1. 

A hulladékok hulladéklerakókban történő elhelyezés útján történő ártalmatlanításával foglalkozó másodlagos közösségi jogszabályok ( 2 ) a „szennyező fizet” elven alapulnak. A hulladékok hulladéklerakóban történő elhelyezéséért felszámolt díjnak fedeznie kell a hulladékártalmatlanítási tevékenység teljes (mind rövid távú, mind hosszú távú) költségét. A jelen ügy egy olyan nemzeti jogszabálynak a problémáit tárja a Bíróság elé, amely elvben a hulladéklerakókról szóló irányelv végrehajtására törekszik, azonban olyan hiányosságokat is tartalmaz, amelyek miatt a hulladéklerakó üzemeltetője, akit a telepen elhelyezett hulladék mennyisége alapján számított adófizetési kötelezettség terhel, bírságot köteles fizetni az adó késedelmes megfizetése miatt, miközben gyakorlatilag semmilyen megtérítési igénnyel nem léphet föl a hulladékot a telepen elhelyező települési önkormányzatokkal (a „szennyezőkkel”) szemben, amelyek sorozatosan nem térítették vissza az üzemeltetőnek ezt az adót, és amelyek – legalább részben – felelősek a késedelmes fizetés miatt kiszabott bírságért.

2. 

A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelemben a Commissione Tributaria Provinciale di Roma azzal kapcsolatban kér a Bíróságtól iránymutatást, hogy Olaszország bizonyos jogszabályai összeegyeztethetőek-e az EK 12. cikkel, az EK 14. cikkel, az EK 43. cikkel és az EK 46. cikkel, a hulladéklerakókról szóló irányelvvel, valamint a kereskedelmi ügyletekhez kapcsolódó késedelmes fizetések elleni fellépésről szóló, 2000. június 29-i 2000/35/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvvel. ( 3 )

3.

Az EK 12. cikk a Szerződés alkalmazási körében és az abban foglalt különös rendelkezések sérelme nélkül tiltja az állampolgárság alapján történő bármely megkülönböztetést.

4.

Az EK 14. cikk többek között kimondja, hogy a Közösség köteles meghozni a szükséges intézkedéseket a belső piac fokozatos létrehozása céljából.

5.

Az EK 43. cikk tilt a valamely tagállam állampolgárainak egy másik tagállam területén történő szabad letelepedésére vonatkozó minden korlátozást.

6.

Az EK 46. cikk, az EK 43. cikktől eltérően, megadja a tagállamoknak a jogot olyan törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések alkalmazására, amelyek közrendi, közbiztonsági vagy közegészségügyi okokból különleges elbánást írnak elő a külföldi állampolgárokra nézve.

7.

Az 1999/31/EK irányelv részét képezi a 75/442/EGK tanácsi irányelvben meghatározott közösségi „hulladékstratégiának”. ( 4 ) Olyan intézkedésekről, eljárásokról és iránymutatásokról rendelkezik, amelyek – amennyire lehetséges – megakadályozzák vagy csökkentik a hulladék lerakásából eredő, környezetre gyakorolt negatív hatásokat. ( 5 )

8.

Az (5) preambulumbekezdés kimondja, hogy a „»szennyező fizet« elv értelmében többek között minden olyan környezetkárosítást is figyelembe kell venni, amelyet hulladéklerakó okoz”. A (6) preambulumbekezdés ehhez hozzáteszi, hogy „a hulladéklerakók esetében éppúgy, mint minden más hulladékkezelésnél, megfelelő folyamatos ellenőrzésre és megfelelő működtetésre van szükség a lehetséges káros környezeti hatások és emberi egészséget fenyegető ártalmak megelőzésére vagy csökkentésére”.

9.

A (9) preambulumbekezdés kimondja, hogy „a tagállamoknak képesnek kell lenniük arra, hogy a hulladékokról szóló, 1975. július 15-i 75/442/EGK tanácsi irányelvnek megfelelően mind közösségi, mind nemzeti szinten alkalmazzák a közelség és önellátás elvét a hulladékok ártalmatlanításánál; […] ennek az irányelvnek a céljait azzal kell elősegíteni és tisztázni, hogy a környezetvédelem magas szintjére alapozott hulladékártalmatlanító telepek megfelelő, integrált hálózatát hozzák létre”.

10.

A (29) preambulumbekezdés úgy rendelkezik, hogy a hulladék hulladéklerakóban való ártalmatlanításáért felszámított díjnak fedeznie kell a létesítmény létrehozásának és működésének valamennyi költségét.

11.

A 10. cikk ide vonatkozó része ezt követően kimondja, hogy:

„A tagállamok intézkedéseket tesznek annak biztosítására, hogy az a díj, amelyet az üzemeltető egyes hulladéktípusoknak az adott telepen való elhelyezéséért felszámít, fedezze a hulladéklerakó létesítésének és működtetésének valamennyi költségét, lehetőség szerint beleértve a 8. cikk a) pontjának iv. alpontja szerinti biztosítékot vagy annak megfelelőjét, és fedezze a telep bezárásának és legalább 30 évig tartó utógondozásának becsült költségeit.”

12.

A 2000/35/EK irányelv a kereskedelmi ügyletekhez kapcsolódó késedelmes fizetések visszaszorítására törekszik. ( 6 ) A (7) preambulumbekezdés emlékeztet arra, hogy a túlzott fizetési határidők és a késedelmes fizetések súlyos nyilvántartási és pénzügyi terheket rónak a vállalkozásokra, különösen a kis- és középvállalkozásokra, és hogy ezek a problémák képezik a vállalkozások fizetésképtelenségének egyik legfőbb okát. A (16) preambulumbekezdés megállapítja, hogy a legtöbb tagállamban az alacsony késedelmi kamatok és/vagy hosszadalmas jogorvoslati eljárások az adósok számára pénzügyi szempontból vonzóvá tették a késedelmes fizetést. Megjegyzi továbbá, hogy „e tendencia visszafordítása, valamint annak biztosítása, hogy a késedelmes fizetés olyan következményekkel járjon, amelyek a fizetési késedelmet előnytelenné teszik, határozott lépéseket igényel, többek között azt, hogy a hitelezők kártalanítást kapjanak felmerült költségeikért”.

13.

Az 1. cikk kimondja, hogy „az irányelv a kereskedelmi ügyletek ellenértékének kiegyenlítéseként végrehajtott valamennyi fizetésre vonatkozik”.

14.

A 2. cikk 1. pontjának definíciója szerint „»kereskedelmi ügyletek«: vállalkozások, illetve vállalkozások és hatóságok között lebonyolított olyan ügyletek, amelyek fizetés ellenében áruk szállítását vagy szolgáltatását eredményezik; »hatóság«: a közbeszerzési irányelvekben […] meghatározott bármely szerződéskötő hatóság vagy jogalany; »vállalkozás«: önálló gazdasági vagy szakmai tevékenységet folytató szervezet, még ha az adott tevékenységet egyetlen személy látja is el”. A 2. cikk 2. pontjának definíciója szerint a „»késedelmes fizetés«: a szerződéses vagy jogszabályon alapuló fizetési határidő túllépése”.

15.

A 3. cikk előírja, hogy késedelmes fizetés esetén a tagállamok kötelesek biztosítani a kamat megfizetését, továbbá meghatározza azt a határidőt, ameddig az adósnak a szóban forgó összegeket rendeznie kell, valamint a késedelmes fizetés esetén alkalmazandó visszatartó erejű kamatot.

16.

Olaszország 1995. december 28-án léptette hatályba a hulladékok hulladéklerakókban történő elhelyezését szabályozó 549. számú törvényt. ( 7 ) A 3. cikk számos konkrét rendelkezést tartalmaz ebben a tekintetben.

17.

A (24) és (25) bekezdés különleges adót vezet be a szilárd hulladék hulladéklerakókban történő elhelyezése után a keletkezett hulladék mennyisége csökkentésének, valamint a hulladékok, nyersanyagok és energia újrafelhasználásának érdekében. A (26) bekezdés értelmében az adót a hulladéklerakó üzemeltetője köteles megfizetni, de azt tovább kell hárítania arra, aki a hulladékot átadja. ( 8 ) A (28) bekezdés értelmében az adó a lerakott hulladék mennyisége alapján fizetendő.

18.

A (27) bekezdés értelmében az adó a tartományokat illeti meg, a (30) bekezdés pedig előírja, hogy azt negyedévente kell megfizetni az adott negyedévben elhelyezett hulladék tekintetében az adott negyedév végétől számított egy hónapon belül.

19.

A (31) bekezdés kimondja, hogy az adó elmaradt, részleges vagy késedelmes megfizetése esetén a nem vagy késedelmesen megfizetett adó összegének kétszeresét–négyszeresét kitevő mulasztási bírság kerül kiszabásra. ( 9 )

20.

A Pontina Ambiente Srl (a továbbiakban: Pontina Ambiente) hulladéklerakót üzemeltető vállalkozás; ezek jogait és kötelezettségeit az 549/95. számú törvény szabályozza.

21.

Az 549/95. számú törvény értelmében Lazio tartomány megfelelően kijelölte az egyes települési önkormányzatok által használandó hulladéklerakó telepet, és meghatározta a telep üzemeltetője által nyújtott szolgáltatásért felszámolható díjat. Ennek keretén belül Lazio tartomány szerződést kötött a Pontina Ambientével bizonyos településekről származó hulladék tárolásáról és feldolgozásáról. A Pontina Ambientének az elhelyezett hulladék után fizetendő negyedéves adót legkésőbb az adott negyedév végét követő egy hónapon belül kellett megfizetnie Lazio tartomány számára. Amennyiben a Pontina Ambiente nem tett eleget ennek a kötelezettségének a fenti határidőn belül, pénzbírságot kellett fizetnie.

22.

Az adót azonban az előtt kellett megfizetni, hogy a települési önkormányzatok rendezték volna a Pontina Ambientével szembeni tartozásukat. Úgy tűnik, a tárgyalás során bemutatott további tényanyagokból egyértelműen megállapítható, hogy egyfelől a települési önkormányzatok nem szokták a tartozásaikat a kereskedelmi ügyleteknél szokásos időn belül kiegyenlíteni. Sőt, mivel a települési önkormányzatok szokásos fizetési határideje 120 nap, könnyen előfordulhat, hogy a hulladéklerakó üzemeltetője még nem kapja vissza az első három hónapos időszakra vonatkozó adót addig az időpontig, amikor a következő negyedévre vonatkozó adó is esedékessé válik. Másfelől számos települési önkormányzat ellen jelenleg fizetésképtelenség miatti eljárás van folyamatban. A nemzeti jogszabályok alapján a Pontina Ambientéhez hasonló üzemeltetők nem minősülnek elsőbbségi hitelezőknek. Végül a hulladéklerakók üzemeltetői nem követelhetnek előleget a fizetésképtelen települési önkormányzatoktól a hulladékkezelés elvégzésének előfeltételeként. Sőt, az olasz népegészségügyi jogszabályok szerint nem is tagadhatják meg a neki átadott hulladék kezelését.

23.

A kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő peres eljárásban a Pontina Ambiente a meg nem fizetett adó megállapításáról és a késedelmes fizetés miatt bírság kiszabásáról szóló két határozat megsemmisítését kérte. Ennek keretében a Pontina Ambiente vitatta az 549/95. számú törvény 3. cikkének (26) és (31) bekezdését, amennyiben ezek a hulladéklerakó üzemeltetőjét kötelezik az adó megfizetésére, és bírságot szabnak ki rá a tartomány részére történő késedelmes fizetés miatt, miközben nem szabnak ki semmilyen bírságot azokra a településekre, amelyek miatt az üzemeltető fizetési késedelembe esik. Különösen azt vitatta, hogy a hulladéklerakót üzemeltető adófizetési kötelezettségének nem feltétele, hogy az üzemeltető megkapja a települési önkormányzatoktól az általa nyújtott szolgáltatások ellenértékét.

24.

A nemzeti bíróság a Bíróság elé utalta az ügyet. Tudni szeretné, hogy a nemzeti jogszabályok összhangban vannak-e az EK 12. cikkel, az EK 14. cikkel, az EK 43. cikkel és az EK 46. cikkel, a hulladéklerakókról szóló irányelvvel és a késedelmes fizetésekről szóló irányelvvel, és erre nézve a Bíróság iránymutatását kéri.

25.

Az ügyben a Pontina Ambiente, valamint az olasz kormány és a Bizottság is (mindketten részt vettek a 2009. június 4-i tárgyaláson) írásos észrevételt nyújtott be.

26.

A tárgyaláson az olasz kormány hallgatólagosan megkérdőjelezte az 549/95. számú törvény 3. cikke (31) bekezdésének a kérdést előterjesztő bíróság által tárgyalt helyzetre való alkalmazhatóságát. Bár azzal egyetértett, hogy az előzetes döntéshozatalra utaló határozat pontosan írja le a jogi helyzetet, azt állította, hogy az adó megfizetésének elmulasztása esetén kiszabott bírság az adó 30%-ának felel meg (és nem az adóként megfizetendő összeg kétszerese és négyszerese közötti összegnek, miként ezt az 549/95. számú törvény 3. cikkének (31) bekezdése előírja). Úgy tűnik, hogy az adott ügy iratanyagában bírságként szereplő összegek megerősítik ezt az elemzést. ( 10 )

27.

Ahhoz, hogy a Bíróság hasznos értelmezést adhasson a közösségi jogról, a kérdést előterjesztő bíróságnak tisztáznia kell a kizárólag nemzeti jogot érintő kérdéseket. ( 11 ) Ezzel együtt a bírságról az 549/95. számú törvény 3. cikkének (31) bekezdése vagy valamelyik másik nemzeti jogszabály rendelkezik, nem változtatja meg a nemzeti bíróság elé terjesztett problémát.

28.

A kérdést előterjesztő bíróság az előzetes döntéshozatal iránti kérelmében nem fogalmazott meg konkrét kérdést. Ehelyett csak azt jelezte, hogy kétségei vannak azzal kapcsolatban, hogy a nemzeti jog megfelel-e a közösségi jog néhány rendelkezésének.

29.

A Bizottság helyesen jegyzi meg, hogy amennyiben egy előzetes döntéshozatalra utaló határozat nem jelöli meg pontosan a nemzeti bíróság által feltett kérdést, a Bíróság átfogalmazhatja a kérdést. ( 12 ) Bár az ideiglenes átfogalmazás az Európai Unió Hivatalos Lapjában közzétett közleményben ( 13 ) megtörtént, számomra úgy tűnik, hogy további pontosításra is szükség van. Különösen két kérdéssel kell röviden foglalkozni.

30.

Először is úgy tűnik, hogy az előzetes döntéshozatalra utaló határozat arra kéri a Bíróságot, döntsön arról, hogy a hazai jogszabály összeegyeztethető-e Olaszország közösségi jogból eredő kötelezettségeivel. Az általános ítélkezési gyakorlat szerint azonban a Bíróságnak az EK 234. cikkben meghatározott hatásköre a közösségi jog rendelkezéseinek értelmezésével (és adott esetben érvényességével) kapcsolatos döntéshozatalra korlátozódik. ( 14 ) Mindazonáltal a Bíróság ily módon hozhat olyan határozatot, amely alapján a nemzeti bíróság meg tudja ítélni a nemzeti jog közösségi joggal való összeegyeztethetőségét.

31.

Másodszor, a késedelmes fizetésekről szóló irányelv 3. cikke (amelyet a kérdést előterjesztő bíróság az előzetes döntéshozatalra utaló határozatában említ) úgy rendelkezik, hogy a tagállamok „kötelesek biztosítani”, hogy az irányelv hatálya alá tartozó késedelmes fizetések esetén kamatot kelljen fizetni. Ez felveti azt a kérdést, hogy (a többek között) az 549/95. számú törvény 3. cikkének (26) és (31) bekezdése által létrehozott rendszer nem ellentétes-e a fenti közösségi jogi rendelkezéssel.

32.

Ezért az alábbiak szerint fogalmaznám át az előzetes döntéshozatalra utaló határozatban hallgatólagosan feltett kérdéseket:

33.

Az egyes kérdések mögött a nemzeti bíróság által megoldandó következő központi probléma húzódik: ellentétes-e bármelyik említett közösségi jogi rendelkezéssel az olyan rendszer, mint amelyet Olaszországban is bevezettek (az 549/95. számú törvény 3. cikkének (26) és (31) bekezdése ennek része), ha e rendszer nem teszi lehetővé a hulladéklerakó üzemeltetője számára, hogy a kellő időn belül megtéríttesse a fizetendő adó összegét vagy – késedelmes megtérítés esetén – ezen összeg megelőlegezésének költségeit?

34.

Az általános ítélkezési gyakorlat szerint az EK 12. cikk és az EK 43. cikk csak olyan helyzetekre alkalmazható, amelyekben megtalálható valamilyen határokon átnyúló elem. ( 15 ) Mivel az EK 46. cikk eltérést enged az EK 43. cikktől, hasonlóképpen csak akkor lehet figyelembe venni, ha az EK 43. cikk is alkalmazható.

35.

Ez az ügy egy olaszországi székhelyű olasz vállalattal kapcsolatos, amely egy olasz település hulladékát ártalmatlanítja. E vállalkozás egy olasz hatóság által az olasz jogszabályok alapján meghozott döntést támadott meg, mégpedig olaszországi bíróság előtt. Vagyis maga a helyzet tisztán egyetlen tagállam belső ügye.

36.

A Pontina Ambiente azonban írásos észrevételeiben potenciálisan határokon átnyúló következményre hivatkozik. Azzal érvel, hogy az olasz jogszabály anélkül vet ki adót a hulladéklerakók üzemeltetőire, hogy biztosítaná számukra a megfelelő eszközöket ahhoz, hogy visszaigényeljék az általuk kifizetett összeget a hulladékot lerakótól. Ez meggyengíti a hulladéklerakót üzemeltetők pénzügyi helyzetét, akik így versenyhátrányba kerülnek a Közösség más piacain hulladéklerakót üzemeltető többi céghez képest.

37.

Az érvelés eredeti, de lényegét tekintve hipotetikus. Nem ad magyarázatot arra, hogy a vitatott jogszabályi rendelkezések a való életben miként érinthetik hátrányosan a letelepedési szabadság tényleges gyakorlását. Ezért úgy gondolom, hogy nem bizonyítja kellően a határokon átnyúló jelleget, amely alapján alkalmazható lenne az EK 43. cikk vagy – ebből szükségszerűen következően – az EK 46. cikk. Amennyiben az EK 43. cikk és az EK 46. cikk nem alkalmazható a kérelem alapjául szolgáló ténybeli helyzetre, akkor nem látom alkalmazhatónak az EK 12. cikket sem.

38.

Ezért azt javaslom, a Bíróság állapítsa meg, hogy az EK 12. cikket, az EK 43. cikket és az EK 46. cikket nem lehet a nemzeti bíróság által tárgyalt helyzetre alkalmazni.

39.

Az EK 14. cikk arra kötelezi a tagállamokat, hogy a szabad mozgás útjában álló minden belső piaci akadályt távolítsanak el annak érdekében, hogy létrejöjjön egy „belső határok nélküli térség, amelyben [a] Szerződés rendelkezéseivel összhangban biztosított az áruk, a személyek, a szolgáltatások és a tőke szabad mozgása”. Ez program jellegű rendelkezés. Véleményem szerint a kérdést előterjesztő bíróságnak történő válaszadáshoz nem szükséges, és nem is releváns e cikk értelmezéséről dönteni.

40.

Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatban előterjesztett tények, amelyeket az olasz kormány által a tárgyaláson adott válaszok is megerősítettek, ( 16 ) világossá teszik, hogy bár a hulladéklerakó üzemeltetője köteles az adót megfizetni a tartománynak, és megbírságolható a késedelmes, helytelen vagy elmaradt fizetésért, nincsen olyan kapcsolódó szabályozás, amely a hulladékot lerakó települési önkormányzatokat arra kötelezné, hogy meghatározott időn belül megtérítsék az adó összegét a hulladéklerakó üzemeltetőjének.

41.

A hulladéklerakókról szóló irányelv 10. cikke kógens rendelkezéseket fogalmaz meg. Megköveteli a tagállamoktól annak biztosítását, hogy az a díj, amelyet a hulladéklerakó üzemeltetője az egyes hulladéktípusoknak az adott telepen való elhelyezéséért felszámít, fedezze a hulladéklerakó létesítésének és működtetésének valamennyi költségét.

42.

De mi tartozik a „hulladéklerakó létesítésének és működtetésének valamennyi költsége” fogalomba? Konkrétan beletartozik-e egyfelől a hulladékokra kivetett adó, másfelől azok a pluszköltségek és bírságok, amelyek akkor merülnek fel, ha a hulladéklerakó üzemeltetője azért nem tudja időben befizetni ezt az adót, mert a hulladékot lerakó települési önkormányzat fizetési késedelembe esik.

43.

A 10. cikk kifejezetten „a hulladéklerakó létesítésének és működtetésének valamennyi költségére” utal. ( 17 ) A települési önkormányzatok kezelés céljából helyezik el a hulladékot a Pontina Ambienténél. A Pontina Ambiente kellően teljesíti a szerződésben vállalt kötelezettségeit, és ártalmatlanítja a hulladékot. Az adófizetési kötelezettség az eseménysorozat közvetlen következménye. Ez a hulladéklerakókban elhelyezett szilárd hulladékok ártalmatlanítására kivetett speciális adó. ( 18 ) Az adó kiszámításának alapja az elhelyezett hulladék mennyisége. ( 19 )

44.

A fenti helyzetben teljesen világos, hogy az adó a hulladéklerakó üzemeltetőjénél szükségképpen felmerülő olyan költség, amely elválaszthatatlanul kötődik a hulladéklerakó-telep működtetéséhez. Másképpen fogalmazva: Olaszországban lehetetlen úgy üzemeltetni a hulladékok ártalmatlanítására szolgáló hulladéklerakót, hogy ne kelljen szükségképpen megfizetni az erre kivetett adót.

45.

A hulladéklerakókról szóló irányelv 10. cikkének rendelkezései egyértelműek: az összes ilyen költséget bele kell számítani abba az árba, amelyet az üzemeltető az adott telepen elhelyezett bármilyen hulladék ártalmatlanításáért felszámol. Ez a rendelkezés szó szerinti értelmezésben azt mondja ki, hogy az adó olyan költség, amelyet bele kell számítani a megállapított árba.

46.

A hulladéklerakókról szóló irányelvben megfogalmazott célok szintén alátámasztják a 10. cikk ezen értelmezését. A közösségi jogalkotó többek között azzal kívánta védeni a környezetet, hogy visszatartja az embereket a hulladéklerakókba kerülő hulladékot keletkeztető tevékenységektől. A (6) és (9) preambulumbekezdés hangsúlyozza a szilárd hulladék megfelelő kezelésének szükségességét. A (29) preambulumbekezdés előrevetíti a 10. cikk lényegi megfogalmazását.

47.

A fenti célkitűzések elérésének egyik módja az, ha megpróbáljuk biztosítani, hogy a hulladéklerakó létesítésének, működtetésének és irányításának valamennyi költségét azok állják, akik tevékenysége nyomán az ott elhelyezett hulladék keletkezett. A 10. cikk pontosan ezt írja elő. Röviden, a hulladéklerakókról szóló irányelv a „szennyező fizet” elv konkrét kifejezése, ( 20 ) miközben azt az alapelvet is tükrözi, hogy a hulladékot a keletkezési helyéhez lehető legközelebb kell ártalmatlanítani. A „szennyező fizet” elv csak akkor valósul meg, ha a hulladék mennyiségének csökkentésére irányuló ösztönzés végső soron a hulladékot lerakókra, vagyis a településekre irányul. ( 21 ) Ez csak akkor következik be, ha a hulladékadót olyan „költségként” kezeljük, amelyet a hulladékártalmatlanítási szolgáltatásért fizetendő díjjal hárítunk tovább a hulladék átadójára.

48.

A Pontina Ambiente azzal érvel, hogy az olasz jogszabályok által létrehozott rendszer sérti a hulladéklerakókról szóló irányelv 10. cikkében található „szennyező fizet” alapelvet. Ezzel szemben az olasz kormány és a Bizottság úgy látja, hogy annak meghatározása, hogy ki köteles (első körben) az adót megfizetni, a tagállamok hatáskörébe tartozik, és az olasz jogszabályokban meghatározott rendszer nem ellentétes a 10. cikk rendelkezéseivel.

49.

Egyetértek az Olaszország és a Bizottság által megfogalmazott álláspont első felével. A 10. cikk megfogalmazása nem kötelezi arra a tagállamokat, hogy bármilyen konkrét módon szervezzék a hulladéklerakó üzemeltetési költségeinek megfizetését. Ehhez hasonlóan semmi nem tiltja meg a tagállamoknak azt, hogy olyan adót vessenek ki a hulladéklerakókban elhelyezett hulladékra, amelyet kezdetben a hulladéklerakó üzemeltetőjének kell megfizetnie, majd később továbbhárítania a hulladék lerakójára, ( 22 ) vagy azt, hogy megbírságolják az üzemeltetőt ennek az adónak a késedelmes megfizetéséért.

50.

Bár a nemzeti jog közösségi joggal összhangban történő értelmezésének elve főként a szóban forgó irányelv nemzeti jogba történő átültetése érdekében megalkotott hazai rendelkezésekre vonatkozik, azonban nem kizárólag ezekre, hanem megköveteli, hogy a nemzeti bíróságok a maga egészében vizsgálják a nemzeti jogot annak eldöntéséhez, hogy mennyiben lehet a hazai jogszabályokat úgy alkalmazni, hogy az ne vezessen az irányelv célkitűzéseivel ellentétes eredményhez. ( 23 ) Az ítélkezési gyakorlat számos esetben kimondta, hogy az EK 249. cikk harmadik bekezdése alapján a tagállamok kötelesek az adott irányelvet teljes körűen alkalmazni és végrehajtani. ( 24 )

51.

A jelen ügyben, miközben a nemzeti bíróság által meghatározott nemzeti jogszabályok konkrét rendelkezései valóban a hulladéklerakókról szóló irányelv 10. cikke által szabályozott kérdésre vonatkoznak, nem lehet őket attól a rendszertől elkülönülten vizsgálni, amelynek a részét képezik. Ahhoz, hogy a Bíróság hasznos választ tudjon adni a nemzeti bíróságnak, végső soron azt kell eldöntenie, hogy egy olyan rendszer, amely előre láthatóan és bizonyíthatóan ahhoz vezet, hogy az adót nem a hulladék átadója fizeti meg (hanem az gyakorlatilag a hulladéklerakó üzemeltetőjének terhe marad), és amely ezen túlmenően gyakran azt eredményezi, hogy bírságot szabnak ki ez utóbbira, ellentétes-e a hulladéklerakókról szóló irányelv rendelkezéseivel.

52.

A Bíróságnak benyújtott anyagokból ( 25 ) nyilvánvaló, hogy az üzemeltető gyakorlatilag nem tudja eredményesen visszaigényelni az adót a települési önkormányzatoktól. A Pontina Ambiente szerződéses hitelezőként nem élvez elsőbbségi jogokat a fizetésképtelen települési önkormányzatok tartozásainak behajtása során. Az adó visszaigénylésére irányuló jogi eljárás még a fizetőképes települési önkormányzatok esetében is gyakran összetett és hosszadalmas. ( 26 )

53.

Miként erre a Pontina Ambiente helyesen mutat rá, az olasz rendszer az adóból származó bevételt a tartományoknak juttatja, miközben (jogosulatlan) pénzügyi előnyhöz juttatja a települési önkormányzatokat, mivel a hulladéklerakó üzemeltetője gyakorlatilag nem érvényesítheti a megtérítéssel kapcsolatos jogát.

54.

A hulladéklerakók üzemeltetői így arra kényszerülnek, hogy saját maguk állják a tevékenységük költségének egy adott részét. Azt nem háríthatják tovább a hulladékot lerakókra, miként ezt a 10. cikk előírja. Ezen túlmenően, mivel az adót gyakorlatilag nem lehet visszaigényelni a települési önkormányzatoktól, az olasz rendszer egyáltalán nem ösztönzi ez utóbbiakat a keletkezett hulladék mennyiségének csökkentésére. Ennek az az eredménye, hogy nem a szennyező, hanem a hulladéklerakó üzemeltetője fizet. Úgy gondolom, hogy a hulladéklerakókról szóló irányelv 10. cikkének szöveghű és az irányelv céljait szem előtt tartó értelmezésével ellentétes egy olyan rendszer, amely a gyakorlatban ezt eredményezi.

55.

A Bizottság álláspontja szerint, ha a települési önkormányzatok rendszeresen nem térítik meg időben a hulladéklerakók üzemeltetőinek az adót, a Pontina Ambientéhez hasonló vállalkozásoknak joguk van ahhoz, hogy a működési költségeikbe beszámítsák azokat az összegeket, amelyek az adó időben történő megfizetésének és így a bírság elkerülésének biztosításával kapcsolatban keletkeznek. A tárgyalás alatt felmerült, hogy az üzemeltetők megfelelő biztosítási fedezet vásárlásával vagy bankhitel biztosítása útján képesek lennének ezeket a költségeket fedezni.

56.

Az első javaslatot gyorsan el lehet vetni. Valószínűtlennek tűnik, hogy valamely biztosító hajlandó lenne biztosítást kötni a késedelmes fizetés bekövetkezésének valószínűségére ( 27 ) a hulladéklerakók üzemeltetői által is elfogadható biztosítási díjért. A nemzeti bíróság feladata azonban annak eldöntése, hogy ez tényleg így van-e.

57.

A második javaslat első pillantásra több figyelmet érdemel. Elvben a hulladéklerakó üzemeltetője tapasztalatai alapján ki tudja számolni, hogy azok közül a települési önkormányzatok közül, amelyekkel hulladékkezelési szerződése van, várhatóan mennyien fizetnek majd késedelmesen. Ebből ki lehet számítani annak a hitelnek a költségét, amely az adófizetési késedelem és az emiatt kiszabott bírság elkerüléséhez szükséges. Ez a költség a működési költségekhez tartozik, és így visszaigényelhető a hulladék átadójától.

58.

Úgy látom azonban, hogy két további probléma is felmerülhet.

59.

Először is lehet, hogy a kereskedelmi bankok nem akarják majd (vagy csak megemelt kamatláb mellett hajlandóak) a hitelt meghosszabbítani, ha a sorozatos késedelmes fizetések miatt egy adott üzemeltető kockázatos pénzügyi helyzetbe kerül. A Bíróság nem rendelkezik az ahhoz szükséges bizonyítékokkal, hogy eldöntse a Pontina Ambiente valóban ezekkel a problémákkal küzd-e vagy sem. A nemzeti bíróságnak kell a bizonyítékokat megvizsgálnia és a tényeket tisztáznia.

60.

Másodszor, teljesen igaz, hogy a normális üzleti életben az a szolgáltató, akinek hitelt kell felvennie annak érdekében, hogy biztosíthassa valamely előre látható működési költségének ( 28 ) pontos kifizetését, tovább fogja hárítani e hitel költségét az ügyfeleire. Azt a díjat azonban, amelyet a hulladéklerakót üzemeltetők a szolgáltatásukért felszámolhatnak, a tartomány határozza meg, és nem a szolgáltatók. ( 29 ) A Pontina Ambiente ilyen körülmények között – habár minden bizonnyal felhívhatja a tartományi kapcsolattartók figyelmét erre a problémára – nem tudja garantálni annak a díjnak az érvényesítését, amely fedezi a hulladék-ártalmatlanítási szolgáltatás rendes költségeit és azokat a pluszköltségeket is, amelyek a települési önkormányzatok rendszeres fizetési késedelme miatt merülnek fel.

61.

A Bizottság által előterjesztett két konkrét javaslat vizsgálata alapján felvetnék egy ezek mögött rejlő további kérdést: egy gazdasági tevékenység visszaigényelhető költségeihez hozzá lehet-e számítani egyáltalán a fizetendő bírságot?

62.

A jelen esetben maga az irányelv nem rendelkezik sem az adóról, sem az adó késedelmes megfizetése miatt fizetendő bírságról. ( 30 ) Vagyis mindkettő az adott irányelvet átültető nemzeti jogrendszerbe tartozik. Ezért indokolt megvizsgálni, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlatában milyen útmutatást találunk a bírságokkal kapcsolatban.

63.

A Bíróság a bírság kiszabása és a Käserei Champignon Hofmeister üzemeltetőinek a tevékenysége (vagy mulasztása) közötti kapcsolatot vizsgálta. ( 31 ) Ebben az ügyben a Bíróság arra a következtetésre jutott, hogy bár a nulla poena sine culpa elve a büntetőjogi szankciókra korlátozódik, ( 32 ) a közösségi jog akkor ítéli jogszerűnek a bírság kiszabását, ha a gazdasági szereplőnek módjában áll vizsgálódni, ellenőrizni, kétoldalú szerződéses garanciákat létrehozni vagy egyéb lépéseket tenni annak érdekében, hogy ne kerüljön olyan helyzetbe, amelyben megbírságolhatják. ( 33 )

64.

Ebben az összefüggésben úgy tűnik, hogy a bírság kiszabása alapvetően arra az érvre támaszkodik, hogy az adott gazdasági szereplő egyébként képes lenne úgy végezni üzleti tevékenységét, hogy el tudja kerülni a bírság kiszabását. Tehát nem „szükségképpen”, a rendes üzleti tevékenysége velejárójaként bírságolják meg.

65.

Mi történik, ha ezt a gondolatmenetet a jelen ügyre alkalmazzuk?

66.

A Bíróság rendelkezésére álló anyagokból számomra úgy tűnik, hogy a Pontina Ambiente megpróbálja bebizonyítani, hogy a fizetési késedelmet nem tudja elkerülni, és így kénytelen bírságot fizetni. Nem tudom, hogy képes-e további bizonyítékokkal megfelelően alátámasztani ezt az érvelést, és képes-e a tények elbírálására kizárólagos hatáskörrel rendelkező nemzeti bírót erről meggyőzni. Ezzel azonban a Bíróságnak nem kell foglalkoznia.

67.

Ennek a kérdésnek az eldöntésénél a nemzeti bíróságnak az alábbi gondolatmenetet kell végigvinnie: a bírság olyan költség-e, amely gyakorlatilag szükségképpen felmerül a Pontina Ambiente tevékenysége során, vagy elkerülhető költség? Amennyiben az előbbiről van szó, a bírságot az adóval együtt olyan költségként kellene kezelni, amely továbbhárítandó a települési önkormányzatokra a szolgáltatás árának részeként a hulladéklerakókról szóló irányelv 10. cikkének megfelelően. Ha pedig az utóbbiról van szó, a Pontina Ambiente köteles a bírságot magára vállalni és kifizetni.

68.

Az előbbiek alapján arra a következtetésre jutottam, hogy a hulladéklerakókról szóló 1999. április 26-i 1999/31 irányelv 10. cikkét úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, mint az 549. számú törvény 3. cikkének (26) és (31) bekezdése, amelyek speciális adót vezetnek be a hulladék hulladéklerakóban történő elhelyezéséért, és határidőt írnak elő az adónak a hulladéklerakó üzemeltetőjétől való beszedésére, anélkül azonban, hogy az a rendszer, amelynek részét képezik, megkövetelné a hulladékot lerakótól az adó összegének a hulladéklerakót üzemeltető számára ésszerű időn belül történő megtérítését, vagy bevezetne bármilyen mechanizmust a tényleges megtérítés érdekében.

69.

Az 1999/31/EK irányelv 10. cikke alapján a hulladéklerakó üzemeltetőjére a fenti adó késedelmes megfizetése miatt kivetett bírságot nem lehet visszaigényelni a hulladék lerakójától, kivéve, ha a hulladéklerakó üzemeltetője bizonyítani tudja, hogy a bírság a tevékenysége során szükségképpen felmerülő költség, amelyet azért kell megfizetnie, mert a hulladékot lerakók nem térítik meg időben az adót. A nemzeti bíróságnak kell eldöntenie, hogy tényleg erről van-e szó.

70.

Az olasz kormánynak az az álláspontja, hogy a jelen ügy nem tartozik a késedelmes fizetésekről szóló irányelv hatálya alá. Arra hivatkozik, hogy a hulladékadó [levy] is egyfajta adó [tax], illetve az adó-visszaigénylés alkalmazását és módszereit nem lehet „kereskedelmi ügyleteknek” tekinteni.

71.

Egyfelől világos, hogy a hulladékadó tényleg egyfajta adó, azonban nem értek egyet azzal, hogy ez kizárná a késedelmes fizetésekről szóló irányelv alapján történő visszaigénylését.

72.

Emlékeztetek arra, hogy a késedelmes fizetésekről szóló irányelv 1. cikke kimondja, hogy az irányelv a kereskedelmi ügyletek ellenértékének kiegyenlítéseként végrehajtott valamennyi fizetésre vonatkozik. A 2. cikk 1. pontjának definíciója szerint „»kereskedelmi ügyletek«: vállalkozások, illetve vállalkozások és hatóságok között lebonyolított olyan ügyletek, amelyek fizetés ellenében áruk szállítását vagy szolgáltatását eredményezik”.

73.

A hulladéklerakó üzemeltetője „vállalkozás” és „hatóság” között létrejött szerződés alapján nyújt szolgáltatást. Az üzemeltető „fizetés ellenében” teszi ezt, mivel a fenti szerződés szerint jogosult a tartomány által meghatározott díjat felszámolni a szolgáltatásért. ( 34 ) A díj az üzemeltetőnél a hulladék ártalmatlanítása során felmerült költségek megtérítését és az üzemeltető nyereségét is tartalmazza.

74.

A hulladéklerakó üzemeltetőjének adófizetési kötelezettsége a szerződés közvetlen következményeként keletkezik abban a pillanatban, amikor a települési önkormányzat kezelés céljából elhelyezi a hulladékot. ( 35 ) Ezért a díjazásnak a „költségek megtérítésére” vonatkozó eleme magában foglalja az elhelyezett hulladékra kivetett és a hulladéklerakó üzemeltetője által megelőlegezett adót, amelyet az üzemeltető köteles a települési önkormányzatokra továbbhárítani. ( 36 ) A hulladéklerakó üzemeltetője csak a települési önkormányzatoktól kérheti a tartománynak rendben megfizetett adó megtérítését annak a szerződésnek az alapján, amelynek teljesítése az üzemeltető és az adott települési önkormányzat közötti „kereskedelmi ügyletnek” minősül. ( 37 )

75.

Ilyen körülmények között, úgy gondolom, az adó visszaigénylése (a bírság elkerülése érdekében előre kifizetett adó finanszírozásához szükséges egyéb költségekkel együtt) része annak a díjazásnak, amelyet a települési önkormányzatok a hulladéklerakó üzemeltetője által nyújtott szolgáltatásért cserébe kötelesek megfizetni. ( 38 ) Ezért kiterjed rá a késedelmes fizetésekről szóló irányelv rendelkezéseinek, különösen a 3. cikknek a hatálya.

76.

Ebből következik, hogy a késedelmes fizetésekről szóló irányelv 3. cikkét átültető nemzeti jogszabályokkal összhangban a Pontina Ambientéhez hasonló hulladéklerakó-üzemeltetők kamatra jogosultak, amennyiben a települési önkormányzatok nem fizetik meg a megállapodás szerinti díjat a „szerződéses vagy jogszabályon alapuló fizetési határidőn” belül. ( 39 )

77.

Azt javaslom tehát, hogy a Bíróság az alábbiakat mondja ki a Commissione Tributaria Provinciale di Roma által előterjesztett kérdésekre adott válaszában: