I.

Indledning

1.

Når Den Europæiske Union indgår forbindelse med resten af verden, skal den overholde folkeretten, herunder principperne i De Forenede Nationers pagt (FN-pagten)  ( 2 ).

2.

I denne sammenhæng står Domstolen over for tre rækker sager, der rejser tvivl om EU-institutionernes overholdelse af folkeretten, da de indgik forbindelse med Vestsahara.

3.

Den foreliggende række appeller rejser spørgsmålet om, hvorvidt Unionen har respekteret retten til selvbestemmelse og princippet om traktaters relative virkning, da den ændrede associeringsaftalen med Kongeriget Marokko  ( 3 ) med henblik på at udvide toldpræferencerne til varer med oprindelse i Vestsahara  ( 4 ).

4.

I den appellerede dom  ( 5 ) konkluderede Retten, at Unionen ikke overholdt disse regler i den folkeretlige sædvaneret som fortolket i Domstolens tidligere praksis  ( 6 ). Retten annullerede derfor afgørelse (EU) 2019/217  ( 7 ), som godkendte ændringerne af associeringsaftalen  ( 8 ). Rådet og Kommissionen har nu iværksat appel til prøvelse af denne dom ved Domstolen.

5.

De foreliggende appeller er direkte forbundet med en række parallelle appeller, der anfægter gyldigheden af Rådets afgørelse om indgåelse af partnerskabsaftalen om bæredygtigt fiskeri mellem Den Europæiske Union og Kongeriget Marokko  ( 9 ), som dækker de farvande, der støder op til Vestsahara  ( 10 ), og en præjudiciel forelæggelse med henblik på at opnå vejledning om korrekt oprindelseslandsmærkning for varer med oprindelse i Vestsahara  ( 11 ). Jeg fremsætter mit forslag til afgørelse i alle disse sager i dag. De bør behandles samlet.

6.

Som det fremgår af den historiske oversigt, som jeg vil fremlægge i dette forslag til afgørelse, men som også er relevant for mine forslag til afgørelse i de to andre sager, der behandles i dag, er Vestsaharas befolkning ikke kommet tættere på at træffe afgørelse om deres områdes fremtidige status næsten 50 år efter begyndelsen af befolkningens selvbestemmelsesproces.

7.

Selv om dette udgør et klart svigt i den FN-ledede politiske proces, betyder det ikke, at løsningen af spørgsmålet om Vestsahara kan overlades til Unionens retsinstanser. Unionens retsinstanser træffer ikke afgørelse om Vestsaharas fremtid.

II.

Sagens baggrund

A.

Kort historisk baggrund for spørgsmålet om Vestsahara

8.

Vestsahara var en spansk koloni. Processen med afkolonisering af området begyndte i 1960’erne, hvor Spanien anerkendte dets status som et ikke-selvstyrende område (herefter »ikke-selvstyrende område«). FN’s Generalforsamling føjede efterfølgende Vestsahara til listen over ikke-selvstyrende områder  ( 12 ). Vestsahara er fortsat opført på denne liste  ( 13 ).

9.

I 1960 vedtog FN’s Generalforsamling resolution 1541 (XV)  ( 14 ). Ifølge denne resolution kan et ikke-selvstyrende område anses for i fuldt mål at have opnået selvstyre på en af tre måder: ved 1) oprettelse af en suveræn og uafhængig stat, 2) fri associering med en uafhængig stat eller 3) integration med en uafhængig stat  ( 15 ).

10.

I 1966 bekræftede FN’s Generalforsamling Vestsaharas befolknings ret til selvbestemmelse og opfordrede Spanien til at tillade og tilrettelægge udøvelsen af denne ret  ( 16 ), som Spanien besluttede at tillade gennem en folkeafstemning.

11.

Front Polisario  ( 17 ), som er en antikolonial bevægelse, der blev oprettet i 1973  ( 18 ), støttede tanken om en folkeafstemning.

12.

Kongeriget Marokko modsatte sig imidlertid tanken om, at afkoloniseringen skulle ske ved en folkeafstemning om selvbestemmelse. Denne stat var af den mening, at det før Spaniens kolonisering af Vestsahara var (det, der nu er) Kongeriget Marokko, der havde suverænitet over dette område. Kongeriget Marokko var derfor af den opfattelse, at Vestsahara i løbet af afkoloniseringsprocessen skulle reintegreres i Kongeriget Marokkos område  ( 19 ). Denne holdning gælder stadig.

13.

Ovenstående modsatrettede synspunkter om, hvem der havde et gyldigt krav på Vestsaharas område, førte til den rådgivende udtalelse om Vestsahara, som FN’s Generalforsamling havde anmodet om  ( 20 ).

14.

I denne rådgivende udtalelse anerkendte Den Internationale Domstol (ICJ), at Vestsaharas befolkning har ret til selvbestemmelse  ( 21 ). Den konstaterede ligeledes, at »det ikke fremgår af det materiale og de oplysninger, der er forelagt den, at der forelå territoriale suverænitetsforbindelser mellem Vestsaharas område på den ene side og Kongeriget Marokko eller det samlede Mauretanien på den anden side. Domstolen har således ikke konstateret, at der forelå juridiske forbindelser af en sådan art, at de ville kunne berøre anvendelsen af resolution 1514 (XV) angående afkoloniseringen af Vestsahara og navnlig anvendelsen af princippet om selvbestemmelse takket være den frie og ægte ytring af den stedlige befolknings vilje«  ( 22 ).

15.

I 1975 opfordrede kong Hassan II, som fortolkede Den Internationale Domstols udtalelse således, at den ikke bekræfter Vestsaharas befolknings ret til selvbestemmelse, men snarere som en bekræftelse af Kongeriget Marokkos historiske suverænitet over dette område  ( 23 ), de marokkanske statsborgere til at deltage i en »grøn march«, hvor ca. 350 000 personer gik ind på Vestsaharas område for at vise Kongeriget Marokkos suveræne ret til dette område. FN’s Sikkerhedsråd reagerede ved at opfordre Kongeriget Marokko til straks at standse marchen  ( 24 ).

16.

På omtrent samme tidspunkt underskrev Spanien, Kongeriget Marokko og Den Islamiske Republik Mauretanien en principerklæring om Vestsahara (de såkaldte »Madridaftaler«)  ( 25 ), hvorved Vestsaharas område blev opdelt mellem de to sidstnævnte stater. Kort tid efter, i januar 1976, gik den marokkanske hær ind på Vestsaharas område.

17.

Den 26. februar 1976 meddelte Spanien FN’s generalsekretær, at det havde bragt sin tilstedeværelse i Vestsahara til ophør, og at det gav afkald på sin position som administrerende myndighed i henhold til FN-pagtens artikel 73  ( 26 ).

18.

Dagen efter, at Spanien forlod Vestsahara, erklærede Front Polisario oprettelsen af Den Demokratiske Arabiske Republik Sahara (DARS)  ( 27 ). DARS’ regering har sit sæde i en vestsaharisk flygtningelejr i Tindouf (Algeriet).

19.

I dag er DARS anerkendt af 47 FN-medlemsstater  ( 28 ) Hverken Den Europæiske Union eller nogen af dens medlemsstater har anerkendt DARS.

20.

Efter Kongeriget Marokkos indtog i Vestsahara – og indtil september 1991, hvor der blev aftalt en våbenhvile – var Kongeriget Marokko og Front Polisario i væbnet konflikt. Dette resulterede i over 100 000 flygtninge fra Vestsahara, hvoraf de fleste nu bor i flygtningelejre i Algeriet  ( 29 ).

21.

Våbenhvilen i 1991 åbnede mulighed for at forny den politiske dialog om løsningen af spørgsmålet om Vestsahara. Da der imidlertid ikke blev fundet nogen løsning, blev kampene genoptaget i 2020.

22.

FN har siden 1970’erne været engageret i at finde en løsning på afkoloniseringen af Vestsahara. På dette tidspunkt indledte og støttede FN’s Generalforsamling idéen om afholdelse af en folkeafstemning, hvorved Vestsaharas befolkning kunne give udtryk for sine ønsker med hensyn til dette områdes fremtid. Idéen om en folkeafstemning om selvbestemmelse blev fornyet i en løsning, som »i princippet« blev godkendt af Front Polisario og Kongeriget Marokko, og som gik forud for våbenhvilen i 1991.

23.

Med henblik på bl.a. at overvåge våbenhvilen og bidrage til tilrettelæggelsen af denne folkeafstemning oprettede FN’s Sikkerhedsråd FN’s mission for afholdelse af folkeafstemning i Vestsahara (Minurso) i april 1991  ( 30 ), hvis mandat forlænges årligt og stadig eksisterer  ( 31 ). Trods yderligere initiativer  ( 32 ) og Minursos færdiggørelse af listen over personer, der har ret til at stemme ved en folkeafstemning, er der endnu ikke afholdt en folkeafstemning.

24.

Ud over FN var Den Afrikanske Union (og dens forgænger, Den Afrikanske Enhedsorganisation) også engageret i at finde en løsning på spørgsmålet om Vestsahara. Den har støttet den vestsahariske befolknings ret til selvbestemmelse. I 1984 blev DARS optaget som medlem af Den Afrikanske Enhedsorganisation, hvilket førte til, at Kongeriget Marokko trak sig ud af denne organisation. I januar 2017 ansøgte Kongeriget Marokko om medlemskab og fik igen adgang til at tiltræde Den Afrikanske Union  ( 33 ).

25.

I 2006 anførte FN’s generalsekretær, at parterne skulle finde »et kompromis mellem international ret og politisk virkelighed«, og at dette kun kunne opnås gennem direkte forhandlinger  ( 34 ).

26.

I 2007 fremlagde både Front Polisario og Kongeriget Marokko deres udkast til løsning af spørgsmålet om Vestsahara. Front Polisario fastholdt sit standpunkt, hvorefter retten til selvbestemmelse kræver, at der afholdes en folkeafstemning. Kongeriget Marokko foreslog en plan, der giver Vestsahara selvstyre under marokkansk suverænitet  ( 35 ).

27.

Juridisk litteratur viser, at støtten til Kongeriget Marokkos selvstyreplan fra 2007 øjensynligt er vokset siden 2018  ( 36 ). Ligeledes synes retorikken i FN’s Sikkerhedsråds resolutioner at have ændret sig  ( 37 ). Således understreges det første gang i 2018 i teksten til FN’s Sikkerhedsråds resolutioner om Vestsahara, at det er nødvendigt at »nå frem til en realistisk, praktisk, bæredygtig og gensidigt acceptabel politisk løsning på spørgsmålet om Vestsahara på grundlag af et kompromis«  ( 38 ).

28.

Samtidig minder FN’s Sikkerhedsråds nylige resolutioner om, at enhver politisk løsning skal sikre »Vestsaharas befolkning selvbestemmelse inden for rammerne af ordninger, der er i overensstemmelse med de mål og principper, som er fastsat i [FN-pagten]«  ( 39 ).

B.

Relevansen af dommen i sagen Rådet mod Front Polisario og i sagen Western Sahara Campaign UK

29.

Den Europæiske Union og dens medlemsstater har indgået et Euro-Middelhavs-Partnerskab med Kongeriget Marokko på grundlag af en associeringsaftale, der blev indgået i 1996.

30.

Inden for rammerne af denne associeringsaftale indgik Den Europæiske Union og Kongeriget Marokko en række aftaler, herunder handelsliberaliseringsaftalen af 2012  ( 40 ) og fiskeripartnerskabsaftalen af 2006  ( 41 ).

31.

Front Polisario anlagde et annullationssøgsmål til prøvelse af handelsliberaliseringsaftalen af 2012, som resulterede i Domstolens dom i sagen Rådet mod Front Polisario.

32.

I første instans fastslog Retten, at Front Polisario havde søgsmålskompetence, og annullerede Rådets afgørelse om godkendelse af indgåelsen af handelsliberaliseringsaftalen af 2012 med den begrundelse, at Rådet ikke havde kontrolleret, at fremstillingen af varer med oprindelse i Vestsahara, der blev eksporteret til Unionen, ikke havde fundet sted på en måde, der var til skade for dette områdes befolkning  ( 42 ).

33.

I appelsagen behandlede Domstolen i dommen i sagen Rådet mod Front Polisario hverken spørgsmålet om, hvorvidt Front Polisarios søgsmål kunne antages til realitetsbehandling, eller Rettens konklusion vedrørende realiteten. Ved fortolkningen af udtrykket »Kongeriget Marokko«, som betegnede det område, hvorpå handelsliberaliseringsaftalen af 2012 fandt anvendelse, konkluderede Domstolen derimod, at denne aftale ikke fandt anvendelse på Vestsaharas område  ( 43 ). Front Polisarios søgsmål blev derfor afvist  ( 44 ).

34.

I præmis 106 i sin dom i sagen Rådet mod Front Polisario fandt Domstolen, at Vestsaharas befolkning skal anses »for at være en »tredjepart« som omhandlet i princippet om traktaters relative virkning«. Vestsaharas befolkning skal derfor give sit »samtykke« til, at handelsliberaliseringsaftalen af 2012 finder anvendelse på Vestsahara, »uden at det er nødvendigt at vurdere, om en sådan gennemførelsen kan skabe forpligtelser eller derimod rettigheder for denne«.

35.

Dommen i sagen Western Sahara Campaign UK fulgte en lignende argumentation. Domstolen fastslog i denne dom, at fiskeripartnerskabsaftalen af 2006, som ligeledes er en del af den struktur, der blev oprettet ved associeringsaftalen med Marokko  ( 45 ), hverken omfatter Vestsaharas område eller de farvande, der støder op til dette område, eftersom udtrykket »Kongeriget Marokko« ikke omfatter Vestsaharas område  ( 46 ). Domstolen konkluderede derfor, at det ville være i strid med retten til selvbestemmelse og princippet om traktaters relative virkning at fortolke denne aftale således, at den fandt anvendelse på Vestsahara.

C.

Den omtvistede aftale og den anfægtede afgørelse

36.

Efter dommen i sagen Rådet mod Front Polisario gav Rådet »Kommissionen bemyndigelse til at indlede forhandlinger med Kongeriget Marokko med henblik på at etablere i overensstemmelse med Domstolens dom et retsgrundlag for at indrømme de toldpræferencer, som er fastsat i associeringsaftalen, til produkter med oprindelse i Vestsahara«  ( 47 ).

37.

Begrundelsen for indgåelsen af den nye aftale er således forklaret på følgende måde i den anfægtede afgørelse:

38.

Den omtvistede aftale blev indgået den 25. oktober 2018 i form af en brevveksling. Den indarbejder en fælleserklæring i associeringsaftalen, som udvider præferencetoldbehandlingen til at omfatte produkter med oprindelse i Vestsahara.

39.

I fælleserklæringen hedder det:

40.

I både Unionens og Kongeriget Marokkos skrivelser, der er en del af den omtvistede aftale, anføres det udtrykkeligt, at »[d]enne aftale er indgået uden at berøre Den Europæiske Unions og Kongeriget Marokkos respektive holdninger til Vestsaharas status«.

41.

I skrivelserne gentages videre, at »[d]e to parter fastholder deres støtte til FN-processen og støtter generalsekretærens bestræbelser på at nå frem til en endelig politisk løsning i overensstemmelse med principperne og målene i [FN-pagten] og baseret på Sikkerhedsrådets resolutioner«.

42.

Den omtvistede aftale blev godkendt af Den Europæiske Union ved den anfægtede afgørelse.

43.

Som reaktion på præmis 106 i dommen i sagen Rådet mod Front Polisario gives følgende forklaring i syvende til tiende betragtning til den anfægtede afgørelse:

D.

Den appellerede dom

44.

Den 27. april 2019 anlagde Front Polisario sag med påstand om annullation af den anfægtede afgørelse.

45.

Den 29. september 2021 afsagde Retten den appellerede dom, hvorved den annullerede den anfægtede afgørelse  ( 50 ).

46.

Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt søgsmålet kunne antages til realitetsbehandling, forkastede Retten Rådets to primære formalitetsindsigelser vedrørende Front Polisarios partsevne og søgsmålskompetence for så vidt angår den anfægtede afgørelse  ( 51 ).

47.

Hvad angår sagens realitet forkastede Retten Front Polisarios første annullationsanbringende om Rådets angiveligt manglende kompetence til at vedtage den anfægtede afgørelse  ( 52 ). Retten tiltrådte derimod Front Polisarios tredje annullationsanbringende vedrørende Rådets forpligtelse til at overholde de krav, der følger af retspraksis om princippet om selvbestemmelse og af princippet om traktaters relative virkning  ( 53 ). Retten undersøgte ikke Front Polisarios øvrige annullationsanbringender.

E.

Retsforhandlingerne for Domstolen

48.

Ved appeller iværksat henholdsvis den 14. december 2021 og den 16. december 2021 har Kommissionen og Rådet nedlagt påstand om, at Domstolen ophæver den appellerede dom i sin helhed, selv træffer afgørelse om de rejste spørgsmål, frifinder Rådet i søgsmålet i første instans og tilpligter Front Polisario at betale sagsomkostningerne. Subsidiært har disse institutioner nedlagt påstand om, at virkningerne af den anfægtede afgørelse opretholdes i en periode på 12 måneder fra datoen for domsafsigelsen.

49.

Denne løsning støttes af Confédération marocaine de l’agriculture et du développement rural samt af den belgiske, den spanske, den franske, den ungarske, den portugisiske og den slovakiske regering.

50.

Der blev afholdt retsmøde den 23. og den 24. oktober 2023, hvor Kommissionen, Rådet, Front Polisario, Confédération marocaine de l’agriculture et du développement rural samt den belgiske, den franske, den spanske og den ungarske regering afgav mundtlige indlæg.

III.

Analyse

A.

Fortolkningen af folkeretten

51.

I forhold til Unionens retsorden eller medlemsstaternes retsordener er folkeretten et mindre kompakt system, og der er – for så vidt angår fastlæggelsen af ensartetheden af betydningen af dette systems regler – tale om et meget mere decentraliseret system.

52.

Selv om folkeretten har sit eget system af retskilder  ( 54 ) og visse almindeligt anerkendte fortolkningsregler  ( 55 ), mangler der en endelig fortolker, hvis fortolkninger er bindende for alle deltagere i systemet  ( 56 ).

53.

I denne henseende er Unionens institutioner, herunder Unionens retsinstanser, ved fortolkningen af indholdet af de regler i den folkeretlige sædvaneret, der er en del af Unionens retsorden, ikke begrænset af andre folkeretlige retssubjekters forskellige fortolkninger af den samme regel  ( 57 ).

54.

Ved fortolkningen af folkerettens betydning med henblik på Unionens retsorden skal Domstolen imidlertid afgøre, om der er opnået en vis grad af konsensus om betydningen af en bestemt regel på folkeretligt plan. Dette følger efter min opfattelse af Unionens forpligtelse til at bidrage til nøje overholdelse og udvikling af folkeretten som fastsat i artikel 3, stk. 5, TEU.

55.

Ligesom EU-institutionerne ikke er bundet af andre retssubjekters fortolkninger af folkeretten i denne retsorden, finder den fortolkning, som Domstolen anlægger af en folkeretlig regel, kun anvendelse i Unionens retsorden. Når Domstolen tillægger en folkeretlig regel betydning, er det ikke desto mindre vigtigt, at den er klar over, at dens fortolkning har virkninger på folkerettens niveau og bidrager til opbygning af sædvane og fortolkning af dens betydning  ( 58 ).

56.

Fortolkningen af folkeretten inden for Unionens retsorden rejser ligeledes spørgsmålet om forholdet mellem Unionens retsinstanser og Unionens politiske institutioner, når det drejer sig om at fortolke, hvilke folkeretlige forpligtelser der påhviler Unionen.

57.

Inden for rammerne af Unionens udenrigspolitik har Unionens politiske institutioner et vidt skøn  ( 59 ). En afgørelse om at indgå en international aftale med en anden stat, herunder afgørelsen om potentielt at udvide anvendelsen af denne aftale til et tredjelandsområde, er en del af denne skønsmargen. Domstolen kan ikke rejse tvivl om et sådant valg.

58.

Når der træffes en politisk beslutning vedrørende forbindelsen med en tredjestat eller en tredjestats område, er Domstolen imidlertid ikke alene beføjet til at kontrollere, om Unionens eksterne forbindelse er i overensstemmelse med de forfatningsmæssige krav, der er fastsat i EU-traktaten og EUF-traktaten, men den er endog forpligtet hertil  ( 60 ).

59.

Som Domstolen bemærkede i dommen i sagen Air Transport Association of America m.fl., fremgår det af »artikel 3, stk. 5, TEU, at Unionen bidrager til nøje overholdelse og udvikling af folkeretten. Følgelig er Unionen i forbindelse med vedtagelse af en retsakt forpligtet til at overholde folkeretten som helhed, herunder den folkeretlige sædvaneret, som har bindende virkning for Unionens institutioner«  ( 61 ).

60.

I sin forfatningsmæssige opgave med at sikre retsstatsprincippet i Unionen skal Domstolen således vurdere, om EU-institutionerne ved at indgå en international aftale har tilsidesat de rettigheder, som reglerne i den folkeretlige sædvaneret tillægger dens retssubjekter.

61.

Dette kræver, at Domstolen fortolker indholdet af de relevante sædvaneretlige regler. I en situation, hvor der foreligger en ensartet opinio juris med hensyn til eksistensen af en retlig forpligtelse (eksempelvis forpligtelsen til at anerkende et ikke-selvstyrende områdes ret til selvbestemmelse), men ikke med hensyn til dens præcise indhold, kræver Unionens politiske institutioners skønsbeføjelse i forbindelserne udadtil, at Domstolen henholder sig til den fortolkning, som disse institutioner har valgt.

B.

Omfanget af de foreliggende appeller og opbygningen af dette forslag til afgørelse

62.

Det spørgsmål, som Domstolen skulle tage stilling til i disse appeller, vedrører i det væsentlige følgende: Gives der ved den anfægtede afgørelse bemyndigelse til at indgå en aftale med Kongeriget Marokko, der omfatter Vestsaharas område, i strid med den folkeretlige sædvaneret, nærmere bestemt retten til selvbestemmelse og princippet om traktaters relative virkning som fortolket af Domstolen i sagen Rådet mod Front Polisario og i sagen Western Sahara Campaign UK  ( 62 )?

63.

For at besvare dette spørgsmål er det vigtigt at holde sig for øje, at spørgsmålet om, hvorvidt Unionen kan have forbindelse med Vestsaharas område, ikke er omfattet af omfanget af den foreliggende appel  ( 63 ); dette forhold, som Retten forkastede i første instans, har ikke været genstand for en kontraappel  ( 64 ).

64.

Det spørgsmål, der er forelagt Domstolen, er derfor begrænset til Rettens konstateringer i forbindelse med dens analyse af Front Polisarios tredje anbringende. I denne henseende fastslog Retten, at den anfægtede afgørelse var i strid med retten til selvbestemmelse og princippet om traktaters relative virkninger, for så vidt som Domstolen fortolkede disse regler i dommen i sagen Rådet mod Front Polisario. Andre aspekter vedrørende disse regler blev rejst særskilt i det oprindelige søgsmål, men Retten behandlede dem ikke i forbindelse med behandlingen af søgsmålet, der var støttet på det tredje anbringende  ( 65 ).

65.

De foreliggende appeller gør det således ikke muligt for Domstolen at fortolke den måde, hvorpå retten til selvbestemmelse regulerer forholdet mellem Unionen og Marokko for så vidt angår Vestsahara, ud over det, der var omhandlet i dommen i sagen Rådet mod Front Polisario.

66.

Da visse af de spørgsmål, som de foreliggende appeller rejser, ikke desto mindre hænger tæt sammen med de spørgsmål, der stadig verserer for Retten  ( 66 ), vil jeg også kort behandle dem.

67.

Min analyse er opbygget på følgende måde. Jeg forklarer indledningsvis, hvorfor jeg mener, at Front Polisario har søgsmålskompetence i den foreliggende sag (afsnit C). Med hensyn til realiteten vil jeg dernæst påvise, at Retten begik en retlig fejl ved at tage Front Polisarios tredje anbringende til følge (afsnit D). Med henblik herpå vil jeg først fortolke dommen i sagen Rådet mod Front Polisario og i sagen Western Sahara Campaign UK for nøje at præcisere, hvilke elementer i disse domme der er relevante for den foreliggende række appeller (underafsnit D.1). Jeg vil dernæst forklare, hvorfor Rettens konstatering af, at der ikke forelå samtykke som omhandlet i princippet om traktaternes relative virkning, er fejlagtig, og hvorfor Retten derfor med urette fastslog, at den anfægtede afgørelse var i strid med folkeretten som fortolket i dommen i sagen Rådet mod Front Polisario (underafsnit D.2). Derefter vil jeg analysere spørgsmålet om, hvorvidt Rådets indgåelse af den omtvistede aftale sidestiller Vestsaharas område med et område med særskilt status, i overensstemmelse med Domstolens fortolkning af indholdet af retten til selvbestemmelse i dommen i sagen Rådet mod Front Polisario, for så vidt angår dette område (underafsnit D.3). Endelig vil jeg kort redegøre for de forpligtelser, der følger af retten til selvbestemmelse, som ikke er blevet besvaret i den appellerede dom, men som ikke desto mindre er bindende for Unionen i dens forbindelse med Vestsaharas område (afsnit E), inden jeg tager stilling til konsekvenserne af mit forslag til afgørelse (afsnit IV).

C.

Formaliteten og muligheden for at påberåbe sig den folkeretlige sædvaneret ved Unionens retsinstanser

1.

Søgsmålskompetence

68.

Front Polisarios ret til at anlægge annullationssøgsmål i den foreliggende sag kan efter min opfattelse udledes af Vestsaharas befolknings retsstilling i henhold til den del af folkeretten, der er bindende for Unionen. Det er denne befolkning, der kan påstå at være umiddelbart og individuelt berørt af den anfægtede afgørelse.

69.

Vestsaharas befolkning har ret til selvbestemmelse, som Domstolen har anerkendt som et princip i folkeretlig sædvaneret, der skaber bindende forpligtelser for Unionen  ( 67 ).

70.

Som Retten i det væsentlige har forklaret  ( 68 ), består denne ret selv i fraværet af retsakten og før dens faktiske udøvelse. Den har bl.a. til formål at gøre det muligt for befolkningen at vælge sin politiske fremtid.

71.

Da Vestsaharas befolkning i denne henseende har rettigheder i henhold til folkeretten, har denne befolkning ligeledes (i det mindste en afledt type) status som juridisk person i henhold til dette retssystem  ( 69 ).

72.

I sin dom i sagen Venezuela mod Rådet (Berørt tredjeland)  ( 70 ) bekræftede Domstolen, at enheder, der har status som juridisk person i henhold til folkeretten, kan have søgsmålskompetence ved Unionens retsinstanser, hvis de er umiddelbart og individuelt berørt af en retsakt vedtaget af EU-institutionerne  ( 71 ).

73.

Dette fører mig til betingelserne om at være umiddelbart og individuelt berørt, således som de følger af artikel 263, stk. 4, TEUF.

74.

Befolkningen i Vestsahara er som en kollektiv enhed og dermed som selvbestemmelsesenhed umiddelbart berørt af den anfægtede afgørelse  ( 72 ).

75.

For det første vedrører denne afgørelse et område, hvor Vestsaharas befolkning har ret til selvbestemmelse. Den påvirker derfor nødvendigvis de rettigheder, som denne befolkning har i forhold til dette område, herunder retten til at udnytte dets naturressourcer. Den anfægtede afgørelse påvirker således Vestsaharas befolknings retlige status.

76.

For det andet er Unionen bundet af forpligtelsen til at indrømme produkter med oprindelse i Vestsahara en præferencebehandling, uden at der nødvendigvis findes en skønsmæssig retsakt ud over den anfægtede afgørelse. Den anfægtede afgørelse påvirker således også umiddelbart Vestsaharas befolknings retsstilling.

77.

Denne befolkning er også individuelt berørt af den anfægtede afgørelse.

78.

Den er den eneste befolkning, der har en anerkendt ret til selvbestemmelse for så vidt angår Vestsaharas område. Denne befolkning adskiller sig således i denne situation fra ethvert andet retssubjekt  ( 73 ).

79.

I modsætning til Venezuela eller enhver anden stat, der kan anerkendes som berettiget til at anlægge sag ved Domstolen, har Vestsaharas befolkning imidlertid ikke en valgt eller på anden måde anerkendt repræsentant  ( 74 ).

80.

Hvordan kan denne befolkning gøre sin kollektive ret til selvbestemmelse gældende ved Unionens retsinstanser uden en valgt eller kollektivt anerkendt repræsentant  ( 75 )?

81.

Front Polisario er ikke anerkendt som repræsentanten for Vestsaharas befolkning af FN  ( 76 ) eller Den Europæiske Union  ( 77 ).

82.

Front Polisario en selvproklameret frihedsbevægelse  ( 78 ), som blev etableret med det formål at kæmpe for en bestemt type fremtidig styreform for Vestsahara: dvs. dette områdes uafhængighed af Kongeriget Marokko og oprettelsen af en suveræn og selvstændig vestsaharisk stat  ( 79 ).

83.

Organisationen er imidlertid aldrig blevet valgt af Vestsaharas befolkning til denne rolle, og det er heller ikke muligt med sikkerhed at fastslå, at Front Polisario har støtte fra (flertallet af) denne befolkning  ( 80 ).

84.

Som jeg har forklaret i punkt 9 i dette forslag til afgørelse, indebærer udøvelsen af retten til selvbestemmelse tre mulige resultater, idet dannelsen af en uafhængig stat kun er ét af disse tre resultater. Anerkendelse af Front Polisario som »repræsentanten« for Vestsaharas befolkning er således ikke i overensstemmelse med Unionens neutrale holdning med hensyn til udfaldet af selvbestemmelsesprocessen  ( 81 ).

85.

En sådan anerkendelse er heller ikke en mulighed for Domstolen, da dette ville være i strid med Unionens og medlemsstaternes udenrigspolitiske beslutning om ikke at indrømme Front Polisario en særlig status  ( 82 ).

86.

Selv om Front Polisario ikke er en enerepræsentant, kan det imidlertid ikke benægtes, at Front Polisario er en forhandlingspartner i FN’s selvbestemmelsesproces vedrørende Vestsaharas område, og at Front Polisario i denne proces kan opfattes således, at den repræsenterer interesserne og ønskerne hos (i det mindste) en del af Vestsaharas befolkning.

87.

Dette retssubjekt besidder desuden 20% af Vestsaharas område og udøver således en effektiv kontrol over dette område og de mennesker, der bor dér  ( 83 ) Front Polisario har derfor en interesse i at forsvare Vestsaharas territoriale integritet som sikret ved dette områdes befolknings ret til selvbestemmelse  ( 84 ).

88.

Det følger efter min opfattelse heraf, at Front Polisario, for så vidt som Front Polisario har til hensigt at anlægge sag ved Unionens retsinstanser med henblik på, at Unionens forbindelse med Vestsaharas område ikke griber ind i de rettigheder, som Vestsaharas befolkning har i henhold til den folkeretlige sædvaneret, skal indrømmes status som i det mindste delvis repræsentant for denne befolkning  ( 85 ).

89.

Hvis dette ikke var tilfældet, ville Vestsaharas befolkning, som i den nuværende situation hverken er fuldstændig verificerbar eller repræsenteret af en enkelt eller anerkendt repræsentant, blive frataget muligheden for ved Unionens retsinstanser at gøre de rettigheder gældende, som den kollektivt udleder af den del af folkeretten, som ligeledes er en del af EU-retten  ( 86 ).

90.

Et sådant udfald er ikke foreneligt med retsstatsprincippet, der er en værdi, der er nedfældet i artikel 2 TEU  ( 87 ), og som udgør en af Unionens forfatningsmæssige søjler  ( 88 ).

91.

Det følger heraf, at jeg foreslår Domstolen at tiltræde Rettens konklusion om, at søgsmålet i første instans kan antages til realitetsbehandling, om end ved at ændre begrundelsen.

2.

Påberåbelse af den folkeretlige sædvaneret ved Unionens retsinstanser

92.

I forbindelse med deres appeller har Kommissionen og Rådet under henvisning til dommen i sagen Air Transport Association of America m.fl. desuden gjort gældende, at Front Polisario ikke kan påberåbe sig den folkeretlige sædvaneret ved Unionens retsinstanser med henblik på at anfægte gyldigheden af den anfægtede afgørelse.

93.

Jeg er ikke enig heri. Efter min opfattelse kan Domstolen udøve sin prøvelsesret i forhold til den del af folkeretten, der forpligter Unionen til at vurdere foreneligheden af den anfægtede afgørelse om indgåelse den pågældende internationale aftale. Vestsaharas befolkning er umiddelbart og individuelt berørt af denne afgørelse, som kan gribe ind i de rettigheder, som befolkningen har i henhold til principperne i den folkeretlige sædvaneret.

94.

Ved undersøgelsen af den foreliggende sag fremstår Domstolen, som det hævdes, ikke som en international domstol. Det påhviler tværtimod Domstolen at påse, at EU-institutionerne ved anvendelsen af traktaterne ikke tilsidesætter EU-retten. I medfør af artikel 3, stk. 5, TEU omfatter denne ret den folkeretlige sædvaneret og de principper, der er nedfældet i FN-pagten. Der findes desuden ingen anden ret, der har kompetence til at høre en sådan sag.

95.

For så vidt som de omhandlede principper i den folkeretlige sædvaneret er tilstrækkeligt klare til, at Domstolen kan vurdere, om Rådet ved vedtagelsen af den anfægtede afgørelse var forhindret i at indgå den omtvistede internationale aftale, kan Front Polisario påberåbe sig disse folkeretlige regler ved Domstolen.

D.

Det var med urette, at Retten fastslog, at Front Polisarios tredje anbringende var begrundet

1.

Fortolkning af dommen i sagen Rådet mod Front Polisario

96.

Det skal erindres, at omfanget af de foreliggende appeller udelukkende vedrører spørgsmålet om, hvorvidt den anfægtede afgørelse tilsidesatte Domstolens fortolkning med hensyn til retten til selvbestemmelse og princippet om traktaters relative virkning som fortolket af Domstolen i dommen i sagen Rådet mod Front Polisario. Det skal derfor vurderes, hvad Domstolen netop har villet fastlægge i denne dom.

97.

For at konkludere, at den omtvistede aftale ikke fandt anvendelse på Vestsaharas område, fastslog Domstolen følgende.

98.

Den anerkendte, at Vestsaharas område er et ikke-selvstyrende område som omhandlet i FN-pagtens artikel 73  ( 89 ). Domstolen bemærkede dernæst, at et ikke-selvstyrende område har ret til selvbestemmelse, som er »en erga omnes-rettighed og et af de grundlæggende folkeretlige principper«  ( 90 ). Domstolen fastslog derfor, at retten til selvbestemmelse er en del af de folkeretlige regler, der finder anvendelse i forholdet mellem Unionen og Kongeriget Marokko, og som Unionens retsinstanser skal tage hensyn til  ( 91 ).

99.

I henhold til FN-pagten har et ikke-selvstyrende område »en særskilt status, som er forskellig fra den, som gælder på området for den stat, der styrer området«  ( 92 ). Domstolen konkluderede derfor, at udtrykket »Kongeriget Marokko« ikke kan fortolkes således, at Vestsahara er omfattet af associeringsaftalens anvendelsesområde  ( 93 ).

100.

Domstolen fastslog videre, at en international aftale kan binde en stat i forhold til et andet område, hvis en sådan hensigt følger af denne aftale, eller hvis den er fastslået andet sted  ( 94 ). I modsætning til Retten fandt Domstolen imidlertid, at det ikke kan konkluderes, at associeringsaftalen kan fortolkes således, at den stiltiende foreskriver, at den finder anvendelse på Vestsaharas område  ( 95 ).

101.

Derefter behandlede Domstolen princippet om traktaters relative virkning. Domstolen fandt, at dette princip udgør et generelt folkeretligt princip, der er kodificeret i artikel 34 i Wienerkonventionen om traktatretten  ( 96 ). Ifølge dette princip må internationale traktater ikke pålægge tredjelande forpligtelser eller tillægge nogen rettigheder uden deres samtykke  ( 97 ).

102.

I præmis 106 i sin dom i sagen Rådet mod Front Polisario fandt Domstolen, at Vestsaharas befolkning skal anses »for at være en »tredjepart« som omhandlet i princippet om traktaters relative virkning«. Vestsaharas befolkning skal derfor give sit »samtykke« til, at handelsliberaliseringsaftalen af 2012 finder anvendelse på Vestsaharas område. Dette er tilfældet, »uden at det er nødvendigt at vurdere, om en sådan gennemførelsen kan skabe forpligtelser eller derimod rettigheder for denne«  ( 98 ).

103.

Eftersom det ikke var påvist, at Vestsaharas befolkning havde givet sit samtykke til at blive berørt af associeringsaftalen, konkluderede Domstolen, at det ville være i strid med retten til selvbestemmelse og princippet om traktaters relative virkning at fortolke denne aftale således, at den fandt anvendelse på Vestsaharas område  ( 99 ).

104.

Hvilke regler kan ekstrapoleres fra disse konstateringer fra Domstolen?

105.

For så vidt angår retten til selvbestemmelse har Domstolen afklaret to spørgsmål. For det første fastslog den, at retten til selvbestemmelse er en folkeretlig sædvaneregel, der finder anvendelse erga omnes, og som derfor er bindende for Unionen. For det andet fastslog Domstolen, at retten til selvbestemmelse kræver, at Vestsahara behandles som et andet område end Kongeriget Marokko.

106.

Domstolen undersøgte ikke indholdet af retten til selvbestemmelse  ( 100 ). Den foreslog imidlertid, at Vestsaharas befolkning, som har ret til selvbestemmelse i forhold til det ikke-selvstyrende område Vestsahara, skal give sit »samtykke« til en aftale, der skal finde anvendelse på dette område.

107.

Nåede Domstolen frem til denne konklusion på grundlag af retten til selvbestemmelse? Efter min opfattelse, nej. Domstolen udledte kravet om samtykke af reglerne om traktaters relative virkning, navnlig med henvisning til Wienerkonventionens artikel 34.

108.

Den Europæiske Union er ikke part i Wienerkonventionen, og dens regler er ikke bindende for Unionen. Domstolen opfatter imidlertid Wienerkonventionens artikel 34 som et udtryk for den folkeretlige sædvaneret  ( 101 ), som er bindende for Unionen i dens handlinger  ( 102 ).

109.

Wienerkonventionens artikel 34 fastslår, at en traktat skaber hverken forpligtelser eller rettigheder for en tredjestat uden dennes samtykke. Selv om denne bestemmelse henviser til samtykke fra »stater«, fandt Domstolen, at samme regel fandt anvendelse for så vidt angår ikke-selvstyrende områder  ( 103 ).

110.

Selv om det kan hævdes, at denne vurdering udgør Domstolens fortolkning af princippet om traktaters relative virkning, kan det ikke i sig selv ud fra et folkeretligt synspunkt udelukkes, at Wienerkonventionens artikel 34 ligeledes kan finde anvendelse på et ikke-selvstyrende område som »tredjepart«  ( 104 ).

111.

Men dette løser ikke spørgsmålet om, hvordan et ikke-selvstyrende område som eksempelvis Vestsahara i givet fald kan give sit samtykke til at være bundet af en international aftale.

112.

I dommen i sagen Rådet mod Front Polisario behøvede Domstolen ikke at behandle dette spørgsmål. Domstolen forklarede blot, at Vestsaharas befolkning faktisk ikke gav sit samtykke til at være bundet af en international aftale mellem Unionen og Kongeriget Marokko. Derved kunne Domstolen konkludere, at associeringsaftalen ikke omfattede Vestsaharas område: Det er ikke udtrykkeligt fastsat af parterne, og tredjeparten (her Vestsaharas befolkning) har ikke givet sit samtykke til denne udvidelse.

113.

I denne dom var det derfor ikke nødvendigt at vurdere, hvordan en aftale indgået med Kongeriget Marokko lovligt kunne finde anvendelse på Vestsaharas område, af den simple grund, at Domstolen fastslog, at den på ingen måde fandt anvendelse på Vestsahara. Det var følgelig med rette, at Retten konkluderede, at »Unionens retsinstanser [inden for rammerne af dommen i sagen Rådet mod Front Polisario og i sagen Western Sahara Campaign UK] ikke [har] udtalt sig om tvister vedrørende aftaler mellem Unionen og Kongeriget Marokko, der indeholder en udtrykkelig bestemmelse om, at Vestsahara er omfattet af denne aftales territoriale anvendelsesområde«, hvilket er tilfældet i den foreliggende sag.

114.

Set ud fra denne synsvinkel skal kravet om samtykke, således som det kommer til udtryk i præmis 106 i dommen i sagen Rådet mod Front Polisario, ikke forstås som en undersøgelse af, om eller hvordan en aftale mellem Unionen og Kongeriget Marokko kan omfatte Vestsaharas område. Det skal derimod kun forstås som et af argumenterne for, at anvendelsesområdet for den i denne sag omhandlede aftale ikke kunne omfatte Vestsaharas område.

115.

Det er i dette lys, at jeg vil vurdere, om Retten fortolkede kravet om samtykke, således som det kom til udtryk i dommen i sagen Rådet mod Front Polisario, korrekt.

2.

Traktaternes relative virkning og kravet om samtykke

a)

Rettens konstateringer

116.

Det er i den foreliggende sag ubestridt, at Unionens og Kongeriget Marokkos hensigt var at indgå en bilateral aftale, der finder anvendelse på Vestsaharas område  ( 105 ).

117.

Retten indledte sin realitetsanalyse af Front Polisarios tredje anbringende ved at vurdere, om Rådet havde overholdt kravet om samtykke som krævet i præmis 106 i dommen i sagen Rådet mod Front Polisario.

118.

Retten præciserede, at Domstolen i dommen i sagen Rådet mod Front Polisario ikke præciserede den metode, hvorefter dette samtykke kunne gives  ( 106 ). Retten undersøgte derefter Wienerkonventionen med henblik på at fastlægge den måde, hvorpå samtykke kan gives.

119.

For så vidt angår stater behandler Wienerkonventionen dette spørgsmål i artikel 35 og 36. I henhold til disse bestemmelser kræver samtykke til anvendelse af traktaten, der pålægger en tredjestat forpligtelser, en udtrykkelig skriftlig accept. Samtykke er derimod stiltiende, hvis en traktat kun tillægger tredjestaten rettigheder.

120.

Henset til disse bestemmelser i Wienerkonventionen udledte Retten, at Vestsaharas befolknings samtykke, eftersom den omtvistede aftale ikke tillagde Vestsaharas befolkning rettigheder, men pålagde den forpligtelser  ( 107 ), skulle gives udtrykkeligt  ( 108 ).

121.

Retten undersøgte dernæst, om der var modtaget et udtrykkeligt samtykke fra Vestsaharas befolkning, og konkluderede, at de høringer, som Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten havde foretaget, ikke kunne forstås således, at de havde opnået denne befolknings samtykke  ( 109 ).

122.

Jeg er her enig i Rettens konstatering.

123.

Der er en forskel mellem begrebet »befolkning« i et ikke-selvstyrende område og begrebet dette ikke-selvstyrende områdes »folk«, idet sidstnævnte omfatter en politisk enhed, der har ret til selvbestemmelse, mens førstnævnte omfatter indbyggerne i et område  ( 110 ).

124.

Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten har gennemført høringer med »de pågældende personer«, der, som Retten med rette har anført, »i det væsentlige omfatter de personer, der på nuværende tidspunkt befinder sig på Vestsaharas område, uanset om de tilhører befolkningen i dette område«  ( 111 ). Disse høringer kan derfor ikke sidestilles med at opnå samtykke fra »befolkningen« i det ikke-selvstyrende område Vestsahara.

125.

Parterne og intervenienterne i de foreliggende appelsager har detaljeret undersøgt, om Wienerkonventionens artikel 35 og 36 overhovedet finder anvendelse på et ikke-selvstyrende område og er bindende for Den Europæiske Union. Det må konkluderes, at disse bestemmelser ikke kodificerer reglerne i den folkeretlige sædvaneret  ( 112 ), i hvert fald når princippet om traktaters relative virkning fortolkes således, at det finder anvendelse på ikke-selvstyrende områder. Hvis dette er folkerettens nuværende udviklingstrin, kan disse bestemmelser i Wienerkonventionen ikke binde Unionen.

126.

Efter min opfattelse er spørgsmålet om, hvorvidt Wienerkonventionens artikel 35 og 36 faktisk foreskriver, hvordan samtykke bør gives i forbindelse med ikke-selvstyrende områder, imidlertid irrelevant.

127.

Som jeg vil forklare, er mit standpunkt, at Vestsaharas befolkning som »tredjepart« som omhandlet i Wienerkonventionens artikel 34 ikke i sin nuværende organisationsform kan give det nødvendige samtykke alene. Dette betyder imidlertid ikke, at deres samtykke ikke kan gives på dens vegne.

b)

Vestsaharas befolkning kan ikke give sit »samtykke« til at være bundet af den omtvistede aftale

128.

Det er klart, hvordan en stat giver sit samtykke til at være bundet af en international aftale. Det er imidlertid langt fra klart, hvordan et ikke-selvstyrende område kan give et sådant samtykke  ( 113 ).

129.

Når en stat er en tredjepart, til hvilken to andre stater ønsker at udvide anvendelsen af deres aftale, formodes det, at denne tredjestat i henhold til folkeretten selv kan indgå denne internationale aftale. Det er netop af denne grund, at den skal give sit samtykke, hvis den ikke selv har indgået aftalen, men indvilliger i at være bundet af en aftale fra andre stater.

130.

Situationen for »en befolkning« som vogter af et ikke-selvstyrende områdes ret til selvbestemmelse er anderledes. Denne befolkning kan ikke indgå en international aftale, før det har udøvet sin ret til selvbestemmelse; dvs. før den har nået en vis form for selvstyre.

131.

I det særlige tilfælde for Vestsaharas befolkning er der ingen valgt eller accepteret repræsentant, som kan give samtykke på dens vegne. Selv hvis Front Polisario deltager i de politiske forhandlinger om løsningen af spørgsmålet om Vestsahara, er denne rolle ikke den samme som en valgt eller anerkendt repræsentant for den vestsahariske befolkning med henblik på at udtrykke befolkningens kollektive vilje. Sidstnævnte rolle kan kun tildeles gennem den vestsahariske befolknings udøvelse af retten til selvbestemmelse, som det internationale samfund fortsat ikke kan tilrettelægge  ( 114 ).

132.

Den vestsahariske befolkning kan ikke udtrykke sin holdning uden en repræsentant, der er valgt eller anerkendt i fællesskab. Selv hvis det klart blev fastslået, hvilke personer der tilhører den vestsahariske befolkning, ville det være umuligt at opnå et kollektivt samtykke fra denne befolkning gennem høringer af hver enkelt medlem af denne gruppe.

133.

Når den vestsahariske befolkning udøver sin ret til selvbestemmelse, vil den få mulighed for at give sit samtykke til en bindende international aftale på sit område eller endog selv indgå en sådan aftale.

134.

Indtil dette tidspunkt kan den vestsahariske befolkning ikke give samtykke til at være bundet af en international aftale.

135.

Som Rådet og Kommissionen har forklaret, indebærer selve det ikke at have selvstyre, at den befolkning, der endnu ikke har udøvet sin ret til selvbestemmelse, ikke råder over midler eller strukturer til at udtrykke sin vilje eller sine beslutninger.

136.

Det betyder enten, at en anden har ret til at give sit samtykke til at være bundet af en international aftale på dens vegne, eller at et sådant samtykke slet ikke kan gives.

c)

Kan Kongeriget Marokko give samtykke til den omtvistede aftale på vegne af Vestsaharas befolkning?

137.

Hvis Vestsaharas befolkning, således som jeg har foreslået, ikke kan give et »samtykke« i den forstand, som Domstolen har tillagt dette begreb i dommen i sagen Rådet mod Front Polisario, eller gennem høringer af befolkningen på Vestsaharas område eller gennem Front Polisario, hvem kan da godkende indgåelsen af en international aftale med Vestsaharas område i denne befolknings navn?

138.

Den korrekte referenceramme, inden for hvilken dette spørgsmål skal besvares, er afkoloniseringsretten.

139.

Denne ramme findes hovedsageligt i FN-pagtens kapitel XI, der har overskriften »Erklæring angående ikke-selvstyrende områder«, særlig artikel 73  ( 115 ).

140.

Det er inden for denne ramme, at Domstolen fortolkede betydningen af retten til selvbestemmelse i dommen i sagen Rådet mod Front Polisario  ( 116 ).

141.

FN-pagtens kapitel XI udtrykker det internationale samfunds tilslutning til retten til selvbestemmelse i afkoloniseringsprocessen  ( 117 ).

142.

FN-pagtens artikel 73 omhandler regler vedrørende ikke-selvstyrende områders situation, før de kan udøve deres ret til selvbestemmelse.

143.

Denne bestemmelse indebærer indledningsvis, at de områder, hvor befolkningerne endnu ikke i fuldt mål har opnået selvstyre, forvaltes af en anden stat end disse befolkningers. Denne bestemmelse udpeger disse stater som »medlemmer af [FN], som har eller påtager sig ansvaret for administrationen af« ikke-selvstyrende områder. Jeg vil betegne disse stater som »administrerende myndigheder«.

144.

Før en befolkning i et ikke-selvstyrende område udøver sin ret til selvbestemmelse, hvilket er det endelige mål med FN-pagtens artikel 73, er det den administrerende myndighed, der indgår internationale aftaler vedrørende disse områder.

145.

Det følger heraf, at det ligeledes er den administrerende myndighed, der har beføjelse til at give et »samtykke« til anvendelsen af en aftale, der er indgået mellem to andre stater på området, som den pågældende myndighed administrerer.

146.

Vestsahara er i denne henseende et enestående tilfælde. På FN’s liste over alle tilbageværende ikke-selvstyrende områder angives den administrerende myndighed for hvert område, dog ikke for Vestsahara  ( 118 ).

147.

I FN-pagtens artikel 73 defineres administrerende myndigheder som »[m]edlemmer af De Forenede Nationer, som har eller påtager sig ansvaret for administrationen af områder, hvis folk endnu ikke i fuldt mål har opnået selvstyre«  ( 119 ).

148.

Anvendelsen af udtrykket »har […] ansvaret« synes at henvise til stater, der kontrollerede et ikke-selvstyrende område på tidspunktet for FN-pagtens ikrafttræden.

149.

I tilfældet med Vestsahara var Kongeriget Spanien den kolonistat, der havde dette ansvar. Spanien har imidlertid ensidigt givet afkald på dette ansvar  ( 120 ).

150.

I FN-pagtens artikel 73 henvises der også til stater, der »påtager sig ansvaret« for et ikke-selvstyrende område.

151.

I sin appel i den foreliggende sag har Rådet anført, at FN-pagtens artikel 73 finder anvendelse på Kongeriget Marokko som administrerende myndighed, eftersom denne stat har påtaget sig ansvaret for Vestsaharas område. Både Rådet og Kommissionen bekræftede denne holdning i retsmødet. Ifølge disse institutioners forklaringer følger Kongeriget Marokkos kvalificering som den stat, der har »påtaget sig ansvaret« som administrerende myndighed, af den omstændighed, at Kongeriget Marokko har en effektiv kontrol over størstedelen af Vestsaharas område.

152.

Hvis Kongeriget Marokko lovligt kan kvalificeres som administrerende myndighed for Vestsahara, ville det i henhold til folkeretten have beføjelse til at indgå en international aftale på vegne af Vestsaharas område med henblik på at binde dette område. Det ville ligeledes have beføjelse til at give samtykke til anvendelsen af en aftale indgået mellem tredjestater på Vestsaharas område, for så vidt som denne aftale opfylder de betingelser, der følger af FN-pagtens artikel 73 (jf. punkt 180-190 i dette forslag til afgørelse).

153.

Denne mulighed modsiges i juridisk litteratur, hvor det gøres gældende, at status som administrerende myndighed er en retlig status, der er tildelt af FN, og som i mangel af en sådan anerkendelse ikke ensidigt kan formodes  ( 121 ).

154.

Artikel 73 i FN-pagten knytter imidlertid ikke statussen som administrerende myndighed til nogen form for formel procedure eller anerkendelse. Tværtimod antyder dens ordlyd, at den vedrører en bestemt form for faktisk situation.

155.

I folkeretten har en stat, der faktisk kontrollerer et territorium, tre mulige retlige kvalifikationer: suverænstat, administrerende myndighed eller besættelsesmagt  ( 122 ).

156.

For så vidt angår Vestsahara betragter EU’s politiske institutioner ikke Kongeriget Marokko som en besættelsesmagt  ( 123 ) eller som en suverænstat  ( 124 ), men snarere som den administrerende myndighed. Det betyder, at de accepterer den vestsahariske befolknings suverænitet over Vestsaharas område, selv om Kongeriget Marokko i øjeblikket har kontrol over dette område.

157.

Denne holdning er ikke i strid med Unionens formodede neutralitet med hensyn til resultatet af den FN-ledede proces vedrørende Vestsahara, eftersom behandling som administrerende myndighed ikke udelukker ethvert muligt resultat af udøvelsen af retten til selvbestemmelse  ( 125 ).

158.

Denne fortolkning synes heller ikke at være i strid med formålet med retten til selvbestemmelse, som kommer til udtryk i FN-pagtens artikel 73, så længe den ikke forhindrer befolkningen i et ikke-selvstyrende område i at udøve denne ret i fremtiden.

159.

Det er således ikke i strid med folkeretten at anse Kongeriget Marokko for den administrerende myndighed for Vestsahara, som dermed på vegne af Vestsaharas befolkning kan »give samtykke« som »tredjepart«, jf. Domstolens fortolkning af traktaternes relative virkning, til en aftale, der har indvirkning på Vestsaharas område.

160.

Hvilken virkning har denne konklusion for Domstolens fortolkning af begrebet »administrerende myndighed«?

161.

Unionens politiske institutioner har vide skønsbeføjelser i forbindelse med udøvelsen af Unionens eksterne forbindelser  ( 126 ).

162.

Dette omfatter også fortolkningen af de regler, der finder anvendelse i en situation som den i hovedsagen omhandlede, hvor der i folkeretten ikke foreligger en klar stillingtagen til spørgsmålet om, hvorvidt en stat kan anses for at have påtaget sig ansvaret for et ikke-selvstyrende område som omhandlet i FN-pagtens artikel 73, gennem en effektiv domstolsprøvelse på dette område.

163.

Henset til, at der ikke findes klare regler i EU-retten eller folkeretten, som forhindrer en sådan holdning, kan Unionens politiske institutioners beslutning om at betragte Kongeriget Marokko som den (»de facto«) administrerende myndighed, jf. FN-pagtens artikel 73, ikke anfægtes for Domstolen  ( 127 ).

164.

Domstolen må derfor acceptere Rådets og Kommissionens holdning som en mulig fortolkning af folkeretten.

165.

Kongeriget Marokko har ganske vist ikke selv accepteret at være administrerende myndighed i forhold til Vestsaharas område  ( 128 ). Dets holdning er, at det har suverænitet over dette område  ( 129 ).

166.

Dette er dog ikke til hinder for, at Unionen ensidigt betragter Kongeriget Marokko som (»de facto«) administrerende myndighed for Vestsaharas område i sin økonomiske forbindelse med dette område.

167.

Kommissionen har i retsmødet forklaret, at Unionen blot vil gøre dette ved at anvende forbehold, hvilket er en metode (og praksis), der accepteres ved indgåelse af forbindelser med tredjestater eller territorier  ( 130 ).

168.

Den omstændighed, at Unionen og Kongeriget Marokko accepterede at være uenige om Kongeriget Marokkos status i forhold til Vestsaharas område i forbindelse med indgåelsen af den omtvistede aftale, kan imidlertid, som jeg vil undersøge i afsnit E i dette forslag til afgørelse, pålægge EU-institutionerne yderligere krav, der er nødvendige for at opfylde de forpligtelser, der følger af folkeretten.

169.

Ovenstående betragtninger fører til den konklusion, at Rådet ved at vedtage den anfægtede afgørelse ikke tilsidesatte princippet om traktaters relative virkning som fortolket i dommen i sagen Rådet mod Front Polisario. Denne institution fik samtykke fra Vestsaharas befolkning som tredjepart til den omtvistede aftale gennem Kongeriget Marokko, der fungerede som administrerende myndighed for dette område.

3.

Behandling af Marokko og Vestsahara som særskilte områder

170.

Den eneste forpligtelse, som ifølge Domstolen er bindende for Unionen i henhold til retten til selvbestemmelse i dommen i sagen Rådet mod Front Polisario, var at behandle Vestsaharas område som et andet område end Kongeriget Marokko  ( 131 ).

171.

Denne forpligtelse berøres ikke af, at Kongeriget Marokko anses for en administrerende myndighed som omhandlet i FN-pagtens artikel 73. Tværtimod betyder den ensidige tildeling til Kongeriget Marokko af status som administrerende myndighed med alle de forpligtelser, der følger af denne status, at denne stat ikke kan have suverænitet over Vestsaharas område  ( 132 ).

172.

Kongeriget Marokko har med andre ord særskilt indgået en international aftale med Unionen om sit eget område og har efterfølgende givet sit samtykke til, at den finder anvendelse på det særskilte område Vestsahara, som det nu administrerer.

173.

Som jeg har forklaret i mit forslag til afgørelse i sagen Confédération paysanne (Meloner og tomater fra Vestsahara), som også behandles i dag, kræver den særskilte behandling af Vestsaharas område i forhold til Kongeriget Marokkos område, at Vestsahara angives som oprindelsessted i toldangivelserne og i mærkningen af oprindelsesland for varer med oprindelse i Vestsahara, med undtagelse af enhver oprindelsesangivelse i Kongeriget Marokko  ( 133 ). Dette gælder bl.a. for varer med oprindelse i Vestsahara, som er omfattet af en præferencebehandling på grundlag af den omtvistede aftale ved deres indførsel til Unionens toldområde.

174.

Det følger heraf, at Rådet med vedtagelsen af den anfægtede afgørelse ikke tilsidesatte kravet om at behandle Kongeriget Marokkos område og Vestsaharas område som to særskilte områder, hvilket krav følger af retten til selvbestemmelse ifølge den fortolkning, som Domstolen anlagde i dommen i sagen Rådet mod Front Polisario.

4.

Foreløbig konklusion

175.

Den anfægtede afgørelse tilsidesætter hverken princippet om traktaters relative virkning eller det aspekt af retten til selvbestemmelse, som var omhandlet i dommen i sagen Rådet mod Front Polisario.

176.

Jeg foreslår derfor, at Domstolen ophæver den appellerede dom, for så vidt som den tager Front Polisarios tredje anbringende til følge.

E.

Andre forpligtelser, der er bindende for Den Europæiske Union på grundlag af den vestsahariske befolknings ret til selvbestemmelse

177.

En konklusion om, at retten til selvbestemmelse ikke er blevet tilsidesat, for så vidt som Domstolen har haft lejlighed til at fortolke den i dommen i sagen Rådet mod Front Polisario, fører ikke nødvendigvis til en konklusion om, at EU-institutionerne har overholdt alle de forpligtelser, der følger af retten til selvbestemmelse ved indgåelsen af den omtvistede aftale med Kongeriget Marokko.

178.

Domstolen har endnu ikke haft lejlighed til at forklare, hvilke andre forpligtelser der påhviler Unionen på grund af den vestsahariske befolknings ret til selvbestemmelse. Da Retten imidlertid ikke tog stilling til dette spørgsmål, er det ikke en del af omfanget af de foreliggende appeller, hvorfor Domstolen ikke kan afklare dette spørgsmål selvstændigt i den foreliggende sag.

179.

Det er imidlertid efter min opfattelse nødvendigt kort at nævne to spørgsmål vedrørende retten til selvbestemmelse, som er relevante i et tilfælde, hvor EU-institutionerne anser Kongeriget Marokko for den (»de facto«) administrerende myndighed for Vestsaharas område.

180.

For det første pålægger FN-pagtens artikel 73 de administrerende myndigheder en forpligtelse, der ofte benævnes »forpligtelse som et helligt hverv«. Denne bestemmelse fastsætter, at »[et ikke-selvstyrende områdes] indbyggeres interesser er af altovervejende betydning«, og at administrerende myndigheder »påtager sig som et helligt hverv forpligtelsen til, inden for det ved nærværende pagt oprettede mellemfolkelige freds- og sikkerhedssystem, at fremme til det yderste disse områders indbyggeres velfærd«.

181.

Inden den vestsahariske befolkning udøver sin ret til selvbestemmelse, skal Kongeriget Marokko som (»de facto«) administrerende myndighed for dens område udelukkende handle til gavn for »indbyggerne« i Vestsaharas område. Kongeriget Marokkos samtykke på vegne af den vestsahariske befolkning i henhold til traktaternes relative virkning skal også overholde denne forpligtelse.

182.

FN-pagtens artikel 73 omhandler i princippet den administrerende myndigheds forpligtelse »som et helligt hverv«. Det er imidlertid klart, at Domstolen ikke har kompetence til at træffe afgørelse om en udenlandsk stats overholdelse af folkeretten, herunder principperne i FN-pagten.

183.

På trods heraf kan retten til selvbestemmelse, der er fastsat i FN-pagtens artikel 73, også pålægge stater (eller internationale organisationer) forpligtelser, når disse indgår forbindelser med en administrerende myndighed i forhold til det ikke-selvstyrende område, som den administrerer.

184.

I forbindelse med den foreliggende sag er Rådet og Kommissionen af den opfattelse, at forpligtelsen »som et helligt hverv« ligeledes binder Unionen med hensyn til dens forbindelse med den (»de facto«) administrerende myndighed for det ikke-selvstyrende område Vestsahara. Selv om Den Europæiske Union ikke er part i FN-pagten, er den bundet af sine eksterne forbindelser på grundlag af artikel 21 TEU.

185.

Det kan derfor konkluderes, at EU-institutionerne kun kan indgå aftaler vedrørende Vestsahara med Kongeriget Marokko som områdets administrerende myndighed, hvis disse ordninger er til gavn for »dette områdes indbyggere«.

186.

Denne forpligtelse har efter min opfattelse en yderligere betydning som følge af den omstændighed, at Kongeriget Marokko betragter sig som suveræn stat og ikke administrerende myndighed i forhold til Vestsaharas område. Det anser sig derfor ikke for at være underlagt forpligtelsen »som et helligt hverv«, som administrerende myndigheder normalt påtager sig i henhold til FN-pagtens artikel 73. EU-institutionerne skal derfor sikre sig, at de aftalte ordninger er til gavn for »indbyggerne« i Vestsaharas område, således som det kræves i FN-pagtens artikel 73.

187.

Denne konklusion giver nødvendigvis anledning til spørgsmål, som ikke er blevet drøftet for Retten: Hvad menes der med »indbyggerne i området« i FN-pagtens artikel 73? Opfylder Kommissionens og EU-Udenrigstjenestens høringer kravet om, at EU-institutionerne skal kontrollere, at den omhandlede aftale er til fordel for »indbyggerne i området«?

188.

For det andet er der spørgsmålet om de forpligtelser, som EU-institutionerne har til at respektere den vestsahariske befolknings ret til at råde over naturressourcerne i det ikke-selvstyrende område Vestsahara.

189.

Det kan diskuteres, om en ret til at råde over naturressourcer er en selvstændig ret, der følger af princippet om statens suverænitet, eller om den udgør en del af retten til selvbestemmelse  ( 134 ). Ved begge muligheder synes denne ret imidlertid at være en del af den folkeretlige sædvaneret  ( 135 ) og er derfor bindende for Unionen.

190.

Med hensyn til udnyttelsen af de ikke-selvstyrende områders naturressourcer ser det ud til, at der er en vis enighed omkring skrivelsen fra Hans Corell fra 2002  ( 136 ) om, at den administrerende myndighed kan udnytte naturressourcerne, når aktiviteterne i forbindelse med udnyttelsen af ressourcerne gennemføres til gavn for et ikke-selvstyrende områdes befolkning eller i samråd med deres repræsentanter  ( 137 ).

191.

Den omtvistede aftale tillader ikke i sig selv, at naturressourcerne i Vestsaharas område anvendes. Den påvirker imidlertid indirekte denne ret. Hvilke forpligtelser opstår der for EU-institutionerne i denne forbindelse?

192.

Kan EU-institutionerne konkludere, at deres forpligtelse til ikke at krænke den vestsahariske befolknings ret til at udnytte dens naturressourcer er blevet opfyldt gennem høringer af lokalbefolkningen, hvor et flertal af dem, der deltog i høringer, vurderede, at udvidelsen af præferencetoldsatserne til at omfatte varer med oprindelse i Vestsahara var gavnlig?

193.

Selv om Retten i sin dom drøftede, om høringerne var tilstrækkelige, gjorde den det i forbindelse med fastlæggelsen af, om de kunne udgøre et »samtykke« fra Vestsaharas befolkning til den omtvistede aftale i overensstemmelse med princippet om traktaternes relative virkning  ( 138 ). Besvarelsen af det samme spørgsmål i forbindelse med retten til at råde over naturressourcerne kræver en ny og anden vurdering.

194.

De spørgsmål, der rejses i dette afsnit, er ikke blevet behandlet under sagen for Retten. Retten har efter min opfattelse med urette fastslået, at EU-institutionerne ikke overholdt det krav om samtykke, der følger af dommen i sagen Rådet mod Front Polisario. Disse spørgsmål synes imidlertid at være omfattet af Front Polisarios øvrige anbringender i forbindelse med dens annullationssøgsmål. Jeg finder det derfor nødvendigt at hjemvise den foreliggende sag til Retten.

IV.

Konsekvenser

195.

I henhold til artikel 61 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol kan Domstolen, hvis sagen er moden til påkendelse, selv træffe endelig afgørelse.

196.

I det foreliggende tilfælde er denne betingelse ikke opfyldt.

197.

Selv om jeg konkluderer, at Front Polisarios tredje anbringende i første instans bør forkastes som ugrundet af de ovenfor anførte grunde for så vidt angår de øvrige anbringender, som Retten endnu ikke har undersøgt, er sagen ikke moden til påkendelse.

198.

Jeg finder det derfor nødvendigt at hjemvise den foreliggende sag til Retten med henblik på realitetsbehandling  ( 139 ).

V.

Forslag til afgørelse

199.

På grundlag af ovenfor anførte betragtninger foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse: