Неокончателна редакция
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
A. BIONDI
представено на 21 май 2026 година(1)
Дело C‑459/24 P
Ideella föreningen Svenska Bankföreningen med firma Svenska Bankföreningen, Näringsverksamhet
срещу
Европейска комисия
„ Обжалване — Държавни помощи — Шведско данъчно законодателство — Данък върху риска — Решение на Европейската комисия да не повдига възражения — Избирателност — Цел на мярката “
I. Въведение
1. Когато става въпрос за държавни помощи и данъчно облагане, при разглеждането на въпроса за избирателността неизбежно „възникват значителни трудности“, ако трябва да цитираме точния пример на генерален адвокат Kokott от изкуството на омаловажаването(2).
2. Действително е очевидно, че данъчното облагане не е просто инструмент за събиране на приходи за финансиране на публичните разходи. То служи и за постигането на по-широк кръг от цели, включително преразпределение на доходите, насърчаване на международната конкурентоспособност, управление на дълга и за съжаление, понякога предоставяне на неоснователни предимства на определени категории данъкоплатци. В този контекст прилагането на избирателността като средство за спазване на принципа на недискриминация става особено важно и по своята същност предизвикателно, когато става въпрос за национални разпоредби, които по своето естество изискват да се правят разграничения и да се упражнява оперативна самостоятелност.
3. Тези трудности обаче не следва да възпрепятстват неоснователно прилагането на утвърдените принципи на правото на Съюза в областта на държавните помощи. Още в решение Италия/Комисия, което, доколкото си спомням, е първото решение, в което се разглежда данъчна мярка в контекста на държавните помощи, Съдът формулира два основни принципа на контрола върху държавните помощи. Първо, понятието „помощ“ е обективно по своята същност и не варира в зависимост от сферата на националната регулаторна компетентност, в която възниква. Второ, наличието на национална компетентност в дадена област, включително данъчното облагане, не освобождава нейното упражняване от проверка за съвместимост с правото на Съюза(3).
4. Тези постановки не представляват само исторически или доктринален интерес. Те имат пряко и съществено значение за настоящата жалба, като повдигат въпроса дали данък, който се прилага изключително към девет кредитни институции на конкурентен пазар, включващ повече от 100 оператора, е избирателен по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС.
5. Ideella föreningen Svenska Bankföreningen med firma Svenska Bankföreningen, Näringsverksamhet (наричано по-нататък „жалбоподателят“), шведско банково сдружение, което представлява своите 31 члена по въпроси от общ интерес на национално и на международно равнище, иска отмяна на решение от 17 април 2024 г., Svenska Bankföreningen и Länsförsäkringar Bank/Комисия(4) (наричано по-нататък „обжалваното съдебно решение“). С това решение Общият съд отхвърля жалбата, подадена от жалбоподателя и един от неговите членове, Länsförsäkringar Bank AB, за отмяна на решение COM(2021) 8637 final на Европейската комисия от 24 ноември 2021 г. относно държавна мярка SA.56348 (2021/N) — Швеция: шведски данък върху кредитните институции (наричано по-нататък „спорното решение“).
II. Обстоятелствата по спора, спорното решение и обжалваното съдебно решение
6. На 3 септември 2021 г. на основание член 108, параграф 3 ДФЕС Кралство Швеция уведомява Комисията за законопроект относно данък върху риска, дължим от кредитните институции, и за проекти за изменение на закона относно чуждестранния данъчен кредит (наричани по-нататък заедно „законопроектът“)(5). Кралство Швеция счита обаче, че въведеният данък (наричан по-нататък „данъкът върху риска“) не отговаря на предвидените в член 107, параграф 1 ДФЕС критерии за избирателност и съответно не представлява държавна помощ. Законопроектът е приет и законът влиза в сила на 1 януари 2022 г.
7. Въз основа на точки 5—9 от обжалваното съдебно решение, за целите на настоящата жалба съдържанието на законопроекта може да бъде обобщено, както следва.
8. Съгласно раздел 1, точка 2.1 от законопроекта кредитните институции са длъжни да внасят данъка в полза на държавата.
9. Съгласно раздел 4, точка 2.1 от законопроекта шведските кредитни институции подлежат на облагане с данъка върху риска, когато сумата по техните дългове към началото на данъчния период надвишава стойността на предвидения със законопроекта праг(6). В мотивите към законопроекта, свързани с този раздел, се прави препращане към определението за кредитна институция по шведското право, а именно шведските банки и шведските дружества, които извършват дейност на кредитния пазар, чуждестранните банки и чуждестранните кредитни дружества. В резултат на това девет кредитни институции подлежат на облагане с данъка (т. 5 и 6 от обжалваното съдебно решение).
10. В раздел 5, точка 2.1 от законопроекта стойността на прага е определена на 150 милиарда шведски крони (SEK) (около 13,3 милиарда евро) за данъчните периоди, започващи през 2022 г. За данъчните периоди, започващи през 2023 г. или след това, прагът възлиза на 150 милиарда SEK, умножени по число, представляващо съотношението между размера на базовата цена за 2022 г. и размера на базовата цена за годината, през която въпросният данъчен период е започнал, изразено в процент до два знака след десетичната запетая, закръглен надолу, увеличен с два процентни пункта (т. 7 от обжалваното съдебно решение).
11. В раздел 6, точка 2.1 се съдържат конкретни разпоредби, уреждащи положението на кредитните институции, които са част от група кредитни институции (т. 8 от обжалваното съдебно решение).
12. В раздел 9, точка 2.1 от законопроекта е определена данъчна ставка от 0,05 % от сумата по дълговете на подлежащата на данъчно облагане кредитна институция. В точка 2.2 от законопроекта е предвидено, че тази ставка се увеличава на 0,06 % за данъчната 2023 г. (т. 9 от обжалваното съдебно решение).
13. В спорното решение, прието след предварителна проверка съгласно член 4, параграф 3 от Регламент (ЕС) 2015/1589(7), Комисията приема, че данъкът не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС, тъй като не отговаря на предвидения в тази разпоредба критерий за избирателност.
14. Жалбоподателят и един от неговите членове (наричани по-нататък заедно „жалбоподателите в първоинстанционното производство“) подават жалба за отмяна на спорното решение пред Общия съд. Те се позовават на едно-единствено основание, с което твърдят, че са нарушени техните процесуални права. Те твърдят, че при анализа си на данъка върху риска Комисията е трябвало да изпита сериозни затруднения и да започне официална процедура по разследване съгласно член 4, параграф 4 от Регламент 2015/1589, като им даде възможност да изразят становището си. В този смисъл те оспорват извършената от Комисията проверка на избирателния характер на данъка. Кралство Швеция встъпва като страна в производството в подкрепа на Комисията.
15. В обжалваното съдебно решение Общият съд констатира, че жалбоподателите в първоинстанционното производство не са доказали, че Комисията е трябвало да има съмнения относно квалификацията на данъка върху риска по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС, което да я накара да започне официалната процедура по разследване. Вследствие на това той отхвърля жалбата в нейната цялост и ги осъжда да заплатят съдебните разноски.
III. Анализ
А. Предварителни бележки
16. В съответствие с принципите, изложени в точка 3 по-горе, Съдът последователно подчертава, че намесата на държавите членки в областите, които не са хармонизирани в правото на Съюза, попада в приложното поле на разпоредбите на ДФЕС относно контрола върху държавните помощи. Така държавите членки трябва да се въздържат от приемането на данъчни мерки, които могат да представляват несъвместима с вътрешния пазар държавна помощ(8). Това не е просто изпразнена от съдържание формула, а представлява конкретно проявление на един по-широк и утвърден принцип, а именно: националната компетентност е ограничена, когато засяга упражняването или прилагането на правото на Съюза.
17. Следователно правилата относно държавните помощи не трябва да се разглеждат като отделна „система“. Те са по-скоро съществен компонент от управлението на вътрешния пазар на Съюза. Всъщност, макар че Комисията не е длъжна да извършва подробен анализ на всяко правило на Съюза, което потенциално би могло да бъде засегнато от национална мярка, Съдът многократно е потвърждавал, че държавна помощ, която нарушава разпоредби или общи принципи на правото на Съюза, не може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар(9).
18. В настоящия случай шведският данък върху риска не само има ясен потенциал да засегне прилагането на правото в областта на държавните помощи, но и видимо засяга област от правото на Съюза, която вече е в значителна степен хармонизирана, а именно банковата регулаторна рамка на Съюза, която има за цел запазване на стабилността на финансовата система (наричана по-нататък „банковата регулаторна рамка на Съюза“).
19. Банковата регулаторна рамка на Съюза включва по-специално(10) рамката за възстановяване и преструктуриране на банки, а именно Директивата за възстановяване и преструктуриране на банки(11) (наричана по-нататък „BRRD“), рамката за пруденциалните изисквания, а именно Регламента за капиталовите изисквания(12) (наричан по-нататък „CRR“), и Директивата за капиталовите изисквания(13) (наричана по-нататък „CRD“), както и рамката за схемите за гарантиране на депозитите, която се състои от Директивата за схемите за гарантиране на депозити(14) (наричана по-нататък „DSGD“). Тя включва също така Регламент (ЕС) № 806/2014, който се прилага за кредитните институции, установени в банковия съюз(15).
20. CRR, съвместно със CRD, формират рамката за пруденциалните капиталови изисквания(16), която урежда по-специално пруденциалните правила за кредитните институции. След световната финансова криза от 2008 г. законодателният орган на Съюза счита за необходимо да защити банковата среда в Европейския съюз, като наложи на кредитните институции капиталови изисквания, пропорционални на съответните рискове(17). Що се отнася до DGSD, нейната цел е да укрепи вътрешния пазар, като улесни свободата на установяване и свободата за предоставяне на финансови услуги, като едновременно с това повиши стабилността на банковата система и гарантира защитата на вложителите(18). С BRRD законодателят има за цел да предостави на органите надежден набор от инструменти за достатъчно бърза намеса на достатъчно ранен етап по отношение на нестабилна или проблемна институция, така че да се гарантира непрекъснатост на критичните финансови и икономически функции на институцията, като същевременно се сведе до минимум въздействието от неизпълнението на задълженията на институцията върху икономиката и финансовата система(19).
21. Този дълъг обзор на банковата регулаторна рамка на Съюза има за цел само да покаже, че според мен, макар нито една от нейните разпоредби да не ограничава изрично правото на държавите членки да приемат данъчни мерки, като например данък върху риска, приемането на такива мерки не може да засегне целите, преследвани с тази рамка(20). Струва ми се, че въпреки автономността на държавите членки в данъчните въпроси, всеобхватният характер на банковата регулаторна рамка на Съюза трябва да налага Комисията да прояви особена предпазливост при разглеждането на национална данъчна мярка, която би могла да засегне тези правила, включително на етапа на анализа на нейната избирателност.
22. Имайки това предвид, припомням, че въпреки конкретните предизвикателства, породени от националните данъчни мерки, преценката на избирателността съгласно член 107, параграф 1 ДФЕС трябва неизменно да се извършва в рамките на утвърдения тристепенен критерий, разработен в практиката на Съда(21). Този критерий се прилага еднакво по отношение на различни национални мерки, независимо от конкретните национални компетенции, и е достатъчно гъвкав, за да отчете особеностите на данъчните мерки.
23. Съгласно тристепенния критерий за избирателност, за да квалифицира национална данъчна мярка като „избирателна“, Комисията трябва, на първо място, да установи коя е референтната система, тоест приложимият в съответната държава членка „обичаен“ режим на данъчно облагане, и на второ място, да докаже, че разглежданата данъчна мярка дерогира референтната система, доколкото въвежда диференциация между оператори, които от гледна точка на целта на тази система се намират в сходно фактическо и правно положение. Понятието „държавна помощ“ обаче не се отнася до мерките, които въвеждат диференциация между предприятия, намиращи се от гледна точка на преследваната с разглеждания правен режим цел в сходно фактическо и правно положение, и които следователно са селективни a priori, когато съответната държава членка успее да докаже, на трето място, че тази диференциация е обоснована, тъй като произтича от естеството или от структурата на системата, в която се вписват тези мерки(22).
24. Съдът е посочил, че определянето на референтната система е от особено значение, когато става дума за данъчни мерки, тъй като наличието на икономическо предимство по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС може да се установи само в сравнение с т.нар. „обичайно“ данъчно облагане(23). В това отношение Съдът пояснява, че когато данъчната мярка е неделима от общата система на данъчно облагане в съответната държава членка, именно тази система трябва да се използва като референтна. Обратно, когато съответната мярка може ясно да се отдели от общата система, не е изключено релевантната за целите на преценката референтна рамка да е по-тясна от тази обща система и дори да съвпада със самата мярка, ако последната представлява норма със самостоятелна правна логика и не е възможно да се установи наличие на съгласувана нормативна съвкупност извън нея(24).
25. Разбира се, държавата членка е тази, която определя конститутивните характеристики на всеки данък. Те включват данъчната ставка, данъчната основа, методите за изчисляване, данъчните събития и праговете. В свое неотдавнашно решение Съдът пояснява, че освобождаванията от данъчно облагане също следва да се считат за такива(25). Тези характеристики по принцип определят референтната система или „обичайния“ данъчен режим за целите на анализа на условието за избирателност(26). Това обаче не засяга възможността да се установи, че самата референтна рамка, произтичаща от националното право, е несъвместима с правото на Съюза в областта на държавните помощи, доколкото разглежданата данъчна система е конфигурирана в съответствие с явно дискриминационни параметри, предназначени да заобиколят правото на Съюза в областта на държавните помощи(27).
Б. Жалбата пред Съда
26. Жалбоподателят изтъква четири основания в подкрепа на жалбата си.
27. Първото основание за обжалване, първата част от второто основание за обжалване и четвъртото основание за обжалване са насочени срещу точки 39—43 от обжалваното съдебно решение, в които Общият съд отхвърля доводите, изтъкнати от жалбоподателите в първоинстанционното производство относно определянето на целта на данъка върху риска. Поради това ще ги разгледам заедно.
1. Първото основание за обжалване, първата част от второто основание за обжалване и четвъртото основание за обжалване
28. С първото си основание за обжалване жалбоподателят твърди, че Общият съд е определил погрешно целта на данъка върху риска и следователно е допуснал грешка при прилагане на правото при прилагането на член 107, параграф 1 ДФЕС по отношение на критерия за избирателност. Жалбоподателят твърди, че Общият съд е определил целта на данъка върху риска като облагане на „кредитни институции, които пораждат системен риск“, докато Швеция в законопроекта и Комисията в спорното решение са определили тази цел като облагане на „големи“ кредитни институции, а не на такива „от системно значение“. Според жалбоподателя тази грешка при прилагане на правото опорочава целия анализ на референтната система и сама по себе си е достатъчна, за да обоснове отмяната на обжалваното съдебно решение.
29. С първата част от второто си основание за обжалване жалбоподателят твърди, че Комисията, а впоследствие и Общият съд са приели често неясната и неконкретна аргументация на Кралство Швеция, обясняваща целта и обосновката на данъка върху риска. Той твърди, че тази липса на прецизност е трябвало да подтикне Комисията да започне официална процедура по разследване съгласно член 108, параграф 2 ДФЕС, за да разбере по-добре мярката. Според жалбоподателя поради това обжалваното съдебно решение е опорочено от грешка при прилагане на правото, независимо дали първото основание за обжалване бъде уважено от Съда.
30. С четвъртото си основание за обжалване жалбоподателят твърди, че Общият съд е изопачил фактите и доказателствата, като неправилно е определил целта на спорния данък в точки 40 и 41 от обжалваното съдебно решение. Жалбоподателят се позовава на доводите си, изложени в подкрепа на първото му основание за обжалване.
31. Първо ще разгледам подходящия стандарт за съдебен контрол, който следва да се приложи по отношение на констатациите на Общия съд относно целта на данъка върху риска, като след това ще анализирам основателността на доводите на жалбоподателя.
а) Стандартът за съдебен контрол, който следва да се приложи по отношение на констатациите на Общия съд относно целта на данъка върху риска
32. Жалбоподателят твърди, че Общият съд е тълкувал неправилно частта от законопроекта, в която шведският законодател е изложил мотивите за въвеждането на данъка върху риска и неговите цели. Комисията изтъква, че за да бъде допустимо такова твърдение пред Съда, жалбоподателят трябва да докаже наличието на изопачаване на фактите.
33. Във връзка с това трябва да се има предвид, че съгласно член 256, параграф 1, втора алинея ДФЕС обжалването на решение на Общия съд може да бъде само по правни въпроси и трябва да бъде „съгласно предвидените в статута условия и ограничения“. При изброяването на правните основания, на които може да бъде направено позоваване в това отношение, в член 58, първа алинея от Статута на Съда се уточнява, че нарушението на правото на Съюза от страна на Общия съд е основание за обжалване(28).
34. Безспорно, що се отнася до разглеждането в производството по обжалване на преценките на Общия съд относно националното право, които в областта на държавните помощи представляват преценка на фактите, по принцип Съдът е компетентен единствено да провери дали това право е било изопачено(29).
35. Съдът обаче не може да бъде лишен от възможността да извършва контрол дали такива преценки сами по себе си представляват нарушение на правото на Съюза(30). В точка 78 от решение от 5 декември 2023 г., Люксембург и др./Комисия(31), Съдът пояснява, че „[в]същност доводите, с които се оспорват изборът на референтната система или нейното съдържание в рамките на първия етап от анализа за наличие на избирателно предимство, са допустими, тъй като този анализ произтича от правна квалификация на националното право въз основа на разпоредба от правото на Съюза“.
36. Комисията твърди, че тези разяснения се ограничават до определянето на референтната система в първия етап от критерия за избирателност и не се отнасят до определянето на целта на данък, който трябва да бъде анализиран съгласно правилата относно държавните помощи. Този довод не може да бъде уважен.
37. Първо, констатацията на Съда в точка 78 от решение Люксембург и др./Комисия ясно се отнася до цялостния анализ на избирателността и следователно до всеки от трите му етапа.
38. Второ, твърдяното от Комисията ограничение не се подкрепя от логиката, залегнала в основата на мотивите на Съда, които са изложени в точка 79 от решение Люксембург и др./Комисия. В тази точка Съдът посочва, че „[д]а се приеме, че [той] не може да определя дали Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е възприел определянето на релевантната референтна рамка, нейното тълкуване и прилагане като решаващ параметър за целите на преценката дали е налице селективно предимство, означава да се допусне възможност Общият съд евентуално да е извършил нарушение на разпоредба от първичното право на Съюза, а именно член 107, параграф 1 ДФЕС, но това нарушение да не може да бъде санкционирано при обжалването, което би било в противоречие с член 256, параграф 1, втора алинея ДФЕС“(32).
39. Следователно в съответствие с мотивите, залегнали в основата на точки 78 и 79 от решение Люксембург и др./Комисия, считам, че Съдът е компетентен да осъществи контрол върху констатациите на Общия съд относно националното право, свързани с определянето на целта на данъчна мярка за целите на анализа на избирателността съгласно член 107, параграф 1 ДФЕС.
40. От това следва, че разглеждането на доводите на жалбоподателя в контекста на първото му основание за обжалване не следва да се ограничава до въпроса дали са представени доказателства за наличие на изопачаване на съответната част от законопроекта.
б) Първото основание за обжалване
41. За да разгледам доводите на жалбоподателя, ще разгледам последователно определението на целта на данъка върху риска, както е прието в обжалваното съдебно решение, в спорното решение и в законопроекта.
1) Целта на данъка върху риска в обжалваното съдебно решение
42. В точка 41 от обжалваното съдебно решение Общият съд констатира, че от законопроекта следва, че целта на данъка върху риска е „да се укрепят публичните финанси чрез тяхното увеличаване и чрез поддържане на публичния дълг на ниско равнище, за да се осигури марж за управлението на бъдещи финансови кризи с налагането на данък на големите кредитни институции, чиято неплатежоспособност или сериозно затруднение [биха породили] самостоятелно, а и поради техния размер или значимост за функционирането на финансовата система, системен риск и [биха имали] много негативно въздействие върху посочената система и икономиката като цяло, създавайки по този начин значителни непреки разходи за обществото“. Същата много подробна дефиниция се съдържа в точки 58, 80, 81, 93 и 120 от обжалваното съдебно решение. Макар Общият съд да уточнява по-нататък в обжалваното съдебно решение, че „данъкът [върху риска] няма за цел да се предотврати или премахне рискът, който носят кредитните институции“(33), акцентът е ясно поставен върху „системния риск“, който задължените кредитни институции могат да представляват „за функционирането на финансовата система“ поради своя „размер или значимост“.
2) Целта на данъка върху риска в спорното решение
43. В съображения 6—8 от спорното решение данъкът върху риска е дефиниран като „годишен данък, приложим за големи кредитни институции, осъществяващи дейност в Швеция“, чиято цел е „да се укрепят публичните финанси чрез постъпления от големи кредитни институции, които потенциално могат да създадат значителни непреки разходи за обществото, като по този начин се създаде възможност за справяне с такива непреки разходи, които бъдещи финансови кризи могат да породят“. Лицата, подлежащи на облагане с данък върху риска, са описани като „големи кредитни институции“, които „предвид техния размер и значимост, рискуват да причинят значителни непреки разходи за обществото в случай на финансова криза“. При определянето на целта на данъка върху риска в тези съображения не се използват понятията „системен риск“ или кредитни институции „от системно значение“.
44. Въпреки това при анализа дали изборът на данъчнозадължените лица и показателят, използван за тяхното определяне, разкриват явно дискриминационни елементи, Комисията посочва, че големите кредитни институции могат да бъдат „от системно значение“ и че размерът на дълговете е „показател, подходящ за отразяване на системния риск, който може да бъде породен от дадена кредитна институция“, както и „релевантен индикатор както за значимостта на кредитната институция, така и за нейния принос към риска, който нейната неплатежоспособност може да представлява“(34). Вярно е, че при извършването на този анализ Комисията отбелязва, че целта на данъка върху риска е да обхване кредитните институции, които могат да създадат значителни непреки разходи(35). Въпреки това други съображения в спорното решение са по-малко еднозначни. Макар Комисията никога да не потвърждава открито, че целта на шведския законодател е била да обложи с данък кредитни институции, които представляват системен риск за финансовата система, някои от нейните констатации изглеждат трудно съвместими с различно определение на тази цел(36), което показва значителна липса на яснота по този въпрос.
3) Целта на данъка върху риска в законопроекта
45. Обясненията, предоставени от шведския законодател в законопроекта, разкриват още по-голяма липса на яснота по отношение на действителната цел и мотивите на данъка върху риска.
46. От подготвителните работи по приемането на този данък, включени в преписката по делото пред Общия съд(37), става ясно, че планът за въвеждане на данък върху финансовия сектор датира от 2015 г.(38). Предложението за увеличаване на данъчното облагане на кредитните институции, които в случай на финансова криза рискуват да причинят значителни непреки разходи за обществото, се материализира през 2020 г., когато шведският министър на финансите представя меморандум, озаглавен „Данък върху риска за определени кредитни институции“, който е преработен през 2021 г. и впоследствие нотифициран на Комисията.
47. В раздел 5.1 от законопроекта, в който се излагат мотивите за законодателното предложение за въвеждане на данък върху риска, се обяснява, че големите институции са толкова важна част от финансовата система, че тяхната неплатежоспособност или сериозно затруднение биха имали отрицателни последици за финансовата система или икономиката. Съгласно този раздел тези институции са „от системно значение“, а тяхната неплатежоспособност представлява „системен риск“, определен като заплаха за финансовата стабилност(39). Пояснява се, че финансовата система е уязвима и че въпреки нормативните разпоредби, уреждащи кредитните институции — като например тези относно капиталовата адекватност и преструктурирането — и надзора върху кредитните институции, все още е възможно в бъдеще да възникнат финансови кризи. В законопроекта се подчертава, че финансовите кризи могат да бъдат много скъпи и да имат отрицателни последици за домакинствата, предприятията и публичния сектор в продължение на дълъг период от време. Забавеният икономически растеж вследствие на финансова криза от своя страна води до непреки разходи за икономиката(40). Съгласно раздел 5.1 от законопроекта предвид тези последици е разумно да се увеличи данъчното облагане на кредитните институции, които в случай на финансова криза рискуват да причинят значителни непреки разходи за обществото. В същия раздел на законопроекта се посочва още, че рискът в случай на финансова криза дадена институция да може да породи непреки разходи за обществото, също варира в зависимост от размера и значимостта на институцията. В този смисъл малките институции не оказват същото влияние върху макроикономическото развитие, както големите. Поради това кредитните институции, които поради своя размер и значимост за функционирането на финансовата система и за макроикономическото развитие „рискуват да причинят значителни непреки разходи в случай на финансова криза, следва да плащат допълнителен данък“.
48. В раздел 6 от законопроекта, съдържащ анализа на шведските органи на съвместимостта на предложения данък върху риска с правото на Съюза в областта на държавните помощи, се посочва, че този данък има за цел да компенсира риска, който определени кредитни институции представляват за макроикономическите условия в Швеция поради своя размер и финансово състояние. Тези кредитни институции са „значими“ и следователно трябва да подлежат на данъчно облагане. Анализът в този раздел допълнително посочва, че в съответствие с банковата регулаторна рамка на Съюза степента на значимост на въздействието на дадена кредитна институция върху финансовата система зависи от нейния размер и сложност, както и от обхвата на нейната дейност. Според меморандума кредитните институции, които подлежат на облагане, са само институции, които поради своя размер представляват потенциален риск от значителни непреки разходи за обществото. Потвърждава се, че целта на данъка е да се обложат кредитни институции, които в случай на финансова криза рискуват да причинят значителни непреки разходи за обществото.
49. Въпреки неяснотата в законопроекта относно действителната цел на данъка върху риска по-специално по отношение на избора на лицата, подлежащи на данъчно облагане, считам, че е уместно да се направят следните бележки.
50. Първо, шведските органи споменават кредитните институции „от системно значение“ единствено в раздел 5.1 от законопроекта(41). В останалата част от законопроекта се говори за „значимостта“ на кредитните институции или, по-общо, за техния „размер и значимост“.
51. Второ, посоченият по-горе раздел от законопроекта разглежда понятията „кредитни институции от системно значение“ и „системен риск“ по начин, който съответства на съответните определения в банковата регулаторна рамка на Съюза(42). Тези понятия обаче се споменават единствено с цел да се направи разграничение между „големи кредитни институции“ и „малки кредитни институции“, като се подчертава значимостта на първите за финансовата система в сравнение с вторите. По-конкретно, изразът „от системно значение“ и прилагателните „значителни“ и „големи“ се използват от шведските органи като взаимнозаменяеми.
52. Трето, критерият, използван в целия законопроект за определяне на това кои кредитни институции подлежат на облагане с данък върху риска, се отнася до „размера и значимостта“ им за функционирането на финансовата система, а не до това дали представляват системен риск.
53. Четвърто, в законопроекта многократно се подчертава, че целта на данъка върху риска е да се обложат с данък кредитни институции, които пораждат риск от причиняване на значителни „непреки разходи“ за обществото в Швеция в случай на финансова криза.
4) Междинно заключение
54. Въпреки липсата на яснота в законопроекта и някои несъответствия в спорното решение може да се заключи, че по отношение на задължените лица целта на данъка върху риска, определена в тези актове, не е била да се обложат с данък кредитни институции, които пораждат системен риск за финансовата система — противно на това, което Общият съд е посочил в точка 41 от обжалваното съдебно решение и е повторил в целия си анализ — а да се обложат с данък кредитните институции, надхвърлящи предварително определен праг на дълговете, наричани „големи кредитни институции“.
55. Опитите на Комисията и Швеция в съответните им писмени становища да докажат, че Общият съд е бил последователен спрямо спорното решение и законопроекта при определянето на целта на данъка върху риска, не са убедителни и всъщност ясно разкриват трудността да се докаже такава последователност(43).
56. В опит да изясни неяснотите в законопроекта, Общият съд обединява някои от посочените в него понятия, за да формулира собствено определение на целта на данъка върху риска, което не съответства на предвиденото от шведския законодател. Както ще покажа по-нататък, това позволява на Общия съд да използва донякъде кръгова аргументация при отхвърлянето на доводите, изтъкнати от жалбоподателите в първоинстанционното производство, като се позовава, алтернативно, на едното или другото от тези понятия.
57. Поради изложените по-горе причини считам, че при определянето на целта на данъка върху риска Общият съд е тълкувал погрешно приложимото национално право, като по този начин е определил погрешно тази цел.
5) Заключение относно първото основание за обжалване
58. С оглед на гореизложеното предлагам първото основание за обжалване да бъде уважено.
в) Първата част от второто основание за обжалване
59. Както вече беше споменато, с първата част от второто си основание за обжалване жалбоподателят твърди, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е заключил, че определянето на целта на данъка върху риска не е породило сериозни затруднения, обосноваващи започването на официална процедура по разследване съгласно член 108, параграф 2 ДФЕС. Жалбоподателят твърди, че за да стигне до това заключение, Общият съд не е съпоставил надлежно мотивите на спорното решение с информацията, с която Комисията е разполагала към момента на приемането на решението.
60. Отбелязвам, че съгласно постоянната съдебна практика, отразена в член 4, параграф 4 от Регламент 2015/1589, ако след предварително разглеждане Комисията установи, че възникват съмнения относно квалифицирането на въпросната държавна мярка като „помощ“ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС, или, ако бъде квалифицирана като помощ, относно нейната съвместимост с вътрешния пазар, Комисията е задължена да открие процедурата по член 108, параграф 2 ДФЕС, без да разполага в това отношение с право на преценка(44).
61. Следователно, когато се произнасят по жалба за отмяна на решение на Комисията да не повдига възражения, съдилищата на Съюза трябва да определят дали във фазата на предварителното разследване на разглежданата национална мярка преценката на информацията и доказателствата, с които е разполагала Комисията, обективно е трябвало да породи съмнения относно квалифицирането на тази мярка като помощ, като се има предвид, че подобни съмнения трябва да доведат до започване на официалната процедура по разследване(45).
62. В настоящия случай жалбоподателите в първоинстанционното производство критикуват непрозрачността на целта на „данъка върху риска“, както е определена от шведските органи и одобрена от Комисията. Те твърдят, че тази цел е i) подвеждаща сама по себе си, тъй като е твърде тясно определена и изтъква нехомогенна категория предприятия, а именно „големи кредитни институции“, определени според размера на дълговете си; ii) неясна, доколкото се основава на неясни понятия, като „значителни непреки разходи“, и iii) непоследователна, тъй като законопроектът не съдържа никакви правила относно начина, по който ще се използват постъпленията от данъка върху риска.
63. В точки 39—43 от обжалваното съдебно решение, вместо да разгледа тези доводи в светлината на целта на данъка върху риска, както е анализирана в спорното решение, Общият съд преформулира тази цел въз основа на собственото си тълкуване на законопроекта, като се опитва да изясни и съгласува различните твърдения, съдържащи се в него. По този начин Общият съд не е преценил, както е бил длъжен да направи, дали в светлината на изложените от жалбоподателите (в първоинстанционното производство) доводи Комисията е трябвало да има съмнения при одобряването на целта на данъка върху риска, както е описана от шведските органи.
64. Поради това жалбоподателят правилно твърди, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като не е анализирал дали определянето на целта на данъка върху риска е пораждало сериозни затруднения, обосноваващи започване на официалната процедура по разследване.
65. Освен това Общият съд изобщо не се е произнесъл по довода относно заблуждаващия „обхват“ на целта на данъка върху риска, както е одобрена от Комисията. Жалбоподателите в първоинстанционното производство изтъкват по същество, че всички кредитни институции вероятно биха създали непреки разходи в случай на финансова криза и следователно би следвало да се считат за еднакво засегнати от данък, чиято цел е да се покрият такива разходи. Следователно обстоятелството, че много малък брой кредитни институции сред всички участници на пазара са изначално идентифицирани и включени в определението на целта на данъка върху риска, е можело да изкриви целия анализ относно избирателността и е трябвало да породи съмнения относно правилността на това определение. Общият съд отхвърля този довод, като само отбелязва, че определянето на „големите кредитни институции“ като данъкоплатци е в съответствие с целта на данъка върху риска, както е предефинирана в обжалваното съдебно решение, като по този начин не разглежда същността на този довод.
66. Въпреки това повдигнатият от жалбоподателя въпрос е важен.
67. Данъците със специално предназначение като разглеждания в настоящото производство по обжалване, които съществуват извън по-широката данъчна система, изискват целенасочен анализ, при който централно място заема вторият етап от тристепенния критерий за избирателност, посочен в точка 23 по-горе. Избирателността трябва да се преценява съгласно точни критерии, които гарантират, че ad hoc данъчното облагане може да бъде признато за държавна помощ дори при липса на ясна обща референтна система, като едновременно с това се предотвратява отклонението от тази система само по себе си да се счита автоматично за избирателно.
68. В този контекст правилното определяне на целта на самостоятелен данък — спрямо която се оценява референтната система в първия етап от анализа на избирателността и се извършва проверката за съпоставимост в рамките на втория етап — е от съществено значение, което дори е от още по-решаващо значение в случай на асиметрични данъци(46), като например данъка върху риска, при които диференциацията в данъчното задължение трябва да бъде обоснована въз основа на общата цел на мярката.
69. Накрая, според мен жалбоподателят правилно критикува липсата на прозрачност и неяснотата на целта на „данъка върху риска“, както е определена от шведските власти и одобрена от Комисията. По този въпрос се позовавам на анализа, отнасящ се до първото основание за обжалване, където посочих липсата на яснота в законопроекта и несъответствията в обжалваното съдебно решение относно определянето на тази цел.
70. С оглед на гореизложеното според мен първата част от второто основание за обжалване също трябва да бъде уважена, независимо от произнасянето по първото основание за обжалване.
г) Четвъртото основание за обжалване
71. С четвъртото си основание за обжалване жалбоподателят твърди, че е налице изопачаване на фактите и доказателствата въз основа на същите доводи, изтъкнати в подкрепа на първото основание за обжалване. В светлината на установената практика на Съда изопачаването трябва ясно да личи от материалите по делото, без да е необходимо да се извършва нова преценка на фактите и доказателствата(47).
72. Както е посочено в точки 32—40 по-горе, жалбоподателят не е бил длъжен да докаже изопачаване на приложимото национално право, за да оспори определението на целта на данъка върху риска в обжалваното съдебно решение. Въпреки това според мен, като преформулира целта на данъка върху риска и като не признава липсата на яснота в законопроекта, както е обяснено в анализа на първото основание за обжалване, Общият съд е допуснал такова изопачаване. Той също така е тълкувал погрешно спорното решение(48).
д) Заключение относно първото основание за обжалване, четвъртото основание за обжалване и първата част от второто основание за обжалване
73. Поради изложените по-горе причини считам, че обжалваното съдебно решение е опорочено от грешките при прилагане на правото, посочени от жалбоподателя в първото и четвъртото му основание за обжалване, както и в първата част от второто му основание за обжалване. Тъй като правилното определяне на целта на данъчна мярка е от основно значение за цялостния анализ на нейната избирателност съгласно член 107, параграф 1 ДФЕС, според мен тези грешки трябва да доведат до отмяна на решението.
74. По-долу ще направя анализ на останалата част от жалбата, в случай че Съдът не възприеме предложението ми.
2. Второто основание за обжалване
75. С второто си основание за обжалване жалбоподателят твърди, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото при прилагането на членове 107 и 108 ДФЕС, като е приел, че жалбоподателите в първоинстанционното производство не са доказали, че Комисията е трябвало да изпита сериозни затруднения при преценката на данъка върху риска, което да я накара да започне официална процедура по разследване.
76. Второто основание за обжалване е разделено на три части. Първата част се отнася до определянето на целта на данъка върху риска. Тази част вече бе разгледана. Втората и третата част се отнасят съответно до преценката на референтната система на данъка върху риска и до преценката на наличието на дерогация от тази система.
77. Преди да разгледам втората и третата част, отбелязвам, че макар някои от доводите, изложени в подкрепа на второто основание за обжалване, да се основават на предпоставката, че Съдът счита целта на данъка върху риска за правилно определена като облагане на системния риск с данък, това не важи за всички тях. Всъщност повечето от тези доводи, както ще покажа, в крайна сметка критикуват мотивите на Общия съд, независимо от това как е определена целта на данъка върху риска.
а) Втората част от второто основание за обжалване
78. С втората част от второто основание за обжалване жалбоподателят твърди, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е констатирал в точки 44—99 от обжалваното съдебно решение, че Комисията не е срещнала сериозни затруднения при преценката на референтната система на данъка върху риска.
79. В спорното решение Комисията определя референтната система за целите на анализа на условието за избирателност като ограничена до данъка върху риска, а именно данък със специално предназначение върху риска, въз основа на следните елементи: i) данъчна основа, която се определя с оглед на дълговете на кредитните институции; ii) данъчна ставка от 0,05 % за финансовата година, започваща през 2022 г.; iii) данъчнозадължени лица, определени като кредитни институции, установени в Швеция или осъществяващи стопанска дейност чрез клон в Швеция; iv) наличието на праг и v) механизъм за консолидация при вътрешногрупови положения при изчисляването на прага и данъчната основа (вж. съображение 38 от спорното решение).
80. Жалбоподателят повдига три оплаквания в подкрепа на втората част от второто си основание за обжалване, отнасящи се съответно до избора на данъчната основа, данъчнозадължените лица и прага на данъка.
1) Данъчната основа
81. Жалбоподателят твърди, че ако целта на данъка върху риска е да се обложи с данък системният риск, както е посочено от Общия съд, общата стойност на дълговете не представлява подходящ показател, тъй като установяването на системния риск изисква сложна преценка и не може да се извърши въз основа на един-единствен параметър. Жалбоподателят също така твърди, че Общият съд просто е приел преценката, извършена от Комисията в това отношение, без да извърши надлежна проверка.
82. Отбелязвам, че в спорното решение Комисията приема, че сумата на дълговете като показател за определяне на кредитните институции, които следва да бъдат обложени с данъка върху риска, е неразделна част от референтната система, е в съответствие с нейната цел и не разкрива явно дискриминационен елемент в структурата на данъка(49).
83. Жалбоподателите в първоинстанционното производство изтъкват, че дълговете не са свързани с риск, за разлика от активите, и че същото важи за размера на кредитните институции. Те добавят, че непреките разходи — или рискът от такива разходи — не са пряко пропорционални на дълговете на дадена кредитна институция — обстоятелство, което било доведено до знанието на Комисията. Следователно Комисията не проверила надлежно дали избраната от Кралство Швеция данъчна основа въвежда явно дискриминационен параметър в референтната система. Те също така изтъкват, че в противоречие с изискванията на най-новата съдебна практика относно данъчните мерки и избирателността, нотифицираната мярка е трябвало или да наложи значителна данъчна тежест върху цялата данъчна основа на предприятията, или изобщо да не налага данъчна тежест(50).
84. Общият съд, позовавайки се на решения от 16 март 2021 г., Комисия/Полша(51) и Комисия/Унгария(52), постановява, че правото на Съюза не препятства данъчно облагане, което не е прогресивно и чиято основа е общата стойност на дълговете на кредитните институции. Обстоятелството, че съществуват по-уместни или по-точни показатели от общата стойност на дълговете на кредитните институции, е без значение в областта на държавните помощи, тъй като правото на Съюза в тази област има за цел само да премахне избирателните предимства, от които биха могли да се възползват определени предприятия за сметка на други, намиращи се в сходно положение (т. 57 от обжалваното съдебно решение). Общият съд добавя, че данъкът няма за цел да се предотврати или премахне рискът, който носят кредитните институции, имайки предвид, че поради това шведските органи не са били длъжни да приемат показатели, специално предназначени за справяне с тези рискове (т. 58 от обжалваното съдебно решение). Накрая Общият съд взема предвид хипотезата на кръстосаното наличие на финансови задължения, за да стигне до заключението, че колкото по-високо е равнището на дълговете, толкова по-голям е рискът за финансовата система, тъй като в случай на неплатежоспособност съответната кредитна институция може да не е в състояние да изпълни задълженията си. Въз основа на тази хипотеза Общият съд заключава, че критерий, основан на равнището на дълга, разграничаващ кредитните институции в зависимост от това колко силно е тяхното въздействие върху финансовата система, е съобразен с преследваната цел.
85. Според мен доводите, изтъкнати от жалбоподателя срещу точки 57, 58 и 59 от обжалваното съдебно решение, са основателни поради изложените по-долу съображения.
86. На първо място, приликите между настоящото дело и делата, по които са постановени решения Комисия/Полша и Комисия/Унгария, са оскъдни.
87. Първо, тези решения се отнасят много конкретно до данъци върху оборота, при които данъчната тежест се разпределя равномерно, но прогресивно върху брутните продажби. Данъкът върху риска е съвсем различен. Задължението за плащане на данъка възниква веднага щом бъде достигнат прагът, и няма механизъм за промяна на прилаганата ставка(53). Второ, данъците, които са предмет на решения Комисия/Полша и Комисия/Унгария, не предвиждат освобождаване от задължението за плащане на данъка, докато данъкът върху риска го предвижда(54). Трето, оборотът и дълговете са два показателя, които не могат да бъдат сравнявани: първият е израз на платежоспособността на данъчнозадълженото лице, докато вторият е показател за изчисляване на нивото на неговата задлъжнялост. Четвърто, в делата, довели до постановяването на тези решения, не е съществувал въпросът за намеса в съществуваща регулаторна рамка на Съюза.
88. При тези обстоятелства самото позоваване на решения Комисия/Полша и Комисия/Унгария, както и на широката свобода на преценка, с която разполагат държавите членки, не е било достатъчно, за да обоснове заключението на Общия съд, че Комисията не е срещнала сериозни затруднения при преценката на показателя, избран от шведския законодател и одобрен от Комисията като данъчна основа за данъка върху риска.
89. Като само е посочил в точка 57 от обжалваното съдебно решение — преразказвайки решения Комисия/Полша и Комисия/Унгария — че „правото на Съюза не препятства данъчно облагане, което не е прогресивно и чиято основа е общата стойност на дълговете на кредитните институции“, Общият съд е отказал, както правилно твърди жалбоподателят, да извърши надлежен съдебен контрол върху наличието на такива сериозни затруднения. Такъв анализ би наложил да се проучи дали въз основа на информацията, налична в предварителното производство, и с оглед на специфичните характеристики на данъка върху риска Комисията би могла да заключи, без да възникват съмнения, че общата сума на дълговете като данъчна основа е в съответствие с целта на този данък, независимо как е определена тя, и представлява легитимен израз на данъчния суверенитет на Швеция.
90. В настоящия случай е още по-необходим задълбочен анализ. Както вече споменах, когато дадена данъчна мярка рискува да наруши съществуващите регулаторни рамки на правото на Съюза — какъвто е случаят с данъка върху риска, независимо как е определена неговата цел — нейните последици за тяхното правилно функциониране трябва да бъдат внимателно преценени. Макар че данъчното облагане, насочено към евентуалната хипотеза, в която превантивните политики, установени от правото на Съюза, като например тези в банковата регулаторна рамка на Съюза, не успеят да предотвратят финансова криза, не е забранено само по себе си, упражняването на фискалната компетентност на държавите членки в тази област трябва да бъде разгледано в светлината на регулаторния контекст, в който се вписва.
91. На второ място, по отношение на твърдението на Общия съд, че данъкът върху риска няма за цел да се предотврати или премахне системният риск, достатъчно е да се отбележи, че асиметричен данък като данъка върху риска, който налага фискална тежест само върху малък брой (системно значими/големи) кредитни институции въз основа на равнището на техните дългове, може да насърчи отговорните кредитни институции да поддържат това равнище ниско.
92. На трето място, що се отнася до точка 59 от обжалваното съдебно решение, отбелязвам, че Общият съд просто е повторил посоченото в раздел 5.1 от законопроекта, където шведският законодател е илюстрирал типичен сценарий на финансова взаимосвързаност между институциите и нейното отрицателно въздействие върху финансовата стабилност. Не е ясно обаче как единствено въз основа на този сценарий Общият съд е стигнал до заключението, че равнището на дълговете е надежден показател за „разграничаване на кредитните институции според това дали оказват по-голямо или по-малко въздействие върху финансовата система“. Данъчната основа на данъка върху риска, както е определена в законопроекта, не отчита изрично степента на кръстосано наличие на финансови задължения. Освен това, както правилно отбелязва жалбоподателят, от законопроекта не става ясно, че шведският законодател се е основавал на разбирането, че по отношение на кредитните институции, подлежащи на облагане с данъка върху риска, са налице значителни кръстосани финансови задължения. Накрая, самата Комисия не се е основавала на взаимосвързаността, за да определи данъчната основа в спорното решение.
93. В светлината на изложеното по-горе считам, че първото оплакване от втората част от второто основание за обжалване следва да бъде уважено.
2) Данъчнозадължените лица
94. Второто оплакване от втората част от второто основание за обжалване е насочено срещу точки 73—82 от обжалваното съдебно решение, в които Общият съд е заключил, че жалбоподателят не е доказал, че Комисията е трябвало да изпита сериозни затруднения при определянето на данъчнозадължените лица на данъка върху риска.
95. Жалбоподателят изтъква четири довода в подкрепа на своето оплакване.
96. Първо, жалбоподателят оспорва точка 73 от посоченото решение, в която Общият съд е отхвърлил довода на жалбоподателите в първоинстанционното производство, че липсва пълно съвпадение между списъка на кредитните институции, подлежащи на облагане с данъка върху риска, и списъка на системно значимите институции, определени от Riksgäldskontoret (Служба за управление на националния дълг, Швеция). Жалбоподателят посочва, че девет кредитни институции подлежат на облагане с данъка върху риска, от които две не се считат за системно значими институции за целите на рамката за преструктуриране, транспонирана в Швеция, и че три банки, които се считат за системно значими институции, не подлежат на облагане с данъка върху риска. Според жалбоподателя тези несъответствия между двата списъка, за които Комисията е била осведомена в предварителното производство, ясно показват несъответствието между лицата, подлежащи на облагане с данъка върху риска, и целта на данъка, както е определена от Общия съд.
97. Противно на твърденията на Комисията, това твърдение не е чисто фактическо, а поставя под въпрос правната квалификация на фактите от Общия съд и следователно е допустимо.
98. В точки 73—75 от обжалваното съдебно решение Общият съд констатира по същество, че двата списъка, съответно на системно значимите институции съгласно BRRD и на кредитните институции, подлежащи на облагане с данъка върху риска, са съставени въз основа на различни критерии. Общият съд подчертава също така разликите между целите, преследвани от данъка върху риска, и тези, преследвани от банковата регулаторна рамка на Съюза. По-конкретно, той посочва, че BRRD има за цел да намали значителните преки разходи, а не непреките разходи, и че CRR се занимава с преките разходи, като се избегне изпадането на кредитните институции в неплатежоспособност. По отношение на DGSD Общият съд посочва, че нейната цел е да се избегне загубата на депозитите на вложителите в случай на неплатежоспособност на кредитните институции. Накрая Общият съд приема, че стрес тестовете, проведени от Европейския банков орган (наричан по-нататък „ЕБО“)(55) през 2021 г., на които жалбоподателите в първоинстанционното производство се позовават(56), се отнасят до риска от неплатежоспособност на дадена кредитна институция.
99. Като се има предвид, че данъкът върху риска се основава на финансов показател (дълга на кредитната институция) и има за цел чрез данъчно облагане да се справи с рисковете, свързани с финансовите кризи — независимо дали става дума за рискове за финансовата стабилност, или за риска от понасяне на непреки разходи в резултат на такива кризи — според мен мотивите на Общия съд са незадоволителни. Фактът, че двата списъка, единият — на кредитните институции, подлежащи на облагане с този данък, а другият — на системно значимите институции съгласно банковата регулаторна рамка на Съюза, са съставени въз основа на различни критерии, е очевиден и не може да обоснове несъответствията, посочени от жалбоподателите в първоинстанционното производство. Това важи с още по-голяма сила, тъй като тези несъответствия се отнасят до задължението за внасяне на средства във фонд, специално предназначен за справяне с рисковете, свързани с неплатежоспособността на банка(57).
100. По същия начин не е решаващ и доводът, изтъкнат от Общия съд в точка 74 от обжалваното съдебно решение, а именно че данъкът върху риска не се отнася до кредитните институции, които разкриват по-голям риск от неплатежоспособност, а се прилага за кредитните институции, чиято неплатежоспособност може да създаде значителни непреки разходи за обществото. Самият факт, че целите на данъка върху риска и на BRRD не съвпадат напълно — дори и да са, най-малко, допълващи се — не означава, че потенциалната намеса може да бъде изключена без по-нататъшно разследване в ситуация, при която съществува частично и асиметрично припокриване между кредитните институции, които са длъжни да правят вноски съгласно тези два инструмента.
101. Освен това позоваванията на Общия съд на банковата регулаторна рамка на Съюза са частични. Например, когато се отнасят до последиците, причинени от неплатежоспособността на банка, BRRD и CRR не посочват конкретно преки или непреки разходи. Що се отнася до DGSD, в съображение 3 тя изрично се позовава на „свързаните с неплатежоспособността на кредитни институции разходи за икономиката като цяло […]“. Не е очевидно, че тези правни актове имат за цел само да „[намалят] значителните преки разходи за обществото“, както Общият съд посочва в точки 74 и 75 от обжалваното съдебно решение, особено като се има предвид неясното определение на понятието „непреки разходи“ в законопроекта.
102. При тези обстоятелства твърдението на Кралство Швеция, че в законопроекта ясно се посочва, че предложението за данък върху риска не е предназначено да замени действащата регулаторна рамка на Съюза, няма голямо значение. Съответните рамки на Съюза за преструктуриране на банки и пруденциални изисквания са част от националната референтна система, която Общият съд е трябвало да вземе предвид, за да провери преценката на Комисията относно съгласуваността на избора, направен от шведския законодателен орган по отношение на лицата, подлежащи на облагане с данъка върху риска.
103. Следователно според мен първият довод, изтъкнат от жалбоподателя, е основателен.
104. Второ, жалбоподателят твърди, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото в точка 79 от обжалваното съдебно решение, когато е отхвърлил довода на жалбоподателите в първоинстанционното производство, че една от кредитните институции, подлежащи на облагане с данъка, предоставя заеми единствено на шведски общини и поради това няма как до доведе до непреки разходи. Общият съд отбелязва, че съгласно съдебната практика при схема за помощ, Комисията може просто да проучи общите характеристики на разглежданата схема, без да е длъжна да разглежда всеки конкретен случай на прилагане на тази схема.
105. Такъв довод се отнася по същество до интензитета на извършения от Комисията анализ. Несъмнено е вярно, че съгласно практиката на Съда(58) Комисията не е длъжна да прави анализ на помощта, отпусната във всеки отделен случай в рамките на схема за помощ. Въпреки това може да се постави въпросът дали тази съдебна практика, която се отнася до дела, свързани с данъчни схеми, приложими към стотици или хиляди данъкоплатци, е приложима към настоящия случай. Данъкът върху риска се прилага спрямо девет кредитни институции. Комисията е била наясно с много ограничения брой на данъчнозадължените лица в процедурата по предварително разследване (или във всеки случай, е трябвало да е наясно), като повечето от тях са обхванати и от банковата регулаторна рамка на Съюза. Отбелязвам обаче, че жалбоподателят не изглежда да оспорва констатацията на Общия съд, съдържаща се в края на точка 79 от обжалваното съдебно решение, съгласно която жалбоподателите в първоинстанционното производство не са оспорили доводите на Комисията и на Кралство Швеция, че рискът от неплатежоспособност на разглежданата кредитна институция не е изключен напълно. Вторият довод, изтъкнат от жалбоподателя, следователно би могъл да бъде безпредметен.
106. Трето, жалбоподателят оспорва точка 80 от обжалваното съдебно решение, в която Общият съд е отхвърлил довода на жалбоподателите в първоинстанционното производство, че тъй като всички кредитни институции създават непреки разходи, не е необходимо да се прави разграничение между кредитните институции за целите на облагането с данъка.
107. И в това отношение мотивите на Общия съд са незадоволителни(59). Данъкът върху риска е въведен с цел укрепване на публичните финанси чрез увеличаване на данъчните постъпления, за да се посрещнат косвените разходи, които биха могли да възникнат вследствие на бъдещи финансови кризи. По принцип той засяга всички кредитни институции, които биха могли да създадат такива разходи. Освобождаването на някои от тях от данъчно облагане е противоречиво и отразява намерението на шведския законодател да прехвърли тежестта на всички непреки разходи, които биха могли да възникнат вследствие на бъдещи финансови кризи, върху избрана малка група институции. Такова разграничаване между кредитните институции — посочено от жалбоподателите в първоинстанционното производство и пренебрегнато от Общия съд, който се позовава алтернативно на липсата на системен риск, породен от необлагаемите с данъка кредитни институции, или на способността на облагаемите с данъка институции да създадат значителни непреки разходи — поражда сериозни опасения относно избирателния характер на данъка върху риска и според мен трябва да бъде внимателно проучено.
108. В точка 80 от обжалваното съдебно решение Общият съд, позовавайки се на решение от 26 април 2018 г., ANGED(60), добавя, че „няма спор, че въздействието върху финансовата система на кредитните институции зависи до голяма степен от техния размер и от равнището на техния дълг“. Във връзка с това отбелязвам, първо, че Общият съд се позовава на „размера“ на кредитните институции и на „равнището на техния дълг“ като на два отделни критерия, на които се е основал шведският законодател. „Размерът“ обаче на „големите кредитни институции“, подлежащи на облагане с данъка, се определя единствено от равнището на техния дълг. Следователно това равнище е единственият отчитан показател. Що се отнася до позоваването на Общия съд на решение ANGED I, трябва да призная, че намирам аналогията между въздействието върху околната среда на търговските обекти и риска, който равнището на дълга на кредитните институции представлява за финансовата система и цялата икономика, за доста далечна. В решение ANGED I Съдът констатира, че съществува пряка връзка между размера на търговската площ и въздействието върху околната среда(61). В настоящия случай такава пряка връзка между равнището на дълга на кредитните институции, подлежащи на облагане с данъка върху риска, и тяхната способност да създават непреки разходи за обществото, не е ясно установена, особено когато не се взема предвид рискът от неплатежоспособност на тези институции.
109. Поради изложените по-горе причини съм склонен да приема, че третият довод, изтъкнат от жалбоподателя, е основателен.
110. Накрая, жалбоподателят оспорва точка 81 от обжалваното съдебно решение, в която Общият съд приема, че жалбоподателите в първоинстанционното производство не са оспорили, „че само големите кредитни институции са способни самостоятелно да породят системен риск с неплатежоспособността си, да окажат много негативно въздействие върху финансовата система и икономиката като цяло и да създадат значителни непреки разходи за обществото“. Жалбоподателят твърди по същество, че от мотивите на Общия съд следва, че шведският законодател може да наложи данък върху системния риск, при което системно значимите кредитни институции се третират по различен начин.
111. По същите причини, които вече бяха обсъдени по-горе, считам, че четвъртият довод на жалбоподателя следва да бъде уважен, независимо от това как е определена целта на данъка върху риска.
112. С оглед на гореизложеното второто оплакване от втората част от второто основание за обжалване е основателно.
3) Прагът
113. В третото оплакване от втората част от второто си основание за обжалване жалбоподателят твърди, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като в точки 89—98 от обжалваното съдебно решение е преценил прага за облагане с данък върху риска и с оглед на определената цел на данъка върху риска е заключил в точка 99, че жалбоподателите в първоинстанционното производство не са доказали, че Комисията е трябвало да изпита сериозни затруднения при преценката относно този праг.
114. В точки 89—91 от обжалваното съдебно решение Общият съд, позовавайки се на свои собствени решения(62), потвърдени от Съда с решения Комисия/Полша и Комисия/Унгария, постановява, че няма пречка, от една страна, Кралство Швеция да въведе данък, за който е предвиден праг за данъчно облагане, а от друга страна, да създаде механизъм за модулиране, който обхваща и освобождаването от данък на кредитните институции, попадащи под посочения праг, стига тези елементи да не противоречат на целта на данъка. Позовавайки се на точка 43 от решение от 26 април 2018 г., ANGED(63), Общият съд също така посочва, че определянето на нивото на прага на данъчно облагане и начина на формиране на данъчната основа спада към свободата на преценка на националния законодател и освен това се основава на технически и сложни преценки, по отношение на които Съдът би могъл да приложи само ограничен съдебен контрол. Въз основа на тези принципи Общият съд проверява дали прагът, определен от шведския законодател, противоречи на целта на данъка върху риска или е явно дискриминационен, и стига до заключението, че това не е така.
115. Жалбоподателят оспорва — според мен основателно — приложимостта на съдебната практика, на която се позовава Общият съд, както и правилността на изведеното от него заключение.
116. Вече споменах в точка 87 от настоящото заключение, че данъчните мерки, които са предмет на решения Комисия/Полша и Комисия/Унгария, се различават значително от данъка върху риска. В тези решения въпросът се отнася до прогресивния характер на разглежданите данъчни мерки, и по-конкретно до разликата в средната данъчна ставка, произтичаща от прогресивността на ставките. Данъкът върху риска не предвижда никакъв „механизъм за модулиране“, след като прагът бъде превишен и възникне задължение за плащане на данъка.
117. Данъчните мерки, които са предмет на решения Комисия/Полша и Комисия/Унгария, предвиждат освобождаване за частта от оборота под определена сума(64). Всички засегнати предприятия обаче се възползват от това освобождаване по отношение на частта от оборота си, която не надвишава прага, съответстващ на освободената граница. Поради това Комисията не повдига възражения срещу този елемент от въпросните данъчни мерки(65). В същия дух в решения ANGED I и ANGED II механизмът на данъците предвижда общи освобождавания, при които никое предприятие не плаща данъка под определен праг(66).
118. Напротив, в случая с данъка върху риска не съществува такова общо освобождаване. Данъчната ставка се прилага към общата стойност на всички дългове на кредитните институции, подлежащи на данъчно облагане, а не само към дълговете, надвишаващи прага, при който се прилага данъкът. С други думи, задължението за плащане на данъка върху риска се простира и под разграничителната линия между „големите“ или „системно значимите“ институции, които подлежат на облагане с данъка, и кредитните институции, чийто размер, измерен по равнището на дълга им, обосновава изключването им от данъчно облагане.
119. Това би трябвало да породи сериозни опасения относно избирателния характер на прага и методите, използвани за изчисляване на облагаемата сума, както и относно тяхната действителна съгласуваност с целта на данъка върху риска, независимо от това как той е определен.
120. За пълнота следва да се припомни, че в решение Prezydent Miasta Mielca(67)Съдът пояснява, че общо и абстрактно освобождаване от пряк данък по принцип не може да предостави избирателно предимство по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС, доколкото се презумира, че то е присъщо на „обичайния“ данъчен режим. Въпреки това „по изключение“ от това правило „едно общо и абстрактно освобождаване от пряк данък попада в обхвата на „обичайния“ данъчен режим, когато определените в релевантната правна уредба условия за ползване от това освобождаване се свързват, от правна или от фактическа гледна точка, с една или с няколко специфични характеристики на единствената категория предприятия, които могат да се ползват от него, тъй като тези характеристики са неразривно свързани с естеството на тези предприятия или с естеството на тяхната дейност“(68). Обстоятелството, че само такава обособена категория предприятия може да се ползва от данъчно освобождаване, може обаче да създаде впечатление за потенциално дискриминационния и антиконкурентен характер на това освобождаване, въпреки че самата референтна рамка не е конфигурирана в съответствие с явно дискриминационни параметри.
121. Независимо дали разясненията, дадени в решение Prezydent Miasta Mielca, се прилагат, или не в случаи на асиметрични данъци като данъка върху риска, в настоящия случай кредитните институции, които не са задължени да плащат данъка върху риска, съставляват част от обособена категория предприятия, определена въз основа на специфични характеристики, присъщи на естеството на тяхната дейност (кредитни институции с равнище на дълга под приложимия праг), и попадат в обхвата на дерогацията от правилото, установено с посоченото решение.
122. Поради изложените по-горе причини според мен третото оплакване от втората част от второто основание за обжалване също следва да бъде уважено.
4) Заключение относно втората част от второто основание за обжалване
123. С оглед на изложените по-горе мотиви считам, че втората част от второто основание за обжалване е обоснована.
б) Третата част от второто основание за обжалване
124. Жалбоподателят твърди, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото в точки 116—127 от обжалваното съдебно решение, като не е констатирал, че Комисията е трябвало да изпита сериозни затруднения при преценката на наличието на дерогация от референтната система.
125. В тези точки Общият съд приема, че жалбоподателите не са доказали наличието на съвкупност от непротиворечиви косвени доказателства, които да са от естество да установят, че кредитните институции, чиито дългове надвишават прага, се намират, с оглед на целта на данъка, както е описана в точка 41 от обжалваното съдебно решение, в сходно фактическо и правно положение с това на кредитните институции, чиито дългове не надвишават този праг.
126. В подкрепа на това заключение Общият съд се позовава почти изцяло на мотивите, въз основа на които по-рано е отхвърлил доводите на жалбоподателите в първоинстанционното производство относно референтната система. По тази причина в контекста на третата част от второто основание за обжалване жалбоподателят повтаря своите оплаквания, с които оспорва тези мотиви.
127. При тези обстоятелства аз от своя страна се позовавам на мотивите, изложени в точки 78—122 по-горе, за да подкрепя заключението си, че Общият съд е допуснал грешка, като е констатирал, че различните аспекти на референтната система на данъка върху риска не пораждат съмнения относно дискриминационния им и следователно избирателен характер. Както вече споменах, общата цел, преследвана от шведския законодател — а именно укрепването на публичните финанси с цел справяне с разходите, понасяни от обществото в случай на бъдещи финансови кризи — не обосновава, без да поражда съмнения, налагането на асиметрична данъчна тежест върху кредитните институции, всички от които могат да допринесат за тези разходи, макар и в различна степен.
128. Въпреки това следва да се отбележи, че мотивите на Общия съд, а именно в точка 119 от обжалваното съдебно решение, където той отхвърля доводите на жалбоподателите в първоинстанционното производство, позовавайки се на собствените си констатации, че референтната система на данъка върху риска не е била разработена по явно дискриминационен начин, пораждат опасения, тъй като това може да засегне правилното прилагане на втория етап от критерия за избирателност.
129. Както вече споменах, вторият етап, при който се преценяват дискриминационният характер на данъчната мярка и нейната избирателност на пръв поглед, е от съществено значение в случая с ad hoc данъчното облагане. В обжалваното съдебно решение тази преценка е до голяма степен включена в преценката на присъщия избирателен характер на съответната система в рамките на първия етап. Първо обаче, тази последна преценка се основава на количествено различен критерий за „явна дискриминация“. Второ, Съдът ясно посочва, че дори в случаите, когато единствената цел на данъка е да генерира данъчни постъпления, предназначени за постигане на конкретен резултат, вторият етап от критерия за избирателност трябва да бъде извършен изцяло(69).
130. С оглед на гореизложеното третата част от второто основание за обжалване следва да бъде уважена.
в) Заключение относно второто основание за обжалване
131. От всички изложени по-горе съображения следва, че според мен второто основание за обжалване трябва да бъде уважено.
3. Третото основание за обжалване
132. С третото си основание за обжалване, с което оспорва точки 40—43, 80—83, 93, 94 и 121 от обжалваното съдебно решение, жалбоподателят твърди, че Общият съд не е разгледал доводите, представени в първоинстанционното производство, и по този начин е нарушил задължението си за мотивиране.
133. Отбелязвам, че контролът на Съда при обжалване има за предмет по-конкретно да провери дали Общият съд е отговорил в достатъчна степен на съвкупността от доводи, на които се позовава жалбоподателят. Основание, изведено от липса на отговор от страна на Общия съд на доводи, на които е направено позоваване в първоинстанционното производство, означава по същество да се твърди нарушение на задължението за излагане на мотиви(70).
134. Жалбоподателят твърди, първо, че в точки 42, 43, 81, 93 и 121 от обжалваното съдебно решение Общият съд погрешно е приел, че жалбоподателите в първоинстанционното производство не са доказали, че неплатежоспособността на кредитни институции, чиито общи дългове са под прага, представлява системен риск. Жалбоподателят твърди освен това, че Общият съд не е взел предвид, че жалбоподателите в първоинстанционното производство конкретно са посочили примера на единствената банка в Швеция, която е била спасена по време на финансовата криза от 2008 г. и чиито дългове са били значително под прага. Те вече посочили факта, че три банки с дългове под прага се считат за системно значими съгласно банковата регулаторна рамка на Съюза.
135. Във връзка с това отбелязвам, че съгласно установената съдебна практика задължението за мотивиране не задължава Общия съд да направи изложение, което да следва изчерпателно и едно по едно всички разсъждения на страните по спора. Следователно мотивите на Общия съд могат да бъдат имплицитни, при условие че позволяват на заинтересованите лица да се запознаят с причините, поради които Общият съд не е уважил доводите им, а на Съда — да разполага с достатъчно данни, за да упражни своя контрол(71). Самият факт, че Общият съд не е отхвърлил изрично доводите на жалбоподателите в първоинстанционното производство, посочени в точка 134 по-горе, не означава, че той не е взел предвид тези доводи при своя анализ. Като е посочил, че жалбоподателите (в първоинстанционното производство) не са доказали, че неплатежоспособността на кредитни институции, чиито общи дългове са под прага, представлява системен риск, в рамките на своята изключителна компетентност да установява и преценява релевантните факти и да разглежда доказателствата, Общият съд ясно е посочил, че доказателствата, представени от жалбоподателя в първоинстанционното производство, са недостатъчни за такова доказване. Следователно това твърдение трябва да бъде отхвърлено.
136. Второ, жалбоподателят твърди, че в точка 83 от обжалваното съдебно решение Общият съд е тълкувал погрешно довода, изтъкнат от жалбоподателите в първоинстанционното производство, а именно че големите кредитни институции биха поели всички непреки разходи в случай на забавяне на икономическата дейност. Като не се е произнесъл по този довод, Общият съд не е разгледал основния довод, че всички банки биха причинили непреки разходи, но само някои от тях биха ги поели.
137. Склонен съм да се съглася с жалбоподателя, че този довод е имал централна роля в аргументацията на жалбоподателите в първоинстанционното производство и че Общият съд не го е разгледал по подходящ начин.
138. Накрая, като е определил погрешно целта на данъка върху риска, Общият съд не е разгледал правилно няколко довода, изтъкнати от жалбоподателите в първоинстанционното производство, и по този начин е нарушил задължението си за мотивиране. Най-важното е, че по отношение на лицата, подлежащи на облагане с данъка, и прага Общият съд в точки 80, 81, 93, 94 и 121 не е анализирал правилно доводите, че всички кредитни институции рискуват да причинят непреки разходи на обществото, и следователно не е необходимо да се прави разграничение между големи и малки кредитни институции.
139. И в това отношение считам, че жалбоподателят е прав. Грешките на Общия съд при определянето на целта на данъка върху риска са повлияли на цялата му аргументация, включително на начина, по който е анализирал релевантността и основателността на доводите на жалбоподателите в първоинстанционното производство, както и на мотивите за отхвърлянето им.
140. Въз основа на изложеното по-горе третото основание за обжалване е частично основателно.
4. Заключение относно жалбата пред Съда
141. Поради изложените по-горе причини заключавам, че жалбата трябва да бъде уважена изцяло, а обжалваното съдебно решение — отменено.
В. Делото пред Общия съд
142. В съответствие с член 61 от Статута на Съда на Европейския съюз, когато е отменил решението на Общия съд, Съдът може сам да постанови окончателно решение по делото, когато фазата на производството позволява това.
143. Във връзка с това считам, че ако Съдът прецени, че обжалваното съдебно решение следва да бъде отменено, той разполага с цялата необходима информация, за да се произнесе по единственото основание за обжалване, изтъкнато в първоинстанционното производство, а именно че при анализа на избирателността на данъка върху риска Комисията е трябвало да изпита сериозни затруднения.
144. От съображенията, изложени в анализа относно жалбата пред Съда, става ясно, че според мен това основание трябва да бъде уважено, а спорното решение — отменено.
Г. Съдебните разноски
145. Съгласно член 184, параграф 2 от Процедурния правилник на Съда, когато жалбата е основателна и Съдът се произнася окончателно по спора, той се произнася по съдебните разноски.
146. Предлагам на Съда да осъди Комисията да поеме направените от нея съдебни разноски и да заплати съдебните разноски, направени от Ideella föreningen Svenska Bankföreningen med firma Svenska Bankföreningen, Näringsverksamhet във връзка с настоящото производство по обжалване, както и да осъди Кралство Швеция да поеме направените от него съдебни разноски, съгласно член 138, параграф 1 и член 140, параграф 1 от Процедурния правилник, които се прилагат към производството по обжалване по силата на член 184, параграф 1 от същия правилник.
IV. Заключение
147. С оглед на изложените по-горе съображения предлагам на Съда:
– да отмени решение на Общия съд на Европейския съюз от 17 април 2024 г., Svenska Bankföreningen и Länsförsäkringar Bank/Комисия (T‑112/22, EU:T:2024:250),
– да отмени Решение COM(2021) 8637 final на Европейската комисия от 24 ноември 2021 г. относно държавна мярка SA.56348 (2021/N) — Швеция: шведски данък върху кредитните институции,
– да осъди Комисията да поеме направените от нея съдебни разноски и да заплати съдебните разноски, направени от Ideella föreningen Svenska Bankföreningen med firma Svenska Bankföreningen, Näringsverksamhet във връзка с настоящото производство по обжалване, а Кралство Швеция да поеме направените от него съдебни разноски.
1 Език на оригиналния текст: английски.
2 Заключение на генерален адвокат Kokott по дело ANGED, C‑233/16, EU:C:2017:852, точка 76.
3 Решение от 2 юли 1974 г., Италия/Комисия (173/73, EU:C:1974:71, т. 13 от текста на английски език).
4 T‑112/22, EU:T:2024:250.
5 Lagrådsremissen Riskskatt för kreditinstitut (Предложение до Съвета за законодателство относно данък върху риска, дължим от кредитните институции, наричано по-нататък „законодателното предложение“), наричано в обжалваното съдебно решение „законопроектът“.
6 Чуждестранните кредитни институции се облагат с този данък върху риска, когато към началото на данъчния период имат задължения от търговски дейности, извършени чрез шведски клон, чиято сума надвишава стойността на предвидения със законопроекта праг.
7 Регламент на Съвета от 13 юли 2015 година за установяване на подробни правила за прилагането на член 108 [ДФЕС] (ОВ L 248, 2015 г., стр. 9).
8 Решения от 10 септември 2024 г., Комисия/Ирландия и др. (C‑465/20 P, EU:C:2024:724, т. 73), и от 29 април 2025 г., Prezydent Miasta Mielca (C‑453/23, EU:C:2025:285, т. 41, наричано по-нататък „решение Prezydent Miasta Mielca“).
9 Решение от 22 септември 2020 г., Австрия/Комисия (C‑594/18 P, EU:C:2020:742, т. 44 и цитираната съдебна практика).
10 Изброяването е неизчерпателно, тъй като включва само законодателството на Съюза, което е от значение за настоящото дело.
11 Директива 2014/59/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 15 май 2014 година за създаване на рамка за възстановяване и преструктуриране на кредитни институции и инвестиционни посредници и за изменение на Директива 82/891/ЕИО на Съвета и директиви 2001/24/ЕО, 2002/47/ЕО, 2004/25/ЕО, 2005/56/ЕО, 2007/36/ЕО, 2011/35/ЕС, 2012/30/ЕС и 2013/36/ЕС и на регламенти (ЕС) № 1093/2010 и (ЕС) № 648/2012 на Европейския парламент и на Съвета (ОВ L 173, 2014 г., стр. 190) в редакцията, изменена наскоро с Директива (ЕС) 2024/1174 на Европейския парламент и на Съвета от 11 април 2024 година (ОВ L, 2024/1174).
12 Регламент (ЕС) № 575/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно пруденциалните изисквания за кредитните институции и инвестиционните посредници и за изменение на Регламент (ЕС) № 648/2012 (ОВ L 176, 2013 г., стр. 1) в редакцията, изменена наскоро с Регламент (ЕС) 2025/1215 на Европейския парламент и на Съвета от 17 юни 2025 г. (ОВ L, 2025/1215).
13 Директива 2013/36/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно достъпа до осъществяването на дейност от кредитните институции и относно пруденциалния надзор върху кредитните институции и инвестиционните посредници, за изменение на Директива 2002/87/ЕО и за отмяна на директиви 2006/48/ЕО и 2006/49/ЕО (ОВ L 176, 2013 г., стр. 338).
14 Директива 2014/49/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 16 април 2014 година относно схемите за гарантиране на депозити (ОВ L 173, 2014 г., стр. 149).
15 Регламент на Европейския парламент и на Съвета от 15 юли 2014 година за установяването на еднообразни правила и еднообразна процедура за преструктурирането на кредитни институции и някои инвестиционни посредници в рамките на Единния механизъм за преструктуриране и Единния фонд за преструктуриране и за изменение на Регламент (ЕС) № 1093/2010 (ОВ L 225, 2014 г., стр. 1, наричан по-нататък „Регламентът за ЕМП“). Регламентът за ЕМП се прилага и по отношение на банки, установени в държави членки, чиято парична единица не е еврото, които са установили тясно сътрудничество (вж. съображение 15 от Регламента за ЕМП). Швеция не участва в Единния механизъм за преструктуриране (ЕМП).
16 Както е посочено в съображение 5 от CRR.
17 Вж. по-специално съображения 32 и 72 от CRR.
18 Вж. съображение 3 от DGSD.
19 Вж. съображение 5 от BRRD.
20 Вж. по аналогия решение от 16 април 2026 г., Nitrogénművek (C‑519/24, EU:C:2026:297, т. 33).
21 Вж. по-специално решение от 8 септември 2011 г., Paint Graphos и др. (C‑78/08—C‑80/08, EU:C:2011:550, т. 49 и цитираната съдебна практика).
22 Вж. по-специално решение от 10 септември 2024 г., Комисия/Ирландия и др. (C‑465/20 P, EU:C:2024:724, т. 76).
23 Решение от 5 декември 2023 г., Люксембург и др./Комисия (C‑451/21 P и C‑454/21 P, EU:C:2023:948, т. 108).
24 Решение от 6 октомври 2021 г., World Duty Free Group и Испания/Комисия (C‑51/19 P и C‑64/19 P, EU:C:2021:793, т. 63).
25 Точка 49 от решение Prezydent Miasta Mielca.
26 Вж. решения от 16 март 2021 г., Комисия/Полша (C‑562/19 P, EU:C:2021:201, т. 38 и 39), и от 16 март 2021 г., Комисия/Унгария (C‑596/19 P, EU:C:2021:202, т. 44 и 45).
27 Вж. решение Prezydent Miasta Mielca, точка 53, в която се посочва решение от 15 ноември 2011 г., Комисия и Испания/правителството на Гибралтар и Обединеното кралство (C‑106/09 P и C‑107/09 P, EU:C:2011:732).
28 Вж. решение от 5 юли 2011 г., Edwin/СХВП (C‑263/09 P, EU:C:2011:452, т. 46).
29 В този смисъл вж. решение от 8 ноември 2022 г., Fiat Chrysler Finance Europe/Комисия (C‑885/19 P и C‑898/19 P, EU:C:2022:859, т. 82 и цитираната съдебна практика).
30 Вж. решение от 5 декември 2023 г., наричано по-нататък „решение Люксембург и др./Комисия“ (C‑451/21 P и C‑454/21 P, EU:C:2023:948, т. 77).
31 C‑451/21 P и C‑454/21 P, EU:C:2023:948.
32 Съгласно член 256, параграф 1, втори алинея ДФЕС обжалването пред Съда на решенията, постановени от Общия съд, трябва да се извършва „съгласно предвидените в статута условия и ограничения“. Член 58 от Статута на Съда на Европейския съюз предвижда, че обжалването може да се основава на нарушение на правото на Съюза от страна на Общия съд; вж. точка 76 от решение Люксембург и др./Комисия.
33 Вж. точка 58 от обжалваното съдебно решение.
34 Вж. съображения 49 и 50 от спорното решение.
35 Вж. съображение 51 от спорното решение.
36 Вж. например съображение 68 от спорното решение, в което Комисията изтъква, че финансовите институции, различни от кредитните институции, имат по-малка способност да породят системни рискове, и в крайна сметка значителни непреки разходи и следователно не се намират в сходно фактическо и правно положение с кредитните институции с оглед на целта на данъка върху риска.
37 Това е законодателното предложение, представено от жалбоподателя пред Общия съд.
38 Първоначално идеята е да се намали данъчното предимство, което може да се предположи, че финансовият сектор получава в резултат на освобождаването на предоставянето на финансови услуги от данък добавена стойност.
39 Що се отнася до кредитните институции от системно значение, в законопроекта се пояснява още, че „е трудно да се определи точно къде трябва да се постави границата за това дали дадена институция е от системно значение или не. Факторите, които играят роля в това отношение, са размерът на институцията, нейното значение за националната икономика, нейната сложност и взаимосвързаността ѝ с други институции. Тъй като участниците във финансовата система притежават облигации един на друг, проблем, възникнал в една част от системата, може бързо да се разпространи към други части и в резултат на това да застраши финансовата стабилност“.
40 Съгласно законопроекта тези непреки разходи могат да се изразяват например в по-високи разходи за осигуровки за безработица и други системи за социално осигуряване или в по-ниски данъчни постъпления поради по-слаби икономически резултати.
41 Изразът „от системно значение“, с който се обозначават кредитните институции, подлежащи на облагане с предложения данък върху риска, е използван от някои от консултираните заинтересовани страни, чиито становища са отразени в законопроекта.
42 Например съгласно CRD понятието „системно значима институция“ се определя като „институция майка от ЕС, финансов холдинг майка от ЕС, финансов холдинг майка със смесена дейност от ЕС или институция, която в случай на несъстоятелност или недобро функциониране би могла да породи системен риск“ (вж. т. 30 от член 3, параграф 1 от тази директива). В същата директива понятието „системен риск“ се определя като „риск от смущения във финансовата система, който е в състояние да предизвика сериозни отрицателни последствия за финансовата система и реалната икономика“ (вж. т. 10 от член 3, параграф 1 от тази директива).
43 За да обоснове използването на понятието „системен риск“ в обжалваното съдебно решение, Комисията твърди, че големите кредитни институции представляват „определен системен риск“, че „размерът на дадена кредитна институция и нейната обща системна значимост са взаимосвързани“, че „кредитна институция, която притежава голям портфейл от дългове, обикновено е и системно значима“ и че когато дадена кредитна институция е квалифицирана като голяма поради общия размер на дълговете си, „аспектите на „системната значимост“ и „системния риск“ никога не са далеч“. Тя обаче пояснява, че „големите“ кредитни институции не са непременно „системно значими“ съгласно рамките за преструктуриране на банки и пруденциален надзор. От своя страна Швеция твърди по доста категоричен начин, че независимо от понятията, използвани от Общия съд, целта, както е определена от този съд, не се различава от тази, посочена от Комисията.
44 Във връзка с това вж. по-специално решение от 22 декември 2008 г., British Aggregates/Комисия (C‑487/06 P, EU:C:2008:757, т. 113 и цитираната съдебна практика).
45 Решения от 5 септември 2024 г., Словения/Комисия (C‑447/22 P, EU:C:2024:678, т. 50 и 51), и от 6 октомври 2021 г., Scandlines Danmark и Scandlines Deutschland/Комисия (C‑174/19 P и C‑175/19 P, EU:C:2021:801, т. 67 и цитираната съдебна практика).
46 В случай на асиметрично данъчно задължение помощта може да произтича от факта, че конкурентите на облаганите икономически субекти не са обект на този данък; във връзка с това вж. решение от 7 септември 2006 г., Laboratoires Boiron (C‑526/04, EU:C:2006:528, т. 34).
47 Решение от 6 ноември 2018 г., Scuola Elementare Maria Montessori/Комисия, Комисия/Scuola Elementare Maria Montessori и Комисия/Ferracci (C‑622/16 P—C‑624/16 P, EU:C:2018:873, т. 86 и цитираната съдебна практика).
48 Доводите, с които се оспорва тълкуването от Общия съд на спорното решение на Комисията, са въпроси, които поставят правни въпроси, които подлежат на контрол от Съда в рамките на производство по обжалване; вж. решение от 10 септември 2024 г., Комисия/Ирландия и др. (C‑465/20 P, EU:C:2024:724, т. 111 и 112).
49 Вж. съображение 50 от спорното решение. Комисията се позовава на решение от 16 март 2021 г., Комисия/Унгария (C‑596/19 P, EU:C:2021:202, т. 48).
50 Вж. точка 54 от спорното решение.
51 C‑562/19 P, EU:C:2021:201, наричано по-нататък „решение Комисия/Полша“, точка 41.
52 C‑596/19 P, EU:C:2021:202, наричано по-нататък „решение Комисия/Унгария“, точка 47.
53 Кралство Швеция обяснява в отговора си, че е решено да се приложи метод на фиксирана ставка, за да се избегне необходимостта Skatteverket (Данъчната агенция на Швеция) да преценява риска, който всяка кредитна институция поражда в даден момент.
54 Само кредитните институции, общата стойност на чиито дългове надвишава прага, са длъжни да плащат данъка, докато институциите, общата стойност на чиито дългове остава под същия праг, са освободени от данъка. Вж. и точки 116 и 117 по-долу.
55 Регламент (ЕС) № 1093/2010 на Европейския парламент и на Съвета от 24 ноември 2010 година за създаване на Европейски надзорен орган (Европейски банков орган), за изменение на Решение № 716/2009/ЕО и за отмяна на Решение 2009/78/ЕО на Комисията (ОВ L 331, 2010 г., стр. 12), както е изменен наскоро с Регламент (ЕС) 2025/2088 на Европейския парламент и на Съвета от 8 октомври 2025 година (ОВ L 2088, 2025 г., стр. 1). Този регламент възлага на ЕБО да наблюдава и оценява пазарните тенденции в областта на своята компетентност, включително стрес тестовете, и да разработи критерии за идентифициране и измерване на системния риск, както и подходяща система за провеждане на стрес тестове (вж. съображение 43 и членове 23 и 32 от него).
56 Жалбоподателите в първоинстанционното производство изтъкват, че петте шведски банки, които са били подложени на тези тестове, са постигнали отлични резултати.
57 Имам предвид фонда за преструктуриране, предвиден в BRRD.
58 Решение от 4 март 2021 г., Комисия/Fútbol Club Barcelona (C‑362/19 P, EU:C:2021:169, т. 65).
59 След като припомня целта на данъка върху риска, както е определена в точка 41 от обжалваното съдебно решение, Общият съд посочва, че макар че всички кредитни институции могат да са в основата на някои непреки разходи, т.е. да е възможно да участват в генерирането на тези разходи, това не означава, че в случай на неплатежоспособност всички кредитни институции са в състояние да предизвикат едни и същи последици за финансовата система и икономиката като цяло.
60 C‑233/16, наричано по-нататък „решение ANGED I“, EU:C:2018:280, точка 53.
61 Според Съда, „колкото по-голяма е тяхната търговска площ, толкова по-голям е притокът от потребители, което води до засилено увреждане на околната среда“; вж. точка 53 от решение ANGED I.
62 Решения от 16 май 2019 г., Полша/Комисия (T‑836/16 и T‑624/17, EU:T:2019:338, т. 89), и от 27 юни 2019 г., Унгария/Комисия (T‑20/17, EU:T:2019:448, т. 101).
63 C‑236/16 и C‑237/16, EU:C:2018:291 (наричано по-нататък „решение ANGED II“). Това решение се отнася до испански регионален данък върху големи търговски обекти, подобен на този, който е разгледан в решение ANGED I.
64 Това са „изключенията“, на които Общият съд се позовава в решения Полша/Комисия и Унгария/Комисия, както е посочено в бележка под линия 62, на които Общият съд се позовава в точка 89 от обжалваното съдебно решение.
65 Вж. решения от 16 март 2021 г., Комисия/Полша (C‑562/19 P, EU:C:2021:201, т. 35), и от 16 март 2021 г., Комисия/Унгария (C‑596/19 P, EU:C:2021:202, т. 41).
66 Първите 2 000 m2 или 2 500 m2 не са били облагани с данък. Следователно никое предприятие не е плащало данък върху площи под тези прагове; вж. точка 8 от двете решения. Някои обекти, извършващи специфична стопанска дейност, също са били освободени от данък.
67 Точка 50.
68 Пак там, точка 54.
69 Вж. решения от 4 юни 2015 г., Kernkraftwerke Lippe-Ems (C‑5/14, EU:C:2015:354, т. 78 и 79), и от 7 ноември 2019 г., UNESA и др. (C‑105/18—C‑113/18, EU:C:2019:935, т. 64—67).
70 Решение от 28 септември 2023 г., Changmao Biochemical Engineering/Комисия (C‑123/21 P, EU:C:2023:708, т. 185).
71 Решение от 13 февруари 2025 г., Комисия и др./Carpatair (C‑244/23 P—C‑246/23 P, EU:C:2025:87, т. 67 и цитираната съдебна практика).