Melkbesluit af 25. oktober 1974 er udstedt af hensyn til folkesundheden eller redelig handelsskik med hjemmel i artiklerne 14 og 16 i Warenwet af 28. december 1935, Staatsblad 1935, nr. 793, med senere ændringer. Bekendtgørelsen angår bl.a. produkter, der betegnes som pasteuriserede eller steriliserede, og den opstiller normer, som produkterne skal opfylde.

I henhold til bekendtgørelsens artikel 34, stk. 2, må betegnelsen pasteuriseret kun benyttes for produkter:

I bekendtgørelsens artikel 34, stk. 3, bestemmes det, at pasteuriserede produkter skal opfylde følgende normer:

Pasteuriserede produkter skal være betegnet med ordet pasteuriseret på emballagen (Melkbesluit's artikel 34, stk. 6), og de skal af den, der sælger dem, opbevares og transporteres ved en temperatur på højst 10 ° C (artikel 43, stk. 1).

Bestemmelserne om produkternes holdbarhed findes i Algemeen Aanduidingenbesluit (Warenwet) af 10. september 1981 (den almindelige bekendtgørelse om varers betegnelse, udstedt i medfør af Warenwet) (Staatsblad nr. 621). I henhold til bekendtgørelsens artikel 4, stk. 3, litra c), jfr. artikel 10, skal føde- og drikkevarer i færdigpakninger være forsynet med påskriften mindst holdbar til. Når denne mindsteholdbarhed afhænger af, at produktet opbevares på en bestemt måde, skal denne angives.

Overtrædelser af bestemmelserne betragtes som overtrædelser af særlovgivningen om økonomiske forhold og erhvervsforhold som reguleret i loven herom (lov af 22. juni 1950, Staatsblad nr. 258 (Wet op de economische delicten)).

Baggrunden for sagen er, at Melkunie fra Forbundsrepublikken Tyskland havde indført mælkeprodukter, der var bestemt til salg og konsum i Nederlandene. På emballagen var produkterne angivet som pasteuriseret vanille- (eller karamel-) fromage med flødeskum.

De nederlandske kontrolmyndigheder udtog i visse egne af landet prøver af de produkter, Melkunie havde i sin besiddelse med henblik på salg. I tiden mellem februar og juli 1980 blev der udtaget prøver af fem partier. Resultatet af prøverne var, at der på den sidste salgsdag, som anført på emballagen, eller umiddelbart før den sidste salgsdag kunne påvises dels dyrkbare mikroorganismer (9 millioner pr. ml i de to første partier, 18 millioner i det tredje, 90 millioner i det fjerde og 83000 i det femte), dels dyrkbare coliforme bakterier i det tredje og fjerde parti.

På baggrund af resultatet af analyserne blev der rejst tiltale mod Melkunie ved underretten for i strid med Melkbesluit af 1974 (Staatsblad nr. 699) at have været i besiddelse af varer, der var utjenlige som menneskeføde.

Ved dom af 16. april 1981 blev Melkunie frifundet.

Anklagemyndigheden ankede til Gerechtshof, Amsterdam, som ved dom af 7. maj 1982 pålagde Melkunie fem bøder på hver 4000 HFL for som en juridisk person ved fem lejligheder at have overtrådt en bestemmelse, der er udstedt i medfør af varelovens artikel 16.

Melkunie har indanket Gerechtshof's afgørelse for Hoge Raad, som har besluttet af forelægge Domstolen følgende spørgsmål:

I afgørelsens punkt 6 har Hoge Raad anført, at overtrædelsen af normerne i Melkbesluit af 1974 er en overtrædelse af særlovgivningen om økonomiske forhold og erhvervsforhold, jfr. loven herom af 22. juni 1950, men at de forbud, sagen drejer sig om, er nedlagt i medfør af det kontrolreglement, som i medfør af varelovens artikel 6 er udstedt for Veenendaal kommune.

Forelæggelsesdommen er registreret på Domstolens justitskontor den 27. maj 1983.

I henhold til artikel 20 i protokollen vedrørende statutten for De europæiske Fællesskabers Domstol er der indgivet skriftlige indlæg af Melkunie ved advokat R. A. A. Duk, Haag, af den nederlandske regering ved generalsekretær i udenrigsministeriet I. Verkade som befuldmægtiget, af den danske regering ved udenrigsministeriets juridiske rådgiver Laurids Mikaelsen som befuldmægtiget, og af Kommissionen for De europæiske Fællesskaber ved juridisk konsulent R. Caspar Fischer som befuldmægtiget.

På grundlag af den refererende dommers rapport og efter at have hørt generaladvokaten har Domstolen i henhold til statuttens artikel 21 og procesreglementets artikel 45 besluttet at søge sagen nærmere oplyst.

Ved skrivelse af 15. december 1983 har Domstolens justitssekretær anmodet Kommissionen om inden den 20. januar 1984 at fremlægge de tyske bestemmelser, som var gældende for de i sagen omhandlede produkter.

Kommissionen har fremlagt bestemmelserne den 19. januar 1984. I sine bemærkninger til de fremlagte dokumenter har Kommissionen anført, at den ikke med sikkerhed kan afgøre, hvilke af de tyske bestemmelser der fandt anvendelse på de produkter, sagen angår. Dette skyldes dels, at det ikke af sagens akter klart fremgår, hvorledes produkterne var sammensat, og under hvilke nærmere omstændigheder de blev udført til Nederlandene, dels at visse beføjelser i henhold til forbundslovgivningen om levnedsmidler er delegeret til delstaternes regeringer.

Mens Hoge Raad kun har oplyst, at produkterne blev indført til Nederlandene fra en anden medlemsstat, har Melkunie gjort gældende, at de var i overensstemmelse med eksportlandets lovgivning, og at bestemmelserne i eksportlandet kunne sidestilles med de tilsvarende nederlandske bestemmelser. Efter Kommissionens opfattelse kan det brev af 9. februar 1981, som Melkunie har fremlagt i tilknytning til sit skriftlige indlæg, ikke på nogen måde siges at støtte Melkunie's opfattelse, men det indeholder på den anden side oplysninger, som kan lægges til grund for Domstolens besvarelse af det forelagte spørgsmål.

Kommissionen har anført, at der vanskeligt kan sondres mellem kvalitets- og sundhedskravene i den tyske lovgivning. Da de præjudicielle spørgsmål imidlertid — på baggrund af sagens akter og oplysningerne i forelæggelsesdommen — kun angår beskyttelse af den offentlige sundhed, har Kommissionen i sine bemærkninger hovedsagelig omtalt bestemmelserne om sundhedsbeskyttelsen i tysk lovgivning. Kommissionen har fremlagt de tyske bestemmelser i form af uddrag af Walter Zipfel's Lebensmittelrecht, del A.

I henhold til procesreglementets artikel 54 er datoen for åbningen af den mundtlige forhandling fastsat til udløbet af fristen for at efterkomme Domstolens anmodninger.

Ved kendelse af 14. december 1983 har Domstolen i medfør af procesreglementets artikel 95, stk. 1 og 2, besluttet at henvise sagen til femte afdeling.

Efter Melkunie's opfattelse følger det såvel af Kommissionens udtalelse i meddelelsen angående konsekvenserne af dommen af 20. februar 1979, den såkaldte Cassis de Dijon-dom (Rewe-Zentral, sag 120/78, Sml. s. 649 — EFT C 256 af 3. 10. 1980) som af Domstolens dom i sagen, jfr. også de senere domme af 26. juni 1980 (Gilli og Andres, sag 788/79, Sml. s. 2071) af 16. december 1980 (Fietje, sag 27/80, Sml. s. 3839), og af 19. februar 1981 (Kelderman, sag 130/80, Sml. s. 527), at selv hvis de nationale bestemmelser, den strafferetlige forfølgning støttes på, er rimelige og ikke på forhånd kan siges at falde ind under forbudet i traktatens artikel 30, kan der ikke ske domfældelse i sagen, hvis produktet opfylder de krav, der gælder i det land, det er eksporteret fra.

Selv hvis de krav, der stilles i eksportmedlemsstaten, ikke svarer til kravene i importmedlemsstaten, kan et generelt forbud mod at sælge produktet ikke hævdes at være berettiget, når en passende mærkning, som angiver, at produktet afviger fra de nationale bestemmelser, er tilstrækkelig til at nå det formål, importmedlemsstaten forfølger.

Melkunie har fremhævet, at Domstolen uden tøven tager stilling til, om en national foranstaltning er rimelig, men at den overlader det til de nationale domstole at afgøre, om foranstaltningen i givet fald ikke skal bringes i anvendelse, når produkterne opfylder tilsvarende krav i eksportmedlemsstatens lovgivning.

Melkunie har foreslået, at det første præjudicielle spørgsmål besvares som følger:

Melkunie har for det første anført, at spørgsmålet om de nederlandske bestemmelser er forenelige med traktatens artikel 36 er irrelevant, da den strafferetlige forfølgning finder sted i medfør af et lokalt kontrolreglement, som udelukkende har til formål at beskytte forbrugerne.

For det andet har Gerechtshof, Amsterdam, ved alene at udtale, at formålet med mælkebekendtgørelsens artikel 34, stk. 3, er at beskytte folkesundheden, foretaget en ukorrekt eller i det mindste ufyldestgørende gennemgang af bestemmelserne, ¡det retten ikke har taget stilling til, om de med rimelighed kan siges at beskytte folkesundheden.

Efter at have redegjort for, hvorledes pasteurisering af mælk og mejeriprodukter har til formål at dræbe de kim, der findes i det ubehandlede produkt, har Melkunie fremhævet forskellen mellem de sygdomsfremkaldende mikroorganismer, hvis blotte tilstedeværelse gør indtagelse af produktet sundhedsfarligt, og de såkaldte normale bakterier, som kun gør produktet utjenligt som menneskeføde, hvis de — navnlig på grund af opbevaringstemperaturen — udvikler sig ud over bestemte værdier, som er fastsat i Melkbesluit's artikel 34, stk. 3, og som gælder på det tidspunkt, der er angivet som sidste salgsdag. For de normale bakteriers vedkommende må der således sondres mellem den gradvise og uundgåelige ændring af produktet, som ikke har sundhedsmæssig betydning, og den situation, at produktet fordærves.

I denne forbindelse har Melkunie anført, at en kontrol af produktets kimtal på den sidste salgsdag ikke giver holdepunkter hverken for sundhedsfare eller for, om pasteuriseringen har været effektiv.

I samme sammenhæng har Melkunie gjort gældende, at Gerechtshof sandsynligvis har lagt vægt på præmis 13 i dommen af 5. februar 1981 i Kaasfabriek Eyssen-sagen (sag 53/80, Sml. s. 409), men at der — bl.a. bortset fra hvad der gælder for de sundhedsmæssige virkninger af at indtage tilsætningsstoffer, som f.eks nisin — ikke er videnskabeligt grundlag for at fastslå den maksimale mængde mikroorganismer, som én person dagligt kan indtage uden alvorlig risiko for helbredet.

Melkunie har endvidere anført, at kimtallet ikke afhænger af en mere eller mindre effektivt gennemført pasteurisering — som i alle tilfælde medfører, at kimtallet fortsat er betydelig (medmindre produktet steriliseres) — men at tallet afhænger af opbevaringen. Efter Melkunie's opfattelse følger det heraf, dels at effektiviteten af den egentlige pasteurisering ikke giver nogen sundhedsmæssig garanti, dels at et kimtal, som på den sidste salgsdag er højere end den i bestemmelserne fastsatte norm, i det væsentlige skyldes, at den sidste salgsdag er fastsat til for sent et tidspunkt og uden hensyntagen til de vilkår (navnlig med hensyn til temperaturen), hvorunder produktet opbevares eller skal opbevares.

Melkunie har foreslået, at Hoge Raad's andet spørgsmål besvares således:

Den nederlandske regering har dels gennemgået hovedtrækkene i de gældende nederlandske bestemmelser, herunder baggrunden for, at de er indført, dels spørgsmålet om bestemmelserne er forenelige med fællesskabsretten.

Under henvisning til Domstolens faste praksis har Kommissionen anført, at Melkbesluit's bestemmelser som helhed uundgåeligt er handelshindrende, når det tages i betragtning, at der ikke er foretaget en harmonisering mellem EF-landene, og hvilke forskelle der findes mellem medlemsstaternes lovgivninger om kravene til forhandling af levnedsmidler. Handelshindringerne forårsages efter Kommissionens opfattelse ikke i så høj grad af selve kravet om, at produkterne pasteuriseres — som man formentlig kan finde i alle lovgivningerne — men derimod af de mikrobiologiske og andre normer, pasteuriserede produkter skal opfylde fra fremstillingen til forbrugstidspunktet.

Kommissionen har foreslået, at spørgsmål 1 besvares som følger:

Kommissionen har for det første anført, at mikrobiologiske forhold i forbindelse med fremstilling og forhandling af mælk og mælkeprodukter hverken er reguleret i fællesskabsbestemmelserne om den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter eller i bestemmelser om harmonisering af de nationale lovgivninger om samme emne. Medlemsstaterne har derfor hver for deres område ret til at udstede bestemmelser herom.

Kommissionen har for det andet anført, at den medlemsstat, hvortil importen finder sted, for at kunne påberåbe sig traktatens artikel 36, ikke kan indskrænke sig til at hævde eller godtgøre, at dens lovgivning er nødvendig for at beskytte et alment hensyn, der anerkendes i bestemmelsen; den skal derimod påvise, at eksportmedlemsstatens lovgivning ikke — eller ikke i tilstrækkelig omfang — sikrer, at det relevante hensyn, her den offentlige sundhed, tilgodeses, og dermed tillige, at beskyttelsen af hensynet kræver, at den anvender sin egen lovgivning også på importerede produkter. Det synspunkt, den nederlandske regering har fremført, er ikke fyldestgørende begrundet, og der er under alle omstændigheder ikke i tilstrækkelig omfang gjort rede for det.

I denne sammenhæng har Kommissionen henvist til, at Gerechtshof, Amsterdam, i den dom, der er anket til Hoge Raad, har udtalt, at det ikke kan føre til et andet resultat, at der (eventuelt) stilles lempeligere krav i andre EF-lande ... idet forbrugernes adfærd — navnlig med hensyn til den mængde, de indtager af en vare — har betydning for, hvilke krav der må stilles til kimtallene, og adfærden kan variere fra land til land.

Efter Kommissionens opfattelse er dette synspunkt ganske vist med rette lagt til grund af Domstolen i forbindelse med tilsætning af bestemte stoffer til levnedsmidler, f.eks. konserveringsmidler og vitaminer (dom af 5. 2. 1981 i sag 53/80, jfr. ovenfor, og dom af 14. 7. 1983 i sag 174/82 (Sandoz, Sml. s. 2445), men i den foreliggende sag vil det ikke kunne lægges til grund, når det som i Gerechtshof`s dom antages, at kimtallet kun er et kriterium for, om pasteuriseringen har været effektiv, og så meget mindre, når grænseværdien på 50000 dyrkbare mikroorganismer pr. ml ligger langt under den kritiske grænseværdi for sundhedsfare, der derimod er 1 til 2 millioner, hvilket Kommissionen nærmere vil gøre rede for.

De to mikrobiologiske værdier har ikke den samme betydning for sundheden, og de er ikke nødvendigvis udtryk for, at pasteuriseringen har været effektiv.

Med hensyn til det første af de krav, der stilles i Melkbesluit, har Kommissionen fremhævet, at et indhold af dyrkbare coliforme bakterier i et pasteuriseret produkt er et tegn på, at der findes sygdomsfremkaldende mikroorganismer i produktet, dvs. en direkte indikation af sundhedsfaren, men at denne kan være en følge af utilstrækkelig pasteurisering eller af en infektion, der er sket efter pasteuriseringen.

Selv om det første af kravene således efter Kommissionens opfattelse synes at være berettiget i henhold til traktatens artikel 36, skal der tillige tages stilling til, om Nederlandene har ret til at bringe dette forholdsvis strenge krav i anvendelse på produkter fra en medlemsstat, der anvender noget lempeligere krav, f.eks. at der ikke kan påvises coliforme bakterier i 0,1 ml af produktet. Ifølge Kommissionen skal de nederlandske myndigheder enten godtgøre, at det er nødvendigt at anvende normerne af hensyn til den offentlige sundhed, hvilket er et faktisk spørgsmål, som den nationale ret skal tage stilling til, eller også skal de — hvis de ikke kan godtgøre det — tillade import af de produkter, sagen angår.

Med hensyn til det andet krav, der stilles i Melkbesluit, har Kommissionen anført, at grænseværdien på 50000 dyrkbare mikroorganismer pr. ml er for lav til, at der foreligger en reel sundhedsfare. Der er betydelige forskelle i de nationale lovgivninger (i Frankrig 30000 pr. ml umiddelbart efter pasteuriseringen, i Forbundsrepublikken Tyskland 100000 pr. ml, når produktet forlader mejeriet for indført pasteuriseret mælk, hvorimod der ikke gælder normer for andre mælkeprodukter); men efter Kommissionens opfattelse skal koncentrationen af dyrkbare mikroorganismer være på én til to millioner pr. ml, før der foreligger en reel sundhedsfare, idet kimene først ved denne koncentration udskiller sundhedsfarlige mængder af giftige stoffer.

Som et kriterium for en effektiv pasteurisering kan det andet krav kun siges at give grundlag for en formodning, idet pasteuriseringen i det væsentlige tager sigte på at nedbringe antallet af sygdomskim, dvs. hovedsagelig coliforme bakterier, til et niveau, hvor de ikke længere frembyder en væsentlig sundhedsfare. Når der ikke findes coliforme bakterier i et pasteuriseret produkt, synes for stort et indhold af mikroorganismer således at være en konsekvens af, at kimtallet før pasteuriseringen allerede har været meget højt.

Kommissionen har endelig anført, at de nederlandske myndigheder i den konkrete sag konstaterede overtrædelserne 14 dage før den sidste salgsdag ved ganske enkelt at anvende de to kriterier og uden samtidig at foretage en analyse af produktet, som kunne afsløre den mikrobiologiske tilstand og den fare, den udgjorde for sundheden.

Efter Kommissionens opfattelse viser anvendelsen af denne fremgangsmåde, om ikke at den sidste salgsdag er ukorrekt, så dog at det ikke er taget i betragtning, at et pasteuriseret mælkeprodukts mikrobiologiske egenskaber ved korrekt opbevaring og transport uundgåeligt forringes, som tiden går, og meget hurtigere end steriliserede produkter, hvori kimene er dræbt som følge af en varmebehandling ved 100° C. Dette er årsagen til, at det i visse lovgivninger bestemmes, at pasteuriserede produkter skal opfylde de gældende mikrobiologiske normer umiddelbart efter pasteuriseringen.

En sådan foranstaltning, der fuldt ud bringes i anvendelse på indførte produkter, kan efter Kommissionens opfattelse ikke under henvisning til traktatens artikel 36 bringes uden for rækkevidden af bestemmelserne i traktatens artikel 30. Kommissionen har derfor foreslået, at det andet præjudicielle spørgsmål besvares som følger: