1

Euroopan komissio vaatii kanteellaan, että unionin tuomioistuin

–

toteaa, että Bulgarian tasavalta on jättänyt noudattamatta SEUT 260 artiklan 1 kohdan mukaisia velvoitteitaan seuraavilla alueilla ja seuraavissa taajamissa: BG0001 Sofian taajama, BG0002 Plovdivin taajama, BG0004 Pohjoinen, BG0005 Lounas ja BG0006 Kaakko, koska se ei ole toteuttanut kaikkia 5.4.2017 annetun tuomion komissio v. Bulgaria (C‑488/15, EU:C:2017:267) täytäntöönpanon edellyttämiä toimenpiteitä

–

velvoittaa Bulgarian tasavallan maksamaan komissiolle kiinteämääräisen hyvityksen, jonka määrä on 3 156 euroa päivässä, 5.4.2017 annetun tuomion komissio v. Bulgaria (C‑488/15, EU:C:2017:267) antamispäivästä siihen asti, kunnes tuomio annetaan nyt käsiteltävässä asiassa, tai jos tuomion noudattamatta jättäminen päättyy aiemmin, viimeisen vuoden, jolloin sitä ei noudateta, 31.12. saakka; joka tapauksessa tämän kiinteämääräisen hyvityksen määrän olisi oltava vähintään 653 000 euroa

–

velvoittaa Bulgarian tasavallan maksamaan komissiolle uhkasakon, jonka määrä on 5 677,20 euroa päivässä, kunkin ilmanlaatualueen osalta nyt käsiteltävässä asiassa annettavan unionin tuomioistuimen tuomion antamispäivästä siihen vuoteen saakka, jolloin 5.4.2017 annettu tuomio komissio v. Bulgaria (C‑488/15, EU:C:2017:267) pannaan täysimääräisesti täytäntöön, ja

–

velvoittaa Bulgarian tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

Asiaa koskevat oikeussäännöt

2

Ilmanlaadusta ja sen parantamisesta 21.5.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/50/EY (EUVL 2008, L 152, s. 1) 13 artiklan, jonka otsikko on ”Raja-arvot ja varoituskynnykset ihmisten terveyden suojelemiseksi”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

3

Direktiivin 23 artiklan, jonka otsikko on ”Ilmanlaatusuunnitelmat”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

4

Kyseisen direktiivin 27 artiklassa, jonka otsikko on ”Tietojen toimittaminen ja kertomukset”, säädetään seuraavaa:

5

Saman direktiivin liitteen XI otsikko on ”Raja-arvot ihmisten terveyden suojelemiseksi”. Kyseisen liitteen mukaan PM10-hiukkasten päivittäinen raja-arvo on 50 mikrogrammaa kuutiometriltä (μg/m3), joka saa ylittyä enintään 35 kertaa kalenterivuoden aikana, ja kalenterivuosittainen raja-arvo on 40 μg/m3. Kyseisessä liitteessä täsmennetään, että mainittuja raja-arvoja oli noudatettava 1.1.2005 alkaen.

Tuomio komissio v. Bulgaria

6

Unionin tuomioistuin totesi 5.4.2017 antamassaan tuomiossa komissio v. Bulgaria (C‑488/15, EU:C:2017:267), että

–

Bulgarian tasavalta ei ole noudattanut direktiivin 2008/50 13 artiklan 1 kohdan, tarkasteltuna yhdessä sen liitteen XI kanssa, mukaisia velvoitteitaan,

–

koska se on ylittänyt järjestelmällisesti ja jatkuvasti PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavat päivittäiset ja vuotuiset raja-arvot vuodesta 2007 vuoden 2014 loppuun saakka seuraavilla alueilla ja seuraavissa taajamissa: BG0001 Sofian taajama, BG0002 Plovdivin taajama, BG0004 Pohjoinen, BG0005 Lounas ja BG0006 Kaakko ja

–

koska se on ylittänyt järjestelmällisesti ja jatkuvasti PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavan päivittäisen raja-arvon vuodesta 2007 vuoden 2014 loppuun saakka alueella BG0003 Varnan taajama ja niihin sovellettavan vuotuisen raja-arvon vuosina 2007, 2008, 2010, 2011, 2012, 2013 ja vuoden 2014 loppuun saakka samalla alueella BG0003 Varnan taajama.

7

Lisäksi unionin tuomioistuin totesi, että koska PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavat päivittäiset ja vuotuiset raja-arvot ylittyvät edelleen kaikilla edellä mainituilla alueilla ja kaikissa edellä mainituissa taajamissa, Bulgarian tasavalta ei ole noudattanut kyseisen direktiivin 23 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaisia velvoitteitaan eikä erityisesti velvoitettaan varmistua siitä, että raja-arvojen ylityksen kesto jää mahdollisimman lyhyeksi ajanjaksolla, joka ulottuu päivämäärästä 11.6.2010 vuoden 2014 loppuun.

Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely ja asian käsittely unionin tuomioistuimessa

8

Komissio pyysi 5.4.2017 annetun tuomion komissio v. Bulgaria (C‑488/15, EU:C:2017:267) julistamisen jälkeen 11.5.2017 päivätyllä kirjeellä Bulgarian tasavallalta tietoja toimenpiteistä, joita oli toteutettu kyseisen tuomion panemiseksi täytäntöön.

9

Bulgarian tasavalta selitti useilla 5.6.2017–26.9.2018 päivätyillä kirjeillä komissiolle kyseisen tuomion täytäntöön panemiseksi toteutettuja eri toimenpiteitä ja täsmensi, että tiettyjä PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavia raja-arvoja jo noudatettiin useissa kyseisen tuomion kattamilla alueilla sijaitsevissa kunnissa.

10

Komissio totesi vuosien 2015 ja 2016 osalta ilmanlaatua koskeneiden raakatietojen perusteella, että mainittuina vuosina PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavaa päivittäistä raja-arvoa ei ollut noudatettu yhdelläkään unionin tuomioistuimen tuomiossa tarkoitetuista kuudesta alueesta, ja kyseisiin pitoisuuksiin sovellettava vuotuinen raja-arvo puolestaan oli ylittynyt kaikilla näillä alueilla lukuun ottamatta aluetta BG0003 Varna.

11

Komissio osoitti tällöin 9.11.2018 Bulgarian tasavallalle SEUT 260 artiklan 1 kohdan perusteella virallisen huomautuksen. Tässä huomautuksessa se totesi, että noin puolitoista vuotta 5.4.2017 annetun tuomion komissio v. Bulgaria (C‑488/15, EU:C:2017:267) julistamisen jälkeen ja lähes 11 vuotta direktiivin 2008/50 voimaantulon jälkeen Bulgarian tasavalta ei vieläkään ollut toteuttanut tarvittavia toimenpiteitä lopettaakseen kyseisessä tuomiossa todetut laiminlyönnit. Lisäksi komissio kehotti kyseistä jäsenvaltiota esittämään huomautuksensa kahden kuukauden määräajassa, jota myöhemmin jatkettiin vielä yhdellä kuukaudella 9.2.2019 saakka (jäljempänä ratkaiseva ajankohta), ja ilmoittamaan sille tällä välin mahdollisesti saavutetusta edistyksestä.

12

Toimitettuaan 8.1.2019 ensimmäisen joukon tietoja Bulgarian tasavalta vastasi viralliseen huomautukseen 18.1.2019 päivätyllä kirjeellä, minkä jälkeen se lähetti 22.7.2019–1.9.2020 lisätietoja useilla kirjeillä. Näissä kirjeissä se väitti muun muassa, että vuotuista raja-arvoa oli noudatettu vuosina 2017 ja 2018 alueella BG0005 Lounas, eikä mitään vuotuisen raja-arvon ylitystä puolestaan ollut todettu vuonna 2019 alueilla BG0005 Lounas, BG0006 Kaakko ja BG0001 Sofia. Se täsmensi myös, että tietyissä näillä alueilla sijaitsevissa kunnissa ilmanlaatua koskevia raja-arvoja oli edelleen noudatettu, ja muissa kunnissa puolestaan ylitykset edelleen pienenivät. Tämän jälkeen Bulgarian tasavalta ilmoitti toteuttaneensa eri toimenpiteitä kiellettyjen ylitysten rajoittamiseksi, erityisesti ilmaa pääasiallisesti pilaavien lähteiden eli kotien lämmityksen ja liikenteen osalta.

13

Komissio sulki väliaikaisesti alueen BG0003 Varna pois oikeudenkäyntiä edeltäneestä menettelystä mutta katsoi, että kun Bulgarian tasavallan toimittamat tiedot ja direktiivin 2008/50 27 artiklaan perustuneet ilmanlaaturaportit vuodesta 2015 vuoteen 2019 ulottuneelta ajanjaksolta otettiin huomioon, kyseinen jäsenvaltio ei ollut toteuttanut kaikkia 5.4.2017 annetun tuomion komissio v. Bulgaria (C‑488/15, EU:C:2017) täytäntöönpanon edellyttämiä toimenpiteitä, koska vuotuisia ja päivittäisiä raja-arvoja ei edelleenkään noudatettu viidellä muulla kyseisessä tuomiossa tarkoitetulla alueella ja koska ylityksen kestoa ei ollut rajoitettu niin, että se olisi kyseisillä viidellä alueella jäänyt mahdollisimman lyhyeksi.

14

Tässä tilanteessa komissio päätti nostaa nyt käsiteltävän kanteen.

15

Unionin tuomioistuimen presidentin 18.8.2021 antamalla määräyksellä Puolan tasavalta hyväksyttiin asiassa väliintulijaksi tukemaan Bulgarian tasavallan vaatimuksia.

Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen tutkittavaksi ottaminen

Asianosaisten lausumat

16

Bulgarian tasavalta katsoo, että SEUT 258 artiklassa tarkoitettuun oikeudenkäyntiä edeltävään menettelyyn sovellettavia yleisiä periaatteita on sovellettava mutatis mutandis SEUT 260 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuun menettelyyn, ja muistuttaa, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan SEUT 258 artiklan ensimmäisen kohdan mukaisen perustellun lausunnon antaminen edellyttää ensin, että komissio voi pätevästi väittää asianomaisen jäsenvaltion jättäneen noudattamatta velvollisuuttaan, ja päättelee sitten tästä vastinekirjelmässään Puolan tasavallan tukemana, että voidakseen lähettää SEUT 260 artiklan 2 kohtaan perustuvan virallisen huomautuksen komission on väitettävä, että asianomainen jäsenvaltio on jättänyt noudattamatta velvollisuuttaan panna täytäntöön unionin tuomioistuimen tuomio, jossa todetaan, ettei jäsenyysvelvoitteita ole noudatettu.

17

Bulgarian tasavalta toteaa, että komission virallisessa huomautuksessa esittämä väite, jonka mukaan unionin tuomioistuimen 5.4.2017 antamaa tuomiota komissio v. Bulgaria (C‑488/15, EU:C:2017:267) ei ole pantu täytäntöön, perustuu ennen kyseisen tuomion julistamista ilmenneisiin tosiasiallisiin olosuhteisiin eli ilmanlaatua koskeviin tietoihin vuosilta 2015 ja 2016, joten virallisen huomautuksen 9.11.2018 antaessaan komissio ei voinut selvittää varmasti, oliko kyseessä SEUT 260 artiklan 1 kohtaan perustunut jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen, eikä siis väittää pätevästi, ettei Bulgarian tasavalta ollut pannut kyseistä tuomiota täytäntöön. Näin ollen komissio on vastoin oikeusvarmuuden vaatimuksia ennenaikaisesti aloittanut SEUT 260 artiklan 2 kohdassa määrätyn oikeudenkäyntiä edeltävän vaiheen.

18

Bulgarian tasavalta päättelee tästä Puolan tasavallan tukemana, ettei kanne täytä tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä.

19

Komissio katsoo, että nyt käsiteltävän jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen aineellista kohdetta ei ole laajennettu eikä täydennetty suhteessa 5.4.2017 annettuun tuomioon komissio v. Bulgaria (C‑488/15, EU:C:2017:267), mutta se muistuttaa vastauskirjelmässään unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä, jonka mukaan silloin, kun Euroopan unionin toimen säännöksiä on järjestelmällisesti ja jatkuvasti jätetty noudattamatta, perustellun lausunnon jälkeen voidaan esittää täydentäviä seikkoja, ja jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen kohdekin voidaan ulottaa koskemaan kyseisen lausunnon jälkeisiä tosiseikkoja.

20

Komissio toteaa lisäksi, että vuosia 2015 ja 2016 koskevat tiedot osoittavat kiistatta PM10-hiukkaspitoisuuksiin sovellettavien raja-arvojen jatkuvia ylityksiä, joita Bulgarian väestö on joutunut sietämään useita vuosia unionin tuomioistuimen tuomiossa mainitun ajankohdan jälkeen. Tässä asiayhteydessä komissio katsoo voineensa aloittaa oikeudenkäyntiä edeltäneen menettelyn perustellusti, kun noudattamatta jättämisen jatkuminen otetaan huomioon. Lisäksi argumenttia, jonka mukaan komissio on ehdottomasti velvollinen odottamaan unionin tuomioistuimen SEUT 258 artiklan nojalla antaman tuomion julistamisen jälkeen useita vuosia ennen kuin se ”voi vaatia kyseisen tuomion täytäntöönpanoa”, on täysin mahdotonta hyväksyä, koska tällaisesta ”armonajasta” ei määrätä perussopimuksissa eikä siitä säädetä myöskään siinä raportointimekanismissa, jota tarkoitetaan direktiivin 2008/50 27 artiklassa, eikä se myöskään johdu oikeusvarmuuden periaatteesta.

21

Bulgarian tasavalta täsmentää vastauskirjelmässään, että sen mielestä kanne ei täytä tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä, mutta tämä ei johdu kanteen aineellisista seikoista vaan nyt käsiteltävälle asialle ominaisista ajallisista seikoista. Se väittää erityisesti, että jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaan kanteeseen liittyvä virhe ei johdu kanteen laajentamisesta virallisen huomautuksen jälkeen vaan siitä, että tähän kanteeseen johtaneen oikeudenkäyntiä edeltäneen menettelyn aloittaminen oli alun perinkin perusteetonta. Niinpä se, että kanteen kohde koskee ”jatkuvan” jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen toteavan unionin tuomioistuimen tuomion täytäntöönpanon laiminlyöntiä, ei voi korjata tällaista virhettä, koska SEUT 260 artiklan 2 kohdan nojalla aloitetun oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn on oltava sääntöjenmukainen asianomaisen jäsenvaltion oikeuksien takaamiseksi.

Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta

22

On palautettava mieleen, että SEUT 260 artiklan 1 ja 2 kohdan mukaan jäsenvaltion, jonka osalta unionin tuomioistuin on todennut, että se on jättänyt noudattamatta jotakin sille perussopimusten mukaan kuuluvaa velvollisuutta, on toteutettava unionin tuomioistuimen tuomion täytäntöönpanon edellyttämät toimenpiteet, ja komissio voi saattaa asian unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi, jos se katsoo, että sen annettua asianomaiselle jäsenvaltiolle mahdollisuuden esittää huomautuksensa tällaisia toimenpiteitä ei ole toteutettu.

23

Tämän menettelyn tavoitteena on siis kannustaa velvoitteensa laiminlyönyttä jäsenvaltiota panemaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva tuomio täytäntöön (tuomio 12.7.2005, komissio v. Ranska, C‑304/02, EU:C:2005:444, 80 kohta). Tällainen täytäntöönpano on aloitettava välittömästi kyseisen tuomion julistamisen jälkeen ja saatettava loppuun niin pian kuin mahdollista (ks. vastaavasti tuomio 6.11.1985, komissio v. Italia, 131/84, EU:C:1985:447, 7 kohta ja tuomio 12.11.2019, komissio v. Irlanti (Derrybrienin tuulivoimala), C‑261/18, EU:C:2019:955, 123 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

24

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee lisäksi, että arvioitaessa SEUT 260 artiklan 1 kohdan nojalla, onko kyseessä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen eli onko jätetty noudattamatta velvollisuutta toteuttaa unionin tuomioistuimen tuomion täytäntöönpanon edellyttämät toimenpiteet, ratkaisevana ajankohtana on pidettävä SEUT 260 artiklan 2 kohdan nojalla annetussa virallisessa huomautuksessa asetetun määräajan päättymishetkeä (ks. vastaavasti tuomio 11.12.2012, komissio v. Espanja, C‑610/10, EU:C:2012:781, 67 kohta).

25

On katsottava, että analogisesti sen oikeuskäytännön kanssa, joka koskee SEUT 258 artiklaan perustuvia jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevia kanteita, SEUT 260 artiklan 2 kohdan mukaisen virallisen huomautuksen antaminen edellyttää sitä, että komissio voi pätevästi väittää, että on jätetty noudattamatta velvollisuutta toteuttaa unionin tuomioistuimen tuomion täytäntöönpanon edellyttämät toimenpiteet, sillä muuten jätettäisiin noudattamatta oikeusvarmuuden vaatimuksia (ks. vastaavasti tuomio 5.12.2019, komissio v. Espanja (Jätehuoltosuunnitelmat), C‑642/18, EU:C:2019:1051, 17, 18 ja 26 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

26

Tämä merkitsee tämän tuomion 23 kohdassa mainitun menettelyn tavoitteen perusteella sitä, että komission on paitsi tutkittava koko oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn ajan ja ennen virallisen huomautuksen antamista, onko kyseessä oleva tuomio pantu tällä välin täytäntöön vai ei, myös selvästi väitettävä ja osoitettava alustavasti kyseisessä virallisessa huomautuksessa, ettei tuomio tule edelleenkään täytäntöön pannuksi ratkaisevaan ajankohtaan mennessä.

27

Jäsenvaltion ei nimittäin voida pätevästi väittää jättäneen noudattamatta velvollisuutta toteuttaa unionin tuomioistuimen tuomion täytäntöönpanon edellyttämät toimenpiteet, jos virallisesta huomautuksesta ei ilmene selvästi, että ratkaisevana ajankohtana kyseisen tuomion täytäntöönpanovelvollisuus jatkuu edelleen ja on jatkunut tuomion julistamisesta lähtien.

28

Nyt käsiteltävässä asiassa on todettava, että 9.11.2018 päivätyssä virallisessa huomautuksessa komissio ei ole riittävän selvästi väittänyt eikä osoittanut alustavasti, että 5.4.2017 annettu tuomio komissio v. Bulgaria (C‑488/15, EU:C:2017:267) on vielä täytäntöön panematta ratkaisevana ajankohtana eli 9.2.2019.

29

Tässä huomautuksessa komissio toteaa, että mainitussa tuomiossa vuoteen 2014 asti todetut laiminlyönnit jatkuivat kyseisessä huomautuksessa tarkoitettujen alueiden ja taajamien osalta vuosina 2015 ja 2016, esittämättä yksityiskohtaisia selityksiä tai tosiseikkoja koskevaa analyysiä, jossa olisi todettu, että mainittujen kahden vuoden aikana todettu tilanne oli jatkunut ilman selvää parannusta tuomion julistamisen, jonka ajankohta oli 5.4.2017, ja ratkaisevan ajankohdan, joka oli 9.2.2019, välisen ajanjakson aikana, minkä vuoksi oli tarpeen toteuttaa toimenpiteitä kyseisen tuomion panemiseksi täytäntöön.

30

Se, että nämä laiminlyönnit jatkuivat unionin tuomioistuimen tuomion kattaman, vuonna 2014 päättyneen ajanjakson ja myöhemmän mutta tuomion julistamispäivää edeltäneen ajanjakson eli vuosien 2015 ja 2016 ajan, tai se, että unionin tuomioistuin totesi kyseisessä tuomiossa kyseisten laiminlyöntien olleen luonteeltaan järjestelmällisiä ja jatkuvia, eivät kumpikaan merkitse automaattisesti sitä, että niin kyseisen tuomion julistamispäivänä kuin ratkaisevana ajankohtanakin tuomio on edelleen panematta täytäntöön ja että Bulgarian tasavaltaa oli siten voitu moittia siitä, ettei se ollut toteuttanut kaikkia tuomion täytäntöönpanon edellyttämiä toimenpiteitä.

31

On siis niin, että koska komissio ei virallisessa huomautuksessa väittänyt ja osoittanut alustavasti riittävän selvästi sen välttämättömän ennakkoedellytyksen täyttyneen, jonka mukaan 5.4.2017 annettu tuomio komissio v. Bulgaria (C‑488/15, EU:C:2017:267) on ratkaisevana ajankohtana edelleen panematta täytäntöön kyseisessä huomautuksessa tarkoitettujen alueiden ja taajamien osalta, se ei väittänyt pätevästi, että Bulgarian tasavalta oli jättänyt noudattamatta velvollisuutta toteuttaa kyseisen tuomion täytäntöönpanon edellyttämät toimenpiteet.

32

Niinpä komission nostama jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne on jätettävä tutkimatta.

Oikeudenkäyntikulut

33

Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska Bulgarian tasavalta on vaatinut komission velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja koska komission nostama kanne jätetään tutkimatta, komissio on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

34

Työjärjestyksen 140 artiklan 1 kohdan, jonka mukaan jäsenvaltiot, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan, mukaisesti on määrättävä, että Puolan tasavalta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.

1)

Kanne jätetään tutkimatta.

2)

Euroopan komissio vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan Bulgarian tasavallan oikeudenkäyntikulut.

3)

Puolan tasavalta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.