1.

Пазарът на хранителни добавки процъфтява. В Европа той достига 26,6 милиарда щатски долара (USD) през 2024 г., а прогнозите за следващите десет години сочат постоянен ръст ( 2 ). Тъй като не се отпускат по лекарско предписание, хранителните добавки се използват широко в ежедневието на гражданите на Европейския съюз. Именно защото са толкова леснодостъпни и се считат за безопасни, се наложи да бъде организирано строго наблюдение върху тях. Макар законодателят на Съюза да е определил нормативната рамка, той до голяма степен разчита на националните инстанции за нейното прилагане.

2.

Настоящото дело се отнася до чешка правна уредба, която налага на оператора — получател на хранителни добавки от друга държава членка, общо задължение за предварително уведомяване на компетентните органи. Това уведомяване трябва да се извърши най-малко 24 часа преди пристигането на продуктите в местоназначението и да съдържа информацията, необходима за анализа на риска и планирането на официалния контрол на посочените добавки. По този начин чешките органи считат, че гарантират безопасността на добавките на своя територия, но такова задължение поражда някои съмнения относно неговата съвместимост с правото на Съюза.

I.

Спорът в главното производство, преюдициалният въпрос и производството пред Съда

3.

PRAGON s.r.o. е чешко дружество, което внася хранителни добавки и ги продава във физически магазини и онлайн.

4.

На 7 юни 2021 г. Státní zemědělská a potravinářská inspekce, Inspektorát v Praze (Държавна инспекция по земеделие и храни, Инспекторат Прага, Чешка република) извършва проверка дали са спазени задълженията, предвидени във Vyhláška č. 172/2015 Sb., o informační povinnosti příjemce potravin v místě určení (Наредба № 172/2015 за задълженията на получателите на храни за уведомяване в местоназначението, наричана по-нататък „Наредба № 172/2015“) ( 3 ). Наредбата е акт за прилагане на Zákon č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích (Закон № 110/1997 за храните и тютюневите изделия, наричан по-нататък „Законът за храните“) ( 4 ).

5.

От националната правна уредба ( 5 ) следва, че за всяко пристигане на територията на Чешката република на посочените в Наредба № 172/2015 ( 6 ) храни от друга държава членка или трета държава трябва да бъде подадено предварително уведомление чрез информационната система на Държавната инспекция по земеделие и храни най-малко 24 часа преди пристигането на храните в местоназначението ( 7 ). Всеки получател на посочени в Наредбата храни е длъжен да предостави следната информация: вид на храните, количество, произход, получател и дата на пристигане в местоназначението ( 8 ). Хранителните добавки са сред храните, посочени в Наредба № 172/2015 ( 9 ).

6.

PRAGON подава жалба пред Městský soud v Praze (Градски съд Прага, Чешка република), за да оспори извършената на 7 юни 2021 г. проверка. На 6 октомври 2022 г. Градски съд Прага отхвърля жалбата. При това положение PRAGON подава касационна жалба пред Nejvyšší správní soud (Върховен административен съд, Чешка република), който с решение от 10 май 2023 г. отменя решението на Градски съд Прага и връща делото на последния, за да разгледа по-специално съвместимостта на Наредба № 172/2015 с правото на Съюза. На 12 октомври 2023 г. Градски съд Прага постановява, че задължението за предварително уведомяване е в съответствие с член 9, параграф 7 от Регламент (ЕС) 2017/625 ( 10 ), и съответно отхвърля отново жалбата на PRAGON.

7.

Ето защо PRAGON подава втора касационна жалба пред запитващата юрисдикция, пред която поддържа по същество, че предвиденото в Наредба № 172/2015 задължение за уведомяване предполага, че стоките могат да бъдат доставени в Чешката република едва 24 часа след поръчването им, и че това представлява нетарифна бариера, нарушаваща правото на Съюза. Освен това PRAGON поддържа, че храните, които се намират извън чешката територия, са предмет на дискриминационно третиране в сравнение със стоките, които вече се намират на тази територия, за които не се изисква предварително уведомяване и следователно могат да бъдат пуснати на пазара незабавно. PRAGON поддържа, че Наредба № 172/2015 явно нарушава свободното движение на стоки.

8.

От своя страна запитващата юрисдикция иска да установи дали задължението за уведомяване на контролния орган за всяко пристигане на посочена в Наредба № 172/2015 храна от друга държава членка 24 часа предварително е съвместимо с правото на Съюза, при положение че за национална доставка на храна от същата рискова категория не се предвижда такова задължение. Запитващата юрисдикция счита, че от това задължение за уведомяване произтича и по-сложен процес на доставка, който е и по-скъп, което може да възпре стопанските субекти от сектора да търгуват със съответните храни на чешка територия. Следователно Наредба № 172/2015 може според нея да представлява мярка с равностоен на количествено ограничение ефект по смисъла на член 36 ДФЕС. При все това такава мярка може да бъде обоснована при предвидените в правото на Съюза условия. Освен това член 9, параграф 7 от Регламент 2017/265 изисква определено съотношение на пропорционалност. Запитващата юрисдикция обаче се съмнява в пропорционалността на задължението за уведомяване поради системния му характер.

9.

Съмненията на запитващата юрисдикция се отнасят и до обхвата на задължението за предоставяне на информация. Тя иска да се установи дали няма да е по-подходящо и в съответствие с предписанията на правото на Съюза информацията да се изисква в момента на пристигането на стоките и да е насочена към актуалните рискове.

10.

Накрая, макар запитващата юрисдикция да се съмнява, че системното задължение за предварително уведомяване, предвидено в Наредба № 172/2015, е пропорционално на постигането на преследваната цел, тя признава, че тези съмнения са още по-изразени по отношение на особената категория храни, състояща се от хранителните добавки, чието естество е много по-различно от това на останалите храни, посочени в Наредбата. Запитващата юрисдикция отбелязва, че Наредба № 172/2015 е изменена през 2024 г. ( 11 ) Списъкът с храни, за които се изисква предварително уведомяване, е намален до 5 храни, сред които продължават да са хранителните добавки поради риска от евентуално наличие на анаболи, фармацевтични продукти, хормони и други опасни замърсители, като тежки метали или ароматни въглеводороди ( 12 ). Запитващата юрисдикция обаче иска да се установи дали това е достатъчно, за да обоснове наличието им в списъка на храните, за които се прилага задължението за уведомяване и за предоставяне на информация.

11.

При тези обстоятелства Nejvyšší správní soud (Върховен административен съд, Чешка република) решава да спре производството и с акт, постъпил в секретариата на Съда на 24 септември 2024 г., да постави на Съда следния преюдициален въпрос:

12.

Писмени становища представят PRAGON, чешкото правителство и Европейската комисия, като същите представят и устни становища в съдебното заседание, проведено пред Съда на 18 септември 2025 г.

II.

Анализ

13.

От чешката правна уредба следва, че когато внасят на чешка територия определен брой храни, сред които са и хранителните добавки, икономическите оператори са длъжни поне 24 часа преди пристигането на посочените храни в местоназначението да информират Държавната инспекция по земеделие и храни за това предстоящо пристигане ( 13 ). Получателят на храните от друга държава членка или от трета държава трябва да информира този орган за вида на съответните храни, доставеното количество, държавата членка или третата държава на произход, както и за името и адреса на доставчика, името, адреса и идентификационния номер на получателя на внесените храни и накрая, датата на пристигане в местоназначението. Тази информация трябва да се предостави чрез формуляр, който се попълва онлайн ( 14 ).

14.

Следователно PRAGON, като дружество вносител на хранителни добавки, е длъжно да уведомява системно за всяко пристигане на хранителни добавки от други държави членки. В писмените си изявления то посочва, без да е опровергано от чешкото правителство, че от 21 септември 2016 г. досега е подало 142 уведомления.

15.

С единствения си преюдициален въпрос запитващата юрисдикция, сезирана за втори път в рамките на същия национален спор, иска от Съда да установи дали описаната от мен по-горе чешка правна уредба е съвместима с правото на Съюза. Тъй като в преюдициалния въпрос тази юрисдикция посочва както разпоредби на първичното право, така и Регламент 2017/625, е необходимо да се определи аналитичната рамка, за да се установи нормата от правото на Съюза, в светлината на която трябва да бъде разгледана чешката правна уредба.

А.

Определяне на аналитичната рамка

16.

Като начало следва да се отбележи, че съгласно постоянната съдебна практика, когато дадена област е предмет на изчерпателна хармонизация на равнището на Европейския съюз, всяка свързана с нея национална мярка трябва да се преценява с оглед на разпоредбите на тази мярка за хармонизация, а не с оглед на разпоредбите на първичното право ( 15 ).

17.

Подобно на чешкото правителство и Комисията, считам, че посочените разпоредби на първичното право, а именно членове 34 и 36 ДФЕС, не представляват аналитичната рамка за отговор на отправения до Съда преюдициален въпрос.

18.

Всъщност официалният контрол, извършван с цел да се гарантира спазването на законодателството на Съюза в областта на храните ( 16 ), е област, която е хармонизирана с Регламент 2017/625.

19.

В съображение 3 от този регламент се припомня, че „[з]аконодателството на Съюза предвижда набор от хармонизирани правила, за да се гарантира, че храните […] са безопасни и здравословни и че дейностите, които биха могли да имат въздействие върху безопасността на агрохранителната верига […] се извършват в съответствие със специфични изисквания“. По-нататък законодателят на Съюза припомня, че „[о]тговорността за прилагане на законодателството на Съюза в областта на агрохранителната верига се носи от държавите членки, чиито компетентни органи извършват мониторинг и проверяват чрез организирането на официален контрол дали съответните изисквания на Съюза действително се спазват и привеждат в изпълнение“ ( 17 ).

20.

Освен това от съображение 16 от Регламент 2017/625 е видно, че последният отменя и заменя Регламент (ЕО) № 882/2004 ( 18 ), с който „бе установена единна законодателна рамка за организирането на официалния контрол“ и който „предостави и консолидирана правна рамка в подкрепа на интегрирания подход към извършването на официален контрол по цялата агрохранителна верига“. Съгласно Регламент 2017/625 „[с] цел рационализиране и опростяване на общата законодателна рамка […] правилата, приложими по отношение на официалния контрол в конкретни области, следва да бъдат интегрирани в единна законодателна рамка относно официалния контрол“ ( 19 ).

21.

Следователно е видно, че волята на законодателя на Съюза е „[да установи] хармонизирана рамка на Съюза относно организирането на официалния контрол […] по цялата агрохранителна верига“ ( 20 ) и „да гарантира хармонизиран подход по отношение на официалния контрол и другите официални дейности, извършвани с оглед да се гарантира прилагането на законодателството на Съюза в областта на агрохранителната верига“ ( 21 ).

22.

Съгласно член 1, параграф 1, буква а) от Регламент 2017/625 последният установява правила за извършването на официалния контрол и се прилага „по отношение на официалния контрол, извършван за проверка на съответствието с правила […] с оглед прилагането на законодателството на Съюза в областите, касаещи […] въпросите, свързани с храните и тяхната безопасност […]“ ( 22 ).

23.

Съгласно член 2, параграф 1, буква а) от Регламент 2017/625 официален контрол означава „дейностите, извършвани от компетентните органи […] с цел да се провери […] дали операторите спазват настоящия регламент и правилата, посочени в член 1, параграф 2“.

24.

Що се отнася до определението на понятието „храни“, член 3 от Регламент 2017/625 препраща към член 2 от Регламент № 178/2002, съгласно който храни означава „всяко вещество или продукт, независимо дали е преработен или не, частично преработен или непреработен, който е предназначен за или основателно се очаква да бъде приеман от хора“.

25.

Принадлежността на хранителните добавки към категорията на храните от своя страна е определена с Директива 2002/46/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 10 юни 2002 година за сближаване на законодателствата на държавите членки по отношение на хранителните добавки ( 23 ), съгласно която последните означават „храни, които са предназначени да допълват нормалния хранителен режим и които представляват концентрирани източници на хранителни вещества или други вещества с хранителен или физиологичен ефект, самостоятелно или в комбинация, дозирани под формата на капсули, дражета, таблетки, хапчета и други подобни форми, пакетчета с прах, ампули, шишенца с капкомери и други подобни форми на течности и прахове, които са предназначени да се приемат в малки премерени количества“ ( 24 ).

26.

От гореизложените съображения следва, че с правото на Съюза, и по-специално с Регламент 2017/625, е извършена изчерпателна хармонизация на правилата, приложими за официалния контрол на храните, които включват и хранителните добавки.

27.

Изискването за уведомяване преди пристигането на хранителни добавки от държава — членка на Съюза, на чешка територия е едно от правилата за официален контрол по смисъла на Регламент 2017/625 и е прието, както припомня чешкото правителство, за целите на анализа на риска в съответствие с Регламент № 178/2002.

28.

Тъй като попада в област, която се урежда от разпоредбите за хармонизация на Регламент 2017/625, изискването за предварително уведомяване трябва да се прецени с оглед на разпоредбите на този регламент, и по-специално на член 9, параграф 7 от него.

Б.

По смисъла и обхвата на член 9, параграф 7 от Регламент 2017/625

29.

За тълкуването на разпоредба от правото на Съюза аналитичният подход налага обичайно да се започне с анализ на нейния текст ( 25 ). Припомням, че член 9, параграф 7 от Регламент 2017/625 предвижда, че „[д]околкото това е строго необходимо за организацията на официалния контрол“, държавите членки могат да изискват от операторите да съобщават за пристигането на тяхната територия на стоки от друга държава членка. От прочита на тази разпоредба може да се заключи, че Регламент 2017/625 се основава на принципа, че такова пристигане не дава основание за предварително информиране на компетентните органи и че държавите членки могат да го предвидят само по изключение. Държавите членки, които желаят да използват тази възможност, са длъжни да основат практиката си на изисквания, изведени от организацията на официалния контрол, като предварителното съобщаване за пристигането на храните може да бъде допуснато само доколкото е строго необходимо за тази организация. Като мярка за дерогация от свободното движение на храни на територията на Съюза, член 9, параграф 7 от Регламент 2017/625 трябва да се тълкува стеснително.

30.

Освен това от нормативния контекст на член 9, параграф 7 от Регламент 2017/625 следва, че той попада в обхвата на члена, посветен на общите правила, приложими за официалния контрол. Компетентните органи трябва да извършват официален контрол на всички оператори — които носят основната отговорност за безопасността на храните ( 26 ) и са длъжни да сътрудничат при извършване на официалния контрол ( 27 ) — редовно, въз основа на риска ( 28 ) и с необходимата честота, като вземат предвид установените рискове, всякаква информация, която сочи, че има вероятност потребителите да бъдат подведени, данните за операторите от предишни периоди, надеждността и резултатите от собствения контрол, извършен от операторите, или всяка информация, която може да сочи несъответствие със законодателството на Съюза в областта на храните ( 29 ).

31.

Контролът трябва да се извършва на „всички етапи на производството, преработката, разпространението и използването“ на стоките ( 30 ) и да се адаптира към специфичните случаи, и по-специално според това дали храните вече се намират на територията на Съюза, или се въвеждат в Съюза ( 31 ).

32.

Освен това тълкуването на член 9, параграф 7 от Регламент 2017/625 трябва да бъде надлежно допълнено с прочита на съображение 37 от този регламент, в което се посочва наличието на „изключителни обстоятелства“, за да се предвиди възможността държавите членки да изискват предварително уведомяване за пристигането на стоки от други държави членки. Това е в ярък контраст със задължителното и системно предварително уведомяване, предвидено впрочем в същия регламент за определени категории стоки, които се въвеждат в Съюза ( 32 ).

33.

Освен това в съображение 34 от Регламент 2017/625 компетентните органи се приканват да „организират и провеждат дейностите по официален контрол, като вземат предвид [интересите на операторите] и ограничават посочената тежест до необходимото за извършването на ефикасен и ефективен официален контрол“.

34.

Тъй като спорът в главното производство се отнася до хранителните добавки, нормативният контекст на член 9, параграф 7 от Регламент 2017/625 трябва да бъде разширен, за да включи Директива 2002/46, съгласно която, от една страна, държавите членки гарантират, че хранителните добавки могат да се търгуват на пазара на Съюза само ако отговарят на предвидените в нея правила ( 33 ), и от друга страна, държавите членки могат да изискат от производителя или лицето, отговорно за пускането на продукта на пазара в рамките на тяхната територия, да информира компетентния орган за пускането на пазара на продукта, като му изпрати образец на етикета, използван за продукта ( 34 ). В това отношение отбелязвам, че дадена храна, която отговаря на секторните изисквания на Съюза, трябва да се счита за безопасна ( 35 ), което не възпрепятства компетентните органи да предприемат подходящи мерки за налагане на ограничения за пускането ѝ на пазара или да изискат нейното изтегляне от пазара само „когато са налице основания да се подозира, че въпреки съответствието храната не е безопасна“ ( 36 ).

35.

Що се отнася до телеологичното тълкуване, Регламент 2017/625 урежда официалния контрол, който е от ключово значение за гарантиране на съответствието на храните с приложимото в рамките на Съюза законодателство, и по-специално с установените правила за защита на здравето на хората ( 37 ). Този регламент продължава действието на Регламент № 882/2004, който заменя, като последният „значително [e подобрил] ефективността на официалния контрол, прилагането на законодателството на Съюза в областта на агрохранителната верига и равнището на защита от рискове за здравето на хората, животните и растенията […]“ ( 38 ).

36.

Трябва да се има предвид също, че Регламент 2017/625 е приет на основание член 43, параграф 2, член 114 и член 168, параграф 4, буква б) ДФЕС. С приемането на член 9, параграф 7 от този регламент законодателят на Съюза е искал да установи специфично равновесие между свободното движение на храни и високо равнище на защита на здравето на хората и животните, както и на околната среда ( 39 ). Законодателят на Съюза се е стремил и да гарантира високо равнище на защита на потребителите и да запази тяхното доверие ( 40 ).

37.

От изложените по-горе съображения следва, че член 9, параграф 7 от Регламент 2017/625 конкретизира във вторичното право икономическа конституционна парадигма на Съюза. Затова той трябва да се тълкува, като се вземат предвид следните основни елементи: постигане на високо равнище на защита на здравето на хората в контекста на функциониращ вътрешен пазар; изискване за ефективен контрол, като същевременно се предпазват операторите от прекомерна административна тежест; и накрая, диференциран правен режим за стоките, които се намират вече на територията на Съюза и за които вече са приложени секторни разпоредби.

38.

Именно с оглед на тези основни елементи следва да се анализира разглежданата в главното производство правна уредба ( 41 ).

В.

По съвместимостта на разглежданата в главното производство национална правна уредба с член 9, параграф 7 от Регламент 2017/625

39.

Според чешкото правителство националните органи се нуждаят от предварителното уведомяване и придружаващата го информация, за да гарантират ефективността на контрола за спазването на изискванията на законодателството в областта на храните, и по-специално на безопасността на храните. Било изключително важно контролът да се организира пряко още при първото звено на дистрибуторската верига на територията на съответната държава членка, тъй като компетентните органи не разполагат с предварителна информация за тези храни.

40.

Като начало подчертавам, че несъмнено режим за системно предварително уведомяване би позволил на националните органи, отговарящи за организирането на официалния контрол, да получат цялата необходима информация. В такъв случай обаче такъв режим не би взел предвид другата преследвана от законодателя на Съюза цел, свързана с функционирането на вътрешния пазар.

41.

Освен това Наредба № 172/2015 не взема предвид произхода на храните и възлага на операторите едно и също задължение за предварително уведомяване, независимо дали храните са с произход от държава — членка на Съюза, или от трета държава ( 42 ). Тази липса на разграничение в зависимост от произхода на храните не е в съответствие с Регламент 2017/625 ( 43 ).

42.

Освен това разглежданата в главното производство национална правна уредба изглежда недостатъчно целенасочена както по отношение на уредените в нея храни, така и по отношение на предполагаемите опасности и периода, през който се изисква предварително уведомяване.

43.

Всъщност, от една страна, прилагането на това изискване за всички хранителни добавки не изглежда „строго необходимо“, тъй като сред тези добавки трябва да е възможно да се разграничат онези, които се нуждаят от повече надзор и следователно от контрол. Така например Директива 2002/46 предвижда, че „държавите членки могат съгласно разпоредбите на Договора да продължат да прилагат националните си ограничения или забрани върху търговията с хранителни добавки, съдържащи витамини и минерали, които не са включени в списъка на приложение I или на техните форми, които не са сред изброените в приложение II“ ( 44 ).

44.

Отбелязвам още, че от преписката не следва, че Чешката република е използвала предвидената в Директива 2002/46 възможност да изисква с оглед на улесняването на контрола предоставянето на образец на етикета ( 45 ), който би могъл да представлява първоначален източник на информация за органите. С оглед на тази възможност, предоставена от правото на Съюза, чешкото правителство не успява да докаже защо прилагането за всички хранителни добавки на задължението за уведомяване преди пристигането им на територията е строго необходимо за извършването на официалния контрол ( 46 ).

45.

От друга страна, във връзка с предполагаемите рискове отбелязвам също, че чешкото правителство се основава на прекалено общи твърдения, че хранителните добавки често съдържат дози от силно концентрирани вещества, анаболи, лекарствени продукти, хормони и други забранени вещества или други забранени форми на минерали, метали, замърсители или ароматни въглеводороди.

46.

Накрая, системното задължение за предварително уведомяване, което се прилага постоянно за цяла категория храни, не изглежда да е в съответствие с духа в основата на приемането на член 9, параграф 7 от Регламент 2017/625, тъй като е точно обратното на мярка, която би била „строго необходима“ за организирането на официалния контрол, още повече че не е предвидена преоценка на положението според фиксиран и редовен график.

47.

Освен че не е достатъчно целенасочено, трудно е да се приеме, че това задължение е строго необходимо, като се имат предвид данните от таблицата със статистически данни, предоставена от PRAGON ( 47 ). От тази таблица следва, че през 2015 г. до чешките органи са подадени 175 938 уведомления при 3 128 извършени проверки. През 2022 г. същите тези органи са получили 280 202 уведомления при 767 извършени проверки. Между 2015 и 2022 г. броят на уведомленията е нараснал с 59 %, докато за същия период проверките са намалели със 75 % ( 48 ). В съдебното заседание чешкото правителство признава, че проверки се извършват при 0,5 % от случаите на внос, за които е подадено уведомление, като обяснява, че предварителният срок от 24 часа позволява на органите да анализират риска и въз основа на придружаващата уведомлението информация да определят дали е нужен контрол. Според мен по този начин чешкото правителство имплицитно е признало явната несъразмерност между броя на уведомленията, които операторите са били длъжни да подават в продължение на години, и броя на действително извършените проверки.

48.

Освен това признавам, че припомнената по-горе предполагаема опасност ( 49 ) не ми се струва подкрепена от констатацията, че само 0,5 % от уведомленията са довели до решение на чешките органи за извършване на контрол ( 50 ).

49.

Следователно трябва да се заключи, че разглежданата в главното производство правна уредба не е съвместима със строгото съотношение на необходимост, посочено в член 9, параграф 7 от Регламент 2017/625, от който недвусмислено следва, че задължението за съобщаване за пристигането на храни не може да бъде системно и постоянно, а трябва да се основава на конкретни и временни обстоятелства, само доколкото това е абсолютно необходимо за извършването на официалния контрол, предвиден в посочения регламент ( 51 ).

III.

Заключение

50.

С оглед на всички изложени по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на поставения от Nejvyšší správní soud (Върховен административен съд, Чешка република) въпрос по следния начин: