Le Melkbesluit du 25 octobre 1974 (arrêté sur le lait), pris dans l'intérêt de la santé publique ou de la loyauté des transactions commerciales, sur la base des articles 14 et 16 de la Warenwet du 28 décembre 1935, loi portant prescriptions relatives à la qualité et à la dénomination des marchandises — Stb. 1935, n° 793 — modifiée, vise les produits pasteurisés ou stérilisés et fixe les conditions auxquelles ceux-ci doivent satisfaire.

En vertu de l'article 34, paragraphe 2, du Melkbesluit, la dénomination pasteurisé ne peut être employée que si les produits :

En vertu de l'article 34, paragraphe 3, du Melkbesluit, les produits pasteurisés doivent satisfaire aux conditions suivantes :

Les produits pasteurisés doivent porter cette dénomination sur l'emballage (article 34, paragraphe 6, du Melkbesluit) et doivent, en outre, être conservés et transportés par les vendeurs à une température ne dépassant pas 10 ° C (article 43, paragraphe 1, du Melkbesluit).

Les prescriptions relatives à la durabilité de ces produits sont contenues dans 1'A I-gemeen Aanduidingenbesluit (Warenwet) du 10 septembre 1981 (Stb. 621). En vertu des dispositions combinées de l'article 4, paragraphe 3, sous c), et de l'article 10 de cet arrêté, les denrées alimentaires et boissons préemballées doivent porter la mention se conserve au moins jusqu'au. Lorsque cette durabilité minimale est liée à un mode particulier de conservation, celui-ci doit être indiqué.

Les infractions à ces dispositions constituent des délits économiques au sens de la loi sur les délits économiques du 22 juin 1950 (Stb. 258).

La Société Melkunie a importé de République fédérale d'Allemagne des produits laitiers, destinés à la commercialisation et à la consommation aux Pays-Bas, dont l'emballage indiquait qu'il s'agissait d'un mélange pasteurisé de crème vanille (ou caramel) maigre et de crème fouettée.

Les services de contrôle néerlandais ont prélevé dans un certain nombre de régions des échantillons du produit que la société Melkunie détenait, en vue de la vente. L'analyse de cinq lots, effectuée entre février et juillet 1980, a révélé, à la date limite de vente indiquée sur l'emballage du produit en question ou immédiatement avant, la présence, d'une part, de micro-organismes cultivables dont le nombre s'établissait par millilitre successivement à 9 millions pour les deux premiers lots, 18 millions pour le troisième, 90 millions pour le quatrième et 82000 pour le cinquième et, d'autre part, de bactéries coliformes cultivables dans les troisième et quatrième lots.

Compte tenu du résultat de ces analyses, la société Melkunie a été asignée devant le juge de police pour détention en stock de marchandises impropres à la consommation humaine, en violation des dispositions du Melkbesluit de 1974 (Stb. 699).

Par jugement du 16 avril 1981, la société Melkunie a été relaxée des poursuites engagées contre elle.

Saisi en appel par le Ministère public, le Gerechtshof d'Amsterdam a, per arrêt du 7 mai 1982, condamné la société Melkunie à cinq amendes de 4000 florins chacune pour violation à cinq reprises par une personne morale d'une prescription imposée par l'article 16 de la Warenwet.

La société Melkunie s'est pourvue contre cette décision devant le Hoge Raad, qui a décidé de poser à la Cour les deux questions suivantes:

Au point 6 de l'arrêt, le Hoge Raad précise que si la violation des exigences posées par le Melkbesluit de 1974 constitue un délit économique au sens de la loi sur les délits économiques du 22 juin 1950, les interdictions litigieuses ont été prononcées sur la base du règlement sur la surveillance sanitaire des marchandises de la commune de Veenendaal, pris en application de l'article 6 de la Warenwet, précitée.

L'arrêt de renvoi a été enregistré au greffe de la Cour le 27 mai 1983.

Conformément à l'article 20 du protocole sur le statut de la Cour de justice des Communautés européennes, des observations écrites ont été déposées par la société Melkunie, représentée par Me R. A. A. Duk, avocat au barreau de La Haye, par le gouvernement néerlandais, représenté par M. I. Verkade, secrétaire général du ministère des Affaires étrangères, en qualité d'agent, par le gouvernement danois, représenté par M. Laurids Mikaelsen, conseiller juridique au ministère des Affaires étrangères, en qualité d'agent et par la Commission des Communautés européennes, représentée par son conseiller juridique, M. R. Caspar Fischer, en qualité d'agent.

Sur rapport du juge rapporteur, l'avocat général entendu, la Cour, conformément aux articles 21 du statut et 45 du règlement de procédure, a décidé de procéder à des mesures d'instruction.

Par lettre en date du 15 décembre 1983, le greffier de la Cour a demandé à la Commission de communiquer, avant le 20 janvier 1984, le texte de la législation allemande à laquelle les produits litigieux en question étaient soumis.

La Commission a produit la législation demandée le 19 janvier 1984. Dans ses observations jointes aux documents ainsi produits, la Commission déclare ne pouvoir indiquer avec certitude quelles prescriptions de la législation allemande étaient applicables aux produits en cause. Cela serait dû, d'une part, à certaines imprécisions du dossier tenant notamment à la composition des produits en cause et aux conditions dans lesquelles ils ont été exportés vers les Pays-Bas et, d'autre part, à la circonstance que divers aspects de la législation fédérale applicable aux produits alimentaires ont été délégués aux gouvernements des Länder.

Alors que le Hoge Raad se serait borné à constater que les produits en cause ont été importés aux Pays-Bas à partir d'un autre Etat membre, la société Melkunie fait valoir que les produits en cause étaient conformes aux prescriptions de la législation du pays d'exportation et que ces dernières sont équivalentes aux prescriptions néerlandaises correspondantes. La Commission estime que si le document du 9 février 1981, que la société Melkunie a joint à ses observations écrites, ne confirme nullement la thèse avancée par elle, il contient, par contre, des éléments de réponse à la question posée par la Cour.

Selon la Commission, il est difficile de distinguer entre les exigences qualitatives et les exigences sanitaires posées par la législation allemande. Considérant toutefois qu'eu égard au dossier et à l'arrêt de renvoi, les questions préjudicielles ne portent que sur la protection de la santé publique, la Commission concentre ses commentaires sur les prescriptions correspondantes de la législation allemande, dont les extraits communiqués à la Cour seraient tirés de la partie A de l'ouvrage intitulé Lebensmittelrecht de Walter Zipfel.

Conformément à l'article 54 du règlement de procédure, la date d'ouverture de la procédure orale a été fixée à l'expiration du délai de réponse aux demandes formulées par la Cour.

Par ordonnance du 14 décembre 1983, la Cour, conformément à l'article 95, paragraphes 1 et 2, du règlement de procédure, a décidé de renvoyer l'affaire devant la cinquième chambre.

Selon la société Melkunie, il résulte tout à la fois de la doctrine de la Commission, exprimée dans la communication sur les suites de l'arrêt du 20 février 1979, dit Cassis de Dijon (Rewe-Zentral, 120/78, Recueil 1979, p. 649 — JO C 256 du 3. 10. 1980), et de la jurisprudence précitée, confirmée par les arrêts du 26 juin 1980 (Gilli et Andres, 788/79, Recueil 1980, p. 2071), du 16 décembre 1980 (Fietje, 27/80 Recueil 1981, p. 3839) et du 19 février 1981 (Kelderman, 130/80, Recueil p. 527), que même si les mesures législatives nationales, sur la base desquelles des poursuites sont engagées, constituent des mesures raisonnables non visées a priori par l'interdiction de l'article 30 du traité, une condamnation pénale devrait être exclue dans la mesure où le produit en cause remplit les conditions posées par la réglementation du pays de provenance.

De l'avis de la société Melkunie, même si les conditions posées par les États membres d'exportation et d'importation ne sont pas équivalentes, l'interdiction générale de commercialiser le produit ne saurait être justifiée lorsqu'un étiquetage adéquat, indiquant que le produit déroge à la réglementation nationale en cause, suffit à réaliser le but que l'État membre d'importation s'était fixé.

La société Melkunie souligne que si la Cour n'hésite pas à juger du caractère raisonnable ou non d'une mesure nationale, elle délègue au juge national le soin de décider de l'inapplication éventuelle d'une telle mesure, lorsque la marchandise en cause satisfait à des conditions équivalentes, posées par la réglementation de l'État membre exportateur.

La société Melkunie propose de donner à la première question préjudicielle la réponse suivante:

La société Melkunie déclare, en premier lieu, que l'examen de la compatibilité de la réglementation néerlandaise au regard de l'article 36 du traité est sans intérêt dans la mesure où les poursuites pénales engagées contre elle sont fondées sur un règlement local qui vise exclusivement la protection du consommateur.

La société Melkunie fait valoir en second lieu qu'en se bornant à constater que les dispositions de l'article 34, paragraphe 3, du Melkbesluit correspondent à un impératif de santé publique, la Cour d'appel d'Amsterdam a procédé à un examen inexact ou du moins insuffisant de la réglementation en cause dans la mesure où elle n'a pas vérifié si celle-ci pouvait raisonnablement prétendre assurer la protection de la santé publique.

Après avoir précisé que la pasteurisation du lait et des produits laitiers a pour but de tuer les germes présents dans le produit brut, la société Melkunie distingue, parmi ces germes, d'une part, les micro-organismes pathogènes dont la seule présence rendrait l'utilisation du produit nuisible à la santé et, d'autre part, les bactéries dites ordinaires qui ne rendraient le produit impropre à la consommation humaine que si leur développement, qui dépend notamment de la température à laquelle le produit est conservé, dépasse un certain plafond fixé par l'article 34, paragraphe 3, du Melkbesluit et situé dans le temps par l'indication de la date limite de vente. Ainsi, dans cette dernière hypothèse, convient-il de distinguer entre la modification progressive et inévitable du produit, sans incidence sur la santé humaine, et l'altération définitive de celui-ci.

Selon la société Melkunie, le contrôle du nombre des germes présents dans le produit à la date limite de vente ne permet de faire aucune déduction tant du point de vue des risques pour la santé que du point de vue de la réussite du processus de pasteurisation.

Dans cet ordre d'idées, la société Melkunie observe, tout d'abord, que si la Cour d'Amsterdam s'est vraisemblablement fondée sur le motif 13 de l'arrêt du 5 février 1981 (Kaasfabriek Eyssen, 53/80, Recueil 1981, p. 409), l'état des connaissances scientifiques actuelles ne permet pas, hormis notamment les effets sur la santé humaine de l'absorption d'additifs tels que la nisine, de fixer la quantité maximale de micro-organismes que l'homme peut absorber journellement sans risques graves.

La société Melkunie observe, ensuite, que la présence de germes est fonction non pas d'un processus de pasteurisation plus ou moins réussie, à laquelle un nombre important de germes survit toujours tant que le produit n'a pas été stérilisé, mais des conditions de conservation. De l'avis de la société Melkunie, il résulte de ce qui précède, d'une part, que la réussite de la pasteurisation proprement dite ne présente aucune garantie pour la santé humaine et, d'autre part, que si, à la date limite de vente du produit, le nombre de germes est supérieur au plafond fixé par la loi, cela tient essentiellement au fait que la date limite de vente a été fixée trop généreusement et sans tenir compte des conditions (de température notamment) dans lesquelles ce produit est ou doit être conservé.

La société Melkunie propose de répondre à la deuxième question du Hoge Raad que:

Le gouvernement néerlandais expose, en premier lieu, les dispositions principales de la réglementation en cause et les motifs qui ont conduit à son adoption et examine, en second lieu, la compatibilité de cette réglementation avec le droit communautaire.

Eu égard à la jurisprudence constante de la Cour, la Commission déclare que, compte tenu de l'absence d'harmonisation communautaire et des divergences que présentent les législations des États membres relatives aux conditions de commercialisation des produits alimentaires, l'ensemble des dispositions du Melkbesluit constitue inévitablement des entraves aux échanges. De l'avis de la Commission, celles-ci procèdent moins de l'exigence de pasteurisation elle-même qui, compte tenu de la nature des produits en cause, se retrouve probablement dans l'ensemble des législations nationales correspondantes, que des exigences microbiologiques et autres auxquelles les produits pasteurisés doivent satisfaire du stade de leur préparation à celui de leur consommation.

Selon la Commission, la réponse à la première question pourrait être formulée comme suit:

La Commission observe, en premier lieu, que les problèmes microbiologiques touchant la production et la commercialisation du lait et des produits laitiers n'ont été réglés par le législateur communautaire ni dans le cadre de l'organisation du marché des produits laitiers, ni dans celui de l'harmonisation des législations nationales en la matière. Il appartient donc aux États membres de régler ces questions sur leurs territoires respectifs.

La Commission expose, en second lieu, que pour se prévaloir de l'article 36 du traité, l'État membre importateur ne saurait se contenter d'affirmer ou de démontrer que sa législation est nécessaire à la protection d'un intérêt public reconnu par cette disposition; il doit démontrer que la législation de l'État membre d'exportation ne garantit pas, ou pas suffisamment, la protection de l'intérêt public en cause, en l'occurrence la santé publique, et que, par conséquent, la protection de cette dernière exige l'application de sa propre législation également aux produits importés. Le point de vue exposé à cet égard par le gouvernement néerlandais serait insuffisamment motivé ou du moins insuffisamment explicité.

Dans ce même ordre d'idées, la Commission constate que, dans le jugement déféré au Hoge Raad, le Gerechtshof d'Amsterdam avait déclaré que les éventuelles exigences moins strictes posées dans d'autres États membres seraient sans importance ... les exigences relatives au nombre de germes devant se fonder sur le comportement du consommateur, et notamment sur la quantité du produit qu'il consomme, et que ce comportement peut varier d'un pays à l'autre.

Si ce raisonnement a été fort justement admis par la Cour dans le domaine de l'adjonction aux produits alimentaires de certains additifs, tels que les agents conservateurs et les vitamines (arrêts du 5. 2. 1981, 53/80, précité, et du 14. 7. 1983, Sandoz, 174/82, Recueil 1983, p. 2445), il serait, en l'espèce, insoutenable lorsqu'on admet, à l'instar du Gerechtshof d'Amsterdam, que le nombre de germes ne constitue qu'un critère de réussite de la pasteurisation et que, de surcroît, le plafond de 50000 microorganismes cultivables par millilitre se situe bien en-deçà du seuil critique pour la santé publique, qui serait de l'ordre de 1 à 2 millions.

A cet égard, la Commission fait valoir que les deux critères microbiologiques en cause ne présentent pas le même rapport avec la santé publique et ne correspondent pas nécessairement à une pasteurisation réussie.

En ce qui concerne la première exigence posée par le Melkbesluit, la Commission souligne que si la présence de bactéries coliformes cultivables dans un produit pasteurisé trahit la présence de microorganismes pathogènes et constitue donc une indication directe du danger que présente ce produit pour la santé, ce danger peut être la conséquence d'une pasteurisation inadéquate ou d'une contamination d'origine extérieure intervenue après la pasteurisation.

Si, de l'avis de la Commission, cette première exigence semble justifiée au sens de l'article 36 du traité, il reste à soulever la question de savoir si les Pays-Bas sont en droit d'appliquer cette norme relativement stricte aux produits en provenance d'un État membre qui appliquerait un critère quelque peu moins rigoureux, tel que l'absence de bactéries coliformes dans 0,1 millilitre de produit. A cet égard, les autorités néerlandaises devraient, soit démontrer que l'application de leurs normes est indispensable à la protection de la santé publique, question de fait qu'il appartient au juge national de trancher, soit, en l'absence d'une telle démonstration, autoriser l'importation des produits litigieux.

En ce qui concerne la seconde exigence posée par le Melkbesluit, la Commission déclare que le plafond de 50000 microorganismes cultivables par millilitre de produit est trop peu élevé pour présenter un risque réel pour la santé. Si les législations nationales présentent des différences sensibles à cet égard (France: 30000 par millilitre à la sortie de la pasteurisation; République fédérale d'Allemagne: 100000 par millilitre à la sortie de la laiterie pour le lait pasteurisé importé, aucune exigence de ce type pour les autres produits laitiers), la Commission estime que ce n'est qu'à partir d'une concentration de un à deux millions par millilitre de micro-organismes cultivables qu'il existe un risque réel pour la santé, les germes en question libérant alors des quantités dangereuses de substances toxiques.

La Commission observe qu'en tant que critère de pasteurisation réussie, cette deuxième exigence ne peut fournir qu'une présomption dans la mesure où la pasteurisation vise essentiellement à ramener le nombre de germes pathogènes, c'est-à-dire, notamment, de bactéries coliformes, à un niveau où ils ne présentent plus de danger sensible pour la santé. Il semble donc qu'en l'absence de bactéries coliformes dans un produit pasteurisé, la teneur trop élevée de micro-organismes résulte de la présence, avant pasteurisation, d'un nombre déjà très élevé de ces germes.

La Commission observe enfin que, dans l'affaire au principal, les autorités néerlandaises ont constaté les infractions une quinzaine de jours avant la date limite de vente du produit, par application pure et simple de deux critères litigieux sans toutefois procéder simultanément à une analyse du produit de manière à établir son état microbiologique et le danger qu'il présente pour la santé publique.

De l'avis de la Commission, l'application de cette méthode prouve, sinon l'inexactitude de la date limite de vente, du moins la méconnaissance du fait que la qualité microbiologique d'un produit laitier pasteurisé, conservé et transporté dans des conditions appropriées, se dégrade inévitablement avec le temps et bien plus rapidement que les produits stérilisés dont les germes ont été tués grâce à un traitement à température de 100 °C. C'est la raison pour laquelle certaines législations précisent que les produits pasteurisés doivent satisfaire aux normes microbiologiques prescrites au sortir de la pasteurisation.

La Commission estime que l'application intégrale d'une telle mesure aux produits importés ne saurait être soustraite, par l'invocation de l'article 36 du traité, aux dispositions de l'article 30 du traité. Aussi, la Commission propose-t-elle de répondre à la deuxième question préjudicielle comme suit: