Väliaikainen versio

JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

ANDREA BIONDI

21 päivänä toukokuuta 2026 (1)

Asia C‑459/24 P

Ideella föreningen Svenska Bankföreningen med firma Svenska Bankföreningen, Näringsverksamhet

vastaan

Euroopan komissio

Muutoksenhaku – Valtiontuet – Ruotsin verolainsäädäntö – Riskivero – Vastustamatta jättämistä koskeva Euroopan komission päätös – Valikoivuus – Toimenpiteen tavoite

I       Johdanto

1.        Kun kyse on valtiontuista ja verotuksesta, valikoivuuden kysymykseen ”liittyy – – huomattavia vaikeuksia”, lainatakseni julkisasiamies Kokottin erinomaista esimerkkiä vähättelyn taidosta.(2)

2.        On nimittäin itsestäänselvää, ettei verotus ole pelkästään väline varojen hankkimiseksi julkisten menojen rahoittamista varten. Sillä on myös monia laajempia tavoitteita, kuten tulojen uudelleenjako, kansainvälisen kilpailukyvyn edistäminen, julkisen velan hoito ja valitettavasti toisinaan perusteettomien etujen antaminen tietyille veronmaksajien ryhmille. Tässä yhteydessä valikoivuuden soveltamisesta keinona syrjimättömyyden periaatteen noudattamiseen tulee erityisen tärkeää – ja luonnostaan haastavaa –, kun kyse on kansallisista säännöksistä, joihin luonteensa vuoksi liittyy jaottelujen tekemistä ja harkintavallan käyttämistä.

3.        Näiden vaikeuksien ei kuitenkaan pitäisi perusteettomasti estää unionin valtiontukilainsäädännön vakiintuneiden periaatteiden toimintaa. Jo tuomiossa Italia v. komissio – joka on muistaakseni ensimmäinen asia, jossa käsiteltiin verotustoimenpidettä valtiontukien yhteydessä – yhteisöjen tuomioistuin ilmaisi valtiontukien valvonnan kaksi perusperiaatetta. Ensinnäkin tuen käsite on luonteeltaan objektiivinen eikä vaihtele sen kansallisen sääntelytoimivallan alan mukaan, jossa se tulee esille. Toiseksi kansallisen toimivallan olemassaolo tietyllä alalla, verotus mukaan lukien, ei suojaa tämän toimivallan käyttämistä valvonnalta, joka koskee yhteensopivuutta unionin oikeuden kanssa.(3)

4.        Tällaiset toteamukset eivät ole kiinnostavia pelkästään historiallisesti tai oikeusopillisesti. Ne ovat suoraan ja huomattavan merkityksellisiä nyt käsiteltävän valituksen kannalta, jossa tulee esille kysymys siitä, onko vero, jota sovelletaan yksinomaan yhdeksään luottolaitokseen yli 100 toimijaa käsittävillä kilpailluilla markkinoilla, valikoiva SEUT 107 artiklan 1 kohdan nojalla.

5.        Ideella föreningen Svenska Bankföreningen med firma Svenska Bankföreningen, Näringsverksamhet (jäljempänä valittaja), ruotsalainen pankkiyhdistys, joka edustaa 31 jäsentään näiden yhteisiä etuja koskevissa asioissa kansallisella ja kansainvälisellä tasolla, vaatii kumoamaan 17.4.2024 annetun tuomion Svenska Bankföreningen ja Länsförsäkringar Bank  v. komissio(4) (jäljempänä valituksenalainen tuomio). Kyseisellä tuomiolla unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi valittajan ja yhden sen jäsenen, Länsförsäkringar Bank AB:n, nostaman kanteen, jossa vaadittiin kumoamaan 24.11.2021 annettu Euroopan komission päätös COM(2021) 8637 final, joka koskee valtiontukea SA.56348 (2021/N) – Ruotsi: Ruotsin luottolaitoksia koskeva vero (jäljempänä riidanalainen päätös).

II     Riidan tausta, riidanalainen päätös ja valituksenalainen tuomio

6.        Ruotsin kuningaskunta ilmoitti 3.9.2021 SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaisesti komissiolle lakiesityksestä, joka koski luottolaitosten riskiveroa ja ulkomaisen veron hyvityksestä annetun lain muutosehdotuksia (jäljempänä yhdessä lakiesitys).(5) Ruotsin kuningaskunta kuitenkin katsoi, että käyttöön otettava vero (jäljempänä riskivero) ei täyttänyt SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja valikoivuuden kriteerejä eikä se siten ollut valtiontukea. Lakiesitys hyväksyttiin, ja laki tuli voimaan 1.1.2022.

7.        Valituksenalaisen tuomion 5–9 kohdan perusteella lakiesityksen sisältö voidaan tiivistää nyt käsiteltävän valituksen tarkoituksiin seuraavasti.

8.        Lakiesityksen 2.1 kohdassa olevan 1 §:n mukaan luottolaitosten on suoritettava riskivero valtiolle.

9.        Lakiesityksen 2.1 kohdassa olevan 4 §:n mukaan ruotsalaiset luottolaitokset ovat verovelvollisia, kun niiden velkojen määrä verovuoden alussa ylittää lakiesityksessä tarkoitetun kynnysarvon.(6) Lakiesityksen tätä pykälää koskevissa perusteluissa viitataan luottolaitosten määritelmän osalta Ruotsin oikeuteen, eli niillä tarkoitetaan ruotsalaisia pankkeja ja luottomarkkinoilla toimivia ruotsalaisia yhtiöitä sekä ulkomaisia pankkeja ja ulkomaisia luottoyhtiöitä. Tämän perusteella yhdeksän luottolaitosta ovat riskiverovelvollisia (valituksenalaisen tuomion 5 ja 6 kohta).

10.      Lakiesityksen 2.1 kohdassa olevan 5 §:n mukaan kynnysarvo on 150 miljardia Ruotsin kruunua (SEK) (eli 13,3 miljardia euroa) vuonna 2022 alkavina verovuosina. Vuonna 2023 tai myöhemmin alkavina verovuosina kynnysarvo nousee 150 miljardiin SEK:uun kerrottuna luvulla, joka saadaan jakamalla vuoden 2022 hintaperusmäärä (prisbasbelopp) sen vuoden hintaperusmäärällä, jona kyseinen verovuosi alkoi, ja joka ilmaistaan prosenttilukuna kahden desimaalin tarkkuudella alaspäin pyöristettynä ja kahdella prosenttiyksiköllä lisättynä (valituksenalaisen tuomion 7 kohta).

11.      Lakiesityksen 2.1 kohdassa olevaan 6 §:ään sisältyvissä erityissäännöksissä säädetään tilanteesta, jossa luottolaitos on osa luottolaitosten muodostamaa konsernia (valituksenalaisen tuomion 8 kohta).

12.      Lakiesityksen 2.1 kohdassa olevassa 9 §:ssä verokannaksi vahvistetaan 0,05 prosenttia verovelvollisen luottolaitoksen velkojen määrästä. Lakiesityksen 2.2 kohdassa säädetään, että verokanta on 0,06 prosenttia verovuonna 2023 (valituksenalaisen tuomion 9 kohta).

13.      Riidanalaisessa päätöksessä, joka hyväksyttiin asetuksen (EU) 2015/1589(7) 4 artiklan 3 kohdan mukaisen alustavan tutkinnan jälkeen, komissio katsoi, ettei riskiveroa ollut pidettävä SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena, koska se ei täyttänyt tämän määräyksen mukaista valikoivuuden kriteeriä.

14.      Valittaja ja yksi sen jäsenistä (jäljempänä yhdessä ensimmäisen oikeusasteen kantajat) nostivat riidanalaisesta päätöksestä kumoamiskanteen unionin yleisessä tuomioistuimessa. Ne vetosivat kanteensa tueksi yhteen kanneperusteeseen, joka koski niiden menettelyllisten oikeuksien loukkaamista. Niiden mukaan komissiolla olisi pitänyt olla vakavia vaikeuksia riskiveron arvioinnissa ja sen olisi pitänyt aloittaa asetuksen 2015/1589 4 artiklan 4 kohdan mukainen muodollinen tutkintamenettely ja antaa kantajille mahdollisuus esittää näkemyksensä. Tässä yhteydessä ensimmäisen oikeusasteen kantajat riitauttivat komission suorittaman tutkimuksen riskiveron valikoivuuden osalta. Ruotsin kuningaskunta oli ensimmäisessä oikeusasteessa väliintulijana tukemassa komission vaatimuksia.

15.      Unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisessa tuomiossa, että ensimmäisen oikeusasteen kantajat eivät olleet osoittaneet, että komissiolla olisi pitänyt olla riskiveron SEUT 107 artiklan 1 kohdan mukaisen luokittelun osalta sellaisia epäilyjä, joiden vuoksi sen olisi pitänyt aloittaa muodollinen tutkintamenettely. Näin ollen se hylkäsi kanteen kokonaisuudessaan ja velvoitti kantajat korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

III  Asian tarkastelu

A       Alustavat huomautukset

16.      Edellä 3 kohdassa esitettyjen periaatteiden mukaisesti unionin tuomioistuin on johdonmukaisesti korostanut, että jäsenvaltioiden toimenpiteitä aloilla, joita ei ole yhdenmukaistettu unionin oikeudessa, ei ole suljettu valtiontukien valvontaa koskevien EUT‑sopimuksen määräysten soveltamisalan ulkopuolelle. Jäsenvaltioiden on siten pidättäydyttävä toteuttamasta verotuksellisia toimenpiteitä, jotka voivat olla sisämarkkinoille soveltumatonta valtiontukea.(8) Tämä ei ole pelkkää sanahelinää, vaan se on pikemminkin laajemman ja vakiintuneen periaatteen erityinen ilmaus: kansallinen toimivalta on rajoitettua silloin, kun se vaikuttaa unionin oikeuden käyttämiseen tai soveltamiseen.

17.      Valtiontukisääntöjä ei siten tule pitää erillisenä ”järjestelmänä”. Ne ovat pikemminkin olennainen osa unionin sisämarkkinasääntelyä. Vaikka komission ei tarvitsekaan arvioida yksityiskohtaisesti jokaista unionin oikeussääntöä, johon kansallinen toimenpide mahdollisesti vaikuttaa, unionin tuomioistuin on toistuvasti vahvistanut, että valtiontukea, jolla rikotaan unionin oikeuden määräyksiä tai säännöksiä taikka yleisiä periaatteita, ei voida todeta sisämarkkinoille soveltuvaksi.(9)

18.      Käsiteltävässä asiassa Ruotsin riskivero saattaa selvästi vaikuttaa valtiontukilainsäädännön soveltamiseen, minkä lisäksi se liittyy ilmiselvästi unionin oikeuden alaan, jota on jo yhdenmukaistettu – huomattavassa määrin –, nimittäin unionin pankkialan sääntelykehykseen, jolla pyritään säilyttämään rahoitusjärjestelmän vakaus (jäljempänä unionin pankkialan sääntelykehys).

19.      Unionin pankkialan sääntelykehykseen kuuluvat muiden muassa(10) pankkien elvytys- ja kriisinratkaisukehys, toisin sanoen pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivi,(11) vakavaraisuusvaatimusten kehys, nimittäin vakavaraisuusasetus(12) ja ‑direktiivi(13), sekä talletussuojajärjestelmien kehys, joka koostuu talletusten vakuusjärjestelmiä koskevasta direktiivistä(14) (jäljempänä vakuusjärjestelmiä koskeva direktiivi). Siihen kuuluu myös asetus (EU) N:o 806/2014, jota sovelletaan pankkiunioniin kuuluviin jäsenvaltioihin sijoittautuneisiin luottolaitoksiin.(15)

20.      Vakavaraisuusasetus yhdessä vakavaraisuusdirektiivin kanssa muodostaa vakavaraisuuspääomavaatimusten kehyksen,(16) joka koskee erityisesti luottolaitoksiin sovellettavia vakavaraisuussääntöjä. Vuoden 2008 maailmanlaajuisten talouskriisien jälkeen unionin lainsäätäjä piti tarpeellisena turvata pankkialan toimintaympäristö Euroopan unionissa asettamalla luottolaitoksille pääomavaatimuksia, jotka olisi suhteutettava katettaviin riskeihin.(17) Vakuusjärjestelmiä koskevan direktiivin tarkoituksena on lujittaa sisämarkkinoita helpottamalla sekä sijoittautumisvapauden että rahoituspalvelujen tarjoamisen vapauden käyttämistä, samalla kun sillä lisätään pankkijärjestelmän vakautta ja tallettajien suojaa.(18) Pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivillä unionin lainsäätäjän tarkoituksena oli antaa viranomaisille uskottavat välineet puuttua riittävän varhain ja nopeasti epäterveen tai lähellä kaatumista olevan laitoksen tilanteeseen tarkoituksena varmistaa laitoksen kriittisten rahoitus- ja talousalan toimintojen jatkuvuus sekä samalla rajoittaa laitoksen maksukyvyttömyydestä talouteen ja rahoitusjärjestelmään kohdistuvat vaikutukset mahdollisimman pieniksi.(19)

21.      Tällä unionin pankkialan sääntelykehyksen pitkähköllä tarkastelulla haluan vain sanoa, että vaikka yhdessäkään näistä säännöksistä ei nimenomaisesti rajoiteta jäsenvaltioiden oikeutta toteuttaa riskiveron kaltaisia luonteeltaan verotuksellisia toimenpiteitä, tällaisten toimenpiteiden toteuttaminen ei nähdäkseni kuitenkaan saa haitata kyseisellä kehyksellä tavoiteltuja päämääriä.(20) Vaikuttaa siltä, että jäsenvaltioiden verotuksellisesta itsemääräämisoikeudesta huolimatta komission olisi unionin pankkialan sääntelykehyksen kattavuuden vuoksi pitänyt tutkia erityisen huolellisesti kansallinen verotustoimenpide, joka on omiaan vaikuttamaan näihin säännöksiin, myös sen valikoivuutta arvioitaessa.

22.      Muistutan kuitenkin, että kansallisiin verotustoimenpiteisiin liittyvistä erityisistä haasteista huolimatta SEUT 107 artiklan 1 kohdan mukaista toimenpiteen valikoivuutta on aina arvioitava unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä kehitetyn, vakiintuneen kolmivaiheisen arvioinnin mukaisesti.(21) Tämä arviointi toimii yhdenmukaisesti eri kansallisten toimenpiteiden yhteydessä riippumatta siitä, mitä erityistä kansallista toimivaltaa on käytetty, ja se on riittävän mukautuva verotustoimenpiteiden erityispiirteiden huomioon ottamiseksi.

23.      Valikoivuuden kolmivaiheisen arvioinnin mukaan kansallisen verotoimenpiteen luokitteleminen ”valikoivaksi” edellyttää sitä, että komissio yksilöi aluksi viitejärjestelmän eli asianomaisessa jäsenvaltiossa sovellettavan ”normaalin” verojärjestelmän ja osoittaa tämän jälkeen, että kyseessä oleva verotoimenpide poikkeaa kyseisestä viitejärjestelmästä siten, että sillä otetaan käyttöön erilainen kohtelu sellaisten toimijoiden välillä, jotka ovat kyseisellä viitejärjestelmällä tavoitellun päämäärän kannalta toisiinsa rinnastettavassa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa. Valtiontuen käsite ei kuitenkaan kata toimenpiteitä, joilla aikaansaadaan erilaista kohtelua sellaisten yritysten välillä, jotka ovat kyseessä olevalla oikeudellisella järjestelmällä tavoitellun päämäärän kannalta toisiinsa rinnastettavassa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa, ja jotka ovat täten ensi näkemältä valikoivia, jos kyseinen jäsenvaltio pystyy kolmanneksi osoittamaan, että mainittu erottelu on oikeutettua, koska se johtuu sen järjestelmän luonteesta tai rakenteesta, jonka osa toimenpiteet ovat.(22)

24.      Unionin tuomioistuin on huomauttanut, että viitekehyksen määrittämisellä valikoivuuden arvioinnin ensimmäisessä vaiheessa on erityistä merkitystä tilanteissa, joissa on kyse verotoimenpiteistä, koska SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun taloudellisen edun olemassaolo voidaan osoittaa ainoastaan suhteessa niin sanottuun normaaliin verotukseen.(23) Tältä osin unionin tuomioistuin on selventänyt, että jos kyseessä olevaa verotoimenpidettä ei voida erottaa asianomaisen jäsenvaltion yleisestä verojärjestelmästä, viitejärjestelmänä on käytettävä tätä järjestelmää. Sitä vastoin, jos ilmenee, että kyseinen toimenpide on selvästi erotettavissa kyseisestä yleisestä verojärjestelmästä, ei voida sulkea pois sitä, että huomioon otettava viitejärjestelmä on rajoitetumpi kuin tämä yleinen järjestelmä, tai että viitejärjestelmä muodostuu itse toimenpiteestä, jos toimenpide osoittautuu säännöksi, jolla on oma itsenäinen oikeudellinen logiikkansa ja jonka ulkopuolella ei ole mahdollista yksilöidä johdonmukaista sääntökokonaisuutta.(24)

25.      On tietenkin jäsenvaltion asia määrittää kunkin veron ominaispiirteet. Niihin kuuluvat verokanta, veron peruste, laskentamenetelmät, verotettavat tapahtumat ja kynnysarvot. Unionin tuomioistuin selvensi äskettäisessä tuomiossa, että myös vapautuksia olisi pidettävä veron ominaispiirteenä.(25) Nämä ominaispiirteet määrittävät lähtökohtaisesti viitejärjestelmän tai ”normaalin” verojärjestelmän, jonka perusteella valikoivuutta koskevaa edellytystä on tarkasteltava.(26) Tämä ei kuitenkaan vaikuta mahdollisuuteen todeta, että itse viitekehys, sellaisena kuin se ilmenee kansallisesta oikeudesta, ei ole yhteensopiva valtiontukia koskevan unionin oikeuden kanssa, kun kyseessä oleva verotusjärjestelmä on muotoiltu sellaisten selvästi syrjivien parametrien mukaisesti, joilla pyritään kiertämään unionin oikeutta.(27)

B       Valitus

26.      Valittaja esittää valituksensa tueksi neljä valitusperustetta.

27.      Ensimmäinen valitusperuste, toisen valitusperusteen ensimmäinen osa ja neljäs valitusperuste kohdistuvat valituksenalaisen tuomion 39–43 kohtaan, joissa unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi ensimmäisen oikeusasteen kantajien esittämät väitteet, jotka koskivat riskiveron tavoitteen määrittämistä. Tarkastelen niitä näin ollen yhdessä.

1.     Ensimmäinen valitusperuste, toisen valitusperusteen ensimmäinen osa ja neljäs valitusperuste

28.      Ensimmäisessä valitusperusteessaan valittaja väittää, että unionin yleinen tuomioistuin määritti riskiveron tavoitteen virheellisesti ja teki siten oikeudellisen virheen SEUT 107 artiklan 1 kohtaa sovellettaessa valikoivuutta koskevan edellytyksen osalta. Valittaja väittää, että unionin yleinen tuomioistuin määritti riskiveron tavoitteeksi ”luottolaitosten, joista aiheutuu systeeminen riski” verottamisen, kun taas Ruotsi lakiesityksessä ja komissio riidanalaisessa päätöksessä yksilöivät sen tavoitteeksi ”suurten” eikä ”systeemisesti merkittävien” laitosten verottamisen. Valittajan näkemyksen mukaan tämä oikeudellinen virhe rasittaa koko viitejärjestelmän tarkastelua ja riittää itsessään oikeuttamaan valituksenalaisen tuomion kumoamisen.

29.      Toisen valitusperusteensa ensimmäisessä osassa valittaja väittää, että komissio ja myöhemmin unionin yleinen tuomioistuin hyväksyivät Ruotsin kuningaskunnan monilta osin läpinäkymättömät ja epämääräiset perustelut, joissa selitettiin riskiveron tavoitetta ja perusteita. Se väittää, että komission olisi perustelujen epätäsmällisyyden vuoksi pitänyt aloittaa SEUT 108 artiklan 2 kohdan mukainen muodollinen tutkintamenettely saadakseen toimenpiteestä paremman käsityksen. Valittajan mukaan valituksenalaista tuomiota rasittaa tästä syystä oikeudellinen virhe riippumatta siitä, hyväksyykö unionin tuomioistuin ensimmäisen valitusperusteen.

30.      Neljännessä valitusperusteessaan valittaja väittää, että unionin yleinen tuomioistuin otti tosiseikat ja näytön huomioon vääristyneellä tavalla määrittäessään kyseessä olevan veron tavoitteen valituksenalaisen tuomion 40 ja 41 kohdassa. Valittaja viittaa tältä osin ensimmäisen valitusperusteen tueksi esittämiinsä perusteluihin.

31.      Arvioin seuraavaksi valittajan argumenttien perusteltavuutta tarkasteltuani ensin asianmukaista tuomioistuinvalvonnan tasoa, jota on sovellettava riskiveron tavoitetta koskeviin unionin yleisen tuomioistuimen toteamuksiin.

a)     Riskiveron tavoitetta koskeviin unionin yleisen tuomioistuimen toteamuksiin sovellettava tuomioistuinvalvonnan taso

32.      Valittaja väittää, että unionin yleinen tuomioistuin tulkitsi virheellisesti sitä lakiesityksen osaa, jossa Ruotsin lainsäätäjä selitti syyt riskiveron käyttöönotolle ja sen tavoitteet. Komissio väittää, että jotta tällainen väite voidaan ottaa tutkittavaksi unionin tuomioistuimessa, valittajan on osoitettava tosiseikkojen ottaminen huomioon vääristyneellä tavalla.

33.      Tältä osin on pidettävä mielessä, että SEUT 256 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaan unionin yleisen tuomioistuimen tekemiin päätöksiin voidaan hakea muutosta vain oikeuskysymysten osalta ja ”perussäännössä määrätyin edellytyksin ja rajoituksin”. Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 58 artiklan ensimmäisessä kohdassa määrätään perusteista, joihin muutoksenhaussa voidaan vedota, ja tarkennetaan, että muutoksenhaun perusteena voi olla unionin yleisessä tuomioistuimessa tapahtunut unionin oikeuden rikkominen.(28)

34.      On toki niin, että kun valituksen yhteydessä tutkitaan unionin yleisen tuomioistuimen kansallisesta oikeudesta esittämät arvioinnit – jotka valtiontuen alalla ovat tosiseikkoja koskevia arviointeja –, unionin tuomioistuin on lähtökohtaisesti toimivaltainen tutkimaan vain sen, onko kyseinen oikeus otettu huomioon vääristyneellä tavalla.(29)

35.      Unionin tuomioistuimelta ei kuitenkaan voida viedä mahdollisuutta tarkistaa, merkitsevätkö tällaiset arvioinnit itsessään unionin oikeuden rikkomista.(30) Unionin tuomioistuin selvensi 5.12.2023 annetun tuomion Luxemburg ym. v. komissio(31) 78 kohdassa, että ”argumentit, joilla pyritään kyseenalaistamaan valikoivan edun olemassaoloa koskevan arvioinnin ensimmäisessä vaiheessa tehty viite[järjestelmän] valinta tai sen merkitys, on otettava tutkittavaksi, koska kyseisessä arvioinnissa luonnehditaan oikeudellisesti kansallista oikeutta unionin oikeussäännön perusteella”.

36.      Komissio väittää, että nämä selvennykset koskevat pelkästään viitejärjestelmän määrittämistä valikoivuuden arvioinnin ensimmäisessä vaiheessa eikä niitä sovelleta veron tavoitteen, jota on arvioitava valtiontukisääntöjen perusteella, määrittämiseen. Tätä väitettä ei voida hyväksyä.

37.      Ensinnäkin unionin tuomioistuimen tuomion Luxemburg ym. v. komissio 78 kohdassa esittämää toteamusta sovelletaan selvästi valikoivuuden kokonaisarviointiin ja siten jokaiseen sen kolmeen vaiheeseen.

38.      Toiseksi komission väittämää rajoitusta ei tue unionin tuomioistuimen päättelyn, sellaisena kuin se ilmenee tuomion Luxemburg ym. v. komissio 79 kohdasta, taustalla oleva logiikka. Kyseisessä kohdassa unionin tuomioistuin totesi, että ”sen myöntäminen, että unionin tuomioistuin ei voi määrittää, onko unionin yleinen tuomioistuin oikeudellista virhettä tekemättä vahvistanut merkityksellisen viitekehyksen – joka on ratkaiseva tekijä tarkasteltaessa valikoivan edun olemassaoloa – rajaamisen, tulkinnan ja soveltamisen, merkitsisi sen mahdollisuuden hyväksymistä, että unionin yleinen tuomioistuin on tapauksen mukaan soveltanut virheellisesti unionin primaarioikeuden määräystä eli SEUT 107 artiklan 1 kohtaa ja että tätä virheellistä soveltamista ei voida todeta muutoksenhaun yhteydessä, mikä olisi vastoin SEUT 256 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa”.(32)

39.      Tuomion Luxemburg ym. v. komissio 78 ja 79 kohdan perustana olevan päättelyn mukaisesti katson näin ollen, että unionin tuomioistuimella on toimivalta valvoa unionin yleisen tuomioistuimen kansallisesta oikeudesta esittämiä toteamuksia, jotka koskevat verotustoimenpiteen tavoitteen määrittämistä, SEUT 107 artiklan 1 kohdan mukaisen valikoivuuden arvioimiseksi.

40.      Tästä seuraa, että valittajan ensimmäisen valitusperusteensa yhteydessä esittämien argumenttien tarkastelun ei pitäisi rajoittua siihen, onko esitetty näyttöä lakiesityksen asiaa koskevan osan ottamisesta huomioon vääristyneellä tavalla.

b)     Ensimmäinen valitusperuste

41.      Valittajan väitteiden tutkimiseksi tarkastelen vuorotellen riskiveron tavoitteen määrittämistä, sellaisena kuin se on tehty valituksenalaisessa tuomiossa, riidanalaisessa päätöksessä ja lakiesityksessä.

1)     Riskiveron tavoite valituksenalaisessa tuomiossa

42.      Valituksenalaisen tuomion 41 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin totesi, että lakiesityksen perusteluista ilmenee, että riskiveron tavoitteena on ”vahvistaa julkista taloutta kehittämällä sitä ja pitämällä julkinen velka alhaisella tasolla, jotta tulevien talouskriisien hoitamiseen saadaan liikkumavaraa kantamalla riskiveroa suurilta luottolaitoksilta, joiden kaatumisesta tai vakavista häiriöistä aiheutuisi – sellaisenaan sekä näiden laitosten koon ja sen merkityksen vuoksi, joka niillä on rahoitusjärjestelmän toiminnalle – systeeminen riski ja erityisen kielteisiä vaikutuksia tämän järjestelmän ja kokonaistalouden kannalta, mistä näin ollen aiheutuisi huomattavia välillisiä kustannuksia yhteiskunnalle”. Sama erittäin laaja määritelmä ilmenee valituksenalaisen tuomion 58, 80, 81, 93 ja 120 kohdasta. Vaikka unionin yleinen tuomioistuin pohti valituksenalaisessa tuomiossa lisäksi, ettei ”riskiverolla pyritä ehkäisemään tai korjaamaan luottolaitoksista aiheutuvia riskejä”,(33) sen painopiste on selvästi ”systeemisessä riskissä”, joka riskiverovelvollisista luottolaitoksista saattaa aiheutua näiden laitosten ”koon ja sen merkityksen vuoksi, joka niillä on rahoitusjärjestelmän toiminnalle”.

2)     Riskiveron tavoite riidanalaisessa päätöksessä

43.      Riidanalaisen päätöksen johdanto-osan kuudennesta kahdeksanteen perustelukappaleessa riskivero määritellään ”Ruotsissa toimiviin suuriin luottolaitoksiin sovellettavaksi vuotuiseksi veroksi”, jonka tavoite on ”vahvistaa valtion taloutta verottamalla suuria luottolaitoksia, joista aiheutuu mahdollisesti huomattavia välillisiä kustannuksia yhteiskunnalle, jolloin saadaan liikkumavaraa tällaisista välillisistä kustannuksista, joita tulevista talouskriiseistä voi aiheutua, selviytymiseen”. Riskiverovelvollisiksi kuvataan ”suuria luottolaitoksia”, joista ”kokonsa ja merkityksensä vuoksi uhkaa aiheutua huomattavia välillisiä kustannuksia yhteiskunnalle talouskriisin yhteydessä”. Kyseisissä johdanto-osan perustelukappaleissa ei viitata systeemisen riskin tai luottolaitosten systeemisen merkityksen käsitteisiin riskiveron tavoitteen määritelmässä.

44.      Arvioidessaan, liittyikö verovelvollisten valintaan ja verovelvollisten yksilöimiseen käytettyihin parametreihin selvästi syrjiviä osatekijöitä, komissio toteaa, että suurilla luottolaitoksilla voi olla ”systeemistä merkitystä” ja että velkojen määrä on ”parametri, joka soveltuu edustamaan systeemistä riskiä, joka luottolaitoksesta saattaa aiheutua” ja ”merkityksellinen indikaattori sekä luottolaitoksen merkityksestä että sen myötävaikutuksesta riskiin, joka sen kaatumisesta voi aiheutua”.(34) On totta, että tämän arvioinnin yhteydessä komissio huomautti, että riskiveron oli tarkoitus kohdistua luottolaitoksiin, joista voi aiheutua huomattavia välillisiä kustannuksia.(35) Muut riidanalaisen päätöksen johdanto-osan perustelukappaleet eivät kuitenkaan ole yhtä selkeitä. Vaikka komissio ei missään kohden avoimesti vahvista, että Ruotsin lainsäätäjän tavoitteena oli verottaa luottolaitoksia, joista aiheutuu systeeminen riski rahoitusjärjestelmälle, joitakin sen arviointeja on nähdäkseni vaikea sovittaa yhteen kyseisen tavoitteen toisenlaisen määritelmän kanssa,(36) mikä on osoitus tähän seikkaan liittyvästä huomattavasta epäselvyydestä.

3)     Riskiveron tavoite lakiesityksessä

45.      Ruotsin lainsäätäjän lakiesityksessä esittämät selitykset ovat vieläkin epäselvempiä riskiveron perusteen todellisen tavoitteen ja tarkoituksen osalta.

46.      Kyseisen veron käyttöönottoon johtaneista valmisteluasiakirjoista, jotka sisältyivät unionin yleisen tuomioistuimen asiakirja-aineistoon,(37) ilmenee, että suunnitelma ottaa käyttöön rahoitusalaa koskeva vero on peräisin vuodelta 2015.(38) Ehdotus luottolaitosten, joista talouskriisin yhteydessä saattaa aiheutua huomattavia välillisiä kustannuksia yhteiskunnalle, verotuksen kiristämiseksi toteutui vuonna 2020, kun Ruotsin valtiovarainministeri esitteli muistion, jonka otsikko oli ”Riskivero tietyille luottolaitoksille”, jota tarkistettiin vuonna 2021 ja joka toimitettiin myöhemmin komissiolle.

47.      Lakiesityksen 5.1 kohdassa, jossa esitetään yksityiskohtaisesti perustelut riskiveroa koskevalle lainsäädäntöehdotukselle, selitetään, että suuret luottolaitokset muodostavat niin merkittävän osan rahoitusjärjestelmästä, että niiden kaatumisesta tai vakavista häiriöistä aiheutuisi kielteisiä vaikutuksia tämän järjestelmän ja kokonaistalouden kannalta. Kyseisen kohdan mukaan näillä laitoksilla on ”systeemistä merkitystä” ja niiden kaatuminen on ”systeeminen riski”, joka määritetään uhaksi rahoitusvakaudelle.(39) Lakiesityksessä selitetään, että rahoitusjärjestelmä on haavoittuva ja että luottolaitoksia – kuten pääoman riittävyyttä ja kriisinratkaisua – koskevista säännöksistä ja luottolaitosten valvonnasta huolimatta on silti mahdollista, että talouskriisejä tapahtuu vastaisuudessakin. Lakiesityksessä korostetaan, että talouskriisit voivat tulla erittäin kalliiksi ja että niillä on kielteisiä seurauksia kotitalouksille, yrityksille ja julkiselle sektorille pitkällä aikavälillä. Hidastunut talouskasvu talouskriisin jälkeen puolestaan aiheuttaa välillisiä kustannuksia taloudessa.(40) Näiden seurausten vuoksi lakiesityksen 5.1 kohdan mukaan on kohtuullista kiristää sellaisten luottolaitosten verotusta, joista talouskriisin yhteydessä uhkaa aiheutua huomattavia välillisiä kustannuksia yhteiskunnalle. Kyseisessä lakiesityksen kohdassa huomautetaan lisäksi, että riski siitä, että taloudellisen kriisin yhteydessä laitoksesta voi aiheutua välillisiä kustannuksia yhteiskunnalle, vaihtelee myös yrityksen koon ja merkityksen mukaan. Tässä mielessä pienillä luottolaitoksilla ei ole samassa määrin vaikutusta makrotalouden kehitykseen kuin suurilla luottolaitoksilla. Näin ollen sellaisten luottolaitosten, joista ”voi talouskriisin yhteydessä” kokonsa ja sen merkityksen vuoksi, joka niillä on rahoitusjärjestelmän toiminnalle tai makrotalouden kehitykselle, ”aiheutua huomattavia välillisiä kustannuksia”, pitäisi maksaa lisäveroa”.

48.      Lakiesityksen 6 kohdassa, johon sisältyy Ruotsin viranomaisten arviointi ehdotetun riskiveron yhteensopivuudesta unionin valtiontukilainsäädännön kanssa, todetaan, että kyseisellä verolla pyritään kompensoimaan riskiä, joka tietyistä luottolaitoksista aiheutuu kokonsa ja rahoitusasemansa vuoksi Ruotsin makrotaloudellisille olosuhteille. Nämä luottolaitokset ovat ”merkittäviä”, ja niitä on siksi verotettava. Kyseiseen kohtaan sisältyvässä arvioinnissa esitetään lisäksi, että unionin pankkialan sääntelykehyksen mukaisesti se, miten merkittävä luottolaitoksen vaikutus rahoitusjärjestelmään on, riippuu sen koosta ja monimutkaisuudesta samoin kuin sen toiminnan laajuudesta. Muistion mukaan verotettavat luottolaitokset ovat ainoastaan laitoksia, joista mahdollisesti aiheutuu kokonsa vuoksi riski huomattavista välillisistä kustannuksista yhteiskunnalle. Siinä toistetaan, että veron tarkoitus on verottaa sellaisia luottolaitoksia, joista talouskriisin yhteydessä uhkaa aiheutua huomattavia välillisiä kustannuksia yhteiskunnalle.

49.      Vaikka lakiesitys on monitulkintainen riskiveron todellisen tarkoituksen ja etenkin riskiverovelvollisen henkilöiden valinnan osalta, on mielestäni asianmukaista esittää seuraavat huomautukset.

50.      Ensinnäkin Ruotsin viranomaiset viittaavat luottolaitoksiin, joilla on ”systeemistä merkitystä”, ainoastaan lakiesityksen 5.1 kohdassa.(41) Muualla lakiesityksessä viitataan luottolaitosten ”merkittävyyteen” tai yleisemmin niiden ”kokoon ja merkitykseen”.

51.      Toiseksi lakiesityksen edellä mainitussa kohdassa käytetään käsitteitä ”luottolaitokset, joilla on systeemistä merkitystä” ja ”systeeminen riski” tavalla, joka jäljittelee unionin pankkialan sääntelykehykseen sisältyviä vastaavia määritelmiä.(42) Näihin käsitteisiin kuitenkin viitataan yksinomaan ”suurten luottolaitosten” erottamiseksi ”pienistä luottolaitoksista”, kun korostetaan ensiksi mainittujen tärkeyttä rahoitusjärjestelmän kannalta viimeksi mainittuihin verrattuna. Ruotsin viranomaiset etenkin käyttävät adjektiiveja ”systeemisesti tärkeä”, ”merkittävä” ja ”suuri” toistensa synonyymeina.

52.      Kolmanneksi perusteessa, jota koko lakiesityksessä käytetään sen määrittämiseen, miltä luottolaitoksilta riskiveroa kannetaan, viitataan niiden ”kokoon ja merkitykseen” rahoitusjärjestelmän toiminnan kannalta eikä siihen, aiheutuuko niistä systeeminen riski.

53.      Neljänneksi lakiesityksessä korostetaan toistuvasti, että riskiveron tavoitteena on verottaa luottolaitoksia, joista saattaa aiheutua huomattavia ”välillisiä kustannuksia” ruotsalaiselle yhteiskunnalle talouskriisin yhteydessä.

4)     Välipäätelmä

54.      Lakiesityksen epäselvyydestä ja riidanalaiseen päätökseen sisältyvistä tietyistä epäjohdonmukaisuuksista huolimatta voidaan päätellä, että kun tarkastellaan verovelvollisia, kyseisissä asiakirjoissa esitettynä riskiveron tavoitteena ei ollut verottaa luottolaitoksia, joista aiheutuu systeeminen riski rahoitusjärjestelmälle – toisin kuin unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 41 kohdassa ja toisti koko tarkastelussaan –, vaan verottaa luottolaitoksia, joiden velkojen määrä ylittää ennalta määritetyn velkojen kynnysarvon ja joista käytetään nimitystä ”suuri luottolaitos”.

55.      Komission ja Ruotsin pyrkimykset osoittaa kirjallisissa huomautuksissaan, että unionin yleinen tuomioistuin kuvasi riskiveron tavoitetta johdonmukaisesti riidanalaisen päätöksen ja lakiesityksen kanssa, eivät ole vakuuttavia, ja ne paljastavat selvästi tällaisen johdonmukaisuuden osoittamiseen liittyvät vaikeudet.(43)

56.      Pyrkiessään selventämään lakiesityksen monitulkintaisuutta unionin yleinen tuomioistuin yhdisti joitain siinä mainittuja käsitteitä, jotta se voisi määrittää itse riskiveron tavoitteen, joka ei vastaa Ruotsin lainsäätäjän kaavailemaa tavoitetta. Kuten jäljempänä osoitan, tämän ansiosta unionin yleinen tuomioistuin saattoi käyttää jossain määrin kehämäistä päättelyä hylätessään ensimmäisen oikeusasteen kantajien esittämät perustelut, missä yhteydessä se tukeutui vaihtoehtoisesti jompaankumpaan näistä käsitteistä.

57.      Edellä esitetyistä syistä katson, että määrittäessään riskiveron tavoitteen unionin yleinen tuomioistuin tulkitsi asiaa koskevaa kansallista lainsäädäntöä väärin ja määritti kyseisen tavoitteen siten virheellisesti.

5)     Ensimmäistä valitusperustetta koskeva päätelmä

58.      Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että ensimmäinen valitusperuste hyväksytään.

c)     Toisen valitusperusteen ensimmäinen osa

59.      Kuten jo mainittiin, toisen valitusperusteensa ensimmäisessä osassa valittaja väittää, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen todetessaan, että riskiveron tavoitteen määrittämiseen ei liittynyt vakavia vaikeuksia, jotka olisivat edellyttäneet SEUT 108 artiklan 2 kohdan mukaisen muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista. Valittaja väittää, että päätellessään näin unionin yleinen tuomioistuin ei verrannut asianmukaisesti riidanalaisen päätöksen perusteluja tietoihin, jotka olivat saatavilla komission tehdessä päätöksensä.

60.      Huomautan, että vakiintuneen oikeuskäytännön, joka ilmenee asetuksen 2015/1589 4 artiklan 4 kohdasta, mukaan silloin, kun komissio alustavan tutkinnan jälkeen ei ole vakuuttunut siitä, että kyseessä oleva valtion toimenpide ei ole SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu ”tuki”, tai siinä tapauksessa, että se katsotaan tueksi, sen soveltuvuudesta sisämarkkinoille, komissiolla on velvollisuus aloittaa SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely, ilman että sillä olisi tältä osin harkintavaltaa.(44)

61.      Kun unionin tuomioistuinten käsiteltäväksi on saatettu vaatimus kumota vastustamatta jättämistä koskeva komission päätös, niiden on näin ollen määritettävä, olisiko komissiolla ilmoitettua toimenpidettä koskevassa alustavassa tutkinnassa käytettävissä olleiden tietojen ja todistusaineiston arvioinnin pitänyt objektiivisesti herättää epäilyjä toimenpiteen luokittelun suhteen, sillä tällaisten epäilyjen vuoksi on aloitettava muodollinen tutkintamenettely.(45)

62.      Käsiteltävässä asiassa ensimmäisen oikeusasteen kantajat arvostelivat riskiveron tavoitteen, sellaisena kuin Ruotsin viranomaiset olivat sen määrittäneet ja komissio oli sen hyväksynyt, vaikeaselkoisuutta. Ne väittivät, että kyseinen tavoite oli i) itsessään yksipuolinen, koska se oli liian suppea ja siinä yksilöitiin yritysten epäyhtenäinen ryhmä, nimittäin ”suuret luottolaitokset”, jotka määritettiin niiden velkojen määrän perusteella; ii) epämääräinen, koska se perustui epäselviin käsitteisiin, kuten ”huomattavat välilliset kustannukset”, ja iii) epäjohdonmukainen, koska lakiesitykseen ei sisältynyt lainkaan sääntöjä siitä, miten riskiverosta saatavia tuloja käytettäisiin.

63.      Sen sijaan, että unionin yleinen tuomioistuin olisi käsitellyt näitä argumentteja ottaen huomioon riskiveron tavoitteen, sellaisena kuin sitä arvioitiin riidanalaisessa päätöksessä, se muotoili valituksenalaisen tuomion 39–43 kohdassa kyseisen tavoitteen uudelleen oman lakiesityksestä tekemänsä tulkinnan perusteella pyrkien selventämään ja sovittamaan yhteen siihen sisältyviä erilaisia toteamuksia. Näin tehdessään unionin yleinen tuomioistuin ei arvioinut, kuten sen olisi pitänyt tehdä, olisiko kantajien esittämät väitteet huomioon ottaen komissiolla pitänyt olla epäilyjä vahvistaessaan riskiveron tavoitteen, sellaisena kuin Ruotsin viranomaiset sitä kuvasivat.

64.      Valittaja on siten oikeassa väittäessään, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen, kun se ei arvioinut, liittyikö riskiveron tavoitteen määrittämiseen vakavia vaikeuksia, jotka oikeuttavat muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisen.

65.      Unionin yleinen tuomioistuin ei myöskään käsitellyt lainkaan väitettä, joka koski riskiveron tavoitteen, sellaisena kuin komissio sen vahvisti, yksipuolista ”ulottuvuutta”. Ensimmäisen oikeusasteen kantajat olivat väittäneet lähinnä, että kaikista luottolaitoksista aiheutuu todennäköisesti välillisiä kustannuksia talouskriisin yhteydessä ja että veron, jonka tarkoituksena oli tällaisista kustannuksista selviytyminen, olisi siten katsottava koskevan niitä samalla tavalla. Se seikka, että hyvin pieni määrä luottolaitoksia kaikista markkinatoimijoista oli yksilöity arvioinnin alkuvaiheessa ja sisällytetty riskiveron tavoitteen määritelmään, oli siten omiaan vääristämään koko valikoivuutta koskevan arvioinnin, ja sen olisi pitänyt herättää epäilyjä kyseisen määritelmän oikeellisuudesta. Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi kyseisen väitteen ja totesi pelkästään, että ”suurten luottolaitosten” yksilöiminen verovelvollisiksi oli yhdenmukaista riskiveron tavoitteen, sellaisena kuin se määritettiin uudelleen valituksenalaisessa tuomiossa, kanssa, eikä siten käsitellyt kyseisen väitteen keskeistä sisältöä.

66.      Valittajan esille tuoma seikka oli kuitenkin tärkeä.

67.      Nyt käsiteltävässä valituksessa kyseessä olevan kaltaiset erityistarkoituksiin kannettavat verot, jotka eivät kuulu laajempaan verotusjärjestelmään, edellyttävät kohdennettua tarkastelua, jossa edellä 23 kohdassa mieliin palautetun valikoivuuden kolmivaiheisen arvioinnin toisesta vaiheesta tulee keskeinen. Valikoivuutta on arvioitava sellaisten täsmällisten perusteiden mukaisesti, joilla varmistetaan, että ad hoc ‑verotusta voidaan pitää valtiontukena silloinkin, kun selkeää yleistä viitejärjestelmää ei ole, samalla kun estetään, että pelkkiä poikkeuksia tällaisesta järjestelmästä pidetään automaattisesti valikoivina.

68.      Tässä yhteydessä itsenäisen veron tavoitteen – johon nähden viitejärjestelmää arvioidaan valikoivuuden arvioinnin ensimmäisessä vaiheessa ja rinnastettavuutta arvioidaan sen toisessa vaiheessa – määrittäminen oikein on olennaista ja vieläkin ratkaisevampaa riskiveron kaltaisten epäsymmetristen verojen,(46) joiden osalta verovelvollisuuden eriyttämisen on oltava oikeutettua toimenpiteen kokonaistavoitteen perusteella, tapauksessa.

69.      Valittaja on nähdäkseni myös oikeassa arvostellessaan riskiveron tavoitteen, sellaisena kuin Ruotsin viranomaiset olivat sen määrittäneet ja komissio oli sen hyväksynyt, vaikeaselkoisuutta ja epämääräisyyttä. Tämän seikan osalta viittaan ensimmäistä valitusperustetta koskevaan tarkasteluuni, jossa kiinnitin huomiota lakiesityksen selkeyden puutteeseen ja riidanalaisen päätöksen epäjohdonmukaisuuksiin, jotka koskevat kyseisen tavoitteen määrittämistä.

70.      Edellä esitetyn perusteella toisen valitusperusteen ensimmäinen osa on nähdäkseni myös hyväksyttävä ensimmäisen valitusperusteen lopputuloksesta riippumatta.

d)     Neljäs valitusperuste

71.      Neljännessä valitusperusteessaan valittaja väittää, että unionin yleinen tuomioistuin otti tosiseikat ja näytön huomioon vääristyneellä tavalla, samojen argumenttien perusteella, jotka se esitti ensimmäisen valitusperusteensa tueksi. Unionin tuomioistuimen vakiintuneessa oikeuskäytännössä on katsottu, että vääristyneellä tavalla huomioon ottamisen on ilmettävä asiakirja-aineistosta selvästi ilman, että tosiseikastoa ja todistusaineistoa on tarpeen ryhtyä arvioimaan uudelleen.(47)

72.      Kuten edellä 32–40 kohdassa todettiin, valittajan ei tarvinnut osoittaa asiaa koskevan kansallisen lainsäädännön ottamista huomioon vääristyneellä tavalla riitauttaakseen riskiveron tavoitteen määrittämisen valituksenalaisessa tuomiossa. Muotoilemalla riskiveron tavoitteen uudelleen ja sivuuttamalla lakiesityksen epäselvyyden, kuten ensimmäisen valitusperusteen tarkastelussa selitettiin, unionin yleinen tuomioistuin otti kuitenkin mielestäni lakiesityksen huomioon vääristyneellä tavalla. Se myös tulkitsi virheellisesti riidanalaista päätöstä.(48)

e)     Ensimmäistä valitusperustetta, neljättä valitusperustetta ja toisen valitusperusteen ensimmäistä osaa koskeva päätelmä

73.      Edellä esitetyistä syistä katson, että valituksenalaista tuomiota rasittavat oikeudelliset virheet, joihin valittaja on vedonnut ensimmäisessä ja neljännessä valitusperusteessaan sekä toisen valitusperusteensa ensimmäisessä osassa. Koska verotustoimenpiteen tavoitteen määrittäminen oikein on keskeistä sen SEUT 107 artiklan 1 kohdan mukaisen valikoivuuden kokonaisarvioinnin kannalta, näiden virheiden on nähdäkseni johdettava valituksenalaisen tuomion kumoamiseen.

74.      Tarkastelen jäljempänä myös muita valitusperusteita siltä varalta, ettei unionin tuomioistuin yhdy ehdotukseeni.

2.     Toinen valitusperuste

75.      Toisessa valitusperusteessaan valittaja väittää, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen soveltaessaan SEUT 107 ja SEUT 108 artiklaa, kun se totesi, että ensimmäisen oikeusasteen kantajat eivät osoittaneet, että komissiolla olisi pitänyt olla riskiveron arvioinnissaan vakavia vaikeuksia, joiden vuoksi sen olisi pitänyt aloittaa muodollinen tutkintamenettely.

76.      Toinen valitusperuste jakaantuu kolmeen osaan. Ensimmäinen osa koskee riskiveron tavoitteen määrittämistä. Kyseinen osa on jo tutkittu. Toinen osa koskee riskiveron viitejärjestelmän arviointia ja kolmas sen arviointia, onko kyseisestä viitejärjestelmästä poikettu.

77.      Ennen toisen ja kolmannen osan tarkastelua huomautan, että vaikka jotkin toisen valitusperusteen tueksi esitetyistä perusteluista perustuvat siihen lähtökohtaan, että unionin tuomioistuin katsoo, että riskiveron tavoitteeksi on aivan oikein määritettävä systeemisen riskin verottaminen, tämä ei päde kaikkiin perusteluihin. Itse asiassa useimmissa näistä perusteluista, kuten jäljempänä havainnollistan, arvostellaan viime kädessä unionin yleisen tuomioistuimen päättelyä riippumatta siitä, miten riskiveron tavoite määritetään.

a)     Toisen valitusperusteen toinen osa

78.      Toisen valitusperusteensa toisessa osassa valittaja väittää, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen todetessaan valituksenalaisen tuomion 44–99 kohdassa, ettei komissiolla ollut vakavia vaikeuksia riskiveron viitejärjestelmän arvioinnissa.

79.      Riidanalaisessa päätöksessä komissio määritteli viitejärjestelmän valikoivuuden edellytyksen tarkastelua varten siten, että kyseinen järjestelmä rajoittui riskiveroon, nimittäin erityistarkoituksiin kannettavaan riskiveroon, seuraavien tekijöiden perusteella: i) veron peruste, jonka muodostavat luottolaitosten velat; ii) verokanta, joka on 0,05 prosenttia alkaen verovuodesta 2022; iii) verovelvolliset, jotka määritellään luottolaitoksiksi, jotka ovat sijoittautuneet Ruotsiin tai jotka harjoittavat liiketoimintaa Ruotsissa olevan sivuliikkeen välityksellä; iv) kynnysarvon olemassaolo ja v) kynnysarvon ja veron perusteen laskennassa käytetyn konsernin sisäisten tilanteiden konsolidointimekanismi (ks. riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 38 perustelukappale).

80.      Valittaja esittää toisen valitusperusteensa toisen osan tueksi kolme moitetta, jotka koskevat veron perusteen, verovelvollisten ja veron kynnysarvon valintaa.

1)     Veron peruste

81.      Valittaja väittää, että jos riskiveron tavoite olisi systeemisen riskin verottaminen, kuten unionin yleinen tuomioistuin totesi, luottolaitoksen velat eivät ole hyvä indikaattori, koska systeemisen riskin tunnistaminen on monimutkainen arviointi eikä sitä voida tehdä yhden ainoan parametrin perusteella. Valittaja myös väittää, että unionin yleinen tuomioistuin pelkästään hyväksyi komission tältä osin tekemän arvioinnin tutkimatta sitä asianmukaisesti.

82.      Huomautan, että komissio katsoi riidanalaisessa päätöksessä, että velkojen yhteismäärä, jota käytettiin mittarina sen määrittämiselle, minkä luottolaitosten olisi oltava riskiverovelvollisia, liittyi kiinteästi viitejärjestelmään, oli sen tavoitteen mukainen ja ettei siitä käynyt ilmi, että veroon liittyisi selvästi syrjivä osatekijä.(49)

83.      Ensimmäisen oikeusasteen kantajat väittivät, että velkoihin ei liity riskejä vaan varoihin ja että sama koskee luottolaitosten kokoa. Ne myös totesivat, että välilliset kustannukset – tai tällaisten kustannusten riski – eivät ole suoraan suhteessa luottolaitoksen velkoihin, mikä oli saatettu komission tietoon. Komissio ei siten ollut arvioinut asianmukaisesti, merkitsikö Ruotsin kuningaskunnan valitsema veron peruste selvästi syrjivän parametrin käyttöön ottamista viitejärjestelmässä. Ne väittivät lisäksi, että toisin kuin äskettäisessä verotoimenpiteitä ja valikoivuutta koskevassa oikeuskäytännössä edellytetään, joko ilmoitetulla toimenpiteellä asetettiin huomattava verorasitus yritysten koko veron perusteen osalta tai sillä ei asetettu minkäänlaista verorasitusta.(50)

84.      Unionin yleinen tuomioistuin tukeutui 16.3.2021 annettuihin tuomioihin komissio v. Puola(51) ja komissio v. Unkari(52) ja katsoi, ettei unionin oikeus ole esteenä sille, että verotus, joka ei ole progressiivinen, perustuu luottolaitosten kokonaisvelkojen määrään, ja että sillä, että olisi olemassa merkityksellisempiä tai täsmällisempiä indikaattoreita, ei ole merkitystä valtiontukien kannalta, koska valtiontukia koskevassa unionin oikeudessa pyritään ainoastaan poistamaan valikoivat edut, joita jotkin yritykset voivat saada muiden vastaavassa tilanteessa olevien yritysten kustannuksella (valituksenalaisen tuomion 57 kohta). Se totesi lisäksi, ettei riskiverolla pyritä ehkäisemään tai korjaamaan luottolaitoksista aiheutuvia riskejä, mikä tarkoittaa, että tästä syystä Ruotsin viranomaisten ei tarvinnut ottaa käyttöön mittareita, jotka on suunniteltu erityisesti kohdistumaan näihin riskeihin (valituksenalaisen tuomion 58 kohta). Unionin yleinen tuomioistuin otti lisäksi huomioon joukkovelkakirjojen ristiinomistuksen ja katsoi, että mitä suurempi velkojen määrä on, sitä enemmän riskejä rahoitusjärjestelmälle aiheutuu, koska kyseinen luottolaitos ei pysty maksukyvyttömyystapauksessa hoitamaan merkittäviä velkojaan. Tästä seuraa sen mukaan, että velkojen määrää koskeva peruste eron tekemiseksi luottolaitosten välillä sen mukaan, kuinka suuri vaikutus niillä on rahoitusjärjestelmään, on tavoiteltujen päämäärien kannalta johdonmukainen.

85.      Valittajan valituksenalaisen tuomion 57, 58 ja 59 kohdasta esittämät argumentit ovat mielestäni perusteltuja jäljempänä esitettävistä syistä.

86.      Ensinnäkin käsiteltävällä asialla on vain vähän yhtäläisyyksiä tuomioihin komissio v. Puola ja komissio v. Unkari johtaneiden asioiden kanssa.

87.      Kyseiset tuomiot koskevat ensinnäkin nimenomaan liikevaihtoveroja, joissa verorasite kohdistui yhdenmukaisesti mutta progressiivisesti bruttomyyntiin. Riskivero on hyvin erilainen. Verovelvollisuus syntyy, kun kynnysarvo on saavutettu, eikä sovellettavaan verokantaan liity mitään mukauttamisjärjestelyä.(53) Toiseksi tuomioissa komissio v. Puola ja komissio v. Unkari kyseessä olleisiin veroihin ei liittynyt vapautuksia verovelvollisuudesta, toisin kuin riskiveron tapauksessa.(54) Kolmanneksi liikevaihto ja velat ovat kaksi indikaattoria, joita ei voida verrata keskenään: ensiksi mainittu ilmentää verovelvollisen maksukykyä, kun taas viimeksi mainittu on mittari sen velkaantuneisuuden laskemiseen. Neljänneksi mainittuihin tuomioihin johtaneissa asioissa ei tullut esille kysymystä olemassa olevaan unionin sääntelykehykseen vaikuttamisesta.

88.      Tässä tilanteessa pelkkä viittaus tuomioihin komissio v. Puola ja komissio v. Unkari ja jäsenvaltioiden laajaan harkintavaltaan ei riittänyt oikeuttamaan unionin yleisen tuomioistuimen päätelmää, jonka mukaan komissiolla ei ollut ollut vakavia vaikeuksia arvioidessaan perusteita, jotka Ruotsin lainsäätäjä oli valinnut ja komissio oli hyväksynyt riskiveron perusteeksi.

89.      Todetessaan valituksenalaisen tuomion 57 kohdassa – tuomioita komissio v. Puola ja komissio v. Unkari mukaillen – pelkästään, ”ettei unionin oikeus ole esteenä sille, että verotus, joka ei ole progressiivinen, perustuu luottolaitosten kokonaisvelkojen määrään”, unionin yleinen tuomioistuin kieltäytyi, kuten valittaja perustellusti väittää, tarkastelemasta asianmukaisesti tällaisten vakavien vaikeuksien olemassaoloa. Tällaiseen tarkasteluun olisi kuulunut sen tutkiminen, saattoiko komissio alustavan tutkintavaiheen aikana käytettävissä olleiden tietojen perusteella ja riskiveron erityispiirteet huomioon ottaen katsoa epäilyjä herättämättä, että kokonaisvelkojen määrä veron perusteena oli riskiveron tavoitteen mukainen riippumatta siitä, miten tavoite määritellään, ja että se merkitsi Ruotsin verotuksellisen suvereniteetin käytön hyväksyttävää ilmausta.

90.      Seikkaperäinen tarkastelu oli sitäkin tarpeellisempi käsiteltävässä asiassa. Kuten olen jo maininnut, kun verotustoimenpide uhkaa vaikuttaa olemassa oleviin unionin sääntelykehyksiin – kuten riskiveron tapauksessa riippumatta siitä, miten sen tavoite määritellään –, sen vaikutuksia kehysten asianmukaiseen toimintaan on tarkasteltava huolellisesti. Vaikka verotus, jossa lähtökohtana on se mahdollisuus, että unionin oikeudessa käyttöön otetuilla ennalta ehkäisevillä politiikoilla, kuten unionin pankkialan sääntelykehyksen mukaisilla, ei pystytä välttämään talouskriisiä, ei ole kielletty sinänsä, jäsenvaltioiden verotusvallan käyttöä tällä alalla on tästä huolimatta tutkittava ottaen huomioon sääntelykehys, johon se kuuluu.

91.      Toiseksi unionin yleisen tuomioistuimen toteamuksesta, jonka mukaan riskiverolla ei pyritä ehkäisemään tai korjaamaan systeemistä riskiä, on riittävää todeta, että riskiveron kaltainen epäsymmetrinen vero, jossa verorasite sälytetään ainoastaan pienelle määrälle (systeemisesti merkittäviä / suuria) luottolaitoksia niiden velkojen määrän perusteella, voi kannustaa verovelvollisia luottolaitoksia pitämään velkojen määrän alhaisena.

92.      Kolmanneksi valituksenalaisen tuomion 59 kohdasta huomautan, että unionin yleinen tuomioistuin pelkästään toisti siinä sen, mitä todetaan lakiesityksen 5.1 kohdassa, jossa Ruotsin lainsäätäjä kuvasi laitosten rahoitukseen liittyvää keskinäistä riippuvuutta koskevaa tyypillistä tilannetta ja sen kielteistä vaikutusta rahoitusvakauteen. Ei ole kuitenkaan selvää, miten pelkästään tämän tilanteen perusteella unionin yleinen tuomioistuin tuli siihen tulokseen, että velkojen määrä oli luotettava mittari ”eron tekemiseksi luottolaitosten välillä sen mukaan, kuinka suuri vaikutus niillä on rahoitusjärjestelmään”. Riskiveron perusteessa, sellaisena kuin se määritettiin lakiesityksessä, ei oteta nimenomaisesti huomioon joukkovelkakirjoista aiheutuvan keskinäisen riippuvuuden tasoa. Lakiesityksestä ei myöskään käy ilmi, kuten valittaja perustellusti huomauttaa, että Ruotsin lainsäätäjä tukeutui siihen, että riskiverovelvolliset luottolaitokset omistivat toistensa joukkovelkakirjoja merkittävässä määrin. Komissio itse ei tukeutunut tähän keskinäiseen riippuvuuteen arvioidakseen veron perustetta riidanalaisessa päätöksessä.

93.      Edellä esitetyn perusteella katson, että toisen valitusperusteen toisen osan ensimmäinen moite olisi hyväksyttävä.

2)     Riskiveron verovelvolliset

94.      Toisen valitusperusteen toisen osan toinen moite kohdistuu valituksenalaisen tuomion 73–82 kohtaan, joissa unionin yleinen tuomioistuin katsoi, ettei valittaja ollut osoittanut, että komissiolla olisi pitänyt olla vakavia vaikeuksia riskiverovelvollisia koskevassa arvioinnissaan.

95.      Valittaja esittää moitteensa tueksi neljä väitettä.

96.      Ensinnäkin valittaja riitauttaa valituksenalaisen tuomion 73 kohdan, jossa unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi ensimmäisen oikeusasteen kantajien esittämän väitteen, joka koskee sitä, ettei Riksgäldskontoretin (julkisen velan konttori, Ruotsi) yksilöimien järjestelmän kannalta merkittävien luottolaitosten luettelon ja riskiverovelvollisten luottolaitosten luettelon välillä ole täydellistä vastaavuutta. Valittaja huomauttaa, että riskiverovelvollisia ovat yhdeksän luottolaitosta, joista kahdella ei katsota olevan systeemistä merkitystä kriisinratkaisukehyksessä, sellaisena kuin se on pantu täytäntöön Ruotsissa, tarkoitetussa merkityksessä, ja että kolme pankkia, joilla katsotaan olevan systeemistä merkitystä, eivät ole riskiverovelvollisia. Valittajan mukaan nämä mainittujen kahden luettelon väliset ristiriitaisuudet, joista komissio oli tietoinen alustavan tutkintavaiheen aikana, osoittavat selvästi riskiverovelvollisten ja veron tavoitteen, sellaisena kuin unionin yleinen tuomioistuin on sen määritellyt, välisen epäjohdonmukaisuuden.

97.      Komission väitteestä poiketen tämä väite ei koske pelkästään tosiseikkoja, vaan siinä kyseenalaistetaan unionin yleisen tuomioistuimen tekemä tosiseikkojen luonnehdinta, ja se voidaan näin ollen ottaa tutkittavaksi.

98.      Valituksenalaisen tuomion 73–75 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin totesi lähinnä, että pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivin mukainen, järjestelmän kannalta merkittävien luottolaitosten luettelo ja riskiverovelvollisten luottolaitosten luettelo laadittiin erilaisten kriteerien perusteella. Unionin yleinen tuomioistuin myös korosti riskiveron tavoitteiden ja unionin pankkialan sääntelykehyksen tavoitteiden välisiä eroja. Se etenkin huomautti, että pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivillä pyritään minimoimaan huomattavia välittömiä kustannuksia eikä välillisiä kustannuksia ja että vakavaraisuusasetuksella pyritään ehkäisemään välittömiä kustannuksia varmistamalla, etteivät luottolaitokset ajaudu maksukyvyttömyyteen. Vakuusjärjestelmiä koskevasta direktiivistä unionin yleinen tuomioistuin totesi, että sen tavoitteena on, että tallettajat eivät menetä talletuksiaan, jos luottolaitokset kaatuvat. Unionin yleinen tuomioistuin myös katsoi, että stressitesteissä, joita Euroopan pankkiviranomainen (jäljempänä EPV)(55) oli tehnyt vuonna 2021 ja joihin ensimmäisen oikeusasteen kantajat olivat vedonneet,(56) tarkastellaan luottolaitoksen riskiä ajautua maksukyvyttömäksi.

99.      Koska riskivero perustuu taloudelliseen indikaattoriin (luottolaitoksen velkaan) ja sillä pyritään käsittelemään verotuksen välityksellä talouskriiseihin liittyviä riskejä – liittyvätpä ne sitten rahoitusvakauteen kohdistuviin riskeihin tai tällaisista kriiseistä aiheutuvien välillisten kustannusten riskiin –, en pidä unionin yleisen tuomioistuimen päättelyä tyydyttävänä. Se seikka, että kyseiset kaksi luetteloa – riskiverovelvollisten luottolaitosten luettelo ja unionin pankkialan sääntelykehyksen mukaisten järjestelmän kannalta merkittävien luottolaitosten luettelo – on laadittu eri kriteerien perusteella, on itsestään selvää eikä voi oikeuttaa ensimmäisen oikeusasteen kantajien korostamia eroavuuksia. Näin on sitäkin suuremmalla syyllä, koska nämä eroavuudet liittyvät velvollisuuteen maksaa rahoitusosuuksia rahastoon, jolla pyritään erityisesti käsittelemään pankin kaatumiseen liittyviä riskejä.(57)

100. Unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen tuomion 74 kohdassa korostama seikka, nimittäin se, että riskivero ei koske luottolaitoksia, joilla on suurin riski ajautua maksukyvyttömäksi, vaan sitä sovelletaan luottolaitoksiin, joiden kaatumisesta voi aiheutua huomattavia välillisiä kustannuksia, ei ole myöskään ratkaiseva. Pelkästään se seikka, että riskiveron ja pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivin tavoitteet eivät ole täysin yhtenevät – vaikka ne ovatkin ainakin toisiaan täydentäviä –, ei tarkoita, että mahdollinen vaikutus voidaan sulkea pois asiaa lähemmin tutkimatta tilanteessa, jossa luottolaitosten, joihin kyseistä veroa tai kyseisen direktiivin mukaisia rahoitusosuuksia sovelletaan, välillä on osittaista ja epäsymmetristä päällekkäisyyttä.

101. Unionin yleisen tuomioistuimen viittaukset unionin pankkialan sääntelykehykseen vaikuttavat lisäksi yksipuolisilta. Esimerkiksi, kun pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivissä ja vakavaraisuusasetuksessa viitataan pankin kaatumisesta aiheutuviin seurauksiin, niissä ei viitata nimenomaisesti suoriin tai välillisiin kustannuksiin. Kun tarkastellaan vakuusjärjestelmiä koskevaa direktiiviä, sen johdanto-osan kolmannessa perustelukappaleessa mainitaan nimenomaisesti ”luottolaitoksen maksukyvyttömyyden kokonaistaloudelliset kustannukset”. Ei ole ilmeistä, että näillä lainsäädäntövälineillä pyritään pelkästään ”minimoimaan huomattavia välittömiä kustannuksia, joita yhteiskunnalle voi aiheutua”, kuten unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 74 ja 75 kohdassa, etenkin kun otetaan huomioon lakiesitykseen sisältyvä välillisten kustannusten epätäsmällinen määritelmä.

102. Tässä tilanteessa Ruotsin kuningaskunnan väitteellä, jonka mukaan lakiesityksessä todetaan selvästi, että riskiveroehdotuksen ei ole tarkoitus korvata nykyistä unionin sääntelykehystä, ei ole juurikaan vaikutusta. Asian kannalta merkitykselliset pankkien kriisinratkaisua ja vakavaraisuusvaatimuksia koskevat unionin kehykset olivat osa kansallista viitejärjestelmää, joka unionin yleisen tuomioistuimen olisi pitänyt ottaa huomioon sen komission arvioinnin valvonnassa, joka koskee Ruotsin lainsäätäjän riskiverovelvollisten henkilöiden osalta tekemän valinnan johdonmukaisuutta.

103. Valittajan ensimmäinen väite on näin ollen mielestäni perusteltu.

104. Toiseksi valittaja väittää, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen valituksenalaisen tuomion 79 kohdassa, kun se hylkäsi ensimmäisen oikeusasteen kantajien esittämän argumentin, jonka mukaan yksi riskiverovelvollisista luottolaitoksista myöntää lainoja ainoastaan ruotsalaisille kunnille eikä siitä siten aiheudu mitään välillisiä kustannuksia. Unionin yleinen tuomioistuin muistutti, että oikeuskäytännön mukaan tukijärjestelmän osalta komissio voi tutkia ainoastaan kyseisen järjestelmän yleisiä ominaispiirteitä tarvitsematta tutkia kutakin yksittäistä tapausta, joissa tätä järjestelmää on sovellettu.

105. Tällainen argumentti liittyy lähinnä komission tekemän arvioinnin intensiteettiin. On tietenkin niin, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön(58) mukaan komission ei tarvitse arvioida tukiohjelman perusteella kussakin yksittäistapauksissa myönnettyä tukea. Voidaan kuitenkin pohtia, onko asioita, joissa kyseessä olleita verotusjärjestelmiä sovellettiin satoihin tai tuhansiin verovelvollisiin, koskeva oikeuskäytäntö merkityksellinen käsiteltävän asian kannalta. Riskiveroa sovelletaan yhdeksään luottolaitokseen. Vaikuttaa siltä, että komissio oli tietoinen verovelvollisten hyvin pienestä määrästä alustavan tutkintavaiheen aikana (tai sen olisi ainakin pitänyt olla tietoinen siitä); useimmat näistä verovelvollista kuuluvat myös unionin pankkialan sääntelykehyksen piiriin. Huomautan kuitenkin, ettei valittaja ilmeisestikään riitauta unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen tuomion 79 kohdan lopussa esittämää toteamusta, jonka mukaan ensimmäisen oikeusasteen kantajat eivät kiistäneet komission ja Ruotsin kuningaskunnan argumentteja, joiden mukaan maksukyvyttömyyden riskiä ei voitu täysin poissulkea tämän luottolaitoksen osalta. Valittajan toinen väite voisi siten olla tehoton.

106. Kolmanneksi valittaja riitauttaa valituksenalaisen tuomion 80 kohdan, jossa unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi ensimmäisen oikeusasteen kantajien argumentin, jonka mukaan on niin, että koska kaikista luottolaitoksista aiheutuu välillisiä kustannuksia, luottolaitoksia ei ole tarpeen erottaa toisistaan riskiverovelvollisuuden osalta.

107. Myös tältä osin unionin yleisen tuomioistuimen päättely vaikuttaa epätyydyttävältä.(59) Riskivero otettiin käyttöön tavoitteena vahvistaa julkista taloutta kasvattamalla verotuloja, jotta voidaan hoitaa tulevien talouskriisien aiheuttamia välillisiä kustannuksia. Se koskee lähtökohtaisesti kaikkia luottolaitoksia, jotka ovat omiaan aiheuttamaan tällaisia kustannuksia. Joidenkin luottolaitosten vapauttaminen riskiverosta vaikuttaa ristiriitaiselta ja kuvastaa Ruotsin lainsäätäjän aikomusta sälyttää tulevista talouskriiseistä mahdollisesti aiheutuvien kaikkien välillisten kustannusten taakka harvoille valikoiduille luottolaitoksille. Tällainen luottolaitosten välinen erottelu – johon ensimmäisen oikeusasteen kantajat viittasivat ja jonka unionin yleinen tuomioistuin sivuutti viittaamalla joko siihen, etteivät luottolaitokset, joilta riskiveroa ei kanneta, muodosta systeemistä riskiä, tai verovelvollisten laitosten kykyyn aiheuttaa huomattavia välillisiä kustannuksia – herättää vakavia epäilyjä riskiveron valikoivuudesta, ja sitä oli mielestäni tarpeen tutkia huolellisesti.

108. Unionin yleinen tuomioistuin viittasi valituksenalaisen tuomion 80 kohdassa 26.4.2018 annettuun tuomioon ANGED(60) ja totesi, että ”ei voida myöskään kiistää sitä, että luottolaitosten vaikutus rahoitusjärjestelmään riippuu suurilta osin niiden koosta ja niiden velkojen määrästä”. Tästä huomautan ensinnäkin, että unionin yleinen tuomioistuin viittasi luottolaitosten ”kokoon” ja ”niiden velkojen määrään” kahtena erillisenä kriteerinä, joihin Ruotsin lainsäätäjä tukeutui. Verovelvollisten ”suurten luottolaitosten” ”koko” määräytyy kuitenkin yksinomaan niiden velkaantuneisuuden perusteella. Velkaantuneisuus on siten ainoa tarkasteltu indikaattori. Kun tarkastellaan unionin yleisen tuomioistuimen viittausta tuomioon ANGED I, minun on tunnustettava, että pidän kaupan yksiköiden ympäristövaikutuksen ja luottolaitosten velkojen määrästä rahoitusjärjestelmälle ja kokonaistaloudelle aiheutuvan riskin rinnastamista melko kaukaa haettuna. Tuomioon ANGED I johtaneessa asiassa unionin tuomioistuin kuitenkin totesi, että myyntipinta-alan koon ja ympäristövaikutusten välillä oli suora yhteys.(61) Käsiteltävässä asiassa tällaista suoraa yhteyttä riskiverovelvollisten luottolaitosten velkojen määrän ja sen, voivatko ne aiheuttaa välillisiä kustannuksia yhteiskunnalle, välillä ei ole osoitettu selvästi etenkään, kun ei oteta huomioon näiden laitosten kaatumisen riskiä.

109. Edellä esitetyistä syistä olen taipuvainen katsomaan, että valittajan kolmas väite on perusteltu.

110. Valittaja riitauttaa lisäksi valituksenalaisen tuomion 81 kohdan, jossa unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että kantajat ensimmäisessä oikeusasteessa eivät olleet kyseenalaistaneet sitä, että ”ainoastaan suurten luottolaitosten kaatumisesta voi sellaisenaan aiheutua systeeminen riski, erityisen kielteisiä vaikutuksia rahoitusjärjestelmän ja kokonaistalouden kannalta sekä huomattavia välillisiä kustannuksia yhteiskunnalle”. Valittaja väittää lähinnä unionin yleisen tuomioistuimen päättelystä seuraavan, että Ruotsin lainsäätäjä voi ottaa käyttöön systeemistä riskiä koskevan veron, jolla luottolaitoksia, joilla on systeemistä merkitystä, kohdellaan eri tavalla.

111. Samoista syistä, joita tarkasteltiin jo edellä, katson, että valittajan neljäs väite olisi hyväksyttävä riippumatta siitä, miten riskiveron tavoite määritellään.

112. Edellä esitetyn perusteella katson, että toisen valitusperusteen toisen osan toinen moite on perusteltu.

3)     Kynnysarvo

113. Toisen valitusperusteen toisen osan kolmannessa moitteessa valittaja väittää, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen, kun se arvioi valituksenalaisen tuomion 89–98 kohdassa riskiveron kynnysarvoa ja totesi sen 99 kohdassa riskiveron määritetty tavoite huomioon ottaen, etteivät kantajat ensimmäisessä oikeusasteessa olleet osoittaneet, että komissiolla olisi pitänyt olla vakavia vaikeuksia riskiveron kynnysarvon arvioinnissa.

114. Valituksenalaisen tuomion 89–91 kohdassa unionin tuomioistuin tukeutui omiin tuomioihinsa,(62) jotka unionin tuomioistuin vahvisti tuomioissa komissio v. Puola ja komissio v. Unkari, ja totesi, ettei Ruotsin kuningaskuntaa voida estää yhtäältä ottamasta käyttöön veroa, johon liittyy kynnysarvo, ja toisaalta antamasta mukauttamisjärjestelyjä ja jopa vapautuksia luottolaitoksille, jotka jäävät tämän kynnysarvon alapuolelle, kunhan nämä seikat eivät ole ristiriidassa veron tavoitteen kanssa. Se myös tukeutui 26.4.2018 annetun tuomion ANGED(63) 43 kohtaan ja huomautti, että veron kynnysarvon suuruuden ja veron määräytymisperusteen laskentasääntöjen määrittäminen kuuluu kansallisen lainsäätäjän harkintavaltaan ja perustuu sellaisiin teknisiin ja monitahoisiin arviointeihin, joiden osalta unionin tuomioistuimet voivat harjoittaa vain rajallista tuomioistuinvalvontaa. Näiden periaatteiden perusteella se tutki, oliko Ruotsin lainsäätäjän vahvistama kynnysarvo riskiveron tavoitteen vastainen tai selvästi syrjivä, ja tuli siihen tulokseen, ettei näin ollut.

115. Valittaja riitauttaa mielestäni perustellusti oikeuskäytännön, johon unionin yleinen tuomioistuin tukeutui, merkityksellisyyden ja sen tekemän päätelmän oikeellisuuden.

116. Tämän ratkaisuehdotuksen 87 kohdassa olen jo maininnut, että tuomioihin komissio v. Puola ja komissio v. Unkari johtaneissa asioissa kyseessä olleet verotustoimenpiteet erosivat huomattavasti riskiverosta. Mainituissa asioissa oli kyse asianomaisten verotustoimenpiteiden progressiivisesta luonteesta ja tarkemmin ottaen verokantojen progression aiheuttamasta erosta keskimääräisissä verokannoissa. Riskiveroon ei liity ”mukauttamisjärjestelyä” sen jälkeen, kun kynnysarvo on ylittynyt ja riskiverovelvollisuus syntyy.

117. Tuomioissa komissio v. Puola ja komissio v. Unkari kyseessä olleissa verotustoimenpiteissä säädettiin poikkeuksesta tietyn määrän alittavan liikevaihdon osan osalta.(64) Kaikki asianomaiset yritykset kuitenkin hyötyivät tästä vapautuksesta liikevaihtonsa sen määrän osalta, joka ei ylitä vapautetun osan enimmäismäärää. Komissio ei siten ollut vastustanut tätä kyseisten verotustoimenpiteiden osatekijää.(65) Samaan tapaan tuomioissa ANGED I ja II verotusmekanismissa säädettiin yleisistä poikkeuksista, joiden perusteella yksikään yritys ei maksanut veroa tietyn kynnysarvon alittuessa.(66)

118. Riskiveroon ei sitä vastoin liity tällaista yleistä vapautusta. Verokantaa sovelletaan verovelvollisten luottolaitosten velkojen kokonaismäärään eikä ainoastaan veron soveltamisen laukaisevan kynnysarvon ylittäviin velkoihin. Toisin sanoen riskiverovelvollisuus ulottuu myös ”suurten” tai ”systeemisesti tärkeiden” luottolaitosten, joilta veroa kannetaan, ja luottolaitosten, joiden koko – velkojen määrässä mitattuna – oikeuttaa niiden jättämisen veron ulkopuolelle, välisen jakolinjan alapuolelle.

119. Tämän olisi pitänyt herättää vakavaa huolta kynnysarvon ja veron perusteen laskennassa käytettävien menetelmien valikoivuudesta samoin kuin siitä, ovatko ne todellisuudessa riskiveron tavoitteen mukaisia riippumatta siitä, miten tavoite määritellään.

120. Täydellisyyden vuoksi on aiheellista muistuttaa, että tuomiossa Prezydent Miasta Mielca(67) unionin tuomioistuin selvensi, että välittömään veroon liittyvällä yleisellä ja abstraktilla vapautuksella ei pääsääntöisesti voida antaa SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valikoivaa etua siltä osin kuin tämän vapautuksen oletetaan olevan erottamaton osa ”normaalia” verojärjestelmää. ”Poiketen” kuitenkin tästä säännöstä ”välittömään veroon liittyvän yleisen ja abstraktin vapautuksen ei voida katsoa kuuluvan ’normaaliin’ verojärjestelmään, kun merkityksellisessä säännöstössä tämän vapautuksen saamiselle asetetut edellytykset liittyvät oikeudellisesti tai tosiasiallisesti yhteen tai useampaan erityispiirteeseen, jotka ovat ominaisia ainoastaan niiden yritysten ryhmälle, joille tämä vapautus voidaan myöntää, koska nämä ominaispiirteet liittyvät erottamattomasti kyseisten yritysten tai niiden toiminnan luonteeseen”.(68) Se, että verovapautusta voidaan soveltaa ainoastaan tällaiseen yhtenäiseen yritysryhmään, on omiaan vahvistamaan, että kyseinen vapautus on mahdollisesti syrjivä ja kilpailunvastainen, vaikka itse viitejärjestelmää ei ole muotoiltu selvästi syrjivien parametrien mukaisesti.

121. Riippumatta siitä, sovelletaanko tuomiossa Prezydent Miasta Mielca esitettyjä selvennyksiä riskiveron kaltaisten epäsymmetristen verojen tapauksessa, käsiteltävässä asiassa luottolaitokset, jotka eivät ole riskiverovelvollisia, kuuluvat yhtenäiseen yritysryhmään, joka määritetään niiden toiminnan luonteeseen erottamattomasti liittyvien ominaispiirteiden perusteella (luottolaitokset, joiden velkojen määrä alittaa sovellettavan kynnysarvon) ja joka kuuluu kyseisessä tuomiossa vahvistetun poikkeuksen piiriin.

122. Edellä esitetyistä syistä toisen valitusperusteen toisen osan kolmas moite olisi mielestäni hyväksyttävä.

4)     Toisen valitusperusteen toista osaa koskeva päätelmä

123. Edellä esitetyt syyt huomioon ottaen katson, että toisen valitusperusteen toinen osa on perusteltu.

b)     Toisen kanneperusteen kolmas osa

124. Valittaja väittää, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen valituksenalaisen tuomion 116–127 kohdassa, kun se ei todennut, että komissiolla olisi pitänyt olla vakavia vaikeuksia arvioinnissaan, joka koskee mahdollista poikkeusta viitejärjestelmästä.

125. Kyseisissä kohdissa unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että kantajat eivät olleet esittäneet useilla yhtäpitävillä viitteillä näyttöä siitä, että luottolaitokset, joiden velat ylittävät kynnysarvon, ovat riskiveron tavoitteen, sellaisena kuin se kuvattiin valituksenalaisen tuomion 41 kohdassa, kannalta sellaisiin luottolaitoksiin, joiden velat eivät ylitä tätä kynnysarvoa, rinnastettavassa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa.

126. Tämän päätelmän tueksi unionin yleinen tuomioistuin tukeutui lähes yksinomaan perusteluihin, joilla se oli aiemmin hylännyt ensimmäisen oikeusasteen kantajien viitejärjestelmästä esittämät argumentit. Tästä syystä valittaja toistaa toisen valitusperusteen kolmannen osan yhteydessä moitteensa, joilla riitautetaan nämä perustelut.

127. Tässä tilanteessa viittaan puolestani edellä 78–122 kohdassa esittämiini perusteluihin sen päätelmän tueksi, jonka mukaan unionin yleinen tuomioistuin totesi virheellisesti, että riskiveron viitejärjestelmän eri näkökohdat eivät herättäneet epäilyjä niiden syrjivästä ja siten valikoivasta luonteesta. Kuten olen jo maininnut, Ruotsin lainsäätäjän kokonaistavoite – nimittäin tavoite vahvistaa julkista taloutta, jotta voidaan hoitaa tulevien talouskriisien yhteiskunnalle aiheuttamia kustannuksia – ei ilmeisestikään oikeuta epäilyksettä epäsymmetrisen verorasitteen sälyttämistä luottolaitoksille, joista kaikista voi aiheutua näitä kustannuksia, joskin vaihtelevassa määrin.

128. On kuitenkin aiheellista huomauttaa, että unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen tuomion 119 kohtaan, jossa se hylkäsi ensimmäisen oikeusasteen kantajien esittämät argumentit viittaamalla omiin toteamuksiinsa, joiden mukaan riskiveron viitejärjestelmää ei ollut suunniteltu ilmeisen syrjivällä tavalla, sisältyvä päättely herättää epäilyjä, koska se voi vaikuttaa valikoivuuden arvioinnin toisen vaiheen oikeaan soveltamiseen.

129. Kuten olen jo maininnut, tämä toinen vaihe, jossa arvioidaan verotustoimenpiteen poikkeuksen luonteisuutta ja valikoivuutta prima facie, on olennainen ad hoc ‑verotuksen tapauksessa. Vaikuttaa siltä, että valituksenalaisessa tuomiossa tällainen arviointi on suureksi osaksi sisällytetty asianomaiselle järjestelmälle ominaisen valikoivuuden arviointiin, joka tehdään ensimmäisessä vaiheessa. Ensinnäkin viimeksi mainittu arviointi perustuu kuitenkin määrällisesti erilaiseen perusteeseen, joka koskee ”selvää syrjintää”. Toiseksi unionin tuomioistuin on selventänyt, että myös tapauksissa, joissa veron ainoana tarkoituksena on tuottaa tietty määrä verotuloja, valikoivuuden arvioinnin toinen vaihe on suoritettava täysimääräisesti.(69)

130. Edellä esitetyn perusteella toisen valitusperusteen kolmas osa olisi hyväksyttävä.

c)     Toista valitusperustetta koskeva päätelmä

131. Edellä esitetyistä näkökohdista seuraa, että toinen valitusperuste on mielestäni hyväksyttävä.

3.     Kolmas valitusperuste

132. Kolmannessa valitusperusteessaan, jolla riitautetaan valituksenalaisen tuomion 40–43, 80–83 sekä 93, 94 ja 121 kohta, valittaja väittää, että unionin yleinen tuomioistuin ei tarkastellut sille esitettyjä argumentteja ja laiminlöi siten perusteluvelvollisuutensa.

133. Huomautan, että unionin tuomioistuin valvoo valitusasiassa muun muassa sitä, onko unionin yleinen tuomioistuin vastannut oikeudellisesti riittävällä tavalla kaikkiin valittajan esittämiin argumentteihin. Valitusperuste, jonka mukaan unionin yleinen tuomioistuin ei ole vastannut ensimmäisessä oikeusasteessa esitettyihin argumentteihin, merkitsee olennaisilta osin vetoamista perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiin.(70)

134. Valittaja väittää ensinnäkin, että valituksenalaisen tuomion 42, 43, 81, 93 ja 121 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin katsoi virheellisesti, että ensimmäisen oikeusasteen kantajat eivät olleet osoittaneet, että luottolaitosten, joiden velkojen määrä alittaa kynnysarvon, kaatumisesta aiheutuu systeeminen riski. Valittaja väittää lisäksi, ettei unionin yleinen tuomioistuin ottanut huomioon sitä, että ensimmäisen oikeusasteen kantajat olivat nimenomaisesti maininneet esimerkkinä ainoan ruotsalaisen pankin, joka pelastettiin vuoden 2008 talouskriisin aikana ja jonka velat alittivat selvästi kynnysarvon. Ne olivat jo viitanneet siihen, että kolmella pankilla, joiden velat alittavat kynnysarvon, katsotaan olevan systeemistä merkitystä unionin pankkialan sääntelykehyksen mukaan.

135. Tältä osin huomautan, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan perusteluvelvollisuus ei edellytä, että unionin yleinen tuomioistuin esittää selvityksen, jossa seurattaisiin tyhjentävästi ja kohta kohdalta kaikkia riidan asianosaisten esittämiä päätelmiä. Unionin yleisen tuomioistuimen esittämät perustelut voivat siten olla implisiittisiä, kunhan ne, joita asia koskee, saavat niiden avulla selville syyt, joiden vuoksi unionin yleinen tuomioistuin ei ole hyväksynyt niiden argumentteja, ja unionin tuomioistuimella on käytettävissään riittävät tiedot, jotta se kykenee harjoittamaan laillisuusvalvontaansa.(71) Pelkästään se seikka, ettei unionin yleinen tuomioistuin nimenomaisesti hylännyt edellä 134 kohdassa tarkoitettuja ensimmäisen oikeusasteen kantajien argumentteja, ei tarkoita, ettei se ottanut näitä argumentteja huomioon arvioinnissaan. Kun unionin yleinen tuomioistuin totesi, etteivät kantajat olleet osoittaneet, että luottolaitosten, joiden velkojen määrä alittaa kynnysarvon, kaatumisesta aiheutuu systeeminen riski, se käytti yksinomaista toimivaltaansa todeta ja arvioida asian kannalta merkityksellisiä tosiseikkoja ja tutkia todistusaineistoa ja selvensi, että ensimmäisen oikeusasteen kantajien esittämät todisteet eivät riittäneet osoittamaan tätä. Kyseinen väite on näin ollen hylättävä.

136. Toiseksi valittaja väittää, että valituksenalaisen tuomion 83 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin ymmärsi väärin ensimmäisen oikeusasteen kantajien esittämän perustelun, jonka mukaan suuret luottolaitokset maksavat kaikki aiheuttamansa välilliset kustannukset talouskriisin yhteydessä. Kun unionin yleinen tuomioistuin ei käsitellyt tätä perustelua, se ei tarkastellut keskeistä argumenttia, jonka mukaan kaikista pankeista aiheutuisi välillisiä kustannuksia mutta vain osa niistä maksaisi näitä kustannuksia.

137. Olen taipuvainen yhtymään valittajan näkemykseen siitä, että kyseisellä argumentilla oli keskeinen asema ensimmäisen oikeusasteen kantajien päättelyssä ja ettei unionin yleinen tuomioistuin tarkastellut sitä asianmukaisesti.

138. Lisäksi määrittämällä riskiveron tavoitteen virheellisesti unionin yleinen tuomioistuin ei tarkastellut oikein useita ensimmäisen oikeusasteen kantajien esittämiä argumentteja ja rikkoi siten perusteluvelvollisuuttaan. Mikä tärkeintä, kun kyse on verovelvollisista ja kynnysarvosta, unionin yleinen tuomioistuin ei arvioinut valituksenalaisen tuomion 80, 81, 93, 94 ja 121 kohdassa oikein argumentteja, joiden mukaan kaikista luottolaitoksista saattaa aiheutua välillisiä kustannuksia yhteiskunnalle, joten suuria ja pieniä luottolaitoksia ei ole tarpeen erottaa toisistaan.

139. Myös tältä osin valittaja on mielestäni oikeassa. Unionin yleisen tuomioistuimen virheet riskiveron tavoitteen määrittämisessä vaikuttivat sen koko päättelyyn ja myös siihen, miten se arvioi ensimmäisen oikeusasteen kantajien argumenttien merkityksellisyyttä ja perusteltavuutta ja syitä niiden hylkäämiseen.

140. Edellä esitetyn perusteella kolmas valitusperuste on osittain perusteltu.

4.     Valitusta koskeva päätelmä

141. Edellä esitetyistä syistä katson, että valitus on hyväksyttävä kokonaisuudessaan ja että valituksenalainen tuomio on kumottava.

C       Unionin yleisessä tuomioistuimessa nostettu kanne

142. Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 61 artiklan mukaan on niin, että jos unionin tuomioistuin on kumonnut unionin yleisen tuomioistuimen ratkaisun, se voi itse ratkaista asian lopullisesti, jos asia on ratkaisukelpoinen.

143. Jos unionin tuomioistuin katsoo, että valituksenalainen tuomio on kumottava, sillä on nähdäkseni käytettävissään kaikki tarvittavat tiedot ainoan ensimmäisessä oikeusasteessa esitetyn kanneperusteen, jonka mukaan komissiolla olisi pitänyt olla vakavia vaikeuksia riskiveron valikoivuuden arvioinnissa, ratkaisemiseksi.

144. Valituksen tarkastelussa esitetyistä näkökohdista ilmenee, että kyseinen kanneperuste on mielestäni hyväksyttävä ja riidanalainen päätös kumottava.

D       Oikeudenkäyntikulut

145. Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 184 artiklan 2 kohdassa määrätään, että jos valitus hyväksytään ja unionin tuomioistuin itse ratkaisee riidan lopullisesti, se tekee ratkaisun oikeudenkäyntikuluista.

146. Ehdotan, että unionin tuomioistuin velvoittaa komission vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan ja korvaamaan Ideella föreningen Svenska Bankföreningen med firma Svenska Bankföreningen, Näringsverksamhetille tästä muutoksenhakumenettelystä aiheutuneet oikeudenkäyntikulut ja velvoittaa Ruotsin kuningaskunnan vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan työjärjestyksensä 138 artiklan 1 kohdan ja 140 artiklan 1 kohdan, joita sovelletaan muutoksenhakumenettelyyn saman työjärjestyksen 184 artiklan 1 kohdan nojalla, mukaisesti.

IV     Ratkaisuehdotus

147. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin

–        kumoaa unionin yleisen tuomioistuimen 17.4.2024 antaman tuomion Svenska Bankföreningen ja Länsförsäkringar Bank v. komissio (T‑112/22, EU:T:2024:250)

–        kumoaa Euroopan komission 24.11.2021 tekemän päätöksen COM(2021) 8637 final, joka koskee valtiontukea SA.56348 (2021/N) – Ruotsi: Ruotsin luottolaitoksia koskeva vero

–        määrää, että komissio vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja velvoittaa sen korvaamaan Ideella föreningen Svenska Bankföreningen med firma Svenska Bankföreningen, Näringsverksamhetille tästä muutoksenhakumenettelystä aiheutuneet oikeudenkäyntikulut, ja määrää, että Ruotsin kuningaskunta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.

1      Alkuperäinen kieli: englanti.

2      Julkisasiamies Kokottin ratkaisuehdotus ANGED (C‑233/16, EU:C:2017:852, 76 kohta).

3      Tuomio 2.7.1974, Italia v. komissio (173/73, EU:C:1974:71, englanninkielisen version 13 kohta).

4      T‑112/22, EU:T:2024:250.

5      Lagrådsremissen Riskskatt för kreditinstitut (lainsäädäntöneuvostolle lausunnon antamista varten esitetty luottolaitoksilta kannettavaa riskiveroa koskeva lainsäädäntöehdotus, jäljempänä lainsäädäntöehdotus), johon viitataan valituksenalaisessa tuomiossa lakiesityksenä.

6      Ulkomaiset luottolaitokset ovat kyseisen riskiveron osalta verovelvollisia, kun verovuoden alussa niiden ruotsalaisen sivuliikkeen harjoittamaan liiketoimintaan liittyvien velkojen määrä ylittää lakiesityksessä tarkoitetun kynnysarvon.

7      [SEUT] 108 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 13.7.2015 annettu neuvoston asetus (EUVL 2015, L 248, s. 9).

8      Tuomio 10.9.2024, komissio v. Irlanti ym. (C‑465/20 P, EU:C:2024:724, 73 kohta) ja tuomio 29.4.2025, Prezydent Miasta Mielca (C‑453/23, EU:C:2025:285, 41 kohta; jäljempänä tuomio Prezydent Miasta Mielca).

9      Tuomio 22.9.2020, Itävalta v. komissio (C‑594/18 P, EU:C:2020:742, 44 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

10      Luettelo ei ole tyhjentävä, koska se sisältää vain käsiteltävän asian kannalta merkityksellisen unionin lainsäädännön.

11      Luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten elvytys- ja kriisinratkaisukehyksestä sekä neuvoston direktiivin 82/891/ETY, Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivien 2001/24/EY, 2002/47/EY, 2004/25/EY, 2005/56/EY, 2007/36/EY, 2011/35/EU, 2012/30/EU ja 2013/36/EU ja asetusten (EU) N:o 1093/2010 ja (EU) N:o 648/2012 muuttamisesta 15.5.2014 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/59/EU (EUVL 2014, L 173, s. 190), sellaisena kuin se on äskettäin muutettuna 11.4.2024 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä (EU) 2024/1174 (EUVL L, 2024/1174).

12      Luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten vakavaraisuusvaatimuksista ja asetuksen (EU) N:o 648/2012 muuttamisesta 26.6.2013 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 575/2013 (EUVL 2013, L 176, s. 1), sellaisena kuin se on äskettäin muutettuna 17.6.2025 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) 2025/1215 (EUVL L, 2025/1215).

13      Oikeudesta harjoittaa luottolaitostoimintaa ja luottolaitosten vakavaraisuusvalvonnasta, direktiivin 2002/87/EY muuttamisesta sekä direktiivien 2006/48/EY ja 2006/49/EY kumoamisesta 26.6.2013 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2013/36/EU (EUVL 2013, L 176, s. 338).

14      Talletusten vakuusjärjestelmistä 16.4.2014 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/49/EU (EUVL 2014, L 173, s. 149).

15      Yhdenmukaisten sääntöjen ja yhdenmukaisen menettelyn vahvistamisesta luottolaitosten ja tiettyjen sijoituspalveluyritysten kriisinratkaisua varten yhteisen kriisinratkaisumekanismin ja yhteisen kriisinratkaisurahaston puitteissa sekä asetuksen (EU) N:o 1093/2010 muuttamisesta 15.7.2014 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EUVL 2014, L 225, s. 1) (jäljempänä yhteistä kriisinratkaisumekanismia koskeva asetus). Yhteistä kriisiratkaisumekanismia koskevaa asetusta sovelletaan myös sellaisiin jäsenvaltioihin sijoittautuneisiin pankkeihin, joiden rahayksikkö ei ole euro mutta jotka ovat ryhtyneet tiiviiseen yhteistyöhön (ks. yhteistä kriisinratkaisumekanismia koskevan asetuksen johdanto-osan 15 perustelukappale). Ruotsi ei osallistu yhteiseen kriisinratkaisumekanismiin.

16      Kuten vakavaraisuusasetuksen johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa todetaan.

17      Ks. erityisesti vakavaraisuusasetuksen johdanto-osan 32 ja 72 perustelukappale.

18      Ks. vakuusjärjestelmiä koskevan direktiivin johdanto-osan kolmas perustelukappale.

19      Ks. pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivin johdanto-osan viides perustelukappale.

20      Ks. analogisesti tuomio 16.4.2026, Nitrogénművek (C‑519/24, EU:C:2026:297, 33 kohta).

21      Ks. mm. tuomio 8.9.2011, Paint Graphos ym. (C‑78/08–C‑80/08, EU:C:2011:550, 49 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

22      Ks. mm. tuomio 10.9.2024, komissio v. Irlanti ym. (C‑465/20 P, EU:C:2024:724, 76 kohta).

23      Tuomio 5.12.2023, Luxemburg ym. v. komissio (C‑451/21 P ja C‑454/21 P, EU:C:2023:948, 108 kohta).

24      Tuomio 6.10.2021, World Duty Free Group ja Espanja v. komissio (C‑51/19 P ja C‑64/19 P, EU:C:2021:793, 63 kohta).

25      Tuomio Prezydent Miasta Mielca, 49 kohta.

26      Ks. tuomio 16.3.2021, komissio v. Puola (C‑562/19 P, EU:C:2021:201, 38 ja 39 kohta) ja tuomio 16.3.2021, komissio v. Unkari (C‑596/19 P, EU:C:2021:202, 44 ja 45 kohta).

27      Ks. tuomio Prezydent Miasta Mielca, 53 kohta, jossa viitataan 15.11.2011 annettuun tuomioon komissio ja Espanja v. Government of Gibraltar ja Yhdistynyt kuningaskunta (C‑106/09 P ja C‑107/09 P, EU:C:2011:732).

28      Ks. tuomio 5.7.2011, Edwin v. SMHV (C‑263/09 P, EU:C:2011:452, 46 kohta).

29      Ks. vastaavasti tuomio 8.11.2022, Fiat Chrysler Finance Europe v. komissio (C‑885/19 P ja C‑898/19 P, EU:C:2022:859, 82 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

30      Ks. tuomio 5.12.2023 (C‑451/21 P ja C‑454/21 P, EU:C:2023:948, 77 kohta; jäljempänä tuomio Luxemburg ym. v. komissio).

31      C‑451/21 P ja C‑454/21 P, EU:C:2023:948.

32      SEUT 256 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaan unionin yleisen tuomioistuimen päätöksiin voidaan hakea muutosta unionin tuomioistuimelta ”perussäännössä määrätyin edellytyksin ja rajoituksin”. Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 58 artiklassa määrätään, että muutoksenhaun perusteena voi olla unionin yleisessä tuomioistuimessa tapahtunut unionin oikeuden rikkominen; ks. tuomio Luxemburg ym. v. komissio, 76 kohta.

33      Ks. valituksenalaisen tuomion 58 kohta.

34      Ks. riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 49 ja 50 perustelukappale.

35      Ks. riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 51 perustelukappale.

36      Ks. esim. riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 68 perustelukappale, jossa komissio katsoi, että muilla rahoituslaitoksilla kuin luottolaitoksilla ei ole samassa määrin kykyä aiheuttaa systeemistä riskiä ja viime kädessä huomattavia välillisiä kustannuksia ja että ne eivät siten ole riskiveron tavoitteen kannalta luottolaitoksiin rinnastettavassa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa.

37      Tämä on valittajan unionin yleisessä tuomioistuimessa esittämä lainsäädäntöehdotus.

38      Alun perin ajatuksena oli pienentää veroetua, jota rahoitusalan voitiin olettaa saavan sen seurauksena, että rahoituspalvelujen tarjoaminen oli vapautettu arvonlisäverosta.

39      Luottolaitoksista, joilla on systeemistä merkitystä, lakiesityksessä todetaan lisäksi, että ”on vaikea määrittää tarkasti, mihin olisi vedettävä raja siinä, onko laitoksella systeemistä merkitystä vai ei. Tähän vaikuttavia tekijöitä ovat laitoksen koko, sen merkitys kansalliselle taloudelle, sen monimutkaisuus ja sen vuorovaikutus muiden laitosten kanssa. Koska rahoitusjärjestelmän toimijat omistavat ristiin toistensa joukkovelkakirjoja, yhdessä järjestelmän osassa syntyvä ongelma voi levitä nopeasti muihin osiin ja siten uhata rahoitusvakautta.”

40      Lakiesityksen mukaan nämä välilliset kustannukset voivat ilmetä esimerkiksi työttömyysvakuutuksen ja muiden sosiaaliturvajärjestelmien korkeampina menoina tai heikommasta taloudesta johtuvina pienempinä verotuloina.

41      Jotkin sidosryhmistä, joita lain valmistelussa kuultiin ja joiden kannat esitetään lakiesityksessä, käyttivät ilmaisua ”systeemisesti tärkeä” luottolaitoksista, joilta ehdotettua riskiveroa oli tarkoitus kantaa.

42      Esimerkiksi vakavaraisuusdirektiivissä ”järjestelmän kannalta merkittävällä laitoksella” tarkoitetaan ”EU:ssa emoyrityksenä toimivaa laitosta, EU:ssa emoyrityksenä toimivaa rahoitusalan holdingyhtiötä, EU:ssa emoyrityksenä toimivaa rahoitusalan sekaholdingyhtiötä tai laitosta, jonka konkurssi tai toimintahäiriö voisi aiheuttaa järjestelmäriskin” (ks. sen 3 artiklan 1 kohdan 30 alakohta). Samassa direktiivissä ”järjestelmäriskillä” tarkoitetaan ”sellaisen häiriön vaaraa rahoitusjärjestelmässä, joka saattaa vaikuttaa huomattavan kielteisesti rahoitusjärjestelmään ja reaalitalouteen” (ks. sen 3 artiklan 1 kohdan 10 alakohta).

43      Oikeuttaakseen ”systeemiseen riskiin” viittaamisen valituksenalaisessa tuomiossa komissio väittää, että suurista luottolaitoksista aiheutuu ”tietty systeeminen riski”, että ”luottolaitoksen koko ja sen yleinen systeeminen merkitys liittyvät toisiinsa”, että ”luottolaitos, jolla on suuri velkasalkku, on yleensä myös systeemisesti merkittävä” ja että kun luottolaitos luokitellaan suureksi sen velkojen kokonaismäärän vuoksi, ”’systeemisen merkityksen’ ja ’systeemisen riskin’ näkökohdat eivät ole koskaan kaukana toisistaan”. Se kuitenkin selventää, että ”suurilla” luottolaitoksilla ei ole välttämättä ”systeemistä merkitystä” pankkien kriisinratkaisua ja vakavaraisuuden valvontaa koskevissa kehyksissä. Ruotsi puolestaan vahvistaa jokseenkin kiistattomalla tavalla, että unionin yleisen tuomioistuimen käyttämistä käsitteistä huolimatta kyseisen tuomioistuimen määrittämä tavoite ei eroa komission määrittämästä tavoitteesta.

44      Ks. vastaavasti tuomio 22.12.2008, British Aggregates v. komissio (C‑487/06 P, EU:C:2008:757, 113 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

45      Tuomio 5.9.2024, Slovenia v. komissio (C‑447/22 P, EU:C:2024:678, 50 ja 51 kohta) ja tuomio 6.10.2021, Scandlines Danmark ja Scandlines Deutschland v. komissio (C‑174/19 P ja C‑175/19 P, EU:C:2021:801, 67 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

46      Tällaisessa epäsymmetrisen verottamisen tapauksessa tuki voi johtua siitä, että talouden toimijoiden, joilta vero kannetaan, kilpailijat eivät ole velvollisia maksamaan mainittua veroa, ks. vastaavasti tuomio 7.9.2006, Laboratoires Boiron (C‑526/04, EU:C:2006:528, 34 kohta).

47      Tuomio 6.11.2018, Scuola Elementare Maria Montessori v. komissio, komissio v. Scuola Elementare Maria Montessori ja komissio v. Ferracci (C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873, 86 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

48      Perusteet, joissa kyseenalaistetaan unionin yleisen tuomioistuimen käsitys komission riidanalaisesta päätöksestä, ovat kysymyksiä, joiden yhteydessä tulee esille oikeuskysymyksiä, jotka unionin tuomioistuin voi tutkia valitusasian yhteydessä; ks. tuomio 10.9.2024, komissio v. Irlanti ym. (C‑465/20 P, EU:C:2024:724, 111 ja 112 kohta).

49      Ks. riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 50 perustelukappale. Komissio vetosi 16.3.2021 annettuun tuomioon komissio v. Unkari (C‑596/19 P, EU:C:2021:202, 48 kohta).

50      Ks. valituksenalaisen tuomion 54 kohta.

51      C‑562/19 P, EU:C:2021:201, 41 kohta; jäljempänä tuomio komissio v. Puola.

52      C‑596/19 P, EU:C:2021:202, 47 kohta; jäljempänä tuomio komissio v. Unkari.

53      Ruotsin kuningaskunta selittää vastauksessaan, että päätettiin soveltaa yhtenäisen verokannan menetelmää, jotta Skatteverketin (verohallinto, Ruotsi) ei tarvitse arvioida kustakin luottolaitoksesta tiettynä ajankohtana aiheutuvaa riskiä.

54      Ainoastaan luottolaitokset, joiden velat ylittävät kynnysarvon, ovat velvollisia maksamaan veron, kun taas luottolaitokset, joiden velat alittavat saman kynnysarvon, vapautetaan sen maksamisesta. Ks. myös jäljempänä 116 ja 117 kohta.

55      Euroopan valvontaviranomaisen (Euroopan pankkiviranomainen) perustamisesta sekä päätöksen N:o 716/2009/EY muuttamisesta ja komission päätöksen 2009/78/EY kumoamisesta 24.11.2010 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 1093/2010 (EUVL 2010, L 331, s. 12), sellaisena kuin se on äskettäin muutettuna 8.10.2025 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) 2025/2088 (EUVL 2025, L 288, s. 1). Kyseisessä asetuksessa EPV:lle annetaan tehtäväksi seurata ja arvioida markkinakehitystä omalla vastuualueellaan, stressitestit mukaan lukien, ja kehittää järjestelmäriskin tunnistamista ja mittaamista koskevia arviointiperusteita sekä asianmukainen stressitestijärjestelmä (ks. sen johdanto-osan 43 perustelukappale sekä 23 ja 32 artikla).

56      Ensimmäisen oikeusasteen kantajat olivat väittäneet, että näiden testien kohteina olleiden viiden ruotsalaisen pankin tulokset olivat erinomaiset.

57      Viittaan kriisinratkaisurahastoon, sellaisena kuin siitä säädetään pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivissä.

58      Tuomio 4.3.2021, komissio v. Fútbol Club Barcelona (C‑362/19 P, EU:C:2021:169, 65 kohta).

59      Muistutettuaan riskiveron tavoitteesta, sellaisena kuin se määritellään valituksenalaisen tuomion 41 kohdassa, unionin yleinen tuomioistuin totesi, että vaikka kaikista luottolaitoksista voikin aiheutua joitakin välillisiä kustannuksia eli ne voivat myötävaikuttaa näiden kustannusten syntymiseen, tästä ei näin ollen seuraa, että kaikista luottolaitoksista todennäköisesti aiheutuu maksukyvyttömyystapauksessa tällaisia vaikutuksia rahoitusjärjestelmän ja kokonaistalouden kannalta.

60      C‑233/16, EU:C:2018:280, 53 kohta; jäljempänä tuomio ANGED I.

61      Unionin tuomioistuimen mukaan ”mitä suurempi myyntipinta-ala on, sitä enemmän yksikössä käy ihmisiä, mikä taas johtaa suurempiin ympäristöhaittoihin”; ks. tuomio ANGED I, 53 kohta.

62      Tuomio 16.5.2019, Puola v. komissio (T‑836/16 ja T‑624/17, EU:T:2019:338, 89 kohta) ja tuomio 27.6.2019, Unkari v. komissio (T‑20/17, EU:T:2019:448, 101 kohta).

63      C‑236/16 ja C‑237/16, EU:C:2018:291; jäljempänä tuomio ANGED II. Kyseinen tuomio koskee Espanjassa kaupan suuryksiköiltä kannettavaa alueellista veroa, joka oli samankaltainen kuin tuomioon ANGED I johtaneessa asiassa kyseessä ollut vero.

64      Nämä olivat ”poikkeukset”, joihin unionin yleinen tuomioistuin viittasi tuomiossa Puola v. komissio ja Unkari v. komissio, kuten edellä alaviitteessä 62 mainittiin, ja joihin se vetosi valituksenalaisen tuomion 89 kohdassa.

65      Ks. tuomio 16.3.2021, komissio v. Puola (C‑562/19 P, EU:C:2021:201, 35 kohta) ja tuomio 16.3.2021, komissio v. Unkari (C‑596 /19 P, EU:C:2021:202, 41 kohta).

66      Veroa ei kannettu ensimmäisten 2 000 m²:n tai 2 500 m²:n osalta. Yksikään yritys ei siten maksanut veroa nämä kynnysarvot alittavista myyntipinta-aloista; ks. molempien tuomioiden 8 kohta. Verosta oli myös vapautettu jotkin tiettyjä toimintoja harjoittavat yksiköt.

67      50 kohta.

68      Ibidem, 54 kohta.

69      Ks. tuomio 4.6.2015, Kernkraftwerke Lippe-Ems (C‑5/14, EU:C:2015:354, 78 ja 79 kohta) ja tuomio 7.11.2019, UNESA ym. (C‑105/18–C‑113/18, EU:C:2019:935, 64–67 kohta).

70      Tuomio 28.9.2023, Changmao Biochemical Engineering v. komissio (C‑123/21 P, EU:C:2023:708, 185 kohta).

71      Tuomio 13.2.2025, komissio ym. v. Carpatair (C‑244/23 P–C‑246/23 P, EU:C:2025:87, 67 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).