1 In den Jahren 2023 und 2024 konsolidierte die Kommission den politischen Rahmen, der erforderlich ist, um die internationalen Verpflichtungen der EU sowie die Energie- und Klimaziele der Union umzusetzen. Durch politische Einigungen über nahezu alle wichtigen Gesetzgebungsdossiers des Pakets „Fit für 55“ hat die Europäische Union einen klaren Weg zur Erreichung ihrer Ziele für 2030 festgelegt.
Energiesubventionen spielen eine wesentliche Rolle bei der Energiewende: Wenn diese Anreize gut konzipiert sind, können sie die Entwicklung und Einführung von Lösungen für saubere Energie beschleunigen und wirtschaftlichen, ökologischen oder sozialen Zwecken dienen. Sind sie jedoch schlecht konzipiert, können sie der Energiewende entgegenwirken, Anreize für Energieeinsparungen verändern, indem sie das CO2-Preissignal verringern, und die öffentlichen Finanzen belasten. Am Ende müssen alle Subventionen für fossile Brennstoffe schrittweise abgeschafft oder reformiert werden, um das erforderliche Maß an Unterstützung aufrechtzuerhalten, ohne die Klimaziele der EU zu gefährden.
Die Energiekrise, die im Jahr 2021 begann und durch die russische Aggression gegen die Ukraine im Jahr 2022 noch verschärft wurde, hatte erhebliche Auswirkungen auf die europäische Energiepolitik und damit auch auf die Energiesubventionen. Die Auswirkungen der Krise waren 2023 immer noch spürbar und schlagen sich in der Entwicklung des Gesamtbetrags der Energiesubventionen, der Verteilung dieser Subventionen auf die einzelnen Begünstigten, Energiequellen und Technologien und den Instrumenten, die zur Bereitstellung dieser Subventionen verwendet werden, nieder.
Dieser sechste Jahresbericht zur Überwachung der Energiesubventionen und der Fortschritte bei der allmählichen Abschaffung der Subventionen für fossile Brennstoffe 2 bestätigt, dass die Energiesubventionen bis 2021 stabil waren, 2022 infolge der Energiekrise stark stiegen und 2023 wieder leicht zurückgegangen sind. Der Gesamtbetrag der Energiesubventionen in der EU stieg von 213 Mrd. EUR im Jahr 2021 auf 397 Mrd. EUR im Jahr 2022 und sank dann im Jahr 2023 um 10 % auf 354 Mrd. EUR.
Die Energiesubventionen im Zusammenhang mit nationalen Krisenmaßnahmen zum Schutz der EU-Verbraucher vor den hohen Preisen beliefen sich 2023 auf schätzungsweise 145 Mrd. EUR (gegenüber 187 Mrd. EUR im Jahr 2022). In der gesamten EU wurden mindestens 270 nationale Maßnahmen zur Bewältigung der Energiepreiskrise eingeführt. Die privaten Haushalte waren die wichtigsten direkten Begünstigten dieser Krisenmaßnahmen (121 Mrd. EUR), gefolgt von industriellen Verbrauchern (30 Mrd. EUR) und dem Verkehrssektor (28 Mrd. EUR) (jeweils im Zeitraum zwischen 2021 und 2023). Die sektorübergreifende Unterstützung für alle Energieverbraucher betrug im selben Zeitraum 125 Mrd. EUR.
Die Subventionen für fossile Brennstoffe stiegen von 60 Mrd. EUR im Jahr 2021 auf 136 Mrd. EUR im Jahr 2022 als Reaktion auf die Krise und gingen dann 2023 auf 111 Mrd. EUR zurück. 3 Die Subventionen für erneuerbare Energien sanken 2021 auf 83 Mrd. EUR – der erste Rückgang seit 2015 – und weiter auf 68 Mrd. EUR im Jahr 2022 und 61 Mrd. EUR im Jahr 2023. Der Rückgang war in erster Linie auf die hohen Großhandelspreise für Strom zurückzuführen, wodurch sich die im Rahmen der dynamischen marktbasierten Unterstützungsinstrumente gezahlten Subventionsbeträge reduzierten, da erneuerbare Energien wettbewerbsfähiger wurden, was ihre Rolle bei der Senkung der Energiepreise unterstreicht. Die Unterstützung für Energieeffizienzmaßnahmen, z. B. die energetische Renovierung von Gebäuden, stieg von 23 Mrd. EUR im Jahr 2021 auf 34 Mrd. EUR im Jahr 2022 und 44 Mrd. EUR im Jahr 2023 und trug zur Senkung der Energiekosten bei. Der bei Weitem überwiegende Teil der Energiesubventionen (247 Mrd. EUR im Jahr 2022 und 213 Mrd. EUR im Jahr 2023) war nach wie vor für unterstützende Maßnahmen in Bezug auf den Energieverbrauch bestimmt.
Für das Jahr 2023 wird der Gesamtbetrag der umweltschädlichen Energiesubventionen 4 in der EU‑27 auf 136 Mrd. EUR geschätzt, was 38 % der gesamten Energiesubventionen entspricht. Der größte Teil der schädlichen Subventionen (93 Mrd. EUR bzw. 68 %) hängt mit fossilen Brennstoffen zusammen und der schrittweise Abbau dieser Subventionen würde umfassende öffentliche Gelder freisetzen, die dazu verwendet werden könnten, die Energieversorgungssicherheit Europas zu stärken, öffentliche Defizite abzubauen und das Tempo der Energiewende zu erhöhen. Den nationalen Ausstiegsplänen zufolge sollen jedoch weniger als die Hälfte (43 % bzw. 48 Mrd. EUR) der Subventionen für fossile Brennstoffe vor 2025 auslaufen, weitere 9 % (10 Mrd. EUR) zwischen 2026 und 2030, und für die verbleibenden 48 % (53 Mrd. EUR) gibt es entweder überhaupt kein Enddatum oder das Enddatum wurde auf ein Datum nach 2030 festgelegt.
Hinweis zur Methodik
Dieser Bericht stützt sich auf Daten aus einer externen Studie, die im Auftrag der Kommission durchgeführt wurde. Der Bericht und die Studie basieren auf einem Bottom-up-Bestandsansatz, für den Informationen aus Dokumenten und Berichten zum nationalen Haushalt herangezogen wurden. Die nationalen Subventionsdaten wurden auf Ebene der EU‑27 aggregiert und durch Daten aus anerkannten Quellen wie europäischen oder internationalen Institutionen und spezialisierten Datenbanken ergänzt. Sofern Daten für 2023 noch nicht vollständig verfügbar oder validiert waren, wurden Daten für 2022 als Schätzung herangezogen. Wie in den vorangegangenen Ausgaben hatten die Mitgliedstaaten die Möglichkeit, Rückmeldungen zu den für die Studie verwendeten Daten zu geben.
Der Energiesubventionsbestand liefert zuverlässige Informationen über die Auswirkungen direkter Mittelübertragungen für den Energieverbrauch und die Energieerzeugung auf den Haushalt und ist notwendig, um die Transparenz in Bezug auf die öffentliche Politik zu fördern und dazu beizutragen, spezifische reformierungsbedürftige Unterstützungsmaßnahmen zu ermitteln. Die Subventionsbeträge bestimmter Maßnahmen, z. B. solcher, die auf Schätzungen der entgangenen Einnahmen beruhen, sind aufgrund länderspezifischer Benchmarkansätze für Steuersysteme unter Umständen nicht länderübergreifend vergleichbar. Sie spiegeln jedoch die Haushaltskosten der Subventionsmaßnahmen angemessen wider.
Die Bewertung von Steuermaßnahmen hängt von den in den einzelnen Ländern geltenden Basissteuersätzen ab. Daher kann es sein, dass in einem Land mit höherem Basissteuersatz, dafür aber erheblichen Steuerbefreiungen das Niveau der Energiesubventionen deutlich höher ist und die Energiesteuersätze insgesamt höher sind als in einem Land mit niedrigeren Steuersätzen und weniger umfangreichen oder gar keinen Steuerbefreiungen. Demnach ist dieser international allgemein anerkannte Messansatz, der sich auf die Haushaltskosten von Subventionen konzentriert, weniger geeignet, die Umwelt-, Klima- und Energieauswirkungen steuerbasierter Subventionen zwischen den Ländern zu vergleichen. Es sind weitere Arbeiten erforderlich, um die effektiven Steuersätze für den Energieverbrauch und CO2-Emissionen zu analysieren, was den Bestandsansatz für steuerbezogene Maßnahmen sinnvoll ergänzen könnte.
Darüber hinaus werden implizite Subventionen (z. B. keine CO2-Bepreisung oder Mineralölsteuer) aufgrund methodischer Probleme in Verbindung mit einer nicht vorhandenen soliden, zuverlässigen und vergleichbaren Bewertung negativer sozialer und nicht klimabezogener Umweltauswirkungen im Zusammenhang mit Subventionen nicht erfasst.
2.Entwicklung der Energiesubventionen in der EU
Der Gesamtbetrag der Energiesubventionen in der EU‑27 stieg von 213 Mrd. EUR im Jahr 2021 auf 397 Mrd. EUR im Jahr 2022 und sank dann im Jahr 2023 um 10 % auf 354 Mrd. EUR 5 (siehe Abbildung 1 ).
Es sei darauf hingewiesen, dass die Jahre 2021-2023 von der Energiepreiskrise beherrscht waren. Die wirtschaftliche Erholung nach der COVID-19-Krise im Jahr 2021 hatte die globalen und europäischen Energiepreise bereits in die Höhe getrieben und zu einem ersten Anstieg der Subventionen geführt, die sich anschließend aufgrund der Auswirkungen der von den Mitgliedstaaten ergriffenen Sofortmaßnahmen gegenüber 199 Mrd. EUR im Jahr 2020 verdoppelten. Die Daten für 2023 zeigen, dass die Energiesubventionen zurückgingen, da einige der Maßnahmen zur Preiseindämmung ausliefen oder aufgehoben wurden. In relativen Zahlen stiegen die Energiesubventionen von 1,3 % des BIP der EU im Jahr 2021 auf 2,37 % im Jahr 2022 und 2,1 % im Jahr 2023 (rechte Skala in Abbildung 1 ).
Abbildung 1: Gesamte Energiesubventionen in der EU‑27 (in Mrd. EUR 2023, links, und in % des BIP der EU, rechts)
Quelle: Enerdata, Trinomics, 2024. Anmerkung: Die geschätzten Werte für 2023 sind durch eine Schraffur gekennzeichnet. 6
Im Jahr 2023 gingen die Subventionen für fossile Brennstoffe, erneuerbare Energien und Strom 7 im Vergleich zu 2022 jeweils auf 111 Mrd. EUR (–25 %), 61 Mrd. EUR (–8 %) bzw. 51 Mrd. EUR (–26 %) zurück. Nur die allen Energiequellen 8 zugewiesenen Subventionen stiegen weiter auf 126 Mrd. EUR (+13 %), da einige der von den Mitgliedstaaten durchgeführten Maßnahmen zur Kosteneindämmung weiterhin für zwei oder mehr Energieträger galten.
Auf Subventionen für fossile Brennstoffe entfielen im Jahr 2023 34 % der gesamten Energiesubventionen, ähnlich wie bei der Unterstützung für alle Energiequellen (31 %) ( Abbildung 2 , unten). Im Jahr 2023 erhielten erneuerbare Energiequellen nur 17 % der Energiesubventionen (gegenüber 40 % im Jahr 2021 und 22 % im Jahr 2022), da erneuerbare Energien unter dem Druck hoher Energiepreise wettbewerbsfähiger wurden und sich dadurch der Bedarf an finanzieller Unterstützung durch dynamische marktbasierte Instrumente verringerte. Auf Strom und Kernenergie entfielen 15 % bzw. 1 % aller Subventionen.
Was die Instrumente für die Bereitstellung von Energiesubventionen anbelangt, so waren nach wie vor verschiedene Maßnahmen der Einkommensunterstützung mit 42 % des Gesamtbetrags die wichtigste Interventionsart ( Abbildung 2 , rechts), gefolgt von direkten Transfers und Zuschüssen (29 %) und Steuermaßnahmen (27 %). Es sei angemerkt, dass Steuermaßnahmen das am häufigsten genutzte Instrument zur Unterstützung für fossile Brennstoffe waren, während sich die Unterstützung für erneuerbare Energien stärker auf Maßnahmen der Einkommensunterstützung konzentriert.
Abbildung 2: Verteilung der Subventionen nach Instrumenten (2023)
Quelle: Enerdata, Trinomics, 2024
2.1.Subventionen nach Energiequellen/-trägern
Im Jahr 2022 wurde der seit 2019 beobachtete leichte Abwärtstrend bei den Subventionen für fossile Brennstoffe (siehe Abbildung 3 ) als direkte Folge der europäischen Reaktion auf die Energiekrise unterbrochen. Subventionsmaßnahmen waren eines der wichtigsten Instrumente, um den Auswirkungen der hohen Energiepreise auf die Haushalte und die europäische Industrie entgegenzuwirken.
Infolgedessen haben sich die Subventionen für fossile Brennstoffe zwischen 2021 und 2022 von 60 Mrd. EUR auf 136 Mrd. EUR mehr als verdoppelt und im Jahr 2023 um 16 % auf 111 Mrd. EUR verringert. Die Unterstützung für Erdgas und aus Rohöl gewonnene Brennstoffe stieg 2022 im Vergleich zu 2021 drastisch an und betrug 49 Mrd. EUR bzw. 58 Mrd. EUR. Die Gründe hierfür sind die verschiedenen Steuerfreibeträge und -ermäßigungen für Kraftstoffe im Straßenverkehr sowie die direkten Transfers und Maßnahmen der Einkommensunterstützung, mit denen Verbraucher von Erdgas wie auch von Diesel/Benzin unterstützt wurden.
Abbildung 3: Subventionen für fossile Brennstoffe nach Energieträgern
9
(in Mrd. EUR 2023)
Quelle: Enerdata, Trinomics, 2024. * Die Kategorie „Sonstige“ umfasst Subventionen für alle fossilen Brennstoffe und Wärme aus fossilen Quellen. In den Zahlen in dem Diagramm sind Steuererleichterungen enthalten, daher ist kein direkter Ländervergleich möglich.
Die starke Unterstützung für Erdgas und Erdölerzeugnisse setzte sich 2023 fort, wenn auch auf einem niedrigeren Niveau (40 Mrd. EUR bzw. 34 Mrd. EUR), was sowohl die Entwicklung der Preise für fossile Energie als auch die Tatsache, dass fossile Brennstoffe nach wie vor wichtige Rolle im Energiemix der EU‑27 spielen, widerspiegelt.
Die Subventionen für erneuerbare Energiequellen waren in den letzten Jahren rückläufig (siehe Abbildung 4 ). Sie sanken von 89 Mrd. EUR im Jahr 2020 auf 83 Mrd. EUR im Jahr 2021 (–7 %), 68 Mrd. EUR im Jahr 2022 (–18 %) und schließlich auf 61 Mrd. EUR im Jahr 2023 (–10 %) (jeweils gegenüber dem Vorjahr). Dieser Rückgang ist vor allem auf den Anstieg der Großhandelspreise für Strom zurückzuführen, der automatisch zu einem Rückgang der Zahlungen im Rahmen von Unterstützungsprogrammen für erneuerbare Energiequellen geführt hat, die Zusatzzahlungen auf die Marktpreise beinhalten, da erneuerbare Energien wettbewerbsfähiger wurden. Der Rückgang der Subventionen für erneuerbare Energien erfolgte auch trotz des Anstiegs der installierten und geförderten Erzeugungskapazitäten für Energie aus erneuerbaren Quellen, da einige dieser neuen Kapazitäten keine Subventionen mehr benötigen, um mit anderen Energiequellen konkurrieren zu können.
Abbildung 4: Subventionen für erneuerbare Energien nach Technologie (in Mrd. EUR 2023)
Quelle: Enerdata, Trinomics, 2024. Anmerkung: Die geschätzten Werte für 2023 sind durch eine Schraffur gekennzeichnet.
Wie in Abbildung 4 dargestellt, erhielt Solarenergie sowohl in der Vergangenheit als auch im Jahr 2023 den weitaus größten Teil der Subventionen (21 Mrd. EUR), gefolgt von Biomasse (9 Mrd. EUR) und Windkraft (7 Mrd. EUR). Wasserkraft erhielt eine geringfügige finanzielle Unterstützung (~ 1 Mrd. EUR), während die Subventionen für mehrere Technologien für erneuerbare Energie (z. B. Steuerermäßigungen für grüne Technologien oder öffentliche Beihilfen für Investitionsvorhaben) auf 23 Mrd. EUR im Jahr 2023 stiegen.
Das übliche Instrument zur Subventionierung erneuerbarer Energiequellen (siehe Abbildung 2 ) waren weiterhin Einspeisetarife und Einspeiseprämien oder Differenzverträge, auf die zusammen 36 Mrd. EUR (bzw. 60 % aller Subventionen für erneuerbare Energiequellen) entfielen. Direktzahlungen an Erzeuger von Energie aus erneuerbaren Quellen haben sich im Jahr 2023 auf 9 Mrd. EUR nahezu verdoppelt, was höchstwahrscheinlich auf die zunehmende direkte Unterstützung der Erzeugung erneuerbarer Energien und der Elektrizitätsinfrastruktur im Rahmen der Aufbau- und Resilienzpläne der Mitgliedstaaten sowie auf die verstärkte Förderung erneuerbarer Energien und der Energieeffizienz im Wärme- und Kältesektor zurückzuführen ist. Die verbleibenden Subventionen für Energie aus erneuerbaren Quellen wurden durch Steuermaßnahmen sowie durch Quoten für Energie aus erneuerbaren Quellen (7 Mrd. EUR) und andere Instrumente (9 Mrd. EUR) gewährt.
Die Förderung verschiedener Technologien zur Nutzung erneuerbarer Energiequellen ist in den Mitgliedstaaten sehr unterschiedlich und spiegelt die nationalen Energiemixe, Prioritäten und lokalen Potenziale für erneuerbare Energiequellen wider ( Abbildung 5 ). In neun Mitgliedstaaten erhielt Solarenergie mehr als 50 % der Subventionen für Energie aus erneuerbaren Quellen 10 , während in Belgien, Kroatien und Polen ein erheblicher Teil dieser Subventionen auf Windkraft entfiel. Biomasse wird in den nordeuropäischen und baltischen Ländern stark subventioniert, während drei Mitgliedstaaten (Lettland, Luxemburg und Slowakei) offenbar technologieneutrale Maßnahmen zur Förderung von Energie aus erneuerbaren Quellen ergriffen haben, die für alle erneuerbaren Energiequellen gelten.
Abbildung 5: Anteil der Subventionen für erneuerbare Energien nach Technologie in den Mitgliedstaaten (in %)
Quelle: Enerdata, Trinomics, 2024
Subventionen für Kernenergie gingen von 7,9 Mrd. EUR im Jahr 2021 auf 3,7 Mrd. EUR im Jahr 2022 und 4,1 Mrd. EUR im Jahr 2023 zurück. Von den 14 Mitgliedstaaten, die Kernenergie subventionieren, entfiel der größte Anteil auf Frankreich (2,9 Mrd. EUR), gefolgt von Deutschland (0,8 Mrd. EUR), Spanien und Belgien (jeweils 0,1 Mrd. EUR). Die Zunahme im Jahr 2023 ist in erster Linie auf eine Erhöhung der Kapazitätszahlungen der französischen Regierung zur Begrenzung des Anstiegs der Stromtarife zurückzuführen, wodurch sich der im Jahr 2022 bereitgestellte Betrag praktisch verdoppelt hat (um 97 % auf 1,1 Mrd. EUR).
2.2.Subventionen nach wirtschaftlichem Zweck
Obwohl der Gesamtbetrag der Energiesubventionen für das Jahr 2023 im Vergleich zu 2022 gesunken ist, gab es keine wesentliche Veränderung bei den Kategorien nach dem wirtschaftlichen Zweck der Subvention ( Abbildung 6 ).
Abbildung 616: Energiesubventionen nach wirtschaftlichem Zweck (in Mrd. EUR 2023)
Quelle: Enerdata, Trinomics, 2024. Anmerkung: Die geschätzten Werte für 2023 sind durch eine Schraffur gekennzeichnet.
Die finanzielle Unterstützung für die Energienachfrage 11 blieb mit 213 Mrd. EUR im Jahr 2023 die größte Kategorie (62 % des Gesamtbetrags). Die Unterstützung für Energieeffizienzmaßnahmen stieg gegenüber 2022 um 30 % auf 44 Mrd. EUR im Jahr 2023, während die Subventionen in allen anderen Kategorien zurückgingen: für Infrastrukturentwicklung um 37 % auf 8,8 Mrd. EUR, für Energieerzeugung um 14 % auf 75 Mrd. EUR und für FuE um 1 % auf 7,4 Mrd. EUR.
Der Schwerpunkt liegt auf Subventionen zur Förderung der Energienachfrage, die darauf abzielen, die Kosten des Energieverbrauchs zu begrenzen. Diese Maßnahmen können sich an ein breites Spektrum von Wirtschaftszweigen richten, von energieintensiven Branchen bis hin zu Haushalten. Bis 2021 erfolgte die Förderung der Energienachfrage fast ausschließlich durch Steuermaßnahmen (z. B. Steuerermäßigungen, -befreiungen und -erstattungen), und sie war auch 2023 noch bedeutsam (80 Mrd. EUR). Während der Krise gewannen jedoch alternative Maßnahmen wie Verbraucherpreisregulierung und direkte Zuschüsse an Bedeutung, und 2023 beliefen sich die Subventionen zur Förderung der Energienachfrage in diesen beiden Kategorien auf 88 Mrd. EUR bzw. 37 Mrd. EUR.
Abbildung 7: Subventionen zur Förderung der Energienachfrage nach Instrumenten (in Mrd. EUR 2023)
Quelle: Enerdata, Trinomics, 2024. Anmerkung: Die geschätzten Werte für 2023 sind durch eine Schraffur gekennzeichnet. Die Kategorie „Sonstige“ umfasst direkte Transfers (ausgenommen Zuschüsse), Einkommens- oder Preisstützung (ausgenommen Verbraucherpreisgarantien) und Unterbepreisung von Gütern/Dienstleistungen.
Die Subventionen für Energieeffizienzmaßnahmen, die sowohl die Energiekosten senken als auch den Übergang zur Nullemission unterstützen sollen, sind seit 2015 erheblich gestiegen und beliefen sich 2023 auf 44 Mrd. EUR. Zuschüsse waren das wichtigste Förderinstrument für Investitionen in die Energieeffizienz, auf das 2023 aufgrund der Umsetzung der Investitionen im Rahmen der Aufbau- und Resilienzfazilität mehr als 32 Mrd. EUR bzw. 70 % aller Energieeffizienzsubventionen entfielen, gefolgt von Steuermaßnahmen (7 Mrd. EUR), zinsverbilligten Darlehen und Energieeffizienzverpflichtungen (jeweils 3 Mrd. EUR).
2.3.Subventionen im Zusammenhang mit der Energiekrise
Die Europäische Kommission arbeitet seit 2021 mit den Mitgliedstaaten zusammen, um die Energiekrise zu bewältigen, unter anderem durch die Annahme des REPowerEU-Plans 12 . Dies umfasst insbesondere Folgendes: i) Sicherung der alternativen Energieversorgung, ii) Senkung der Energienachfrage, um den Ausfall der russischen Gaslieferungen zu kompensieren, iii) stärkere Nutzung erneuerbarer Energien und iv) Steigerung der Energieeffizienz. Neben der Umsetzung von Maßnahmen, die auf Unionsebene eingeführt oder durch einen Rechtsrahmen auf Unionsebene ermöglicht wurden, haben die Mitgliedstaaten auch nationale Maßnahmen ergriffen, um sowohl ihre Bürgerinnen und Bürger als auch ihre Wirtschaft vor schädlichen Energiepreisen zu schützen.
Durch diese nationalen Maßnahmen stellten die Mitgliedstaaten Energiesubventionen in Höhe von 187 Mrd. EUR im Jahr 2022 und 145 Mrd. EUR im Jahr 2023 bereit, was 45 % bzw. 40 % der gesamten Energiesubventionen entsprach ( Abbildung 8 ). Die vorläufigen Zahlen für 2024 zeigen einen deutlichen Rückgang der Krisenhilfe auf 78 Mrd. EUR, da die meisten Krisensubventionen bis 2025 auslaufen werden (siehe auch Abschnitt 2.6 ).
Abbildung 8: Subventionen im Zusammenhang mit Struktur- und Energiekrisen (links); Anteil der Krisensubventionen an den gesamten Energiesubventionen (rechts, in %)
Quelle: Enerdata, Trinomics, 2024. Die Zahlen für 2024 beruhen auf vorläufigen Daten.
Abbildung 9 zeigt, dass sich die meisten sektorspezifischen gezielten Krisensubventionen an Haushalte richteten (65 Mrd. EUR im Jahr 2022 und 52 Mrd. EUR im Jahr 2023), gefolgt von Industrie und Verkehr (jeweils 29 Mrd. EUR im Zeitraum 2022-2023), während andere Sektoren wie die Energiewirtschaft oder Unternehmen deutlich weniger erhielten (18 Mrd. EUR bzw. 16 Mrd. EUR insgesamt). 64 Mrd. EUR wurden über nicht gezielte oder sektorübergreifende Subventionen bereitgestellt.
Abbildung 9: Verteilung der Subventionen zur Bewältigung der Energiekrise (in Mrd. EUR 2023)
Quelle: Enerdata, Trinomics, 2024
Die Energiekrise 2021-2022 war insbesondere durch einen plötzlichen, starken Anstieg der Preise für Strom, Erdgas und in geringerem Maße Rohöl und Raffinerieprodukte gekennzeichnet. Die Unterstützung für Strom stieg am stärksten an und belief sich im Jahr 2022 auf 59 Mrd. EUR. Im Jahr 2023 lag sie trotz eines erheblichen Rückgangs der Groß- und Einzelhandelsstrompreise im Wesentlichen auf demselben Niveau ( Abbildung 10 , links). Die punktuellen Subventionen für Erdgas ( Abbildung 10 , Mitte) waren deutlich niedriger (29 Mrd. EUR im Jahr 2022), lagen im Jahr 2023 aber trotz niedrigerer Großhandelsgaspreise weiter auf demselben Niveau.
Abbildung 1016: Krisensubventionen nach Energieträgern (links) bei Preisänderungen (rechts, in %)
Anmerkung: Die linke Achse entspricht der Höhe der krisenbedingten Energiesubventionen (in Mrd. EUR 2023) und die rechte Achse der Entwicklung der Spotpreise (indexiert auf das Jahr 2019). Die Strom- und Gaspreise entsprechen den durchschnittlichen jährlichen Spotpreisen in Deutschland (die Entwicklung war in anderen EU-Ländern ähnlich). Bei Öl wurden die durchschnittlichen jährlichen Brent-Preise berücksichtigt.
Bei Rohöl verhält es sich anders ( Abbildung 10 , rechts), da die als Maßstab dienenden Brent-Preise nicht so stark gestiegen sind wie die Gas- und Strompreise. Die punktuelle Unterstützung für Erdöl lag im Jahr 2022 bei 33 Mrd. EUR, doch im Gegensatz zu Strom und Erdgas gingen diese Beihilfen im Jahr 2023 stark – auf 6 Mrd. EUR – zurück, da die Ölpreise auf den Weltmärkten sanken und punktuelle Unterstützungsmaßnahmen für Erdölerzeugnisse (z. B. Senkung der Mehrwertsteuer auf Kraftstoffe im Straßenverkehr) beendet wurden.
2.4.Subventionen nach Wirtschaftszweigen
In der Vergangenheit war die Energiewirtschaft 13 der am stärksten subventionierte Wirtschaftszweig: Zwischen 2015 und 2020 erhielt er mehr als die Hälfte aller Energiesubventionen ( Abbildung 11 ), gefolgt von Industrie, Haushalten und Verkehr.
Im Jahr 2022 stiegen die Energiesubventionen für Haushalte von 34 Mrd. EUR im Jahr 2021 auf 109 Mrd. EUR (+240 %). Die Unterstützung des Verkehrssektors stieg auf 40 Mrd. EUR und die der Industrie auf 50 Mrd. EUR. Im Gegensatz dazu stiegen die Subventionen für die Energiewirtschaft um 5 % auf 112 Mrd. EUR, und ihr Anteil an den gesamten Energiesubventionen sank im Jahr 2022 von etwa 50 % auf 27 %.
Im Jahr 2023 blieben die Energiesubventionen für Haushalte stabil bei 106 Mrd. EUR, während die Energiesubventionen für den Verkehrssektor, die Industrie und die Energiewirtschaft auf 20 Mrd. EUR, 32 Mrd. EUR bzw. 92 Mrd. EUR sanken. Die Beträge, die dem Dienstleistungssektor 14 und der Landwirtschaft zugewiesen wurden, waren geringer (14 Mrd. EUR bzw. 11 Mrd. EUR), was zusammen etwa 7 % der gesamten Energiesubventionen im Jahr 2023 entspricht.
Abbildung 11: Energiesubventionen nach Wirtschaftszweigen (in Mrd. EUR 2023)
Quelle: Enerdata, 2024. Anmerkung: Die geschätzten Werte für 2023 sind durch eine Schraffur gekennzeichnet.
Betrachtet man die Entwicklung der Subventionen für fossile Brennstoffe nach Wirtschaftszweigen ( Abbildung 12 ), so ist der Anstieg im Jahr 2022 hauptsächlich auf einen starken Anstieg der Subventionen für die Energiewirtschaft (+23 Mrd. EUR) und die Haushalte (+16 Mrd. EUR) zurückzuführen, die den Auswirkungen der Energiepreiskrise entgegenwirken sollten. Die Unterstützung für fossile Brennstoffe, die direkt der Industrie zugerechnet werden kann, ging 2022 zurück, doch möglicherweise hat sie sich in die Kategorie „Alle Energiequellen“ verlagert, da viele Maßnahmen für die Industrie eine kombinierte Förderung von Strom und Erdgas vorsahen.
Es sei darauf hingewiesen, dass die Unterstützung für zwei Sektoren, nämlich Verkehr und Energiewirtschaft, im Jahr 2023 rasch wieder ihr historisches Vorkrisenniveau erreichte, was den zeitlich begrenzten Charakter der entsprechenden Maßnahmen verdeutlicht. Im Gegensatz dazu spielten die Unterstützung für Haushalte und die sektorübergreifende Unterstützung im Jahr 2023 im historischen Vergleich nach wie vor eine sehr wichtige Rolle, was darauf zurückzuführen ist, dass sich ein Rückgang der Energiegroßhandelspreise nur langsam auf die Endkundenpreise durchschlägt und somit für einen längeren Zeitraum Unterstützung nötig ist.
Abbildung 12: Subventionen für fossile Brennstoffe nach Wirtschaftszweigen (2015-2023; in Mrd. EUR 2023)
Quelle: Enerdata, 2024. * Die Kategorie „Sonstige“ umfasst das Baugewerbe, den Dienstleistungssektor, Unternehmen, den öffentlichen Sektor und den Bergbau. Anmerkung: Die geschätzten Werte für 2023 sind durch eine Schraffur gekennzeichnet.
Die Analyse der Energiesubventionen für Haushalte zeigt, dass im Zeitraum 2021-2023 60 % der Energiebeihilfen für Haushalte darauf abzielten, den Auswirkungen steigender Energiepreise entgegenzuwirken, und dass sie direkt mit der Energiekrise in Zusammenhang gebracht werden können. Darüber hinaus zielte der Großteil dieser Unterstützung (65 Mrd. EUR bzw. 61 % im Jahr 2023) – wie aus Abbildung 13 hervorgeht – nicht auf eine bestimmte Energiequelle ab (im Diagramm als „Alle Energiequellen“ bezeichnet). 2023 wurden 25 Mrd. EUR (22 %) für fossile Brennstoffe (hauptsächlich Erdgas) bereitgestellt, während Strom nur 13 Mrd. EUR (12 %) und erneuerbare Energiequellen 2,4 Mrd. EUR (2 %) erhielten. Obwohl diese Subventionen die privaten Haushalte wirksam vor plötzlichen Preisanstiegen schützten, schwächten sie die von den Energiemärkten ausgehenden Preissignale ab.
Abbildung 13: Zusammensetzung der Energiesubventionen für Haushalte (in Mrd. EUR 2023)
Quelle: Enerdata, Trinomics, 2024
Grund für diese Verteilung der Subventionen für Haushalte ist die Tatsache, dass der weitaus größte Teil der Energiesubventionen für Haushalte den Energieverbrauch unterstützte: 80 % im Jahr 2022 (87 Mrd. EUR) und 71 % im Jahr 2023 (75 Mrd. EUR). Gleichzeitig erhielten Energieeffizienzmaßnahmen für Haushalte (zur Förderung der Elektrifizierung, lokalen Erzeugung und Speicherung von Energie aus erneuerbaren Quellen) im Jahr 2022 nur 21 Mrd. EUR und 2023 nur 29 Mrd. EUR.
2.5.Subventionen nach Umweltauswirkungen
Dieser Bericht stellt den ersten Versuch dar, Energiesubventionen in der EU auf ihre Umweltauswirkungen hin zu bewerten. In diesem Zusammenhang gilt die folgende Begriffsbestimmung:
Energiesubventionen sind umweltschädlich, wenn die durch sie bewirkte Preis- oder Kostensenkung die Verfügbarkeit oder Nutzung von Energiequellen, die erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen haben, aufrechterhält oder erhöht.
Der Begriff „erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen“ orientiert sich an der Taxonomie-Verordnung, wobei der Schwerpunkt auf den beiden Klimazielen „Klimaschutz“ und „Anpassung an den Klimawandel“ liegt. Die Bewertung der vier anderen Umweltkriterien der Taxonomie-Verordnung erfordert zusätzliche Arbeiten, die in den nächsten Ausgaben dieses Berichts berücksichtigt werden.
Wie aus Abbildung 14 ersichtlich, wurde der Großteil der Energiesubventionen im Jahr 2023 (218 Mrd. EUR bzw. 62 % des Gesamtbetrags) als nicht umweltschädlich eingestuft, während die Höhe der umweltschädlichen Subventionen auf 136 Mrd. EUR (38 % des Gesamtbetrags) geschätzt wurde. Energiesubventionen, die als umweltschädlich eingestuft wurden, betrafen hauptsächlich fossile Brennstoffe (74 %), gefolgt von der Kategorie „Alle Energiequellen“ (21 %) 15 , Wärme (3 %) und Strom (2 %) 16 .
Es gibt Subventionen, die als „Subvention für fossile Brennstoffe“ und „nicht umweltschädlich“ eingestuft werden – diese betreffen in der Regel Maßnahmen wie die Deckung der Kosten für die Stilllegung von Kohlekraftwerken, die Sanierung ehemaliger Bergwerksstandorte oder soziale Maßnahmen.
Abbildung 14: Energiesubventionen nach Umweltauswirkungen (in Mrd. EUR 2023)
Quelle: Enerdata, Trinomics, 2024. Anmerkung: Schätzungen für 2023 sind durch eine Schraffur gekennzeichnet.
2.6.Nationale Pläne für Subventionen für fossile Brennstoffe
Im Jahr 2023 hatten 43 % der Subventionen für fossile Brennstoffe (48 Mrd. EUR) ein geplantes Enddatum vor 2025 und weitere 9 % (10 Mrd. EUR) ein mittelfristiges Enddatum zwischen 2026 und 2030 ( Abbildung 15 ). Für die verbleibenden 48 % dieser Subventionen (53 Mrd. EUR) gibt es entweder noch kein Enddatum oder das Enddatum wurde auf ein Datum nach 2030 festgelegt. 17
Abbildung 15: Subventionen für fossile Brennstoffe nach Enddatum, Anteil an den gesamten Subventionen für fossile Brennstoffe (in %, 2023)
Quelle: Enerdata, Trinomics, 2024
Viele Mitgliedstaaten geben keine Endtermine für Energiesubventionsmaßnahmen an; das gilt insbesondere für solche, die in den Steuer- oder Finanzgesetzen oder im nationalen Haushalt verankert sind. Einige Maßnahmen sehen einen Mindestzeitraum für die Aufrechterhaltung der Subvention vor, aber die Entscheidung, ob die Subvention über den Mindestzeitraum hinaus bestehen bleiben soll, wird im Allgemeinen erst irgendwann in der Zukunft getroffen. Soweit Endtermine angekündigt wurden, handelt es sich häufig um kurzfristige Krisenmaßnahmen und nicht um längerfristige „strukturelle“ Maßnahmen.
Fast alle Mitgliedstaaten der EU beabsichtigen, auf fossile Brennstoffe zu verzichten. Dies könnte jedoch in einigen Mitgliedstaaten ein Problem darstellen, insbesondere dort, wo die Unterstützung für fossile Brennstoffe im Verhältnis zum BIP relativ hoch ist ( Abbildung 16 ).
Abbildung 16: Subventionen für fossile Brennstoffe im Verhältnis zum BIP (in %, 2015 und 2023)
Quelle: Enerdata, Trinomics, 2024
Damit Subventionen für fossile Brennstoffe mit den gemeinsamen Klimazielen der EU im Einklang stehen, müssen sie schrittweise abgeschafft werden, doch nur Dänemark hat diese Absicht in konkrete Rechtsvorschriften umgesetzt. Aus den derzeit verfügbaren Informationen zu den Endterminen für diese Subventionen geht hervor, dass die EU nicht auf einem guten Weg ist, um die Subventionen für fossile Brennstoffe im Einklang mit ihren Klimazielen abzuschaffen. Sollte das Fehlen eines Enddatums darauf hindeuten, dass die Subvention aufrechterhalten wird, besteht ein zunehmendes Risiko der Unvereinbarkeit mit den Klimazielen der EU, das weiter steigen wird, je näher wir dem Jahr 2050 kommen. Mehr Engagement und mehr Transparenz seitens der Mitgliedstaaten sind von entscheidender Bedeutung für die Abschaffung der Unterstützung für fossile Brennstoffe.
3.Schlussfolgerungen
Die jüngste Energiekrise machte mutige politische Initiativen in der Europäischen Union erforderlich, um die sozialen und wirtschaftlichen Auswirkungen der Energiekrise abzumildern. Diese Sondermaßnahmen zur Bewältigung der Energiekrise haben die Entwicklung der Energiesubventionen stark beeinflusst und den jüngsten rückläufigen Trend bei den Subventionen für fossile Brennstoffe vorübergehend umgekehrt, während niedrigere Kosten und höhere Energiepreise zu einem starken Rückgang der Subventionen für erneuerbare Energiequellen geführt haben, da diese wettbewerbsfähiger wurden. Der jüngste Anstieg der Energiepreise hat sich auch auf die Art der Maßnahmen, mit denen die Subventionen bereitgestellt werden, die geförderten Technologien und die von den Subventionen erfassten Sektoren ausgewirkt. Dies hat dazu geführt, dass die Subventionen für Haushalte und sektorübergreifende Subventionen seit 2022 deutlich erhöht wurden.
Es sei darauf hingewiesen, dass die gestiegenen Energiesubventionen trotz der Schwächung der Preissignale und der Schaffung falscher Anreize für den Energieverbrauch in absoluten Zahlen nicht zu einem Anstieg des Energieverbrauchs geführt haben. Die EU hat von August 2022 bis Mai 2024 eine Senkung der Gasnachfrage um 18 % erreicht. Dadurch konnten rund 138 Mrd. m³ Gas eingespart werden. 18 Diese Einsparungen sind das Ergebnis der Bemühungen der Mitgliedstaaten, der Unternehmen und der Bürgerinnen und Bürger, durch koordinierte Maßnahmen auf EU-Ebene 19 Versorgungsengpässe zu vermeiden und die Versorgungssicherheit zu gewährleisten. Wie aus dem Bericht hervorgeht, stellen Subventionen für eingeführte fossile Energie jedoch nach wie vor eine große Belastung für die europäischen Volkswirtschaften dar und verzerren die Anreize für die Energienutzung, häufig auf umweltschädliche Weise.
Die Senkung, Reformierung oder Abschaffung der Unterstützung für fossile Brennstoffe wurde von der neuen Kommission als prioritär eingestuft. Im Mandatsschreiben an Kommissar Jørgensen 20 heißt es ausdrücklich, dass im Rahmen der Arbeiten zur Verringerung der Abhängigkeit Europas ein Rahmen geschaffen werden muss, um Subventionen für fossile Brennstoffe weiter abzubauen und auslaufen zu lassen. Dieser Rahmen muss Teil der gemeinsamen Bemühungen der Europäischen Kommission und der Mitgliedstaaten sein, die Abhängigkeit Europas von eingeführten fossilen Brennstoffen und von kostspieligen öffentlichen Eingriffen zum Schutz der Energieverbraucher vor volatilen Preisen zu verringern, um den Übergang zu einer sauberen und wettbewerbsfähigen europäischen Wirtschaft zu erleichtern.
Der Anstieg der Energiesubventionen im Jahr 2022 spiegelte die kurzfristige Priorität wider, die Verbraucher in der EU vor den Belastungen durch die Energierechnungen zu schützen. Nun ist es wichtig, dass die befristeten Maßnahmen zur Unterstützung fossiler Brennstoffe und der Energienachfrage nicht verlängert werden, da dies langfristige negative Auswirkungen haben könnte, weil die Marktanreize für Investitionen in Energieeffizienz und erneuerbare Energien verringert würden und sich die Abhängigkeit von fossilen Brennstoffen in Haushalten und energieintensiven Sektoren weiter verfestigen würde. Darüber hinaus wird die stetig zunehmende EU-weite Unterstützung für Investitionen in die Energieeffizienz von entscheidender Bedeutung sein, um unser Energieeffizienzziel für 2030 zu erreichen und letztlich unsere Energieversorgungssicherheit zu erhöhen und unsere Abhängigkeit von eingeführten fossilen Brennstoffen zu verringern.
Die EU hat die Energiewende entschlossen in Angriff genommen, um bis 2050 Klimaneutralität zu erreichen. Nach europäischem Recht besteht ein Übereinkommen zur schrittweisen Verringerung von Subventionen für fossile Brennstoffe. Die Verwendung öffentlicher Mittel für Anreize, die dem Übergang entgegenstehen, wird den Übergang verlangsamen und kostspieliger machen. Energieeinsparungen und eine geringere Abhängigkeit von fossilen Brennstoffen in den Sektoren Wohnen, Strom, Verkehr und Industrie dürften der EU in vielerlei Hinsicht Vorteile bringen: i) Verringerung der Einfuhrmengen an fossilen Brennstoffen, ii) Beschleunigung des Übergangs zu sauberer Energie und iii) Verbesserung der Energieversorgungssicherheit der EU. Die Energiewende sollte daher zu einem Abbau der Subventionen für fossile Brennstoffe und zu einer deutlichen Umlenkung der Fördermittel in erneuerbare Energien und Energieeffizienz führen.
Obwohl sich die Lage auf den globalen und europäischen Energiemärkten seit 2022 erheblich verbessert hat, sind die Energiepreise (z. B. Erdgas) nach wie vor deutlich höher als zuvor und wirken sich sowohl auf die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Industrie als auch auf die Energieausgaben der privaten Haushalte negativ aus. Dies sollte ein weiteres Argument für die Ersetzung von Fossilbrennstoff-Technologien durch nachhaltigere Lösungen sein, um mittelfristig einen deutlichen Rückgang des Verbrauchs fossiler Brennstoffe (und ihrer Subventionen) zu erreichen. Politische Überlegungen zur Erschwinglichkeit von Energie können vorübergehende Maßnahmen zur Unterstützung von Haushalten und Industrie rechtfertigen. Die Energiewende wird jedoch nur gelingen, wenn CO2-arme Technologien für erneuerbare Energien und Energieeffizienz rasch ausgebaut werden. Daher ist es von entscheidender Bedeutung, umweltschädliche Subventionen für fossile Brennstoffe nach und nach umzulenken.
Wie bereits in der Bewertung der Entwürfe der nationalen Energie- und Klimapläne durch die Kommission 21 dargelegt, sind gemeinsame Anstrengungen aller Mitgliedstaaten erforderlich, um zu erläutern, wie sie die Subventionen für fossile Brennstoffe abschaffen wollen, und um einen klaren und glaubwürdigen Zeitplan für ihre rasche Abschaffung festzulegen und gleichzeitig die zum Schutz bedürftiger Haushalte und zur Sicherung der Wettbewerbsfähigkeit erforderlichen ergänzenden Maßnahmen zu ergreifen.