Voorlopige editie

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

A. BIONDI

van 21 mei 2026 (1)

Zaak C‑459/24 P

Ideella föreningen Svenska Bankföreningen med firma Svenska Bankföreningen, Näringsverksamhet

tegen

Europese Commissie

„ Hogere voorziening – Staatssteun – Zweeds belastingrecht – Risicobelasting – Besluit van de Europese Commissie om geen bezwaar te maken – Selectiviteit – Doel van de maatregel ”

I.      Inleiding

1.        Als het om staatssteun en belastingheffing gaat, levert het vraagstuk van selectiviteit onvermijdelijk „aanzienlijke problemen” op, zoals advocaat-generaal Kokott het nog voorzichtig heeft uitgedrukt(2).

2.        Het spreekt immers voor zich dat belastingheffing niet louter een instrument is voor het verkrijgen van inkomsten ter financiering van overheidsuitgaven. Zij dient ook een reeks bredere doelstellingen, zoals de herverdeling van inkomen, bevordering van het internationale concurrentievermogen, schuldbeheer en, helaas, soms het verlenen van onrechtmatige voordelen aan bepaalde categorieën belastingplichtigen. De toepassing van het selectiviteitscriterium ter handhaving van het beginsel van non-discriminatie is in deze context van bijzonder belang – en per definitie lastig – wanneer het gaat om nationale regelgeving, in het kader waarvan per definitie onderscheid wordt gemaakt en discretionaire bevoegdheid wordt uitgeoefend.

3.        Deze moeilijkheden mogen de werking van de gevestigde beginselen van het staatssteunrecht van de Europese Unie echter niet onnodig belemmeren. Reeds in het arrest in de zaak Italië/Commissie – naar mijn beste weten de eerste zaak waarin een belastingmaatregel in de context van staatssteun aan de orde kwam – heeft het Hof twee grondbeginselen van het toezicht op staatssteun geformuleerd. In de eerste plaats heeft het begrip „steun” een objectief karakter: het verschilt niet naargelang van de nationale regelgevende bevoegdheidssfeer waarin het voorkomt. In de tweede plaats is het bestaan van een nationale bevoegdheid op een bepaald gebied, waaronder belastingheffing, niet voldoende om de uitoefening van die bevoegdheid te vrijwaren van toetsing op verenigbaarheid met het Unierecht.(3)

4.        Dergelijke vaststellingen zijn niet louter van historisch of theoretisch belang. Ze zijn ook rechtstreeks en uiterst relevant voor de onderhavige hogere voorziening, waarin de vraag aan de orde is of een belasting die uitsluitend van toepassing is op negen kredietinstellingen, in een door concurrentie gekenmerkte markt met meer dan 100 marktdeelnemers, selectief is in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

5.        Ideella föreningen Svenska Bankföreningen med firma Svenska Bankföreningen, Näringsverksamhet (hierna: „rekwirante”), een Zweedse vereniging van bankiers die haar 31 leden zowel op nationaal als op internationaal niveau vertegenwoordigt in aangelegenheden van gemeenschappelijk belang, verzoekt om vernietiging van het arrest van 17 april 2024, Svenska Bankföreningen en Länsförsäkringar Bank/Commissie(4) (hierna: „bestreden arrest”). Bij dat arrest heeft het Gerecht het beroep verworpen dat rekwirante en een van haar leden, Länsförsäkringar Bank AB, hadden ingesteld tot nietigverklaring van besluit COM(2021) 8637 final van de Europese Commissie van 24 november 2021 betreffende steunmaatregel SA.56348 (2021/N) – Zweden: Zweedse belasting op kredietinstellingen (hierna: „litigieus besluit”).

II.    Voorgeschiedenis van het geding, litigieus besluit en bestreden arrest

6.        Op 3 september 2021 heeft het Koninkrijk Zweden overeenkomstig artikel 108, lid 3, VWEU een wetsontwerp betreffende een risicobelasting voor kredietinstellingen, alsook ontwerpen tot wijziging van de wet betreffende krediet voor buitenlandse belasting (hierna samen: „wetsontwerp”) aangemeld bij de Commissie.(5) Desondanks was het Koninkrijk Zweden van mening dat de ingevoerde belasting (hierna: „risicobelasting”) niet voldeed aan de in artikel 107, lid 1, VWEU neergelegde criteria van selectiviteit en dus geen staatssteun uitmaakte. Het wetsontwerp is aanvaard en de wet is op 1 januari 2022 in werking getreden.

7.        Voor de onderhavige hogere voorziening kan de inhoud van het wetsontwerp op basis van de punten 5 tot en met 9 van het bestreden arrest als volgt worden samengevat.

8.        Op grond van punt 2.1, afdeling 1, van het wetsontwerp moeten kredietinstellingen de belasting betalen aan de staat.

9.        Overeenkomstig punt 2.1, afdeling 4, van het wetsontwerp zijn Zweedse kredietinstellingen onderworpen aan de risicobelasting wanneer de som van hun schulden aan het begin van het belastingjaar de in het wetsontwerp vastgestelde grenswaarde overschrijdt.(6) In de motivering van het wetsontwerp inzake deze afdeling wordt naar het Zweedse recht verwezen voor de definitie van kredietinstellingen, te weten Zweedse banken en Zweedse ondernemingen die actief zijn op de markt van kredietverlening, alsook buitenlandse banken en buitenlandse kredietondernemingen. Als gevolg daarvan zijn negen kredietinstellingen aan de belasting onderworpen (punten 5 en 6 van het bestreden arrest).

10.      In punt 2.1, afdeling 5, van het wetsontwerp wordt de drempelwaarde vastgesteld op 150 miljard Zweedse kronen (SEK) (ongeveer 13,3 miljard EUR) voor belastingjaren die beginnen in 2022. Voor belastingjaren die beginnen in 2023 of later bedraagt de drempel 150 miljard SEK, te vermenigvuldigen met een cijfer dat de verhouding weergeeft tussen het basisbedrag van de prijs in 2022 en het basisbedrag van de prijs voor het jaar waarin het betrokken belastingjaar is begonnen, uitgedrukt in de vorm van een percentage met twee decimalen, naar beneden afgerond, te verhogen met twee procentpunten (punt 7 van het bestreden arrest).

11.      Punt 2.1 van afdeling 6 bevat specifieke bepalingen voor de situatie van kredietinstellingen die deel uitmaken van een groep kredietinstellingen (punt 8 van het bestreden arrest).

12.      In punt 2.1, afdeling 9, van het wetsontwerp wordt het belastingtarief vastgesteld op 0,05 % van de som van de schulden van de belastingplichtige kredietinstelling. In punt 2.2 van het wetsontwerp is bepaald dat het tarief voor belastingjaar 2023 wordt verhoogd tot 0,06 % (punt 9 van het bestreden arrest).

13.      In het litigieuze besluit, dat is vastgesteld na een eerste onderzoek als bedoeld in artikel 4, lid 3, van verordening (EU) 2015/1589(7), is de Commissie tot de slotsom gekomen dat de belasting geen staatssteun vormde in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, op grond dat zij niet voldeed aan het daarin vervatte criterium van selectiviteit.

14.      Rekwirante en een van haar leden (hierna samen: „verzoeksters in eerste aanleg”) hebben bij het Gerecht een beroep ingesteld tot nietigverklaring van het litigieuze besluit. Zij hebben als enige middel voorgedragen dat hun procedurele rechten zijn geschonden. Hun argument was dat de Commissie ernstige moeilijkheden moest hebben ondervonden bij haar analyse van de belasting en daarom de formele onderzoeksprocedure van artikel 4, lid 4, van verordening 2015/1589 had moeten inleiden, waardoor zij de mogelijkheid zouden hebben gehad om hun standpunt kenbaar te maken. In deze context kwamen zij op tegen het door de Commissie uitgevoerde onderzoek inzake de selectiviteit van de belasting. Het Koninkrijk Zweden heeft geïntervenieerd aan de zijde van de Commissie.

15.      Bij het bestreden arrest heeft het Gerecht geoordeeld dat verzoeksters in eerste aanleg niet hadden aangetoond dat de Commissie twijfels had moeten hebben over de kwalificatie van de risicobelasting als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, en dus de formele onderzoeksprocedure had moeten inleiden. Bijgevolg heeft het Gerecht het beroep in zijn geheel verworpen en verzoeksters in eerste aanleg verwezen in de kosten.

III. Analyse

A.      Inleidende opmerkingen

16.      Overeenkomstig de in punt 3 van deze conclusie genoemde beginselen heeft het Hof steeds benadrukt dat maatregelen van de lidstaten op gebieden die niet zijn geharmoniseerd in het Unierecht, vallen binnen de werkingssfeer van de bepalingen van het VWEU met betrekking tot het toezicht op staatssteun. De lidstaten moeten zich er dus van onthouden belastingmaatregelen vast te stellen die met de interne markt onverenigbare staatssteun kunnen vormen.(8) Dit is geen holle formulering maar veeleer een specifieke uitdrukking van een ruimer en vast beginsel: de nationale bevoegdheid wordt beperkt wanneer deze de uitoefening van Unierechtelijke rechten of de toepassing van het Unierecht aantast.

17.      Staatssteunregels mogen derhalve niet als een afzonderlijk „stelsel” worden beschouwd. Ze vormen veeleer een wezenlijk bestanddeel van het beheer van de interne markt van de Unie. Hoewel de Commissie geen gedetailleerde beoordeling hoeft te verrichten van elke Unieregel die door een nationale maatregel kan worden geraakt, heeft het Hof herhaaldelijk bevestigd dat staatssteun die in strijd is met het Unierecht of de algemene beginselen daarvan, niet als verenigbaar met de interne markt kan worden beschouwd(9).

18.      In casu is het niet alleen duidelijk dat de Zweedse risicobelasting van invloed kan zijn op de toepassing van het staatssteunrecht, maar ook dat zij een gebied van het Unierecht raakt dat – grotendeels – reeds is geharmoniseerd, namelijk het regelgevingskader van de Unie voor het bankwezen, dat gericht is op het behoud van de stabiliteit van het financiële stelsel (hierna: „regelgevingskader van de Unie voor het bankwezen”).

19.      Het regelgevingskader van de Unie voor het bankwezen omvat onder meer(10) het kader voor het herstel en de afwikkeling van banken, dat wil zeggen de richtlijn herstel en afwikkeling van banken(11) (Bank Recovery and Resolution Directive; hierna: „BRRD”), het kader voor de prudentiële vereisten, namelijk de verordening kapitaalvereisten(12) (Capital Requirements Regulation; hierna: „CRR”) en de richtlijn kapitaalvereisten(13) (Capital Requirements Directive; hierna: „CRD”), en het kader voor de depositogarantiestelsels, dat de richtlijn depositogarantiestelsels(14) (Deposit Guarantee Schemes Directive; hierna: „DGSD”) omvat. Tot het regelgevingskader behoort ook verordening (EU) nr. 806/2014(15), die van toepassing is op kredietinstellingen die in de bankenunie zijn gevestigd.

20.      De CRR en de CRD vormen samen het kader voor de prudentiële kapitaalvereisten(16), dat met name voorziet in prudentiële regels voor kredietinstellingen. Na de wereldwijde financiële crisis van 2008 heeft de Uniewetgever het noodzakelijk geacht om de banksector in de Unie te beschermen door aan kredietinstellingen kapitaalvereisten op te leggen die evenredig zijn aan de te ondervangen risico’s.(17) De DGSD heeft tot doel om de interne markt te versterken door de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van financiële diensten te vergemakkelijken en tegelijkertijd de stabiliteit van het bankwezen te versterken en de bescherming van spaarders te waarborgen.(18) Met de BRRD heeft de wetgever de autoriteiten willen toerusten met een pakket geloofwaardige instrumenten om tijdig en snel genoeg in een zwakke of falende instelling te kunnen ingrijpen om de continuïteit van de kritieke financiële en economische functies van de instelling te waarborgen en tegelijkertijd het effect van het falen van de instelling op de economie en het financiële systeem tot een minimum te beperken.(19)

21.      Met deze lange uitweiding over het regelgevingskader van de Unie voor het bankwezen wil ik slechts aangeven dat, hoewel het recht van de lidstaten om fiscale maatregelen – zoals de risicobelasting – vast te stellen door geen van de bepalingen ervan wordt beperkt, de vaststelling van dergelijke maatregelen mijns inziens geen afbreuk mag doen aan de doelstellingen van dit regelgevingskader.(20) Ondanks de autonomie van de lidstaten op fiscaal gebied had de volledigheid van het regelgevingskader van de Unie voor het bankwezen naar mijn idee voor de Commissie voldoende reden moeten zijn om een nationale belastingmaatregel die deze regels kan doorkruisen, uiterst zorgvuldig te onderzoeken, ook in het stadium van de beoordeling van de selectiviteit ervan.

22.      Niettemin herinner ik eraan dat, ook al brengen nationale belastingmaatregelen specifieke uitdagingen met zich mee, de beoordeling van de selectiviteit voor de toepassing van artikel 107, lid 1, VWEU steeds moet plaatsvinden volgens de vaste driestappentoets die in de rechtspraak van het Hof is ontwikkeld.(21) Deze toets kan voor verschillende nationale maatregelen op dezelfde wijze worden verricht, ongeacht om welke specifieke nationale bevoegdheden het gaat, en is flexibel genoeg voor de bijzonderheden van belastingmaatregelen.

23.      Volgens de selectiviteitstoets in drie stappen moet de Commissie, om een nationale belastingmaatregel als „selectief” te kunnen kwalificeren, eerst vaststellen wat het referentiestelsel is – dat wil zeggen wat de „normale” belastingregeling in de betrokken lidstaat is – en vervolgens aantonen dat de betreffende belastingmaatregel afwijkt van dit referentiestelsel doordat daarmee een verschil in behandeling wordt ingevoerd tussen marktdeelnemers die zich uit het oogpunt van de met dit referentiestelsel nagestreefde doelstelling in een vergelijkbare feitelijke en juridische situatie bevinden. Het begrip „staatssteun” ziet evenwel niet op maatregelen die a priori selectief zijn omdat ze een verschil in behandeling invoeren tussen ondernemingen die zich bevinden in een feitelijke en juridische situatie die vergelijkbaar is uit het oogpunt van het doel van de betreffende juridische regeling, wanneer de betrokken lidstaat, in een derde fase, kan aantonen dat die verschillende behandeling gerechtvaardigd is omdat zij voortvloeit uit de aard of de opzet van het stelsel waarvan die maatregelen deel uitmaken.(22)

24.      Het Hof heeft benadrukt dat de vaststelling van het referentiestelsel in de eerste stap van de selectiviteitstoets van groot belang is bij belastingmaatregelen, daar het bestaan van een economisch voordeel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU alleen kan worden vastgesteld in vergelijking tot een „normale” belasting.(23) In dit verband heeft het Hof gepreciseerd dat wanneer de fiscale maatregel in kwestie niet kan worden losgemaakt van het belastingstelsel van de betrokken lidstaat als geheel, dat stelsel als referentiestelsel moet worden genomen. Indien daarentegen blijkt dat die maatregel duidelijk los te maken is van het stelsel als geheel, kan niet worden uitgesloten dat het referentiestelsel waarmee rekening moet worden gehouden, beperkter is dan dat stelsel als geheel, of dat de maatregel zelf dat kader vormt als deze een regel met een opzichzelfstaande juridische logica vormt en het niet mogelijk is om een coherent geheel van regels daarbuiten te identificeren.(24)

25.      Het staat uiteraard aan de lidstaat om de wezenlijke kenmerken van elke belasting vast te stellen. Daartoe behoren het belastingtarief, de heffingsgrondslag, de wijzen van berekening, de belastbare feiten en de drempels. In een recent arrest heeft het Hof verduidelijkt dat ook vrijstellingen als een dergelijk kenmerk moeten worden beschouwd.(25) Die wezenlijke kenmerken bepalen in beginsel het referentiestelsel of de „normale” belastingregeling, aan de hand waarvan de selectiviteitsvoorwaarde moet worden onderzocht.(26) Dit laat evenwel de mogelijkheid onverlet om vast te stellen dat het referentiestelsel zelf, zoals het uit het nationale recht voortvloeit, onverenigbaar is met het Unierecht op het gebied van staatssteun, aangezien het belastingstelsel in kwestie is opgezet volgens kennelijk discriminerende parameters die bedoeld zijn om dat Unierecht te omzeilen.(27)

B.      Hogere voorziening

26.      Ter ondersteuning van haar hogere voorziening voert rekwirante vier middelen aan.

27.      Het eerste middel, het eerste onderdeel van het tweede middel en het vierde middel zijn gericht tegen de punten 39 tot en met 43 van het bestreden arrest, waarin het Gerecht de door verzoeksters in eerste aanleg aangevoerde argumenten betreffende de vaststelling van het doel van de risicobelasting heeft afgewezen. Ik zal deze daarom samen behandelen.

1.      Eerste middel, eerste onderdeel van het tweede middel en vierde middel van de hogere voorziening

28.      Met haar eerste middel voert rekwirante aan dat het Gerecht het doel van de risicobelasting onjuist heeft omschreven en dus bij de toepassing van artikel 107, lid 1, VWEU blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting met betrekking tot het selectiviteitscriterium. Rekwirante betoogt dat het Gerecht het doel van de risicobelasting heeft vastgesteld als het belasten van „kredietinstellingen die een systeemrisico uitmaken”, terwijl dit doel door Zweden in het wetsontwerp en door de Commissie in het litigieuze besluit is omschreven als het belasten van „grote” en niet van „systeemrelevante” kredietinstellingen. Volgens rekwirante tast deze onjuiste rechtsopvatting de gehele analyse van het referentiestelsel aan en volstaat zij als zodanig om te rechtvaardigen dat het bestreden arrest wordt vernietigd.

29.      Met het eerste onderdeel van haar tweede middel brengt rekwirante naar voren dat de Commissie, en bijgevolg het Gerecht, de vaak onduidelijke en vage redenering waarmee het Koninkrijk Zweden het doel en de bestaansreden van de risicobelasting heeft gemotiveerd, hebben aanvaard. Zij betoogt dat deze onnauwkeurigheid de Commissie ertoe had moeten aanzetten om op grond van artikel 108, lid 2, VWEU een formele onderzoeksprocedure in te leiden teneinde de maatregel beter te begrijpen. Volgens rekwirante geeft het bestreden arrest om deze reden blijk van een onjuiste rechtsopvatting, ongeacht of het Hof het eerste middel aanvaardt.

30.      Met haar vierde middel voert rekwirante aan dat het Gerecht de feiten en bewijzen onjuist heeft opgevat door in de punten 40 en 41 van het bestreden arrest het doel van de betrokken belasting onjuist vast te stellen. Rekwirante verwijst naar de argumenten die zij ter ondersteuning van haar eerste middel heeft aangevoerd.

31.      Vervolgens zal ik de gegrondheid van de argumenten van rekwirante onderzoeken, na eerst te zijn nagegaan aan de hand van welke maatstaf de vaststellingen van het Gerecht inzake het doel van de risicobelasting moeten worden getoetst.

a)      Maatstaf voor de toetsing van de vaststellingen van het Gerecht inzake het doel van de risicobelasting

32.      Rekwirante betoogt dat het Gerecht het onderdeel van het wetsontwerp waarin de Zweedse wetgever heeft uiteengezet om welke redenen de risicobelasting is ingevoerd en wat de doelstellingen ervan zijn, onjuist heeft uitgelegd. De Commissie betoogt dat een dergelijk verzoek voor het Hof alleen ontvankelijk is indien rekwirante aantoont dat de feiten onjuist zijn opgevat.

33.      In dit verband zij eraan herinnerd dat een hogere voorziening tegen een beslissing van het Gerecht krachtens artikel 256, lid 1, tweede alinea, VWEU beperkt is tot rechtsvragen en moet worden ingesteld „op de wijze en binnen de grenzen die in het statuut worden bepaald”. In een lijst van middelen die in dit kader kunnen worden aangevoerd, specificeert artikel 58, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie dat de hogere voorziening gebaseerd kan zijn op schending van het Unierecht door het Gerecht.(28)

34.      Het Hof is in hogere voorziening met betrekking tot het onderzoek van de vaststellingen van het Gerecht betreffende de nationale wetgeving – die, in de context van staatssteun, feitelijke vaststellingen vormen – in beginsel enkel bevoegd om te onderzoeken of die nationale wetgeving onjuist is opgevat.(29)

35.      Het Hof moet echter wel kunnen nagaan of dergelijke beoordelingen zelf geen schending van het Unierecht vormen.(30) In punt 78 van het arrest Luxemburg e.a./Commissie(31) heeft het Hof verduidelijkt dat „[d]e argumenten die ertoe strekken de keuze van het referentie[stelsel] of de betekenis ervan in de eerste fase van de analyse van het bestaan van een selectief voordeel ter discussie te stellen, zijn immers ontvankelijk aangezien deze analyse voortvloeit uit een juridische kwalificatie van het nationale recht op basis van een Unierechtelijke bepaling”.

36.      De Commissie betoogt dat deze verduidelijkingen zich beperken tot de vaststelling van het referentiestelsel in de eerste fase van de selectiviteitstoets en niet van toepassing zijn op de vaststelling van het doel van een belasting die aan de staatssteunregels moet worden getoetst. Dit argument kan niet slagen.

37.      Ten eerste is de conclusie van het Gerecht in punt 78 van het reeds aangehaalde arrest Luxemburg e.a./Commissie duidelijk van toepassing op de gehele selectiviteitsanalyse en dus op elk van de drie stappen ervan.

38.      In de tweede plaats volgt de beperking waarop de Commissie zich beroept niet uit de logica achter de in punt 79 van het arrest Luxemburg e.a./Commissie uiteengezette redenering van het Hof. In dat punt heeft het Hof aangegeven dat indien „[z]ou worden aangenomen dat het [...] niet kan vaststellen of het Gerecht zonder blijk te geven van een onjuiste rechtsopvatting de afbakening van het relevante referentiekader en de uitlegging en de toepassing ervan als doorslaggevend criterium voor het onderzoek van het bestaan van een selectief voordeel heeft overgenomen, [...] dit erop [zou] neerkomen dat wordt aanvaard dat het mogelijk is dat het Gerecht in voorkomend geval een bepaling van primair Unierecht, te weten artikel 107, lid 1, VWEU, heeft geschonden, zonder dat tegen deze schending kan worden opgekomen in het kader van een hogere voorziening, hetgeen in strijd is met artikel 256, lid 1, tweede alinea, VWEU”.(32)

39.      Overeenkomstig de redenering die ten grondslag ligt aan de punten 78 en 79 van het arrest Luxemburg e.a./Commissie ben ik dan ook van mening dat het Hof bevoegd is om de vaststellingen betreffende de nationale wetgeving te toetsen die het Gerecht met het oog op de selectiviteitsanalyse voor de toepassing van artikel 107, lid 1, VWEU heeft gedaan met betrekking tot het bepalen van het doel van een belastingmaatregel.

40.      Hieruit volgt dat het onderzoek van de argumenten die rekwirante in het kader van haar eerste middel naar voren heeft gebracht, niet beperkt mag blijven tot de vraag of een onjuiste opvatting van het betrokken onderdeel van het wetsontwerp is aangetoond.

b)      Eerste middel van de hogere voorziening

41.      Om de argumenten van rekwirante te onderzoeken zal ik nagaan welke definitie van het doel van de risicobelasting is gekozen in, achtereenvolgens, het bestreden arrest, het litigieuze besluit en het wetsontwerp.

1)      Doel van de risicobelasting in het bestreden arrest

42.      In punt 41 van het bestreden arrest heeft het Gerecht geoordeeld dat uit het wetsontwerp volgde dat met de risicobelasting werd beoogd „de overheidsfinanciën te versterken door deze te verbeteren en door de overheidsschuld op een laag niveau te houden teneinde ruimte te scheppen om toekomstige financiële crisissen te kunnen beheersen. Daartoe moet de belasting worden opgelegd aan grote kredietinstellingen, waarvan het falen of de ernstige verstoring, op individuele basis en door hun omvang en hun belang voor de werking van het financiële stelsel, een systeemrisico kan inhouden en zeer negatieve gevolgen zou hebben voor dat stelsel en de economie in het algemeen, met aanzienlijke indirecte kosten voor de maatschappij tot gevolg”. Deze zeer uitgebreide definitie komt terug in de punten 58, 80, 81, 93 en 120 van het bestreden arrest. Hoewel het Gerecht in het bestreden arrest heeft verduidelijkt dat „met de [risico]belasting niet wordt beoogd om risico’s die kredietinstellingen uitmaken te vermijden of te verhelpen”(33), ligt de nadruk duidelijk op het „systeemrisico” dat belastingplichtige kredietinstellingen door „hun omvang en hun belang” kunnen vormen „voor de werking van het financiële stelsel”.

2)      Doel van de risicobelasting in het litigieuze besluit

43.      In de overwegingen 6 tot en met 8 van het litigieuze besluit wordt de risicobelasting gedefinieerd als een „jaarlijkse belasting die van toepassing is op grote, in Zweden actieve kredietinstellingen”, die tot doel heeft om „via bijdragen van grote kredietinstellingen die aan de basis kunnen liggen van aanzienlijke indirecte kosten voor de maatschappij de overheidsfinanciën te versterken, waardoor het mogelijk zou worden het hoofd te bieden aan dergelijke indirecte kosten waarmee toekomstige financiële crisissen mogelijkerwijs gepaard gaan”. De aan de risicobelasting onderworpen instellingen worden omschreven als „grote kredietinstellingen”, die „wegens hun omvang en hun belang aanzienlijke indirecte kosten voor de maatschappij teweeg kunnen brengen in het geval van een financiële crisis”. In de definitie van het doel van de risicobelasting zoals uiteengezet in deze overwegingen komen de begrippen „systeemrisico” of „systeemrelevante” instellingen niet voor.

44.      Bij het beoordelen van de vraag of de keuze van de belastingplichtigen en de maatstaf die is gebruikt om deze personen te identificeren, kennelijk discriminerend waren, stelt de Commissie echter dat grote kredietinstellingen „systeemrelevant” kunnen zijn en dat de omvang van de schulden „een geschikte maatstaf [is] voor het systeemrisico dat door een kredietinstelling kan worden veroorzaakt”, alsook een „relevante indicator van zowel het belang van een kredietinstelling als van haar mogelijke bijdrage aan het risico indien zij zou falen”.(34) Het is waar dat de Commissie in het kader van deze beoordelingen heeft opgemerkt dat de risicobelasting tot doel had om kredietinstellingen te belasten die aanzienlijke indirecte kosten kunnen veroorzaken.(35) Andere overwegingen van het litigieuze besluit zijn echter minder eenduidig. Hoewel de Commissie nergens uitdrukkelijk bevestigt dat de Zweedse wetgever tot doel had om kredietinstellingen te belasten die een systeemrisico voor het financiële stelsel uitmaken, lijken sommige van haar beoordelingen nauwelijks een andere definitie van dit doel toe te laten(36), hetgeen wijst op een wezenlijk gebrek aan duidelijkheid op dit punt.

3)      Doel van de risicobelasting in het wetsontwerp

45.      De toelichtingen van de Zweedse wetgever in het wetsontwerp geven blijk van een nog groter gebrek aan duidelijkheid over het daadwerkelijke doel van en de daadwerkelijke reden voor de risicobelasting.

46.      Uit de voorbereidende werkzaamheden die tot de vaststelling van deze belasting hebben geleid, die in het dossier van het Gerecht zijn opgenomen(37), blijkt dat het plan om een belasting op de financiële sector in te voeren, dateert uit 2015.(38) In 2020 werd een concreet voorstel gedaan om de belastingdruk op kredietinstellingen – die in het geval van een financiële crisis aanzienlijke indirecte kosten voor de maatschappij kunnen veroorzaken – te verhogen, toen de Zweedse minister van Financiën een nota presenteerde met de titel „Risicobelasting voor bepaalde kredietinstellingen”. Deze nota werd in 2021 herzien en is vervolgens bij de Commissie aangemeld.

47.      In punt 5.1 van het wetsontwerp, waarin de redenen voor het wetgevingsvoorstel voor een risicobelasting worden uiteengezet, wordt uitgelegd dat grote instellingen een zodanig essentieel onderdeel van het financiële stelsel vormen dat hun falen of een ernstige verstoring van hun activiteiten negatieve gevolgen zou hebben voor het financiële stelsel of voor de economie. Volgens dit punt zijn deze instellingen „systeemrelevant” en vormt hun falen een „systeemrisico”, dat wordt gedefinieerd als een bedreiging voor de financiële stabiliteit.(39) Er wordt uitgelegd dat het financiële stelsel kwetsbaar is en dat er zich in de toekomst, ondanks de regelgeving voor kredietinstellingen – zoals die inzake kapitaaltoereikendheid en afwikkeling – en het toezicht op kredietinstellingen, nog steeds financiële crises kunnen voordoen. In het wetsontwerp wordt benadrukt dat financiële crises zeer duur kunnen zijn en gedurende een langere periode negatieve gevolgen kunnen hebben voor huishoudens, ondernemingen en de publieke sector. De verminderde economische groei in de nasleep van een financiële crisis leidt vervolgens tot indirecte kosten voor de economie.(40) Vanwege deze gevolgen is het volgens punt 5.1 van het wetsontwerp redelijk om de belastingdruk te verhogen op kredietinstellingen die in het geval van een financiële crisis aanzienlijke indirecte kosten voor de maatschappij kunnen veroorzaken. In dit punt van het wetsontwerp wordt voorts benadrukt dat het risico dat een instelling in een scenario van financiële crisis indirecte kosten voor de maatschappij veroorzaakt, ook varieert naargelang van de omvang en het belang van de instelling. In deze zin hebben kleine instellingen niet in dezelfde mate invloed op de macro-economische ontwikkelingen als grote instellingen. Bijgevolg moeten kredietinstellingen die, wegens hun omvang en hun belang voor de werking van de financiële markt en de macro-economische ontwikkeling, „in het geval van een financiële crisis aanzienlijke indirecte kosten teweeg kunnen brengen, een extra belasting betalen”.

48.      In punt 6 van het wetsontwerp, dat de beoordeling van de Zweedse autoriteiten bevat van de verenigbaarheid van de voorgestelde risicobelasting met het Unierecht inzake staatssteun, wordt aangegeven dat deze belasting bedoeld is om het risico te compenseren dat bepaalde kredietinstellingen vanwege hun omvang en financiële positie vormen voor de macro-economische omstandigheden in Zweden. Deze kredietinstellingen zijn „belangrijk” en moeten dus worden belast. In de analyse in dat onderdeel wordt voorts uiteengezet dat, in overeenstemming met het regelgevingskader van de Unie voor het bankwezen, de relevantie van de invloed die een kredietinstelling op het financiële stelsel heeft, voortvloeit uit de omvang en de complexiteit van die instelling en de omvang van haar activiteiten. Volgens de nota worden uitsluitend kredietinstellingen belast die wegens hun omvang een risico van aanzienlijke indirecte kosten voor de maatschappij kunnen vormen. Er wordt herhaald dat het doel van de belasting is om kredietinstellingen te belasten die in het geval van een financiële crisis aanzienlijke indirecte kosten kunnen veroorzaken.

49.      Ondanks de onduidelijkheid van het wetsontwerp met betrekking tot het daadwerkelijke doel van de risicobelasting, met name wat betreft de keuze van de instellingen die eraan worden onderworpen, moeten mijns inziens de volgende opmerkingen worden gemaakt.

50.      In de eerste plaats spreken de Zweedse autoriteiten alleen in punt 5.1 van het wetsontwerp van „systeemrelevante” kredietinstellingen.(41) In de rest van het wetsontwerp wordt gesproken van de „significantie” van kredietinstellingen of, meer algemeen, van „hun omvang en belang”.

51.      In de tweede plaats worden in voornoemd punt van het wetsontwerp de begrippen „systeemrelevante kredietinstellingen” en „systeemrisico” gebruikt op een wijze die doet denken aan de overeenkomstige definities in het regelgevingskader van de Unie voor het bankwezen.(42) Deze begrippen worden echter alleen genoemd om een onderscheid te maken tussen „grote kredietinstellingen” en „kleine kredietinstellingen”, waarbij wordt benadrukt dat eerstgenoemde van groter belang zijn voor het financiële stelsel dan laatstgenoemde. De Zweedse autoriteiten gebruiken met name de bijvoeglijke naamwoorden „systeemrelevant”, „significant” en „groot” door elkaar.

52.      In de derde plaats heeft het criterium dat in het gehele wetsontwerp wordt gebruikt om te bepalen welke kredietinstellingen aan de risicobelasting worden onderworpen, betrekking op hun „omvang en belang” voor de werking van het financiële stelsel, en niet op de vraag of zij een systeemrisico vormen.

53.      In de vierde plaats wordt in het wetsontwerp herhaaldelijk benadrukt dat de risicobelasting tot doel heeft om kredietinstellingen te belasten die in geval van een financiële crisis aanzienlijke „indirecte kosten” voor de Zweedse maatschappij met zich mee kunnen brengen.

4)      Voorlopige conclusie

54.      Ondanks het gebrek aan duidelijkheid in het wetsontwerp en bepaalde incoherenties in het litigieuze besluit kan wat betreft de instellingen die aan de belasting worden onderworpen, worden geconcludeerd dat het doel van de risicobelasting zoals uiteengezet in deze handelingen niet was om een belasting op te leggen aan kredietinstellingen die een systeemrisico voor het financiële stelsel vormen – anders dan het Gerecht in punt 41 van het bestreden arrest heeft vastgesteld en in zijn analyse steeds heeft herhaald –, maar om een belasting op te leggen aan kredietinstellingen waarvan de schulden boven een vooraf vastgestelde drempel liggen, de zogenoemde „grote kredietinstellingen”.

55.      De inspanningen van de Commissie en Zweden om in hun respectieve schriftelijke opmerkingen aan te tonen dat de reconstructie van het doel van de risicobelasting door het Gerecht strookt met het litigieuze besluit en het wetsontwerp, zijn niet overtuigend en maken juist duidelijk hoe moeilijk het is om een dergelijke overeenstemming aan te tonen.(43)

56.      Het Gerecht heeft geprobeerd om de onduidelijkheden in het wetsontwerp op te helderen door enkele van de daarin genoemde begrippen te combineren en zijn eigen definitie van het doel van de risicobelasting te formuleren, die niet overeenkomt met de definitie die de Zweedse wetgever voor ogen stond. Zoals ik verderop in deze conclusie zal aantonen, stelde dit het Gerecht in staat om de argumenten van verzoeksters in eerste aanleg te verwerpen door enigszins een cirkelredenering te volgen, waarin het zich afwisselend op het ene en het andere begrip baseerde.

57.      Om voornoemde redenen ben ik van mening dat het Gerecht bij de vaststelling van het doel van de risicobelasting het toepasselijke nationale recht onjuist heeft uitgelegd, waardoor het dat doel onjuist heeft gedefinieerd.

5)      Conclusie met betrekking tot het eerste middel van de hogere voorziening

58.      Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om het eerste middel van de hogere voorziening te aanvaarden.

c)      Eerste onderdeel van het tweede middel van de hogere voorziening

59.      Zoals reeds is opgemerkt, betoogt rekwirante met het eerste onderdeel van haar tweede middel dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de vaststelling van het doel van de risicobelasting geen ernstige moeilijkheden opleverde die de inleiding van een formele onderzoeksprocedure als bedoeld in artikel 108, lid 2, VWEU rechtvaardigden. Rekwirante betoogt dat het Gerecht, door aldus te concluderen, de motivering van het litigieuze besluit niet naar behoren heeft vergeleken met de informatie die beschikbaar was toen de Commissie haar besluit vaststelde.

60.      Ik herinner eraan dat volgens vaste rechtspraak, die tot uitdrukking komt in artikel 4, lid 4, van verordening 2015/1589, indien de Commissie na een eerste onderzoek tot de bevinding komt dat er twijfels bestaan over de kwalificatie van de betrokken staatssteunmaatregel als „steun” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, of, indien deze maatregel als steun wordt aangemerkt, over de verenigbaarheid ervan met de interne markt, verplicht is om de in artikel 108, lid 2, VWEU bedoelde procedure in te leiden zonder dienaangaande over enige beoordelingsvrijheid te beschikken.(44)

61.      Wanneer de Unierechter uitspraak moet doen op een beroep tot nietigverklaring van een besluit van de Commissie om geen bezwaar te maken, moet hij dan ook bepalen of de beoordeling van de gegevens en bewijsstukken waarover de Commissie tijdens de inleidende fase van het onderzoek van de betrokken nationale maatregel beschikte, objectief gezien twijfel hadden moeten doen rijzen over de kwalificatie van deze maatregel als staatssteun, aangezien bij twijfel in die zin een formele onderzoeksprocedure moet worden ingeleid.(45)

62.      In casu hebben verzoeksters in eerste aanleg de kritiek geuit dat het doel van de risicobelasting zoals dat door de Zweedse autoriteiten is omschreven en door de Commissie is overgenomen, onduidelijk is. Zij hebben betoogd dat dit doel i) als zodanig vooringenomen is, aangezien het te beperkt is en alleen wordt opgelegd aan een niet-homogene categorie ondernemingen, namelijk „grote kredietinstellingen”, die wordt gedefinieerd aan de hand van de omvang van hun schulden; ii) vaag is, in de zin dat het is gebaseerd op onduidelijke begrippen als „aanzienlijke indirecte kosten”, en iii) incoherent is, omdat het wetsontwerp geen regels bevat over de wijze waarop de inkomsten uit de risicobelasting zouden worden gebruikt.

63.      In de punten 39 tot en met 43 van het bestreden arrest heeft het Gerecht, in plaats van deze argumenten te behandelen in het licht van het doel van de risicobelasting zoals beoordeeld in het litigieuze besluit, dit doel geherformuleerd op basis van zijn eigen uitlegging van het wetsontwerp, waarbij het heeft getracht de verschillende uiteenzettingen die daarin zijn opgenomen, te verduidelijken en met elkaar in overeenstemming te brengen. Aldus heeft het Gerecht nagelaten om, zoals het had moeten doen, te beoordelen of de Commissie, in het licht van de door verzoeksters (in eerste aanleg) aangevoerde argumenten, had moeten twijfelen aan het door de Zweedse autoriteiten beschreven doel van de risicobelasting.

64.      Rekwirante stelt dus terecht dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door niet te beoordelen of de omschrijving van het doel van de risicobelasting ernstige moeilijkheden opleverde die rechtvaardigden dat de formele onderzoeksprocedure zou worden ingeleid.

65.      Bovendien is het Gerecht in het geheel niet ingegaan op het argument betreffende de vooringenomen „reikwijdte” van het door de Commissie overgenomen doel van de risicobelasting. Verzoeksters in eerste aanleg hadden in wezen aangevoerd dat alle kredietinstellingen in het geval van een financiële crisis indirecte kosten kunnen veroorzaken en daarom moeten worden geacht in dezelfde mate in aanmerking te komen voor een belasting die tot doel heeft om dergelijke kosten op te vangen. Het feit dat er vooraf uit alle marktdeelnemers een zeer klein aantal kredietinstellingen was gekozen en in de definitie van het doel van de risicobelasting was opgenomen, kon dus de gehele selectiviteitsanalyse verstoren en had twijfels moeten doen rijzen over de juistheid van die definitie. Het Gerecht heeft dit argument afgewezen met de enkele opmerking dat het aanwijzen van „grote kredietinstellingen” als de belastingplichtigen in overeenstemming is met het doel van de risicobelasting zoals dat in het bestreden arrest is geherdefinieerd, en is dus niet ingegaan op de kern van dit argument.

66.      De kwestie die rekwirante aan de orde had gesteld was echter van groot belang.

67.      Belastingen met een bijzonder doel, zoals de belasting die in het kader van de onderhavige hogere voorziening wordt onderzocht, die buiten het belastingstelsel in ruimere zin bestaan, vereisen een gerichte analyse, waarin de tweede stap van de in punt 23 van deze conclusie in herinnering gebrachte selectiviteitstoets in drie stappen centraal komt te staan. De selectiviteit moet worden beoordeeld aan de hand van nauwkeurige criteria, die waarborgen dat een ad-hocbelasting kan worden herkend als staatssteun, zelfs wanneer er geen duidelijk algemeen referentiestelsel bestaat, terwijl tegelijkertijd wordt voorkomen dat eenvoudige afwijkingen van een dergelijk stelsel automatisch als selectief worden beschouwd.

68.      In deze context is het correct omschrijven van het doel van een opzichzelfstaande belasting – aan de hand waarvan in de eerste stap van de selectiviteitsanalyse het referentiestelsel wordt beoordeeld en in het kader van de tweede stap de vergelijkbaarheidstoets wordt uitgevoerd – van wezenlijk belang, en nog crucialer in het geval van asymmetrische belastingen(46), zoals de risicobelasting, waarbij het verschil in belastingdruk moet worden gerechtvaardigd op basis van de algemene doelstelling van de maatregel.

69.      Ten slotte heeft rekwirante mijns inziens ook terecht de kritiek geuit dat het doel van de risicobelasting, zoals dat door de Zweedse autoriteiten is gedefinieerd en door de Commissie is overgenomen, onduidelijk en vaag is. In dit verband verwijs ik naar de analyse van het eerste middel van de hogere voorziening, waarin ik heb gewezen op het gebrek aan duidelijkheid van het wetsontwerp en de incoherenties in het litigieuze besluit wat betreft de vaststelling van dit doel.

70.      Gelet op het voorgaande moet het eerste onderdeel van het tweede middel mijns inziens eveneens worden aanvaard, ongeacht de beslissing op het eerste middel.

d)      Vierde middel van de hogere voorziening

71.      Met haar vierde middel beroept rekwirante zich op een onjuiste opvatting van de feiten en het bewijs, op basis van de argumenten die zij ook ter ondersteuning van het eerste middel heeft aangevoerd. Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet een onjuiste opvatting duidelijk blijken uit de stukken van het dossier, zonder dat de feiten en de bewijzen opnieuw behoeven te worden beoordeeld.(47)

72.      Zoals in de punten 32 tot en met 40 van deze conclusie is uiteengezet, hoefde rekwirante niet aan te tonen dat het toepasselijke nationale recht onjuist was opgevat om de definitie van het doel van de risicobelasting in het bestreden arrest te betwisten. Door het doel van de risicobelasting te herformuleren en het gebrek aan duidelijkheid van het wetsontwerp over het hoofd te zien, zoals in het kader van de analyse van het eerste middel is uiteengezet, heeft het Gerecht mijns inziens blijk gegeven van een dergelijke onjuiste opvatting. Daarnaast heeft het Gerecht het litigieuze besluit onjuist uitgelegd.(48)

e)      Conclusie met betrekking tot het eerste middel, het vierde middel en het eerste onderdeel van het tweede middel van de hogere voorziening

73.      Om voornoemde redenen ben ik van mening dat het bestreden arrest blijk geeft van de onjuiste rechtsopvattingen die rekwirante heeft aangevoerd in het eerste en het vierde middel en in het eerste onderdeel van het tweede middel van haar hogere voorziening. Aangezien de juiste vaststelling van het doel van een belastingmaatregel van cruciaal belang is voor de gehele analyse van de selectiviteit van deze maatregel voor de toepassing van artikel 107, lid 1, VWEU, moeten deze onjuiste opvattingen mijns inziens leiden tot vernietiging van het arrest.

74.      Ik zal nu overgaan tot een analyse van de overige onderdelen van de hogere voorziening, voor het geval het Hof mijn voorstel niet volgt.

2.      Tweede middel van de hogere voorziening

75.      Met haar tweede middel verwijt rekwirante het Gerecht blijk te hebben gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij de toepassing van de artikelen 107 en 108 VWEU door te oordelen dat verzoeksters in eerste aanleg niet hebben aangetoond dat de Commissie in het kader van haar beoordeling van de risicobelasting op ernstige moeilijkheden had moeten stuiten waardoor zij de formele onderzoeksprocedure had moeten inleiden.

76.      Het tweede middel van de hogere voorziening bestaat uit drie onderdelen. Het eerste onderdeel betreft de vaststelling van het doel van de risicobelasting. Dit onderdeel is reeds onderzocht. Het tweede en het derde onderdeel betreffen respectievelijk de beoordeling van het referentiestelsel voor de risicobelasting en de beoordeling of van dat stelsel is afgeweken.

77.      Alvorens op dit tweede en derde onderdeel in te gaan, merk ik op dat sommige van de argumenten die ter ondersteuning van het tweede middel zijn aangevoerd, maar niet al deze argumenten, berusten op de premisse dat het Hof van oordeel is dat het doel van de risicobelasting correct is omschreven als een belasting op systeemrisico’s. De meeste van deze argumenten zijn namelijk uiteindelijk gericht tegen de redenering van het Gerecht, ongeacht de omschrijving van het doel van de risicobelasting.

a)      Tweede onderdeel van het tweede middel van de hogere voorziening

78.      Met het tweede onderdeel van haar tweede middel betoogt rekwirante dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in de punten 44 tot en met 99 van het bestreden arrest te oordelen dat de Commissie bij de beoordeling van het referentiestelsel voor de risicobelasting niet op ernstige moeilijkheden is gestuit.

79.      In het litigieuze besluit heeft de Commissie ten behoeve van de selectiviteitsanalyse vastgesteld dat het referentiestelsel beperkt was tot de risicobelasting, te weten een risicobelasting met een bijzonder doel, waarbij zij zich heeft gebaseerd op de volgende elementen: i) een heffingsgrondslag op basis van de schulden van de kredietinstelling; ii) een belastingtarief van 0,05 % voor de belastingjaren die beginnen in 2022; iii) de belastingplichtigen zijn kredietinstellingen die in Zweden zijn gevestigd of commerciële activiteiten verrichten via een Zweeds filiaal; iv) het bestaan van een drempel, en v) het bestaan van een consolidatiemechanisme voor intragroepsituaties bij de berekening van de drempel en de heffingsgrondslag (zie overweging 38 van het litigieuze besluit).

80.      Ter ondersteuning van het tweede onderdeel van het tweede middel van haar hogere voorziening voert rekwirante drie grieven aan, die respectievelijk betrekking hebben op de keuze van de heffingsgrondslag, de aan de belasting onderworpen instellingen en de belastingdrempel.

1)      Heffingsgrondslag

81.      Rekwirante betoogt dat, indien de risicobelasting tot doel zou hebben om het systeemrisico te belasten, zoals het Gerecht heeft gesteld, de totale schulden geen goede indicator zouden vormen, aangezien het bestaan van systeemrisico aan de hand van een complexe beoordeling wordt vastgesteld en niet op basis van één enkele parameter kan worden beoordeeld. Rekwirante voert tevens aan dat het Gerecht de beoordeling van de Commissie op dit punt zomaar heeft aanvaard, zonder deze naar behoren te toetsen.

82.      Ik wijs erop dat de Commissie in het litigieuze besluit heeft geoordeeld dat de keuze voor de som van de schulden als maatstaf om te bepalen welke kredietinstellingen aan de risicobelasting moeten worden onderworpen, inherent is aan het referentiestelsel, in overeenstemming is met het doel ervan en niet duidt op enig kennelijk discriminerend element in de opzet van de belasting.(49)

83.      Verzoeksters in eerste aanleg hebben aangevoerd dat schulden, in tegenstelling tot activa, niet gepaard gaan met risico’s, en dat hetzelfde geldt voor de omvang van kredietinstellingen. Zij hebben hieraan toegevoegd dat indirecte kosten, of het risico dat dergelijke kosten ontstaan, niet recht evenredig zijn met de schulden van een kredietinstelling – hetgeen onder de aandacht van de Commissie was gebracht. De Commissie heeft dus niet naar behoren onderzocht of de door het Koninkrijk Zweden gekozen heffingsgrondslag een kennelijk discriminerende parameter heeft ingevoerd in het referentiestelsel. Zij hebben ook aangevoerd dat, anders dan op grond van de recente rechtspraak inzake fiscale maatregelen en selectiviteit wordt vereist, de aangemelde maatregel ofwel een zware belastingdruk op de volledige heffingsgrondslag van de ondernemingen legde, ofwel helemaal geen belastingdruk.(50)

84.      Het Gerecht heeft, op basis van de arresten Commissie/Polen(51) en Commissie/Hongarije(52), geoordeeld dat het Unierecht er niet aan in de weg staat dat een niet-progressieve belasting wordt gebaseerd op het gecumuleerde bedrag van de schulden van de kredietinstellingen, en dat het bestaan van relevantere of nauwkeurigere indicatoren in verband met staatssteun niet van belang is, aangezien het Unierecht op dit gebied enkel strekt tot opheffing van de selectieve voordelen die bepaalde ondernemingen zouden kunnen genieten ten nadele van andere ondernemingen die zich in een vergelijkbare situatie bevinden (punt 57 van het bestreden arrest). Het Gerecht heeft hieraan toegevoegd dat met de belasting niet werd beoogd om de risico’s die kredietinstellingen met zich meebrengen te vermijden of te verhelpen, hetgeen impliceert dat de Zweedse autoriteiten om die reden niet verplicht waren om specifiek op deze risico’s gerichte maatstaven vast te stellen (punt 58 van het bestreden arrest). Ten slotte heeft het Gerecht rekening gehouden met het scenario waarin kredietinstellingen elkaars obligaties bezitten en is het tot de slotsom gekomen dat het risico voor het financiële stelsel stijgt naarmate de schulden stijgen, voor zover de kredietinstelling mogelijkerwijs niet in staat zal zijn om haar schulden af te lossen. Op basis van dit scenario heeft het Gerecht vastgesteld dat een criterium dat is gebaseerd op de omvang van de schuld en dient om tussen kredietinstellingen te differentiëren naargelang zij grotere of minder grote effecten teweegbrengen voor het financiële stelsel, in overeenstemming is met de nagestreefde doelstelling.

85.      De argumenten die rekwirante tegen de punten 57, 58 en 59 van het bestreden arrest heeft aangevoerd, zijn mijns inziens gegrond, om de hieronder uiteengezette redenen.

86.      In de eerste plaats zijn er weinig overeenkomsten tussen de onderhavige zaak en de zaken die hebben geleid tot de arresten Commissie/Polen en Commissie/Hongarije.

87.      Ten eerste hadden die arresten zeer specifiek betrekking op omzetbelastingen met een uniforme maar progressieve belastingdruk op grond van de bruto omzet. De risicobelasting is heel anders. De belastingplicht ontstaat zodra de drempel is bereikt, en er is geen mechanisme voor de aanpassing van het toe te passen tarief.(53) Ten tweede was er bij de belastingen die in de arresten Commissie/Polen en Commissie/Hongarije aan de orde waren geen sprake van belastingvrijstellingen, en bij de risicobelasting wel.(54) Ten derde zijn omzet en schulden geen vergelijkbare indicatoren: de eerste zegt iets over de financiële draagkracht van de belastingplichtige, terwijl de tweede een maatstaf is voor de berekening van zijn schuldenlast. Ten vierde was er in de zaken die tot die arresten hebben geleid geen sprake van doorkruising van een bestaand regelgevingskader van de Unie.

88.      Een loutere verwijzing naar de arresten Commissie/Polen en Commissie/Hongarije en naar de ruime beoordelingsbevoegdheid waarover de lidstaten beschikken, volstond in deze omstandigheden niet om de conclusie van het Gerecht te rechtvaardigen dat de Commissie niet op ernstige moeilijkheden was gestuit bij de beoordeling van de door de Zweedse wetgever gekozen maatstaf die de Commissie had aanvaard als heffingsgrondslag voor de risicobelasting.

89.      Door zich in punt 57 van het bestreden arrest – waarin de arresten Commissie/Polen en Commissie/Hongarije worden geparafraseerd – te beperken tot de verklaring dat „het Unierecht er niet aan in de weg staat dat een niet-progressieve belasting wordt gebaseerd op het gecumuleerde bedrag van de schulden van de kredietinstellingen”, heeft het Gerecht, zoals rekwirante terecht stelt, geweigerd om het bestaan van dergelijke ernstige moeilijkheden naar behoren te onderzoeken. Een dergelijk onderzoek had gericht moeten zijn op de vraag of de Commissie, op basis van de informatie die tijdens het eerste onderzoek beschikbaar was en gelet op de specifieke kenmerken van de risicobelasting, zonder twijfel tot de slotsom kon komen dat de keuze voor het gecumuleerde bedrag van de schulden als heffingsgrondslag in overeenstemming was met het doel van deze belasting, ongeacht de definitie van dat doel, en een legitieme uitdrukking vormde van de fiscale soevereiniteit van Zweden.

90.      In casu was er des te meer een grondig onderzoek geboden. Zoals ik reeds heb opgemerkt, moet, wanneer een belastingmaatregel bestaande regelgevingskaders van de Unie dreigt te doorkruisen – zoals bij de risicobelasting het geval is, ongeacht hoe het doel ervan wordt omschreven – zorgvuldig worden onderzocht welke gevolgen de betrokken maatregel heeft voor de goede werking van die kaders. Het is op zich niet verboden om belasting te heffen met het oog op de mogelijke situatie dat het Unierechtelijk vastgestelde preventieve beleid, zoals het regelgevingskader van de Unie voor het bankwezen, een financiële crisis niet kan voorkomen, maar de uitoefening van de fiscale bevoegdheid van de lidstaten op dit gebied moet worden getoetst aan de regelgevingscontext waarin zij is ingebed.

91.      Wat in de tweede plaats de vaststelling van het Gerecht betreft dat met de risicobelasting niet werd beoogd om systeemrisico te vermijden of te verhelpen, volstaat de opmerking dat een asymmetrische belasting als de risicobelasting, die slechts aan een klein aantal (systeemrelevante/grote) kredietinstellingen een fiscale last oplegt op basis van hun schulden, de aan deze belasting onderworpen kredietinstellingen ertoe kan aanzetten die last klein te houden.

92.      Wat in de derde plaats punt 59 van het bestreden arrest betreft, stel ik vast dat het Gerecht slechts de uiteenzetting heeft herhaald die is opgenomen in punt 5.1 van het wetsontwerp, waarin de Zweedse wetgever een gangbaar scenario van financiële verwevenheid tussen instellingen en de negatieve gevolgen daarvan voor de financiële stabiliteit heeft geschetst. Het is echter niet duidelijk hoe het Gerecht louter op basis van dit scenario tot de conclusie is gekomen dat de omvang van de schulden een betrouwbare maatstaf is om „tussen kredietinstellingen te differentiëren naargelang zij grotere of minder grote effecten teweegbrengen voor het financiële stelsel”. In de heffingsgrondslag voor de risicobelasting zoals die in het wetsontwerp is beschreven, wordt niet uitdrukkelijk rekening gehouden met de mate van verwevenheid via obligaties. Bovendien blijkt uit het wetsontwerp niet, zoals rekwirante terecht opmerkt, dat de Zweedse wetgever ervan is uitgegaan dat de aan de risicobelasting onderworpen kredietinstellingen voor aanzienlijke bedragen aan obligaties van elkaar bezitten. Ten slotte heeft de Commissie zich in het litigieuze besluit zelf niet op verwevenheid gebaseerd om de heffingsgrondslag te beoordelen.

93.      Gelet op een en ander ben ik van mening dat de eerste grief van het tweede onderdeel van het tweede middel van de hogere voorziening moet worden aanvaard.

2)      Aan de risicobelasting onderworpen instellingen

94.      De tweede grief van het tweede onderdeel van het tweede middel is gericht tegen de punten 73 tot en met 82 van het bestreden arrest, waarin het Gerecht heeft geoordeeld dat rekwirante niet had aangetoond dat de Commissie ernstige moeilijkheden had moeten ondervinden bij de beoordeling van de aan de risicobelasting onderworpen instellingen.

95.      Ter ondersteuning van haar grief voert rekwirante vier argumenten aan.

96.      In de eerste plaats komt rekwirante op tegen punt 73 van dit arrest, waarin het Gerecht het argument van verzoeksters in eerste aanleg heeft afgewezen dat er geen perfecte correlatie bestond tussen de lijst van kredietinstellingen die aan de risicobelasting zijn onderworpen en de lijst van systeemrelevante instellingen die is opgesteld door het Riksgäldskontor (kantoor van de nationale schuld, Zweden). Rekwirante benadrukt dat negen kredietinstellingen zijn onderworpen aan de risicobelasting, waarvan er twee niet als systeemrelevant worden beschouwd voor het afwikkelingskader zoals dat in Zweden is omgezet, en dat drie banken die wel als systeemrelevant worden beschouwd, niet aan de risicobelasting zijn onderworpen. Deze inconsistenties tussen de twee lijsten, waarvan de Commissie tijdens het eerste onderzoek op de hoogte was, tonen volgens rekwirante duidelijk aan dat er sprake is van incoherentie tussen de aan de risicobelasting onderworpen instellingen en het doel van de belasting zoals dat door het Gerecht is omschreven.

97.      Anders dan de Commissie betoogt, is dit geen louter feitelijk argument, maar een argument waarmee een juridische kwalificatie van de feiten door het Gerecht ter discussie wordt gesteld. Het is derhalve ontvankelijk.

98.      In de punten 73 tot en met 75 van het bestreden arrest heeft het Gerecht in wezen vastgesteld dat de twee lijsten van respectievelijk systeemrelevante instellingen in de zin van de BRRD en kredietinstellingen die aan de risicobelasting worden onderworpen, zijn opgesteld op basis van verschillende criteria. Het Gerecht heeft ook gewezen op de verschillen tussen de doelstellingen van de risicobelasting en die van het regelgevingskader van de Unie voor het bankwezen. Het heeft in het bijzonder benadrukt dat het doel van de BRRD erin bestaat de aanzienlijke directe kosten tot een minimum te beperken en niet de indirecte kosten, en dat de CRR erop gericht is directe kosten te dekken door te voorkomen dat kredietinstellingen falen. Wat de DGSD betreft, heeft het Gerecht verklaard dat deze tot doel heeft om te voorkomen dat deposanten hun deposito’s verliezen wanneer kredietinstellingen failliet gaan. Ten slotte heeft het Gerecht geoordeeld dat de door de Europese Bankautoriteit (EBA)(55) in 2021 uitgevoerde stresstests, waarop verzoeksters in eerste aanleg zich hadden beroepen(56), betrekking hadden op het risico dat een kredietinstelling faalt.

99.      De redenering van het Gerecht is mijns inziens niet bevredigend, aangezien de risicobelasting is gebaseerd op een financiële indicator (de schuld van de kredietinstelling) en tot doel heeft om door belastingheffing de risico’s van financiële crises – zowel risico’s voor de financiële stabiliteit als het risico van indirecte kosten als gevolg van dergelijke crises – aan te pakken. Het feit dat de twee lijsten – een van de kredietinstellingen die aan deze belasting worden onderworpen en de andere van systeemrelevante instellingen in de zin van het regelgevingskader van de Unie voor het bankwezen, zijn opgesteld op basis van verschillende criteria, spreekt voor zich en kan de door verzoeksters in eerste aanleg benadrukte discrepanties niet rechtvaardigen. Dit geldt temeer daar deze discrepanties verband houden met de verplichting om bij te dragen aan een fonds dat specifiek is bedoeld om de risico’s in verband met het falen van een bank af te dekken.(57)

100. Evenmin doorslaggevend is het door het Gerecht in punt 74 van het bestreden arrest naar voren gebrachte argument dat de risicobelasting niet van toepassing is op kredietinstellingen die een hoger risico op falen inhouden, maar op kredietinstellingen waarvan het falen kan resulteren in aanzienlijke indirecte kosten. Het enkele feit dat de doelstellingen van de risicobelasting niet volledig overeenkomen met die van de BRRD – ook al zijn ze op zijn minst complementair – betekent niet dat een eventuele doorkruising zonder nader onderzoek kan worden uitgesloten wanneer er sprake is van een gedeeltelijke en asymmetrische overlapping tussen de kredietinstellingen die uit hoofde van deze twee instrumenten onderworpen zijn aan bijdragen.

101. Bovendien lijken de verwijzingen van het Gerecht naar het regelgevingskader van de Unie voor het bankwezen onvolledig. Wanneer bijvoorbeeld wordt verwezen naar de gevolgen van het falen van een bank, spreken de BRRD en de CRR niet specifiek van directe of indirecte kosten. De DGSD verwijst in overweging 3 uitdrukkelijk naar de „kosten van het faillissement van een kredietinstelling voor de economie in zijn geheel”. Het is niet vanzelfsprekend dat het doel van deze rechtsinstrumenten ertoe beperkt is „de aanzienlijke directe kosten voor de maatschappij [...] tot een minimum te beperken”, zoals het Gerecht in de punten 74 en 75 van het bestreden arrest heeft gesteld, zeker gezien de vage definitie van „indirecte kosten” in het wetsontwerp.

102. De stelling van het Koninkrijk Zweden dat het wetsontwerp duidelijk aangeeft dat het voorstel inzake de risicobelasting niet bedoeld is om het huidige regelgevingskader van de Unie te vervangen, is in deze omstandigheden van weinig belang. De relevante kaders van de Unie voor de afwikkeling van banken en inzake prudentiële vereisten maakten deel uit van het nationale referentiestelsel waarmee het Gerecht rekening had moeten houden bij de toetsing van de beoordeling door de Commissie van de coherentie van de keuze die de Zweedse wetgever heeft gemaakt met betrekking tot de aan de risicobelasting onderworpen instellingen.

103. Het eerste argument van rekwirante is mijns inziens dus gegrond.

104. In de tweede plaats betoogt rekwirante dat het Gerecht in punt 79 van het bestreden arrest blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door het argument van verzoeksters in eerste aanleg af te wijzen dat een van de kredietinstellingen die aan de belasting onderworpen is uitsluitend geld leent aan Zweedse gemeenten en geen indirecte kosten doet ontstaan. Het Gerecht heeft opgemerkt dat de Commissie zich volgens de rechtspraak in het geval van een steunregeling ertoe kan beperken de algemene kenmerken van de betrokken regeling te beoordelen, zonder dat zij elk afzonderlijk geval waarin deze wordt toegepast hoeft te onderzoeken.

105. Een dergelijk argument heeft in wezen betrekking op de intensiteit van de door de Commissie verrichte analyse. Het is zeker juist dat de Commissie volgens de rechtspraak van het Hof(58) geen analyse hoeft te maken van de steun die op basis van een steunregeling in elk individueel geval is toegekend. Men kan zich echter afvragen of deze rechtspraak, die betrekking heeft op fiscale regelingen die van toepassing zijn op honderden of duizenden belastingplichtigen, in casu relevant is. De risicobelasting is van toepassing op negen kredietinstellingen. Het lijkt erop dat de Commissie tijdens het eerste onderzoek wist (of in ieder geval had moeten weten) dat de belasting aan een zeer beperkt aantal instellingen werd opgelegd, waarvan de meeste ook onder het regelgevingskader van de Unie voor het bankwezen vallen. Ik merk echter op dat rekwirante niet lijkt op te komen tegen de vaststelling van het Gerecht aan het einde van punt 79 van het bestreden arrest dat verzoeksters in eerste aanleg zich niet hebben verzet tegen het betoog van de Commissie en het Koninkrijk Zweden dat het risico op falen van de betrokken kredietinstelling niet volledig was uitgesloten. Het tweede argument van rekwirante is dus mogelijk niet ter zake dienend.

106. In de derde plaats komt rekwirante op tegen punt 80 van het bestreden arrest, waarin het Gerecht het argument van verzoeksters in eerste aanleg heeft afgewezen dat met het oog op onderwerping aan de belasting geen onderscheid mag worden gemaakt tussen kredietinstellingen, aangezien alle kredietinstellingen indirecte kosten kunnen veroorzaken.

107. Ook op dit punt lijkt de redenering van het Gerecht onbevredigend.(59) De risicobelasting is ingevoerd om de overheidsfinanciën te versterken door de belastinginkomsten te verhogen, teneinde de indirecte kosten te kunnen opvangen die toekomstige financiële crises met zich mee kunnen brengen. In beginsel betreft dit alle kredietinstellingen die dergelijke kosten kunnen veroorzaken. Het vrijstellen van sommige van deze instellingen lijkt tegenstrijdig en weerspiegelt de bedoeling van de Zweedse wetgever om alle indirecte kosten die door toekomstige financiële crises kunnen worden veroorzaakt, op een klein aantal instellingen af te wentelen. Een dergelijk onderscheid tussen kredietinstellingen – waarop verzoeksters in eerste aanleg hebben gewezen en dat door het Gerecht is omzeild door er afwisselend op te wijzen dat de niet-belaste kredietinstellingen geen systeemrisico vormen en dat de belaste instellingen aanzienlijke indirecte kosten kunnen veroorzaken – geeft aanleiding tot ernstige bezorgdheid over de selectiviteit van de risicobelasting en moet mijns inziens zorgvuldig worden onderzocht.

108. In punt 80 van het bestreden arrest heeft het Gerecht hier onder verwijzing naar het arrest van 26 april 2018, ANGED(60), aan toegevoegd dat „niet [valt] te betwisten dat de impact van kredietinstellingen op het financiële stelsel grotendeels afhangt van hun omvang en de hoogte van hun schulden”. In dit verband merk ik om te beginnen op dat het Gerecht de „omvang” van kredietinstellingen en de „omvang van hun schulden” heeft gekwalificeerd als twee verschillende criteria van de Zweedse wetgever. De „omvang” van de „grote kredietinstellingen” die aan de belasting worden onderworpen, wordt echter uitsluitend bepaald door de omvang van hun schulden. Deze omvang is dus de enige indicator die in aanmerking is genomen. Wat de verwijzing door het Gerecht naar het arrest ANGED I betreft, moet ik bekennen dat ik de analogie tussen enerzijds de milieu‑impact van handelszaken en anderzijds het risico dat de omvang van de schulden van kredietinstellingen vormt voor het financiële stelsel en de economie in zijn geheel, nogal vergezocht vind. In de zaak die heeft geleid tot het arrest ANGED I heeft het Hof evenwel vastgesteld dat er een rechtstreeks verband bestond tussen de omvang van het verkoopoppervlak en de invloed op het milieu.(61) In casu is niet duidelijk aangetoond dat er een dergelijk rechtstreeks verband bestaat tussen de omvang van de schulden van de aan de risicobelasting onderworpen kredietinstellingen en hun vermogen om indirecte kosten voor de samenleving te veroorzaken, vooral wanneer geen rekening wordt gehouden met het risico dat deze instellingen falen.

109. Om bovenstaande redenen ben ik geneigd om het derde argument van rekwirante gegrond te achten.

110. Ten slotte komt rekwirante op tegen punt 81 van het bestreden arrest, waarin het Gerecht heeft geoordeeld dat verzoeksters in eerste aanleg niet in twijfel hebben getrokken dat „alleen de grote kredietinstellingen, individueel gezien, door hun falen een systeemrisico kunnen veroorzaken, zeer negatieve gevolgen kunnen hebben voor het financiële stelsel en de economie in het algemeen, en aanzienlijke indirecte kosten voor de maatschappij kunnen veroorzaken”. Rekwirante betoogt in wezen dat uit de redenering van het Gerecht blijkt dat de Zweedse wetgever een belasting op systeemrisico kan opleggen in het kader waarvan systeemrelevante kredietinstellingen ongelijk worden behandeld.

111. Om de reeds hierboven uiteengezette redenen ben ik van mening dat het vierde argument van rekwirante moet worden aanvaard, ongeacht hoe het doel van de risicobelasting wordt omschreven.

112. Gelet op het voorgaande is de tweede grief van het tweede onderdeel van het tweede middel van de hogere voorziening gegrond.

3)      Drempel

113. Met de derde grief van het tweede onderdeel van haar tweede middel betoogt rekwirante dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij zijn beoordeling – in de punten 89 tot en met 98 van het bestreden arrest – van de drempel voor onderwerping aan de risicobelasting en zijn conclusie – in punt 99 daarvan – dat, in het licht van het vastgestelde doel van de risicobelasting, verzoeksters in eerste aanleg niet hadden aangetoond dat de Commissie bij de beoordeling van die drempel op ernstige moeilijkheden had moeten stuiten.

114. In de punten 89 tot en met 91 van het bestreden arrest heeft het Gerecht, op basis van zijn eigen arresten(62) die door het Hof zijn bevestigd in de arresten Commissie/Polen en Commissie/Hongarije, geoordeeld dat het Koninkrijk Zweden niet kan worden belet om, ten eerste, een belasting met een heffingsdrempel in te voeren en, ten tweede, een aanpassingsmechanisme vast te stellen dat zo ver kan gaan dat kredietinstellingen die onder die drempel blijven, worden vrijgesteld, mits deze elementen niet in strijd zijn met het doel van de belasting. Onder verwijzing naar punt 43 van het arrest van 26 april 2018, ANGED(63), heeft het Gerecht tevens benadrukt dat de vaststelling van de hoogte van de belastingdrempel en de wijze van berekening van de heffingsgrondslag vallen onder de beoordelingsmarge van de nationale wetgever en berusten op vakinhoudelijke en ingewikkelde beoordelingen waarop de Unierechter slechts beperkt rechterlijk toezicht kan houden. Uitgaande van deze beginselen heeft het Gerecht onderzocht of de door de Zweedse wetgever vastgestelde drempel in strijd was met het doel van de risicobelasting dan wel kennelijk discriminerend was, en is het tot de conclusie gekomen dat dit niet het geval was.

115. Rekwirante betwist, mijns inziens terecht, de relevantie van de door het Gerecht aangevoerde rechtspraak en de juistheid van de conclusie die het daaruit heeft getrokken.

116. In punt 87 van deze conclusie heb ik er reeds op gewezen dat de belastingmaatregelen die aan de orde waren in de zaken die hebben geleid tot de arresten Commissie/Polen en Commissie/Hongarije, aanzienlijk verschilden van de risicobelasting. In de zaken die tot die arresten hebben geleid, ging het om het progressieve karakter van de betrokken belastingmaatregelen en, meer in het bijzonder, het verschil in het gemiddelde belastingtarief als gevolg van de progressiviteit van de tarieven. De risicobelasting voorziet niet in een „aanpassingsmechanisme” zodra de drempel is overschreden en de belastingplicht is ontstaan.

117. De belastingmaatregelen die in de arresten Commissie/Polen en Commissie/Hongarije aan de orde waren, boden een vrijstelling voor het gedeelte van de omzet dat onder een bepaald bedrag lag.(64) Evenwel genoten alle betrokken ondernemingen deze vrijstelling voor het gedeelte van hun omzet dat niet hoger was dan de vrijgestelde schijf. Bijgevolg heeft de Commissie zich niet tegen dit element van de betrokken belastingmaatregelen verzet.(65) In de zaken ANGED I en II voorzag het belastingmechanisme eveneens in algemene vrijstellingen, waardoor geen enkele onderneming die onder een bepaalde drempel bleef, de belasting betaalde.(66)

118. Een dergelijke algemene vrijstelling bestaat in het geval van de risicobelasting echter niet. Het belastingtarief is van toepassing op de som van alle schulden van de kredietinstellingen die aan de belasting zijn onderworpen, en niet alleen op de schulden die de drempel waarboven de belasting van toepassing is, overschrijden. Met andere woorden, de risicobelasting moet ook worden betaald over de grondslag onder de scheidslijn tussen „grote” of „systeemrelevante” instellingen, die belastingplichtig zijn, en kredietinstellingen die vanwege hun omvang, zoals deze blijkt uit hun schulden, niet aan de belasting worden onderworpen.

119. Dit had aanleiding moeten geven tot ernstige bezorgdheid over de selectiviteit van de drempel en de methoden die worden gebruikt om de heffingsgrondslag te berekenen, alsook over de vraag of deze daadwerkelijk in overeenstemming zijn met het doel van de risicobelasting, ongeacht hoe dit doel wordt omschreven.

120. Volledigheidshalve zij eraan herinnerd dat het Hof in het arrest Prezydent Miasta Mielca(67) heeft verduidelijkt dat een algemene en abstracte vrijstelling waarmee een directe belasting gepaard gaat, over het algemeen geen selectief voordeel kan verlenen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, aangezien zij wordt geacht inherent te zijn aan het „normale” belastingstelsel. „In afwijking van” deze regel kan evenwel „een algemene en abstracte vrijstelling waarmee een directe belasting gepaard gaat niet worden geacht tot het ‚normale’ belastingstelsel te behoren wanneer de voorwaarden die de relevante regelgeving stelt om voor deze vrijstelling in aanmerking te komen rechtens of feitelijk betrekking hebben op een of meer specifieke kenmerken van de enige categorie van ondernemingen die daarvoor in aanmerking kan komen, waarbij die kenmerken onlosmakelijk verbonden zijn met de aard van die ondernemingen of van hun activiteiten”.(68) De omstandigheid dat uitsluitend die coherente categorie ondernemingen in aanmerking komt voor een belastingvrijstelling maakt het aannemelijk dat deze vrijstelling potentieel discriminerend en mededingingsverstorend is, ook al is het referentiestelsel zelf niet opgezet volgens kennelijk discriminerende parameters.

121. Ongeacht of de verduidelijkingen in het arrest Prezydent Miasta Mielca al dan niet van toepassing zijn op asymmetrische belastingen als de risicobelasting, maken in casu de niet aan de risicobelasting onderworpen kredietinstellingen deel uit van een coherente categorie ondernemingen die zijn te herkennen aan specifieke kenmerken die inherent zijn aan de aard van hun activiteit (kredietinstellingen waarvan de schulden onder de toepasselijke drempel liggen) en vallen zij onder de in dat arrest geformuleerde afwijking op de regel.

122. Om voornoemde redenen ben ik van mening dat ook de derde grief van het tweede onderdeel van het tweede middel van de hogere voorziening moet worden aanvaard.

4)      Conclusies betreffende het tweede onderdeel van het tweede middel van de hogere voorziening

123. Gelet op een en ander ben ik van mening dat het tweede onderdeel van het tweede middel van de hogere voorziening gegrond is.

b)      Derde onderdeel van het tweede middel van de hogere voorziening

124. Rekwirante betoogt dat het Gerecht in de punten 116 tot en met 127 van het bestreden arrest blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door niet vast te stellen dat de Commissie op ernstige moeilijkheden had moeten stuiten bij de beoordeling van het bestaan van een afwijking van het referentiestelsel.

125. In die punten heeft het Gerecht geoordeeld dat verzoeksters niet hadden aangetoond dat er sprake is van een reeks onderling overeenstemmende aanwijzingen die kunnen aantonen dat kredietinstellingen waarvan de schulden de drempel overschrijden, zich – gelet op de doelstelling van de belasting zoals beschreven in punt 41 van het bestreden arrest – in een feitelijke en juridische situatie bevinden die vergelijkbaar is met die van kredietinstellingen waarvan de schulden deze drempel niet overschrijden.

126. Ter onderbouwing van deze slotsom heeft het Gerecht zich vrijwel uitsluitend gebaseerd op de gronden waarop het eerder de argumenten van verzoeksters in eerste aanleg met betrekking tot het referentiestelsel had afgewezen. In het kader van het derde onderdeel van het tweede middel herhaalt rekwirante dan ook haar grieven tegen deze gronden.

127. Tegen deze achtergrond verwijs ik op mijn beurt naar de in de punten 78 tot en met 122 van deze conclusie uiteengezette redenen ter staving van mijn conclusie dat het Gerecht ten onrechte heeft geoordeeld dat de verschillende elementen van het referentiestelsel voor de risicobelasting geen twijfel deden rijzen over het discriminerende en dus selectieve karakter ervan. Zoals ik reeds heb opgemerkt, lijkt het algemene doel van de Zweedse wetgever – namelijk het versterken van de overheidsfinanciën om de kosten te kunnen dragen die de samenleving in geval van toekomstige financiële crises zou moeten maken – niet zonder twijfel te rechtvaardigen dat een asymmetrische belastingdruk wordt opgelegd aan kredietinstellingen die, zij het in verschillende mate, allemaal dergelijke kosten kunnen veroorzaken.

128. Tevens moet worden opgemerkt dat de redenering van het Gerecht, in punt 119 van het bestreden arrest, waarin het de argumenten van verzoeksters in eerste aanleg heeft afgewezen door te verwijzen naar zijn eigen vaststellingen dat het referentiestelsel voor de risicobelasting niet op een kennelijk discriminerende wijze was opgezet, aanleiding geeft tot bezorgdheid, aangezien deze redenering de juiste toepassing van de tweede stap van de selectiviteitstoets in gevaar kan brengen.

129. Zoals ik reeds heb opgemerkt, is de tweede stap, waarin het afwijkende karakter van de belastingmaatregel en de prima-facieselectiviteit ervan worden beoordeeld, in het geval van een ad-hocbelasting van wezenlijk belang. In het bestreden arrest lijkt een dergelijke beoordeling grotendeels in het kader van de eerste stap te zijn verricht, bij de beoordeling van de inherente selectiviteit van het relevante stelsel. Deze laatste beoordeling is echter, ten eerste, gebaseerd op het kwantitatief andere criterium van „kennelijke discriminatie”. Ten tweede heeft het Hof verduidelijkt dat de tweede stap van de selectiviteitstoets volledig moet worden doorlopen, zelfs in gevallen waarin een belasting uitsluitend tot doel heeft om belastinginkomsten te genereren teneinde een specifiek projectdoel te bereiken.(69)

130. Gelet op een en ander moet het derde onderdeel van het tweede middel van de hogere voorziening worden aanvaard.

c)      Conclusie met betrekking tot het tweede middel van de hogere voorziening

131. Uit een en ander volgt mijns inziens dat het tweede middel van de hogere voorziening moet worden aanvaard.

3.      Derde middel van de hogere voorziening

132. Met haar derde middel, dat is gericht tegen de punten 40 tot en met 43, 80 tot en met 83, 93, 94 en 121 van het bestreden arrest, stelt rekwirante dat het Gerecht de in eerste aanleg aangevoerde argumenten niet heeft onderzocht en dus zijn motiveringsplicht niet is nagekomen.

133. Ik herinner eraan dat het toezicht van het Hof in hogere voorziening onder meer tot doel heeft om na te gaan of het Gerecht rechtens genoegzaam is ingegaan op alle door de rekwirante aangevoerde argumenten. Een middel dat berust op de stelling dat het Gerecht niet heeft geantwoord op de in eerste aanleg aangevoerde argumenten, komt in wezen neer op het aanvoeren van niet-nakoming van de motiveringsplicht.(70)

134. Rekwirante stelt in de eerste plaats dat het Gerecht in de punten 42, 43, 81, 93 en 121 van het bestreden arrest ten onrechte heeft geoordeeld dat verzoeksters in eerste aanleg niet hadden aangetoond dat het falen van kredietinstellingen waarvan de totale schulden onder de drempel liggen, een systeemrisico kan inhouden. Rekwirante betoogt voorts dat het Gerecht niet in aanmerking heeft genomen dat verzoeksters in eerste aanleg specifiek als voorbeeld hadden gegeven dat de schulden van de enige bank in Zweden die tijdens de financiële crisis van 2008 werd gered, ruim onder de drempel lagen. Zij hadden reeds gewezen op het feit dat drie banken waarvan de schulden onder de drempel liggen, volgens het regelgevingskader van de Unie voor het bankwezen systeemrelevant zijn.

135. In dit verband herinner ik eraan dat volgens vaste rechtspraak de motiveringsplicht niet inhoudt dat het Gerecht een uiteenzetting moet geven die volledig en een voor een alle argumenten van de partijen volgt. De motivering van het Gerecht kan dus impliciet zijn, mits de belanghebbenden de redenen kunnen kennen waarom het Gerecht hun argumenten heeft afgewezen en het Hof over voldoende elementen beschikt om zijn toezicht uit te oefenen.(71) Het enkele feit dat het Gerecht de in punt 134 van deze conclusie bedoelde argumenten van verzoeksters in eerste aanleg niet uitdrukkelijk heeft afgewezen, betekent niet dat het deze argumenten niet in aanmerking heeft genomen bij zijn beoordeling. Door te verklaren dat verzoeksters (in eerste aanleg) niet hadden aangetoond dat het falen van kredietinstellingen waarvan de totale schulden onder de drempel liggen, een systeemrisico kan inhouden, heeft het Gerecht, in de uitoefening van zijn exclusieve bevoegdheid om de relevante feiten vast te stellen en te beoordelen en het bewijs te onderzoeken, duidelijk gemaakt dat het door verzoeksters in eerste aanleg overgelegde bewijs ontoereikend was om dit aan te tonen. Dit argument moet dan ook worden afgewezen.

136. In de tweede plaats betoogt rekwirante dat het Gerecht in punt 83 van het bestreden arrest het door verzoeksters in eerste aanleg aangevoerde argument verkeerd heeft opgevat, namelijk dat grote kredietinstellingen in het geval van een verslapping van de economische activiteit alle indirecte kosten zouden dragen. Door niet op dit argument in te gaan heeft het Gerecht nagelaten het hoofdargument te behandelen dat alle banken indirecte kosten zouden veroorzaken, maar slechts enkele daarvan deze kosten zouden dragen.

137. Ik ben geneigd om het met rekwirante eens te zijn dat dit argument een centrale rol heeft gespeeld in de redenering van verzoeksters in eerste aanleg en dat het Gerecht het niet naar behoren heeft behandeld.

138. Ten slotte heeft het Gerecht, door het doel van de risicobelasting onjuist vast te stellen, verschillende door verzoeksters in eerste aanleg aangevoerde argumenten niet naar behoren behandeld, waardoor het zijn motiveringsplicht niet is nagekomen. Nog belangrijker is dat het Gerecht, wat de aan de belasting onderworpen instellingen en de drempel betreft, in de punten 80, 81, 93, 94 en 121 de argumenten dat alle kredietinstellingen indirecte kosten voor de maatschappij kunnen veroorzaken en dat derhalve geen onderscheid mag worden gemaakt tussen grote en kleine kredietinstellingen, onjuist heeft beoordeeld.

139. Mijns inziens heeft rekwirante ook op dit punt gelijk. De fouten die het Gerecht bij de vaststelling van het doel van de risicobelasting heeft gemaakt, hebben zijn gehele redenering beïnvloed, met inbegrip van de wijze waarop het de relevantie en de gegrondheid van de argumenten van verzoeksters in eerste aanleg heeft beoordeeld en de redenen voor de afwijzing daarvan.

140. Op grond van een en ander is het derde middel van de hogere voorziening gedeeltelijk gegrond.

4.      Conclusie op de hogere voorziening

141. Om voornoemde redenen concludeer ik tot volledige toewijzing van de hogere voorziening en tot vernietiging van het bestreden arrest.

C.      Beroep bij het Gerecht

142. Volgens artikel 61 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie kan het Hof, wanneer het de beslissing van het Gerecht vernietigt, zelf de zaak afdoen wanneer deze in staat van wijzen is.

143. In dit verband ben ik van mening dat het Hof, indien het zou oordelen dat het bestreden arrest moet worden vernietigd, over alle gegevens beschikt die het nodig heeft om uitspraak te doen over het enige middel in eerste aanleg, waarmee is aangevoerd dat de Commissie ernstige moeilijkheden had moeten ondervinden bij de selectiviteitsanalyse van de risicobelasting.

144. Mijns inziens volgt uit de overwegingen in het kader van de analyse van de hogere voorziening dat dit middel moet worden aanvaard en het litigieuze besluit nietig moet worden verklaard.

D.      Kosten

145. Volgens artikel 184, lid 2, van zijn Reglement voor de procesvoering beslist het Hof over de kosten wanneer de hogere voorziening gegrond is en het Hof de zaak zelf afdoet.

146. Ik geef het Hof in overweging om, overeenkomstig artikel 138, lid 1, en artikel 140, lid 1, van zijn Reglement voor de procesvoering, die krachtens artikel 184, lid 1, van dat Reglement van toepassing zijn op de procedure in hogere voorziening, de Commissie te verwijzen in haar eigen kosten en in die van Ideella föreningen Svenska Bankföreningen med firma Svenska Bankföreningen, Näringsverksamhet in verband met de onderhavige hogere voorziening, en het Koninkrijk Zweden te verwijzen in zijn eigen kosten.

IV.    Conclusie

147. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging:

–        het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 17 april 2024, Svenska Bankföreningen en Länsförsäkringar Bank/Commissie (T‑112/22, EU:T:2024:250), te vernietigen;

–        besluit COM(2021) 8637 final van de Europese Commissie van 24 november 2021 betreffende steunmaatregel SA.56348 (2021/N) – Zweden: Zweedse belasting op kredietinstellingen nietig te verklaren;

–        de Commissie te verwijzen in haar eigen kosten en in die van Ideella föreningen Svenska Bankföreningen med firma Svenska Bankföreningen, Näringsverksamhet in verband met de onderhavige hogere voorziening, en het Koninkrijk Zweden te verwijzen in zijn eigen kosten.

1      Oorspronkelijke taal: Engels.

2      Conclusie van advocaat-generaal Kokott in de zaak ANGED, C‑233/16, EU:C:2017:852, punt 76.

3      Arrest van 2 juli 1974, Italië/Commissie (173/73, EU:C:1974:71, punt 13 van de Nederlandse taalversie).

4      T‑112/22, EU:T:2024:250.

5      Lagrådsremissen Riskskatt för kreditinstitut (adviesaanvraag aan de wetgevingsraad inzake een risicobelasting voor kredietinstellingen; hierna: „wetgevingsvoorstel”), in het bestreden arrest aangeduid als „wetsontwerp”.

6      Buitenlandse kredietinstellingen worden onderworpen aan de risicobelasting wanneer zij aan het begin van het belastingjaar schulden hebben die kunnen worden toegerekend aan commerciële activiteiten die worden verricht via een Zweeds filiaal ten belope van een bedrag dat de in het wetsontwerp vastgestelde drempelwaarde overschrijdt.

7      Verordening van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 [VWEU] (PB 2015, L 248, blz. 9).

8      Arresten van 10 september 2024, Commissie/Ierland e.a. (C‑465/20 P, EU:C:2024:724, punt 73), en 29 april 2025, Prezydent Miasta Mielca (C‑453/23, EU:C:2025:285, punt 41; hierna: „arrest Prezydent Miasta Mielca”).

9      Arrest van 22 september 2020, Oostenrijk/Commissie (C‑594/18 P, EU:C:2020:742, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

10      Dit is een onvolledige opsomming, waarin alleen de Uniewetgeving wordt genoemd die in casu relevant is.

11      Richtlijn 2014/59/EU van het Europees Parlement en de Raad van 15 mei 2014 betreffende de totstandbrenging van een kader voor het herstel en de afwikkeling van kredietinstellingen en beleggingsondernemingen en tot wijziging van richtlijn 82/891/EEG van de Raad en de richtlijnen 2001/24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG, 2011/35/EU, 2012/30/EU en 2013/36/EU en de verordeningen (EU) nr. 1093/2010 en (EU) nr. 648/2012, van het Europees Parlement en de Raad (PB 2014, L 173, blz. 190), zoals recentelijk gewijzigd bij richtlijn (EU) 2024/1174 van het Europees Parlement en de Raad van 11 april 2024 (PB L, 2024/1174).

12      Verordening (EU) nr. 575/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende prudentiële vereisten voor kredietinstellingen en beleggingsondernemingen en tot wijziging van verordening (EU) nr. 648/2012 (PB 2013, L 176, blz. 1), zoals recentelijk gewijzigd bij verordening (EU) 2025/1215 van het Europees Parlement en de Raad van 17 juni 2025 (PB L, 2025/1215).

13      Richtlijn 2013/36/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende toegang tot het bedrijf van kredietinstellingen en het prudentieel toezicht op kredietinstellingen, tot wijziging van richtlijn 2002/87/EG en tot intrekking van de richtlijnen 2006/48/EG en 2006/49/EG (PB 2013, L 176, blz. 338).

14      Richtlijn 2014/49/EU van het Europees Parlement en de Raad van 16 april 2014 inzake de depositogarantiestelsels (PB 2014, L 173, blz. 149).

15      Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 15 juli 2014 tot vaststelling van eenvormige regels en een eenvormige procedure voor de afwikkeling van kredietinstellingen en bepaalde beleggingsondernemingen in het kader van een gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme en een gemeenschappelijk afwikkelingsfonds en tot wijziging van verordening (EU) nr. 1093/2010 (PB 2014, L 225, blz. 1) (hierna: „GAM-verordening”). De GAM-verordening is ook van toepassing op banken die gevestigd zijn in lidstaten die niet de euro als munt hebben en die een nauwe samenwerking tot stand hebben gebracht (zie overweging 15 van de GAM-verordening). Zweden neemt niet deel aan het GAM.

16      Zoals uiteengezet in overweging 5 van de CRR.

17      Zie met name de overwegingen 32 en 72 van de CRR.

18      Zie overweging 3 van de DGSD.

19      Zie overweging 5 van de BRRD.

20      Zie naar analogie arrest van 16 april 2026, Nitrogénművek (C‑519/24, EU:C:2026:297, punt 33).

21      Zie onder meer arrest van 8 september 2011, Paint Graphos e.a. (C‑78/08–C‑80/08, EU:C:2011:550, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

22      Zie onder meer arrest van 10 september 2024, Commissie/Ierland e.a. (C‑465/20 P, EU:C:2024:724, punt 76).

23      Arrest van 5 december 2023, Luxemburg e.a./Commissie (C‑451/21 P en C‑454/21 P, EU:C:2023:948, punt 108; hierna: „arrest Luxemburg e.a./Commissie”).

24      Arrest van 6 oktober 2021, World Duty Free Group en Spanje/Commissie (C‑51/19 P en C‑64/19 P, EU:C:2021:793, punt 63).

25      Punt 49 van het arrest Prezydent Miasta Mielca.

26      Zie arresten van 16 maart 2021, Commissie/Polen (C‑562/19 P, EU:C:2021:201, punten 38 en 39; hierna: „arrest Commissie/Polen”) en Commissie/Hongarije (C‑596/19 P, EU:C:2021:202, punten 44 en 45; hierna: „arrest Commissie/Hongarije”).

27      Zie het arrest Prezydent Miasta Mielca, punt 53, waarin wordt verwezen naar het arrest van 15 november 2011, Commissie en Spanje/Government of Gibraltar en Verenigd Koninkrijk (C‑106/09 P en C‑107/09 P, EU:C:2011:732).

28      Zie arrest van 5 juli 2011, Edwin/BHIM (C‑263/09 P, EU:C:2011:452, punt 46).

29      Zie in die zin arrest van 8 november 2022, Fiat Chrysler Finance Europe/Commissie (C‑885/19 P en C‑898/19 P, EU:C:2022:859, punt 82 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

30      Zie het arrest Luxemburg e.a./Commissie, punt 77.

31      C‑451/21 P en C‑454/21 P, EU:C:2023:948.

32      Krachtens artikel 256, lid 1, tweede alinea, VWEU moet een hogere voorziening bij het Hof tegen beslissingen van het Gerecht worden ingesteld „op de wijze en binnen de grenzen die in het statuut worden bepaald”. Artikel 58 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie specificeert dat de hogere voorziening gebaseerd kan zijn op schending van het Unierecht door het Gerecht; zie punt 76 van het arrest Luxemburg e.a./Commissie.

33      Zie punt 58 van het bestreden arrest.

34      Zie de overwegingen 49 en 50 van het litigieuze besluit.

35      Zie overweging 51 van het litigieuze besluit.

36      Zie bijvoorbeeld overweging 68 van het litigieuze besluit, waarin de Commissie zich op het standpunt heeft gesteld dat andere financiële instellingen dan kredietinstellingen minder potentieel hebben om systeemrisico’s en uiteindelijk dus aanzienlijke indirecte kosten te veroorzaken, zodat in het licht van het doel van de risicobelasting hun feitelijke en juridische situatie niet vergelijkbaar is met die van kredietinstellingen.

37      Het gaat hierbij om het wetgevingsvoorstel, dat rekwirante heeft voorgelegd aan het Gerecht.

38      Aanvankelijk was het de bedoeling om het belastingvoordeel te verkleinen dat de financiële sector kon worden geacht te behalen uit de vrijstelling van de belasting over de toegevoegde waarde voor financiële diensten.

39      Wat systeemrelevante kredietinstellingen betreft, wordt in het wetsontwerp voorts uiteengezet dat „het moeilijk [is] om precies vast te stellen waar de grens moet worden getrokken als het gaat om de vraag of een instelling al dan niet systeemrelevant is. Factoren die in dit verband van belang zijn, zijn de omvang van de instelling, haar belang voor de nationale economie, haar complexiteit en haar verwevenheid met andere instellingen. Aangezien actoren in het financiële stelsel elkaars obligaties bezitten, kan een probleem dat ontstaat in een deel van dit stelsel snel uitdijen tot andere delen ervan, waardoor de stabiliteit van het stelsel wordt bedreigd.”

40      Volgens het wetsontwerp kunnen deze indirecte kosten bijvoorbeeld de vorm aannemen van hogere uitgaven voor werkloosheidsverzekeringen en andere socialezekerheidsstelsels, of van lagere belastinginkomsten als gevolg van slechtere economische prestaties.

41      De uitdrukking „systeemrelevant” om aan te duiden welke kredietinstellingen aan de voorgestelde risicobelasting worden onderworpen, werd gebruikt door enkele van de geraadpleegde belanghebbenden, wier standpunten zijn opgenomen in het wetsontwerp.

42      Zo wordt een „systeemrelevante instelling” in de CRD gedefinieerd als „een EU-moederinstelling, een financiële EU-moederholding, een gemengde financiële EU-moederholding of een instelling waarvan het falen of slecht functioneren tot systeemrisico zou kunnen leiden” (zie artikel 3, lid 1, punt 30, van die richtlijn). In dezelfde richtlijn wordt een „systeemrisico” gedefinieerd als „een risico op verstoring van het financiële systeem met mogelijk ernstige negatieve gevolgen voor het financiële systeem en de reële economie” (zie artikel 3, lid 1, punt 10, van de richtlijn).

43      Om de verwijzing naar „systeemrisico” in het bestreden arrest te rechtvaardigen voert de Commissie aan dat grote kredietinstellingen een „bepaald systeemrisico” vormen, dat „de omvang van een kredietinstelling en haar algehele systeemrelevantie met elkaar samenhangen”, dat „een kredietinstelling die een grote schuldenportefeuille aanhoudt, doorgaans ook systeemrelevant is” en dat, wanneer een kredietinstelling op grond van haar totale schulden als groot wordt aangemerkt, „de aspecten van ‚systeemrelevantie’ en ‚systeemrisico’ nooit ver weg zijn”. Zij preciseert echter dat „grote” kredietinstellingen volgens de regelgeving inzake de afwikkeling van banken en het prudentieel toezicht niet per definitie „systeemrelevant” zijn. Zweden voert dan weer met grote stelligheid aan dat, ongeacht de bewoordingen die het Gerecht heeft gebruikt, het door deze rechterlijke instantie vastgestelde doel niet verschilt van het doel dat door de Commissie is vastgesteld.

44      Zie in die zin onder meer arrest van 22 december 2008, British Aggregates/Commissie (C‑487/06 P, EU:C:2008:757, punt 113 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

45      Arresten van 5 september 2024, Slovenië/Flašker en Commissie (C‑447/22 P, EU:C:2024:678, punten 50 en 51), en 6 oktober 2021, Scandlines Danmark en Scandlines Deutschland/Commissie (C‑174/19 P en C‑175/19 P, EU:C:2021:801, punt 67 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

46      Bij een asymmetrische belastingplicht kan de steun erin bestaan dat concurrenten van de belaste marktdeelnemers niet aan de belasting zijn onderworpen, zie in die zin arrest van 7 september 2006, Laboratoires Boiron (C‑526/04, EU:C:2006:528, punt 34).

47      Arrest van 6 november 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commissie, Commissie/Scuola Elementare Maria Montessori en Commissie/Ferracci (C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873, punt 86 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

48      Middelen waarmee vraagtekens worden gezet bij de wijze waarop het Gerecht het litigieuze besluit van de Commissie heeft opgevat, brengen rechtsvragen aan de orde die het Hof in hogere voorziening kan toetsen; zie arrest van 10 september 2024, Commissie/Ierland e.a. (C‑465/20 P, EU:C:2024:724, punten 111 en 112).

49      Zie overweging 50 van het litigieuze besluit. De Commissie heeft zich gebaseerd op het arrest Commissie/Hongarije, punt 48.

50      Zie punt 54 van het bestreden arrest.

51      Arrest Commissie/Polen, punt 41.

52      Arrest Commissie/Hongarije, punt 47.

53      Het Koninkrijk Zweden zet in zijn antwoord uiteen dat is besloten om een methode met één enkel tarief toe te passen om te voorkomen dat het Skatteverk (belastingdienst, Zweden) zou moeten beoordelen welk risico elke kredietinstelling op een bepaald tijdstip vormt.

54      Alleen kredietinstellingen waarvan de totale schulden boven de drempel liggen, moeten betalen, terwijl instellingen waarvan de totale schulden onder deze drempel blijven, zijn vrijgesteld. Zie ook de punten 116 en 117 van deze conclusie.

55      Verordening (EU) nr. 1093/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 tot oprichting van een Europese toezichthoudende autoriteit (Europese Bankautoriteit), tot wijziging van besluit nr. 716/2009/EG en tot intrekking van besluit 2009/78/EG van de Commissie (PB 2010, L 331, blz. 12), zoals recentelijk gewijzigd bij verordening (EU) 2025/2088 van het Europees Parlement en de Raad van 8 oktober 2025 (PB L, 2025/2088, blz. 1). Deze verordening draagt de EBA op om ontwikkelingen op haar bevoegdheidsgebied te volgen en te beoordelen, onder meer door middel van stresstests, en criteria vast te stellen voor de vaststelling en meting van systeemrisico’s, alsook een adequate regeling voor stresstests (zie overweging 43 en de artikelen 23 en 32 ervan).

56      Verzoeksters in eerste aanleg hadden aangevoerd dat de vijf Zweedse banken die aan deze stresstests zijn onderworpen, uitstekende resultaten hebben behaald.

57      Ik verwijs naar het afwikkelingsfonds waarin de BRRD voorziet.

58      Arrest van 4 maart 2021, Commissie/Fútbol Club Barcelona (C‑362/19 P, EU:C:2021:169, punt 65).

59      Na te hebben herinnerd aan de doelstelling van de risicobelasting zoals omschreven in punt 41 van het bestreden arrest, heeft het Gerecht gespecificeerd dat alle kredietinstellingen weliswaar aan de basis van bepaalde indirecte kosten kunnen liggen, in die zin dat zij kunnen bijdragen tot het ontstaan van die kosten, maar dat daaruit niet volgt dat alle kredietinstellingen bij falen dezelfde gevolgen zullen teweegbrengen voor het financiële stelsel en de economie in het algemeen.

60      C‑233/16, EU:C:2018:280, punt 53 (hierna: „arrest ANGED I”).

61      In de woorden van het Hof: „hoe groter het verkoopoppervlak, hoe meer publiek zal toestromen, wat zich vertaalt in een grotere aantasting van het milieu” (zie punt 53 van het arrest ANGED I).

62      Arresten van 16 mei 2019, Polen/Commissie (T‑836/16 en T‑624/17, EU:T:2019:338, punt 89), en 27 juni 2019, Hongarije/Commissie (T‑20/17, EU:T:2019:448, punt 101).

63      C‑236/16 en C‑237/16, EU:C:2018:291 (hierna: „arrest ANGED II”). Dit arrest betreft een Spaanse regionale belasting op grote handelszaken die vergelijkbaar is met de belasting die aan de orde was in de zaak die heeft geleid tot het arrest ANGED I.

64      Dit waren de „vrijstellingen” waarnaar het Gerecht in de arresten Polen/Commissie en Hongarije/Commissie (zie voetnoot 62) heeft verwezen en waarop het zich in punt 89 van het bestreden arrest heeft gebaseerd.

65      Zie het arrest Commissie/Polen (punt 35) en het arrest Commissie/Hongarije (punt 41).

66      De eerste 2 000 m² of 2 500 m² werden niet belast. Bijgevolg betaalde geen enkele onderneming de betrokken belasting voor oppervlakten die onder deze drempels lagen; zie punt 8 van beide arresten. Tevens was voorzien in vrijstellingen voor zaken die actief waren op specifieke gebieden.

67      Punt 50.

68      Ibidem, punt 54.

69      Zie arresten van 4 juni 2015, Kernkraftwerke Lippe-Ems (C‑5/14, EU:C:2015:354, punten 78 en 79), en 7 november 2019, UNESA e.a. (C‑105/18–C‑113/18, EU:C:2019:935, punten 64‑67).

70      Arrest van 28 september 2023, Changmao Biochemical Engineering/Commissie (C‑123/21 P, EU:C:2023:708, punt 185).

71      Arrest van 13 februari 2025, Commissie e.a./Carpatair (C‑244/23 P–C‑246/23 P, EU:C:2025:87, punt 67 en aldaar aangehaalde rechtspraak).