Opinion of the Advocate-General

Opinion of the Advocate-General

1. Funcţia de preşedinte al unei autorităţi portuare intră în domeniul de aplicare al noţiunii „administraţie publică” în sensul articolului 45 alineatul (4) TFUE şi, în consecinţă, statele membre pot rezerva acest post exclusiv propriilor lor cetăţeni, prin derogare de la regula liberei circulaţii a lucrătorilor? Aceasta este, în esenţă, problema‑cheie ridicată prin întrebările preliminare adresate de Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) (Italia).

2. Curtea s‑a ocupat deja de noţiunea „administraţie publică” într‑o serie de cauze cu care a fost sesizată, atât în cadrul unor trimiteri preliminare, cât şi al unor proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor. Totuşi, unele dintre deciziile Curţii, mai ales cele mai timpurii, sunt foarte concise şi nu clarifică foarte bine acele aspecte care – în opinia noastră – sunt esenţiale pentru a stabili dacă un anumit post din administraţia publică a unui stat membru se încadrează sau nu se încadrează în domeniul de aplicare al articolului 45 alineatul (4) TFUE.

3. Prezenta cauză oferă astfel Curţii oportunitatea să perfecţioneze şi să clarifice mai bine noţiunea „administraţie publică” – o noţiune ale cărei domeniu de aplicare şi semnificaţie pot fi stabilite, după cum vom încerca să arătăm în aceste concluzii, doar examinând însăşi ratio legis a articolului 45 alineatul (4) TFUE.

I – Dispoziţiile legislative italiene aplicabile

4. Articolul 38 alineatele 1 şi 2 din Decretul legislativ nr. 165 din 30 martie 2001, „Norme generale privind organizarea muncii în administraţia publică”(2), în versiunea aflată în vigoare la data faptelor, prevedea:

„1. Cetăţenii statelor membre [ale Uniunii] au acces la funcţii din administraţia publică în măsura în care acestea nu implică exercitarea directă sau indirectă a prerogativelor publice sau nu sunt legate de protecţia interesului naţional.

2. Prin decret al Preşedintelui Consiliului de Miniştri […] se stabilesc posturile şi funcţiile la care au acces doar cetăţenii italieni, precum şi criteriile obligatorii privind accesul cetăţenilor menţionaţi la alineatul 1.”

5. Decretul Preşedintelui Consiliului de Miniştri în cauză a fost adoptat la 7 februarie 1994(3) . Articolul 1 alineatul 1 litera (b) din decretul respectiv prevede că printre posturile din administraţia publică la care nu poate fi obţinut accesul fără cetăţenia italiană se află „cele mai înalte posturi administrative din structurile periferice ale administraţiei publice, inclusiv autonome, din entităţile publice fără caracter economic, ale provinciilor şi municipalităţilor, precum şi ale regiunilor şi ale Băncii Italiei”.

6. Potrivit deciziei de trimitere, autorităţile portuare sunt un tip special de organism public, reglementat prin Legea nr. 84 din 28 ianuarie 1994, „Reformarea normelor privind porturile” (denumită în continuare „Legea nr. 84/1994”)(4) .

7. Articolul 6 alineatul 1 din Legea nr. 84/1994 instituie o autoritate portuară în portul Brindisi şi în alte locuri, atribuindu‑i următoarele sarcini:

„a) Conducerea, programarea, coordonarea, promovarea și controlul operațiunilor portuare şi ale altor activităţi comerciale şi industriale exercitate în porturi, cu competenţe de reglementare şi de a emite ordine, inclusiv cu privire la protecţia împotriva riscurilor de accidente legate de astfel de activităţi şi la condiţiile de igienă în muncă […];

b) întreținerea obișnuită și extraordinară a zonelor comune din port […];

c) încredinţarea și controlul activităților care vizează furnizarea cu titlu oneros a unor servicii de interes general […] utilizatorilor portuari […] definite prin decret al ministrului transporturilor şi navigaţiei.ˮ

8. Potrivit articolului 6 alineatele 2.-4. din Legea nr. 84/1994, autoritatea portuară este o persoană juridică de drept public şi dispune de autonomie administrativă, sub rezerva dispoziţiilor articolului 12 din aceeaşi lege, precum şi de autonomie bugetară și financiară, în anumite limite. Gestiunea patrimoniului şi gestiunea financiară a autorităţii portuare sunt reglementate printr‑un regulament contabil aprobat de ministrul transporturilor și navigaţiei, cu acordul ministrului de finanţe. Situaţia financiară a autorităţii portuare este supusă controlului Curţii de Conturi italiene.

9. Potrivit articolului 7 din Legea nr. 84/1994:

„1. Organele de conducere ale autorităţii portuare sunt: a) preşedintele, b) comitetul portuar, c) secretariatul general, d) colegiul auditorilor.

2. Remuneraţia preşedintelui [şi a celorlalţi membri ai organelor autorităţii portuare] este asigurată de autoritatea portuară şi este fixată de comitetul portuar în limitele maxime stabilite […] prin decret al ministrului transporturilor și navigaţiei […]”

10. Aceeaşi dispoziţie prevede la alineatul 3 că ministrul transporturilor şi navigaţiei poate dispune, prin decret, revocarea preşedintelui şi dizolvarea comitetului portuar în anumite împrejurări.

11. Articolul 8 alineatele 1 şi 2 din Legea nr. 84/1994 prevede că preşedintele autorităţii portuare este numit prin decret al ministrului transporturilor și navigaţiei, cu acordul regiunii în cauză, dintr‑un grup de trei experţi calificaţi în domeniul transportului şi al economiei portuare, desemnaţi de organele competente din provincia, oraşul şi camera de comerţ corespunzătoare. Mandatul preşedintelui are o durată de patru ani şi poate fi reînnoit o singură dată. Acesta reprezintă autoritatea portuară.

12. Potrivit articolului 8 alineatul 3 din aceeaşi lege, preşedintele autorităţii portuare are următoarele sarcini:

„a) prezidează comitetul portuar;

b) prezintă comitetului portuar spre adoptare planul operaţional trienal;

c) prezintă comitetului portuar spre adoptare planul de amenajare portuară;

d) prezintă comitetului portuar proiectele de decizii privind estimările bugetare şi modificările aferente, bilanţul şi remuneraţia secretarului general, precum şi punerea în aplicare a acordurilor contractuale referitoare la personalul secretariatului tehnic şi operaţional;

e) propune comitetului portuar proiecte de decizii privind concesiunile prevăzute la articolul 6 alineatul 5;

f) asigură coordonarea activităţilor desfăşurate în port de diferitele autorităţi ale administraţiei publice, precum şi coordonarea şi controlul activităţilor care fac obiectul autorizării şi concesionării, precum şi a serviciilor portuare […];

h) administrează zonele şi bunurile din domeniul maritim din circumscripţia teritorială [în care acesta îşi exercită competenţele], în conformitate cu legislaţia aplicabilă, prin exercitarea, după ascultarea comitetului portuar, a atribuţiilor prevăzute la articolele 36-55 şi 68 din Codul [italian al] navigaţiei [ (5) ] şi în conformitate cu normele de punere în aplicare a acestor dispoziţii;

i) exercită competenţele atribuite autorităţii portuare în temeiul articolelor 16 [ (6) ] şi 18 [ (7) ] şi acordă, după ascultarea comitetului portuar, autorizaţiile şi concesiunile prevăzute la articolele menţionate, atunci când acestea au o durată care nu depăşeşte patru ani, şi determină valoarea taxelor datorate […];

l) promovează formarea unui sindicat al lucrătorillor portuari […];

m) asigură navigabilitatea în zona portuară, precum şi realizarea lucrărilor de excavare şi de întreţinere a fundului mării […] în caz de necesitate imediată şi urgenţă, prin adoptarea unor decizii obligatorii […];

n) face propuneri privind delimitarea zonelor libere, după ascultarea autorităţii maritime şi a autorităţilor locale în cauză;

n‑bis) exercită orice altă competenţă neatribuită prin prezenta lege celorlalte organe ale autorităţii portuare.ˮ

13. În temeiul articolului 12 din Legea nr. 84/1994, autoritatea portuară se află sub supravegherea ministrului transporturilor și navigaţiei. În special, deciziile preşedintelui şi ale comitetului portuar sunt supuse aprobării acestui ministru atunci când acestea privesc: a) aprobarea bugetului estimat, posibile modificări ale acestuia şi bilanţul şi b) recrutarea personalului secretariatului tehnic şi operaţional. Mai mult, deciziile menţionate mai sus la litera a) necesită totodată acordul ministrului responsabil cu trezoreria. De asemenea, Curtea de Conturi italiană trebuie să supravegheze anumite activităţi ale autorităţii portuare.

II – Situația de fapt, procedura și întrebările preliminare

14. Domnul Iraklis Haralambidis (numit în continuare „domnul Haralambidis”), cetăţean grec, a fost numit preşedinte al autorităţii portuare din Brindisi (Italia) de către ministrul infrastructurii şi transporturilor din Italia prin decretul din 7 iunie 2011, emis în urma unei proceduri de numire stabilite prin lege.

15. Ulterior, unul dintre ceilalţi candidaţi pentru acest post, domnul Calogero Casilli (numit în continuare „domnul Casilli”), cetăţean italian, a introdus o acţiune în faţa Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sede di Lecce (Tribunalul Administrativ Regional din Puglia, Secţia Lecce) (denumit în continuare „TAR Puglia”) pentru anularea decretului ministerial. Domnul Casilli a susţinut că domnul Haralambidis nu putea fi numit preşedinte al autorităţii portuare din Brindisi, întrucât cetăţenia italiană era o cerinţă obligatorie pentru această funcţie publică.

16. TAR Puglia a admis acţiunea domnului Casilli şi, prin hotărârea din 26 iunie 2012, a anulat decretul ministerial de numire a domnului Haralambidis.

17. Hotărârea pronunţată de TAR Puglia a fost atacată de domnul Haralambidis la Consiglio di Stato. În acest context, domnul Haralambidis a susţinut că, dacă dispoziţiile naţionale aplicabile trebuie să fie interpretate în sensul că este obligatorie cetăţenia italiană pentru obţinerea postului respectiv, aceste dispoziţii ar fi incompatibile cu articolul 45 alineatul (4) TFUE.

18. Având îndoieli cu privire la compatibilitatea dispoziţiilor italiene aplicabile cu dreptul Uniunii, Consiglio di Stato a decis să suspende procedura şi să adreseze Curţii următoarele întrebări preliminare:

„1) Întrucât derogarea prevăzută la articolul 45 alineatul (4) TFUE nu este aplicabilă în speță [numirea unui cetățean al unui alt stat membru al Uniunii Europene în funcția de președinte al unei autorități portuare, persoană juridică calificată drept organism de drept public], în măsura în care privește […] cazurile de muncă subordonată din cadrul administrației publice (situație care nu se regăsește […] în speță), dar totuși, având în vedere că, în orice caz, exercitarea funcției de președinte al unei autorități portuare este calificată drept «activitate profesională» în sens larg, […] clauza prin care îndeplinirea funcției menționate este rezervată numai cetățenilor italieni constituie sau nu constituie o discriminare pe motiv de cetățenie interzisă de articolul 45?

2) Funcţia de preşedinte al unei autorităţi portuare italiene îndeplinită de un cetățean al unui alt stat membru al Uniunii Europene se poate încadra, altfel, în dreptul de stabilire prevăzut la articolul 49 şi următoarele TFUE şi, în acest caz, interdicţia prevăzută în dreptul intern privind îndeplinirea acestei funcţii de către o persoană care nu este cetăţean italian constituie sau nu constituie o discriminare pe motiv de cetăţenie ori această împrejurare poate fi considerată exclusă de articolul 51 TFUE?

3) Cu titlu subsidiar, în ipoteza în care funcția de președinte al unei autorități portuare italiene îndeplinită de un cetățean al unui alt stat membru al Uniunii Europene poate constitui o prestare de «servicii» în sensul Directivei 2006/123/CE(8), excluderea aplicării acestei directive serviciilor portuare este sau nu este pertinentă în prezenta cauză și, în cazul unui răspuns negativ, interdicția prevăzută de dreptul intern pentru îndeplinirea funcției determină sau nu determină o discriminare pe motiv de cetățenie?

4) [C]u titlu încă mai subsidiar, […] în ipoteza în care funcţia de preşedinte al unei autorităţi portuare italiene îndeplinită de un cetățean al unui alt stat membru al Uniunii Europene nu se poate încadra în domeniul de aplicare al dispo zițiilor de mai sus, aceasta poate fi privită totuși mai general în sensul articolului 15 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene [denumită în continuare «carta»] drept o prerogativă care se încadrează în dreptul cetăţeanului [Uniunii] «de a lucra, de a se stabili sau de a presta servicii în orice stat membru», indiferent de prevederile specifice «din domeniu», cuprinse la articolul 45 şi la articolul 49 şi următoarele TFUE, precum și în [Directiva 2006/123] privind serviciile în cadrul pieței interne, și, prin urmare, interdicția prevăzută de dreptul intern pentru îndeplinirea funcţiei contravine sau nu contravine interdicţiei la fel de generale a discriminării pe motiv de cetăţenie prevăzută la articolul 21 alineatul (2) din [cartă]?”

19. În prezenta procedură au depus observaţii scrise domnul Haralambidis, domnul Casilli, Autorità Portuale di Brindisi, guvernele italian, spaniol şi olandez, precum şi Comisia.

20. La 12 februarie 2014, Curtea a solicitat anumite lămuriri din partea guvernului italian privind sensul anumitor dispoziţii din dreptul italian şi, în acelaşi timp, le‑a cerut părţilor participante la şedinţă să se concentreze în cadrul observaţiilor lor orale asupra primelor două întrebări adresate de instanţa de trimitere. Guvernul italian a răspuns la cererea de lămuriri la 27 februarie 2014.

21. Guvernul italian și Comisia și‑au susținut argumentația în cadrul ședinței din 26 martie 2014.

III – Analiză

A – Reformularea întrebărilor preliminare

22. Prin cele patru întrebări pe care le‑a adresat, instanţa de trimitere solicită îndrumări cu privire la chestiunea dacă o normă internă care rezervă propriilor cetăţeni postul de preşedinte al unei autorităţi portuare este compatibilă cu dreptul Uniunii.

23. Considerăm că este important ca înainte de a începe analiza noastră juridică să plasăm prezenta cauză în contextul juridic corect pentru a reformula în mod corespunzător întrebările preliminare. În acest scop, vom prezenta patru observaţii preliminare.

24. În primul rând, formularea cererii de decizie preliminară cuprinde o referire la mai multe dispoziţii din dreptul primar al Uniunii [articolele 45 şi 49 şi următoarele TFUE, precum şi articolul 15 şi articolul 21 alineatul (2) din cartă] şi din legislaţia secundară (dispoziţiile Directivei 2006/123), ca dispoziţii care ar putea fi incompatibile cu norma naţională în discuţie.

25. Totuşi, după cum am menţionat în introducerea acestor concluzii, în opinia noastră, este clar că în prezenta cauză dispoziţia‑cheie din dreptul Uniunii este articolul 45 TFUE.

26. În pofida îndoielilor exprimate, pe de o parte, de instanţa de trimitere şi, pe de altă parte, de guvernul italian, considerăm că preşedintele unei autorităţi portuare poate fi considerat lucrător în sensul articolelor 45-48 TFUE.

27. După cum a statuat Curtea în mod constant, noţiunea „lucrător” nu poate fi interpretată diferit potrivit normelor sau principiilor aplicabile în diferitele state membre, întrucât are un sens autonom în dreptul Uniunii(9) . În plus, o asemenea noţiune trebuie să fie interpretată în sens larg, astfel încât să cuprindă orice persoană care desfăşoară activităţi care sunt reale şi autentice, cu excluderea activităţilor efectuate la o scară atât de redusă încât trebuie să fie considerate pur marginale şi auxiliare. Caracteristica raportului de muncă o constituie împrejurarea că o persoană îndeplinește, într‑o anumită perioadă, pentru o altă persoană și sub îndrumarea acesteia, prestații în schimbul cărora primește o remunerație(10) .

28. După cum au susţinut guvernul spaniol şi Comisia, preşedintele unei autorităţi portuare pare să îndeplinească aceste cerinţe. Astfel, persoana numită pe acest post intră într‑un raport contractual cu autoritatea portuară, care, pentru activitatea desfăşurată de persoana respectivă în mod regulat într‑o perioadă de timp determinată (patru ani, cu posibilitate de reînnoire o singură dată), îi plăteşte o remuneraţie. Valoarea remuneraţiei este stabilită în avans şi este corelată cu cea a posturilor comparabile de înalt nivel din administraţia publică, în limitele stabilite de miniştrii competenţi.

29. Deşi deţine un post executiv în cadrul entităţii care l‑a angajat, iar astfel dispune de o marjă relativ largă de apreciere cu privire la îndeplinirea efectivă a funcţiilor sale, preşedintele este totuşi supus supravegherii. În special ministrul infrastructurii şi transportului (acţionând, uneori, cu acordul ministrului de finanţe sau al altor autorităţi publice) îşi păstrează competenţele de direcţie, de control şi, atunci când este cazul, de sancţionare a preşedintelui unei autorităţi portuare.

30. Preşedintele unei autorităţi portuare nu este doar numit de către ministrul infrastructurii şi transporturilor (cu acordul autorităţii competente regionale), ci poate fi şi destituit de acest ministru. Acest lucru este posibil când apar circumstanţele stabilite la articolul 7 alineatul 3 din Legea nr. 84/1994 şi, mai general, când destituirea devine necesară pentru a asigura buna gestionare a autorităţii portuare, în virtutea competenţelor implicite pe care le deţine guvernul în această chestiune potrivit jurisprudenţei instanţelor italiene(11) .

31. Mai mult, unele din deciziile‑cheie pe care trebuie să le ia preşedintele sau comitetul portuar pe care îl prezidează sunt supuse de asemenea aprobării guvernamentale, potrivit articolului 12 din Legea nr. 84/1994. Apoi, atribuţiile de conducere ale ministrului competent par să fie mai importante. Astfel, după cum a arătat guvernul italian, jurisprudenţa Consiglio di Stato a calificat ca „de neconceput” posibilitatea ca un preşedinte al unei autorităţi portuare să ignore în mod deliberat instrucţiunile care îi sunt date în mod repetat de ministrul competent. Consiglio di Stato a subliniat, în acest context, relaţia de încredere care trebuie să existe între preşedintele unei autorităţi portuare şi ministrul competent(12) . Astfel, deşi este oarecum limitată şi se manifestă în principal sub formă de control ex post , subordonarea preşedintelui unei autorităţi portuare faţă de ministrul competent nu poate fi negată.

32. Dimpotrivă, postul de preşedinte al autorităţii portuare este în mod vădit lipsit de caracteristicile care sunt de obicei asociate cu ideea de furnizor de servicii independent: mai multă libertate în ceea ce priveşte alegerea tipului de muncă şi a sarcinilor care trebuie executate, a modului în care munca şi sarcinile respective trebuie să fie realizate, a orelor de muncă şi a locul de muncă, precum şi în ceea ce priveşte selectarea personalului propriu(13) .

33. Pentru a rezuma, se poate spune că preşedintele unei autorităţi portuare se află într‑un raport de muncă sui generis cu statul care este, mutatis mutandis , similar cu cel analizat de Curte în Hotărârea Danosa(14) . În această hotărâre, Curtea a statuat că un membru al comitetului director al unei societăţi private trebuie să fie considerat „lucrător” în sensul Directivei 92/85/CEE(15) .

34. Astfel, considerăm că situaţia care face obiectul litigiului principal trebuie să fie analizată din perspectiva dispoziţiilor tratatului privind libera circulaţie a lucrătorilor. Mai precis, libertatea de circulaţie a lucrătorilor [astfel cum este garantată prin articolul 45 alineatele (1)-(3) TFUE] şi derogarea de la aceasta [în alineatul (4) al aceluiaşi articol] sunt dispoziţii care vor oferi un răspuns în cazul de faţă.

35. În consecinţă – şi ajungem astfel la a doua dintre observaţiile noastre preliminare –, avem convingerea că, în pofida formulării lor diferite, regulile stabilite la articolul 45 alineatul (4) şi la articolul 51 TFUE trebuie interpretate în mod consecvent. După cum au susţinut în mod convingător avocaţii generali Mayras(16) şi Mancini(17), conţinutul diferit al celor două dispoziţii este justificat de diferenţa dintre situaţiile avute în vedere în cazul fiecăreia. Totuşi, scopul ambelor dispoziţii este acelaşi: să permită statelor membre să prevadă derogări de la principiul fundamental care interzice discriminarea pe motiv de cetăţenie în cadrul pieţei interne, prin rezervarea în favoarea propriilor cetăţeni a exercitării anumitor activităţi efectuate în interesul general de persoane învestite, în acest scop, cu o anumită autoritate. În consecinţă, considerăm că la interpretarea şi aplicarea articolului 45 alineatul (4) TFUE trebuie să se aibă în vedere nu doar jurisprudenţa Curţii care priveşte această dispoziţie, ci şi, mutatis mutandis , principiile stabilite în jurisprudenţa Curţii privind articolul 51 TFUE, care s‑a dezvoltat într‑un mod în mare măsură similar(18) .

36. În al treilea rând, după cum în mod corect a arătat Comisia în observaţiile sale, celelalte dispoziţii din dreptul Uniunii la care a făcut referire instanţa naţională sunt fie inaplicabile în litigiul principal, fie în orice caz redundante pentru analizarea cauzei de faţă. Pentru început, articolul 2 alineatul (2) litera (d) din Directiva 2006/123 prevede în mod explicit că aceasta nu se aplică în ceea ce priveşte „serviciile în domeniul transportului, inclusiv serviciile portuare care intră în domeniul de aplicare al titlului V din tratat”. Astfel, chiar dacă s‑ar considera că preşedintele autorităţii portuare este un furnizor de servicii, aplicabilitatea Directivei 2006/123 ar părea, prima facie , exclusă. Mai mult, cele două dispoziţii din cartă menţionate de instanţa de trimitere nu par să adauge vreun alt aspect al incompatibilităţii pe lângă acela care poate decurge din aplicarea normelor privind libera circulaţie a lucrătorilor. Mai mult, cele două dispoziţii ale cartei care au fost menţionate de instanţa de trimitere nu par să adauge vreun alt aspect al incompatibilităţii pe lângă acela care poate decurge din aplicarea normelor privind libera circulaţie a lucrătorilor(19) . Astfel, atât articolul 15, care priveşte „libertatea de alegere a ocupaţiei şi dreptul la muncă”, cât şi articolul 21 alineatul (2) din cartă, prin care se interzice discriminarea pe motiv de cetăţenie în domeniul de aplicare al tratatelor Uniunii, stabilesc principii care sunt în mod explicit sau implicit cuprinse în articolul 45 TFUE.

37. În sfârşit, în al patrulea rând, dorim să subliniem de la început că, în mod consecvent, Curtea a adoptat o definiţie funcţională a posturilor care fac parte din administraţia publică în sensul articolului 45 alineatul (4) TFUE(20) . Aşadar, elementele care sunt de fapt relevante potrivit acestei dispoziţii nu sunt denumirea sau statutul juridic al postului, legăturile sale organice cu autorităţile publice(21) sau poziţia sa în cadrul administraţiei publice(22), ci mai degrabă natura sa efectivă, responsabilităţile şi funcţiile aferente acestuia(23) .

38. În consecinţă, în prezenta cauză, Curtea nu poate statua in abstracto cu privire la chestiunea dacă postul de preşedinte al unei autorităţi portuare poate să fie rezervat cetăţenilor statelor membre în temeiul articolului 45 alineatul (4) TFUE. Curtea poate doar să analizeze şi să se pronunţe în legătură cu chestiunea dacă acest lucru este posibil în ceea ce priveşte postul de preşedinte al unei autorităţi portuare, astfel cum este reglementat de legislaţia italiană în acest caz concret. De fapt, este posibil ca aprecierea compatibilităţii cu dreptul Uniunii a unei norme interne a unui alt stat membru care priveşte un post similar să conducă la o concluzie diferită, în măsura în care natura, responsabilităţile şi funcţiile postului respectiv ar fi diferite faţă de cele analizate în prezenta cauză. Totuşi, aceasta nu înseamnă că principiile care stau la baza analizei juridice din prezenta cauză ar fi diferite în cauzele viitoare(24) .

39. Din perspectiva celor de mai sus, considerăm că cele patru întrebări preliminare adresate de Consiglio di Stato pot fi analizate împreună şi reformulate după cum urmează: „O normă naţională care rezervă cetăţenilor statului membru postul de preşedinte al unei autorităţi portuare, care implică exercitarea unor funcţii cum sunt cele indicate la articolul 8 alineatul 3 din Legea nr. 84/1994, este compatibilă cu articolul 45 TFUE?”

B – Analizarea întrebărilor preliminare

40. Înainte de a explica motivele pentru care considerăm că răspunsul la întrebarea preliminară adresată de Consiglio di Stato, astfel cum a fost reformulată, trebuie să fie negativ, vom aminti pe scurt jurisprudenţa relevantă a Curţii şi, în acelaşi timp, vom încerca să analizăm în detaliu principiile cuprinse în aceasta, în speranţa de a clarifica mai mult interpretarea corectă a articolului 45 alineatul (4) TFUE.

41. Libera circulaţie a persoanelor, în special a lucrătorilor, constituie unul din principiile fundamentale ale Uniunii. Potrivit articolului 45 alineatul (2) TFUE, aceasta implică eliminarea oricărei discriminări pe motiv de cetățenie între lucrătorii statelor membre, indiferent de natura sau importanţa sa, în ceea ce privește încadrarea în muncă, remunerarea și celelalte condiții de muncă(25) .

42. Totuşi, articolul 45 alineatul (4) TFUE prevede că dispozițiile acestui articol nu se aplică încadrării în administrația publică. Totuşi, ca excepţie de la un principiu general, această dispoziţie trebuie să fie interpretată în mod restrictiv sau, după cum a afirmat Curtea în mod repetat, „într‑un mod care să limiteze domeniul său de aplicare la ceea ce este strict necesar pentru apărarea intereselor pe care această dispoziţie permite statelor să le protejeze”(26) .

43. Potrivit unei jurisprudenţe constante, noţiunea „administraţie publică” în sensul acestei dispoziţii trebuie să primească o interpretare şi aplicare uniformă pe întreg teritoriul Uniunii Europene şi, prin urmare, nu poate fi lăsată la discreţia statelor membre(27) . Curtea a statuat în mod constant că noţiunea de administraţie publică acoperă numai acele posturi care presupun, din partea titularilor lor, existența unui „raport special de solidaritate” față de stat, precum și reciprocitatea de drepturi și de obligații care constituie fundamentul legăturii de cetățenie(28) .

44. Totuşi, Curtea nu a analizat niciodată conceptul „raport special de solidaritate” faţă de stat. Curtea a arătat doar că două condiţii foarte stricte (29) trebuie să fie îndeplinite în mod cumulativ pentru ca un post să se încadreze în noţiunea „administraţie publică”: postul trebuie să implice participarea directă sau indirectă la exercitarea competenţelor conferite de dreptul public şi îndeplinirea unor funcţii al căror scop este de a proteja interesul general al statului sau al altor autorităţi publice(30) . Aceasta a mai adăugat că, în pofida îndeplinirii celor două condiţii, derogarea de la interzicerea discriminării nu ar fi justificată dacă respectivele competenţe publice sunt exercitate doar sporadic sau constituie o parte minoră din întreaga activitate pe care o presupune postul(31) .

45. Astfel, jurisprudenţa Curţii stabileşte o analiză în trei etape pentru aplicarea articolului 45 alineatul (4) TFUE. Înainte de a examina în detaliu aceste trei etape, dorim să abordăm pe scurt noţiunea „raport special de solidaritate”, întrucât ea clarifică, în opinia noastră, însăşi ratio legis a dispoziţiei. Ca atare, acest concept constituie cadrul din care principiile care pot fi extrase din jurisprudenţa Curţii ar trebui să fie interpretate şi aplicate.

1. Noţiunea „raport special de solidaritate”

46. Noţiunea de raport special de solidaritate intervine referitor la posturile care – statul poate să susţină în mod legitim – implică sarcini pe care, din cauza caracteristicile lor intrinseci, doar persoanele care sunt legate de stat nu doar printr‑un simplu raport de muncă, ci şi prin cetăţenie, sunt cele mai potrivite să le îndeplinească. Ipoteza subiacentă este aceea că de regulă o persoană are sentimente de loialitate, încredere şi devotament mai puternice faţă de ţara sa, a familiei sale şi a strămoşilor săi. Principiile juridice prevalente pentru stabilirea nationalităţii unei persoane nu sunt legătura de sânge („ ius sanguinis “) sau de teritoriu („ ius soli ”)? În absenţa unor astfel de legaturi de sanguis şi solum – potrivit acestui punct de vedere –, este posibil ca o persoană să fie mai puțin dispusă sau pur şi simplu mai puţin aptă să îşi îndeplinească, în orice împrejurări, îndatoririle în aşa fel încât să realizeze pe deplin un obiectiv de interes public.

47. Este posibil ca persoana respectivă să fie mai puţin dispusă să facă aceasta fiindcă, de exemplu, poate fi necesar ca titularul postului să pună interesele comunităţii sau ale statului mai presus de ale sale, chiar dacă – în anumite împrejurări – nu este uşor de făcut acest lucru. Acest lucru se poate întâmpla, în special, în cazul persoanelor care ocupă posturi în forţele armate sau de poliţie ale statelor membre.

48. Persoana ar putea fi mai puţin aptă fiindcă, de exemplu, cetăţenii afectaţi de exercitarea competenţelor publice care i s‑au acordat ar putea să nu considere că ea acţionează în numele şi în interesul statului(32) . De exemplu, un cetăţean al altui stat ar putea fi considerat ca nefiind suficient de reprezentativ pentru ţara respectivă pentru a avea acces la posturi de vârf din guvern. De asemenea, o persoană fără legături puternice cu aspectele sociale, politice şi culturale ale societăţii în care trebuie să îşi îndeplinească funcţiile publice nu poate fi considerată de toţi cetăţenii ca „unul dintre ei”. Rezultatul acestui fapt ar putea fi acela că actele întreprinse de acea persoană în numele statului, care pot să aibă chiar şi consecinţe grave pentru cetăţenii săi, vor beneficia de un nivel scăzut de legitimitate şi acceptare. Acest lucru se poate întâmpla, de exemplu, în cazul membrilor organelor judiciare naţionale.

49. Totuşi, Comunităţile au fost create tocmai în scopul de a depăşi vremurile „Blut und Boden” (sângele şi glia). În plus, nici statele membre, ca entităţi suverane, nici cetăţenii lor nu sunt în prezent ceea ce erau la momentul creării Comunităţilor(33) .

50. În primul rând, percepţia rolului statului (i) în cadrul societăţii şi (ii) în contextul internaţional se schimbă în mod semnificativ. În ceea ce priveşte primul aspect, ceea ce aşteaptă cetăţenii să facă statul pentru ei şi modul de acţiune al acestuia se schimbă în mod vădit rapid în cadrul societăţii. În ultimele decenii a existat o tendinţă clară de privatizare şi externalizare a sarcinilor care erau în trecut rezervate în mod strict autorităţilor publice(34) . În ceea ce priveşte al doilea aspect, doctrina juridică a subliniat recent modul în care, în lumea globalizată din prezent, în care părţi semnificative din competenţele constituţionale ale statelor suverane fie au fost transferate unor organizaţii supranaţionale, fie sunt de facto exercitate în diverse forumuri internaţionale(35), conceptul de suveranitate nu poate fi înţeles prin aceleaşi noţiuni tradiţionale care erau utilizate în trecut(36) .

51. În al doilea rând, noţiunea de cetăţenie a suferit schimbări semnificative. Odată cu mobilitatea crescută a lucrătorilor (şi, mai general, a persoanelor) în cadrul Uniunii Europene, loialitatea la care se aştepta un stat din partea cetăţenilor săi în trecut a fost, dacă nu erodată, cel puţin supusă unei transformări din punct de vedere conceptual în cadrul Uniunii Europene. Mai mult, după Tratatul de la Maastricht, tratatele Uniunii includ cetăţenia Uniunii ca o noţiune care este distinctă şi colaterală faţă de aceea de cetăţenie a unui stat membru. După cum a statuat Curtea în Hotărârea de referinţă Grzelczyk, „se urmăreşte ca cetăţenia Uniunii să devină statutul fundamental al resortisanţilor statelor membre, care să permită celor care se află în aceeaşi situaţie să se bucure de acelaşi tratament juridic, indiferent de cetăţenia lor şi fără a aduce atingere excepţiilor prevăzute special în acest sens”(37) . Cu alte cuvinte, parafrazând ceea ce avocatul general Jacobs a afirmat în Concluziile sale prezentate în cauza Konstantinidis(38), orice cetăţean al Uniunii poate acum să spună „ civis europaeus sum ” şi să invoce acest statut pentru a se opune oricărei încălcări a drepturilor sale fundamentale şi – am adăuga – oricărei discriminări nerezonabile şi nejustificate bazate pe cetăţenie în cadrul Uniunii Europene.

52. Articolul 45 alineatul (4) TFUE ar trebui, în consecinţă, să fie supus unei interpretări din perspectiva circumstanţelor actuale(39) .

53. Din perspectiva tuturor acestor consideraţii vom discuta mai detaliat analiza în trei etape menţionată la punctele 44 şi 45 de mai sus.

2. Analiza în trei etape pentru aplicarea articolului 45 alineatul (4) TFUE

54. În ceea ce priveşte prima etapă, referitoare la exercitarea competenţelor conferite de dreptul public, Curtea nu a oferit, până acum, o definiţie generală şi clară a acestor termeni. Totuşi, o serie de elemente pot fi desprinse din jurisprudenţă, inclusiv – pentru motivele deja explicate – elementul legat de realizarea unor activităţi care sunt legate de exercitarea autorităţii oficiale potrivit articolului 51 TFUE.

55. În primul rând, este cert că printre termenii respectivi se află imperium (40), şi anume competenţele legislative, executive, judiciare şi militare supreme inerente conceptului de putere suverană, care este exercitată de stat prin anumite organe sau persoane(41) . În al doilea rând, în opinia noastră, este de necontestat că aceşti termeni includ de asemenea competenţe indicate adesea prin termenul potestas (42), care se referă la toate acele competenţe care implică posibilitatea de a adopta acte care sunt obligatorii din punct de vedere juridic, independent de voinţa destinatarului (sau în pofida voinţei sale), şi care sunt impuse prin mijloace de constrângere şi pedepse(43) . În al treilea rând, este la fel de evident că simpla exercitare a oricărei competenţe de natură administrativă ( i.e. de o natură diferită de cea care aparţine particularilor) nu poate, dimpotrivă, să fie în mod automat considerată că implică atribuţii conferite de dreptul public. Astfel, posturile care presupun în principal îndeplinirea unor sarcini de secretariat sau exercitarea unor funcţii tehnice(44), care nu implică deţinerea unor competenţe de apreciere discreţionară sau decizionale(45), nu intră în sfera acestei noţiuni.

56. Există, desigur, o zonă gri între aceste categorii, în care este posibil să nu fie atât de uşor să se stabilească dacă atribuţii administrative legate de o anumită funcţie publică sunt de natură să intre în domeniul de aplicare al articolului 45 alineatul (4) TFUE. Considerăm că doar o apreciere de la caz la caz, care ia în considerare toate caracteristicile prerogativelor şi activităţilor legate de un anumit post, poate permite să se stabilească acest lucru.

57. „Busola” care, în opinia noastră, indică direcţia corectă pentru efectuarea interpretării nu poate, după cum am menţionat mai sus, să fie alta decât întrebarea dacă există motive obiective pentru care un stat poate considera că doar persoanele care sunt legate de el prin cetăţenie sunt, după toate probabilităţile, mai dispuse sau mai apte să îndeplinească sarcinile pe care le presupune un anumit post. Printre elementele care, în opinia noastră, pot fi relevante în mod special în această privinţă se află următoarele: (i) proximitatea sau legătura activităţilor exercitate în raport cu competenţele sus‑menţionate de imperium sau potestas ; (ii) dacă postul implică tratarea unor chestiuni care implică protecţia intereselor esenţiale de securitate ale statelor membre(46) ; (iii) nivelul de responsabilitate(47) pe care îl implică exercitarea acelor competenţe, în ceea ce priveşte vechimea, sau sarcinile de conducere sau supraveghere(48) ; (iv) dacă aceste competenţe sunt, în societatea modernă, prin însăşi natura lor(49) sau în mod obişnuit(50) considerate ca fiind exercitate de către autorităţile de stat; (v) efectele de amploare sau, dimpotrivă, limitate pe care activităţile pe care le implică postul le pot avea asupra altor persoane şi (vi) dacă actele sau măsurile adoptate de titularul postului produc efecte juridice imediate şi directe în privinţa altor persoane sau dacă ele sunt numai de natură pregătitoare sau auxiliară(51) .

58. Ultimul aspect necesită probabil câteva explicaţii suplimentare. Astfel, o participare indirectă la exercitarea competenţelor publice ar putea, de asemenea, în anumite circumstanţe, să fie considerată suficientă pentru a satisface cerinţele noţiunii „administraţie publică”(52) . Totuşi, această participare indirectă nu poate fi atât de îndepărtată (53) încât – am spune – legătura dintre exercitarea efectivă a competenţelor publice şi contribuţia la această exercitare a titularului postului să pară slabă sau nesemnificativă(54) .

59. După ce s‑a stabilit că postul în cauză implică participarea la exercitarea competenţelor conferite de dreptul public în sensul articolului 45 alineatul (4) TFUE, trebuie să se mai verifice – în a doua etapă – că aceste competenţe sunt acordate pentru desfăşurarea unor activităţi de interes general. Cu alte cuvinte, trebuie să analizeze dacă persoana care deţine funcţia publică trebuie să îndeplinească funcţii în interesul comunităţii sau, dimpotrivă, să îndeplinească funcţii prin care se urmăreşte un interes privat.

60. Prin urmare, această condiţie nu este îndeplinită în cazurile în care statul acordă unei persoane sau unei entităţi competenţe sau prerogative speciale – în schimbul unei remuneraţii sau, în orice caz, în cadrul unui raport sinalagmatic – pe care persoana sau entitatea respectivă le poate utiliza pentru a urmări propriile interese sau pe cele ale unui număr limitat de persoane. Mai mult, suntem de acord cu guvernul italian în privinţa faptului că această condiţie nu este îndeplinită nici atunci când competenţele administrative trebuie să fie exercitate pentru urmărirea unui simplu interes economic sau industrial al statului. Cu alte cuvinte, interesul statului ca o comunitate este cel care prezintă relevanţă potrivit articolului 45 alineatul (4) TFUE, iar nu interesul statului atunci când acţionează ca un operator economic obişnuit.

61. În sfârşit, iar aceasta este a treia etapă a analizei, pentru ca articolul 45 alineatul (4) TFUE să se aplice, este necesar ca exercitarea acestor competenţe publice acordate pentru urmărirea interesului general să nu fie doar ocazională sau să nu constituie doar o parte minoră din totalul activităţilor efectuate de persoana care deţine postul respectiv. De fapt, Curtea a considerat că utilizarea competenţelor publice avute în vedere la articolul 45 alineatul (4) TFUE de cetăţeni ai altui stat membru decât cel în cauză, care este doar sporadică sau excepţională, nu poate să aducă atingere intereselor pe care acea dispoziţie este menită să le protejeze. Un post poate astfel să se încadreze în domeniul de aplicare al articolului 45 alineatul (4) TFUE numai atunci când exercitarea competenţelor conferite de dreptul public în interes general constituie funcţia esenţială a postului respectiv(55) sau cel puţin trebuie să aibă loc în mod regulat(56) . Considerăm că, în această privinţă, principiul proporţionalităţii trebuie să joace un rol‑cheie(57) .

62. Din perspectiva acestor principii vom examina acum aplicabilitatea articolului 45 alineatul (4) TFUE în cazul postului de preşedinte al unei au torităţi portuare care exercită funcţii precum cele prevăzute în dreptul italian.

3. Aplicabilitatea articolului 45 alineatul (4) TFUE în prezenta cauză

63. Domnul Haralambidis, Autorità Portuale di Brindisi, guvernul italian şi Comisia susţin că articolul 45 alineatul (4) TFUE nu este aplicabil în acţiunea principală. În esenţă, aceştia subliniază că postul respectiv necesită în principal competenţe manageriale şi tehnice, iar exercitarea oricărei competenţe publice în sensul articolului 45 alineatul (4) TFUE este cel mult ocazională. Articolul 45 alineatele (1)-(3) TFUE s‑ar opune, în consecinţă, unei dispoziţii naţionale care condiţionează accesul la postul de preşedinte al unei autorităţi portuare de deţinerea cetăţeniei italiene.

64. Dimpotrivă, domnul Casilli, precum şi guvernele spaniol şi olandez susţin că postul de preşedinte al autorităţii portuare se încadrează perfect în noţiunea „administraţie publică” în sensul articolului 45 alineatul (4) TFUE. Aceştia subliniază că atribuţiile administrative care le sunt conferite persoanelor care ocupă acest post sunt foarte extinse şi că ele trebuie să fie exercitate în interesul general.

65. Vom evalua în continuare competenţele pe care dreptul italian le conferă postului de preşedinte al unei autorităţi portuare potrivit analizei în trei etape indicate mai sus. După cum vom arăta, majoritatea competenţelor cu care este învestit preşedintele unei autorităţi portuare nu pot fi considerate ca fiind conferite de dreptul public în sensul articolului 45 alineatul (4) TFUE. Mai mult, chiar şi acele competenţe care s‑ar putea încadra în definiţia respectivă fie nu par a fi exercitate în interesul comunităţii, ci doar în interesul economic propriu al autorităţii portuare, fie sunt menite să fie exercitate doar sporadic sau în circumstanţe excepţionale.

66. Pentru început trebuie să arătăm că toate competenţele de care beneficiază preşedintele unei autorităţi portuare, potrivit dreptului italian, nu sunt în mod evident acelea care sunt în mod normal conferite de stat organelor sale executive, militare sau judiciare supreme. Nici nu sunt strâns legate de aceste competenţe suverane.

67. Este adevărat că exercitarea funcţiilor preşedintelui implică în general un nivel ridicat de responsabilitate şi presupune o marjă relativ largă de apreciere discreţionară. Este de asemenea recunoscut faptul că activitatea sa este adeseori exercitată prin intermediul unor acte de natură administrativă, care produc efecte juridice imediate în privinţa destinatarilor lor. Totuşi, doar câteva dintre aceste activităţi par să implice o putere de decizie efectivă, iar când implică o astfel de putere, rareori presupun adoptarea unor acte care pot fi executate fără ajutorul poliţiei sau al organelor judiciare naţionale(58) .

68. În ceea ce priveşte sarcinile atribuite preşedintelui unei autorităţi portuare potrivit articolului 8 alineatul 3 literele a), b), c), d), e) şi n) din Legea nr. 84/1994, observăm că preşedintelui i se acordă doar competenţa de a face propuneri comitetului portuar. Fără a contesta rolul său important sau central de preşedinte al acestui organism, este cert că acest comitet portuar este compus din mai mulţi membri, iar preşedintele nu deţine prerogative speciale faţă de ceilalţi membri (cum ar fi, de exemplu, dreptul de veto). În orice caz, aceste acte ( e.g. , estimarea bugetară, bilanţul şi planul operaţional trianual) par să aibă doar un caracter programatic şi produc majoritatea efectelor lor juridice în cadrul entităţii care le adoptă.

69. Cu privire la sarcinile indicate la articolul 8 alineatul 3 literele f) şi l) din Legea nr. 84/1994, trebuie să arătăm că ele sunt definite în termeni generali şi par să implice în principal competenţe de coordonare sau promovare a activităţilor care trebuie în final să fie exercitate de alte autorităţi sau organisme.

70. Desigur, preşedintele autorităţii portuare nu exercită competenţe decizionale şi executive în legătură cu sarcinile care i‑au fost încredinţate prin articolul 8 alineatul 3 literele h), i) şi m) din Legea nr. 84/1994.

71. Totuşi, după o analiză mai aprofundată, considerăm că exercitarea competenţelor respective nu este suficientă pentru îndeplinirea condiţiilor foarte stricte de la articolul 45 alineatul (4) TFUE. Pe de o parte, considerăm că acele competenţe conferite în legătură cu acordarea autorizaţiilor şi concesiunilor pentru utilizarea anumitor zonele portuare sau pentru exercitarea anumitor activităţi în cadrul portului sunt, în esenţă, comparabile cu cele exercitate de întreprinderile private care desfăşoară o activitate industrială sau comercială. În special, în pofida faptului că iau forma actelor administrative şi privesc proprietatea de stat, actele adoptate de preşedintele unei autorităţi portuare în acest context sunt, din punct de vedere economic, asemănatoare contractelor de leasing sau de închiriere a bunurilor care se pot încheia între întreprinderile private(59) . Pe de altă parte, scopul principal urmărit de preşedintele unei autorităţi portuare atunci când îşi îndeplineşte sarcinile în această privinţă este – după cum a subliniat guvernul italian – să asigure o utilizare eficientă şi profitabilă a bunurilor statului care sunt gestionate de autoritatea portuară. Cu alte cuvinte, „steaua polară” care orientează activitatea preşedintelui în această privinţă este mai degrabă interesul economic şi financiar al autorităţii pe care o conduce decât interesul mai general al comunităţii.

72. În consecinţă, în opinia noastră, există două sarcini conferite preşedintelui unei autorităţi portuare care implică putere de constrângere faţă de cetăţeni şi care par să fie exercitate nu numai în interesul autorităţii portuare în sine, ci şi în cel al comunităţii. Ne referim, în primul rând, la competenţa, conferită de articolele 54 şi 55 din Codul italian al navigaţiei [la care se referă articolul 8 alineatul 3 litera h) din Legea 84/1994], de a adopta un ordin prin care se impune unei persoane care a ocupat în mod ilegal o zonă din domeniul maritim al statului să restabilească statu quoul într‑un anumit termen şi, în caz de nerespectare a acestui ordin, să dispună această restituire ex officio , pe cheltuiala contravenientului. În al doilea rând, ne referim la sarcina de a asigura navigabilitatea în zona portului şi efectuarea lucrărilor de excavare şi întreţinere a fundului mării, în legătură cu care preşedintele unei autorităţi portuare dispune de competenţa de a adopta decizii obligatorii în caz de necesitate imediată şi de urgenţă.

73. Este clar totuşi că aceste competenţe nu privesc funcţiile esenţiale atribuite preşedintelui unei autorităţi portuare. Dimpotrivă, acestea constituie o parte relativ minoră din întreaga sa activitate. Mai mult, guvernul italian a confirmat că ele sunt destinate să fie exercitate doar sporadic sau în împrejurări excepţionale. Astfel, competenţe mai generale şi mai extinse de control şi constrângere în zonele administrate de autoritatea portuară sunt exercitate de forţele de poliţie competente, în special de Capitanerie di Porto – Guardia Costiera (paza de coastă italiană)(60) . În plus, executarea oricărui alt act adoptat de preşedintele unei autorităţi portuare necesită sprijinul forţelor de poliţie respective şi, atunci când este cazul, intervenţia unui judecător.

74. În sfârşit, articolul 8 alineatul (3) litera n‑bis) din Legea nr. 84/1994 pare să ofere o dispoziţie „atotcuprinzătoare”(61) .Totuşi, dintr‑o analiză generală a Legii nr. 84/1994, nu găsim nicio astfel de competenţă care ar putea îndeplini cerinţele de la articolul 45 alineatul (4) TFUE.

75. În concluzie, în opinia noastră, postul de preşedinte al unei autorităţi portuare pare să fie unul în care marea majoritate a funcţiilor atribuite şi, în orice caz, competenţele esenţiale aferente acestuia sunt de natură tehnică şi managerială. În esenţă, criteriile necesare pentru ocuparea acestui post par să fie competenţa şi experienţa în domeniul transportului, economiei şi resurselor umane. Nu vedem motivele pentru care un stat membru ar putea în mod rezonabil să considere că, după toate probabilităţile, numai un cetăţean al acelui stat ar fi suficient de apt sau dispus să îndeplinească sarcinile pe care le implică acest post. Cu alte cuvinte, nu vedem care este plusvaloarea pe care o legătură de cetăţenie ar putea să o aducă în ceea ce priveşte realizarea corespunzătoare a funcţiilor atribuite prin lege preşedintelui unei autorităţi portuare.

IV – Concluzie

76. În temeiul considerațiilor de mai sus, propunem Curții să răspundă la întrebările adresate de Consiglio di Stato după cum urmează:

„Articolul 45 TFUE trebuie să fie interpretat în sensul că se opune unei norme naţionale care rezervă cetăţenilor statului membru postul de preşedinte al unei autorităţi portuare, care implică exercitarea unor funcţii cum sunt cele indicate la articolul 8 alineatul 3 din Legea nr. 84 din 28 ianuarie 1994, «Reformarea normelor privind porturile» (Legge 28 gennaio 1994, n. 84, Riordino della legislazione in materia portuale ).”

(1) .

(2) – Decreto Legislativo 30 marzo 2001, n. 165, Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche (GURI nr. 106 din 9 mai 2001, supliment ordinar nr. 112).

(3) – „Regulamentul de stabilire a normelor privind accesul cetăţenilor din statele membre ale Uniunii la posturi din administraţia publică” (Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 7 febbraio 1994, n. 174, Regolamento recante norme sull'accesso dei cittadini degli Stati membri dell'Unione europea ai posti di lavoro presso le amministrazioni pubbliche ) (GURI nr. 61 din 15 martie 1994).

(4) – Legge 28 gennaio 1994, n. 84, Riordino della legislazione in materia portuale (GURI nr. 28 din 4 februarie 1994, supliment ordinar nr. 21).

(5) – Aceste dispoziţii din Codul italian al navigaţiei privesc concesiunile sau utilizarea unor zone din domeniul maritim al statului (articolele 36-55) şi supravegherea activităţilor exercitate în porturi (articolul 68).

(6) – Articolul 16 din Legea nr. 84/1994 priveşte „operaţiunile portuare şi serviciile portuare”.

(7) – Articolul 18 din Legea nr. 84/1994 priveşte „acordarea concesiunilor asupra zonelor [portuare] şi docurilor”.

(8) – Directiva Parlamentului European și a Consiliului din 12 decembrie 2006 privind serviciile în cadrul pieței interne (JO 2006, L 376, p. 36, Ediţie specială, 13/vol. 58, p. 50).

(9) – A se vedea printre multe altele Hotărârea Comisia/Ţările de Jos, C‑542/09, EU:C:2010:448, punctul 68, şi Hotărârea Lawrie‑Blum, 66/85, EU:C:1986:179, punctul 16.

(10) – A se vedea inter alia Hotărârea Petersen, C‑544/11, EU:C:2013:124, punctul 30, şi Hotărârea Lawrie‑Blum, EU:C:1986:284, punctele 16 şi 17.

(11) – A se vedea în special Hotărârea Consiglio di Stato din 13 mai 2013, Sezione IV, No 2596, Ciani c. Ministero delle Infrastrutture e Trasporti , punctul 4.4.1.

(12) – Ibidem , punctul 4.6.

(13) – A se vedea în acest sens Hotărârea Agegate, C‑3/87, EU:C:1989:650, punctul 36. A se vedea de asemenea Hotărârea Comisia/Italia, C‑596/12, EU:C:2014:77, punctul 16 şi urm., şi, a contrario , Hotărârea Asscher, C‑107/94, EU:C:1996:25, punctul 26.

(14) – Hotărârea Danosa, C‑232/09, EU:C:2010:674, punctele 38-51.

(15) – Directiva Consiliului din 19 octombrie 1992 privind introducerea de măsuri pentru promovarea îmbunătățirii securității și a sănătății la locul de muncă în cazul lucrătoarelor gravide, care au născut de curând sau care alăptează (JO 1992, L 348, p. 1, Ediție specială, 05/vol. 3, p. 3).

(16) – Concluziile prezentate în cauza Reyners, 2/74, EU:C:1974:59.

(17) – Concluziile prezentate în cauza Comisia/Franţa, 307/84, EU:C:1986:150.

(18) – A se vedea în acest scop, în doctrina juridică, Dashwood, A., et al., Wyatt and Dashwood’s European Union Law , Hart Publishing, Oxford and Portland, 2011 (ediţia a şasea), p. 569; Mortelmans, K. J. M., „The Functioning of the Internal Market: The Freedoms”, în Kapteyn, P. J. G. et al. (editori), The Law of the European Union and the European Communities , Kluwer International, Alphen aan den Rhijn, 2008 (ediţia a patra), p. 575-784, la p. 731, şi Barnard, C., The Substantive Law of the EU. The Four Freedoms , Oxford University Press, Oxford, 2007 (ediţia a patra), p. 520.

(19) – A se vedea articolul 52 alineatul (2) din cartă.

(20) – A se vedea Hotărârea Comisia/Franţa, 307/84, EU:C:1986:222, punctul 12, şi Concluziile avocatului general Léger prezentate în cauza Comisia/Grecia (C‑290/94, EU:C:1996:82, punctul 21.

(21) – Faptul că este posibil ca persoana care ocupă acest post să fie angajată de o persoana fizică sau juridică privată nu este, ca atare, suficient pentru a se exclude aplicabilitatea articolului 45 alineatul (4) TFUE dacă se poate stabili că, în ceea ce priveşte anumite activităţi, persoana acţionează ca un reprezentant al autorităţilor publice. A se vedea Hotărârea Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española, C‑405/01, EU:C:2003:515, punctul 43.

(22) – A se vedea în acest sens Hotărârea Sotgiu, 152/73, EU:C:1974:13, punctul 5, şi Hotărârea Comisia/Franţa, EU:C:1986:222, punctul 11.

(23) – A se vedea în acest sens Hotărârea Comisia/Luxemburg, C‑473/93, EU:C:1996:263, punctul 28, şi Hotărârea Comisia/Franţa, EU:C:1986:222, punctul 12.

(24) – A se vedea în special consideraţiile dezvoltate mai jos, la punctele 46-62.

(25) – A se vedea printre altele Hotărârea Comisia/Franţa, 167/73, EU:C:1974:35, punctele 43 şi 44, precum şi Hotărârea Zentralbetriebsrat der gemeinnützigen Salzburger Landeskliniken Betrieb, C‑514/12, EU:C:2013:799, punctul 23.

(26) – A se vedea printre multe altele Hotărârea Lawrie‑Blum, EU:C:1986:284, punctul 26, şi Hotărârea Comisia/Italia, 225/85, EU:C:1987:284, punctul 7.

(27) – A se vedea Hotărârea Anker şi alţii, C‑47/02, EU:C:2003:516, punctul 57 şi jurisprudenţa citată.

(28) – Ibidem , punctul 58 şi jurisprudenţa citată.

(29) – A se vedea Hotărârea Comisia/Luxemburg, EU:C:1996:263, punctul 33 şi jurisprudenţa citată.

(30) – A se vedea printre altele Hotărârea Comisia/Belgia, 149/79, EU:C:1980:297, punctul 10, şi Hotărârea Comisia/Grecia, citată anterior, punctul 2.

(31) – A se vedea Hotărârea Anker şi alţii, EU:C:2003:516, punctele 63 şi 64, precum şi Hotărârea Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española, EU:C:2003:515, punctele 44 şi 45.

(32) – Remarcăm că guvernul italian a făcut referire la această idee, în opinia noastră în mod corect, în cadrul şedinţei.

(33) – A se vedea în acest context discuţia recentă privind posibilitatea de obţinere a cetăţeniei doar pe baza averii în unele state.

(34) – Este interesant că această tendinţă nu conduce doar la o implicare sporită a particularilor şi întreprinderilor în activităţi guvernamentale, ci determină totodată o creştere perceptibilă a schimburilor comerciale între guverne pe scena internaţională. A se vedea Dettmer, O., „Unbundling the nation state – Countries have started to outsource public services to each other”, 14(2014) The Economist (publicat la 8 februarie 2014).

(35) – Sand, I. J., „From National Sovereignty to International and Global Cooperation: The Changing Context and Challenges of Constitutional Law in a Global Society” 2007 Scandinavian Studies in Law , p. 273-298, la p. 275.

(36) – A se vedea inter alia Weiler, J. H. H., The Constitution of Europe – „Do the new clothes have an emperor?” and other essays on Euroepean integration , Cambridge University Press, Cambridge, 1999; MacCormick, N., Questioning Sovereignty , Oxford University Press, Oxford, 1999.

(37) – Hotărârea Grzelczyk, C‑184/99, EU:C:2001:458, punctul 31.

(38) – C‑168/91 EU:C:1992:504, punctul 46.

(39) – Pe această bază, în opinia noastră, concluziile la care s‑a ajuns, într‑o cauză foarte veche privind aplicabilitatea articolului 45 alineatul (4) TFUE (de acum) ar putea sa nu mai constituie precedente utile. De exemplu, în prezent, nu am fi de acord cu ceea ce Curtea a considerat a fi o aplicare corectă a acestei dispoziţii la punctul 8 din Hotărârea din 26 mai 1982, Comisia/Belgia, 149/79, Rec., p. 1845.

(40) – Cu privire la această expresie, a se vedea de asemenea Concluziile avocatului general Cruz Villalón prezentate în cauzele Comisia/Belgia şi alţii (EU:C:2010:513, punctul 97).

(41) – „Elementele care caracterizează comanda supremă sunt: crearea şi abrogarea legilor; deciziile privind războiul şi pacea, cunoaşterea şi judecarea tuturor diferendelor, fie personal, fie prin judecători numiţi de el; alegerea tuturor magistraţilor, miniştrilor şi consilierilor.” [traducere liberă] (Thomas Hobbes, De Cive (Despre cetățean), [1642] capitolul VI, §XVIII.)

(42) – A se vedea, cu privire la sensul general al acestui termen, Berger, A., Encyclopedic Dictionary of Roman Law , The American Philosophical Society, Philadelphia, 1953, p. 640.

(43) – A se vedea în acest sens Hotărârea Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española, EU:C:2003:515, punctul 42, şi Hotărârea Anker şi alţii, EU:C:2003:516, punctul 61.

(44) – A se vedea prin analogie Hotărârea Comisia/Italia, C‑3/88, EU:C:1989:606, punctul 13, Hotărârea Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, C‑451/03, EU:C:2006:208, punctele 39 şi 40, şi Hotărârea din 22 octombrie 2009, Comisia/Portugalia, C‑438/08, EU:C:2009:651, punctul 40.

(45) – A se vedea Hotărârea Comisia/Italia, 225/85, EU:C:1987:284, punctul 9. A se vedea de asemenea prin analogie Hotărârea Comisia/Franţa, C‑50/08, EU:C:2011:335, punctul 76, şi Hotărârea Reyners, EU:C:1974:59, punctele 51-53.

(46) – A se vedea articolul 346 alineatul (1) TFUE.

(47) – A se vedea în acest sens Hotărârea Bleis, C‑4/91, EU:C:1991:448, punctul 6.

(48) – A se vedea în acest sens Hotărârile Comisia/Belgia (EU:C:1982:195 punctele 8 şi 11), precum şi Comisia/Italia (EU:C:1987:284, punctul 9). A se vedea, de asemenea prin analogie Hotărârea Comisa/Portugalia, EU:C:2009:651, punctul 41.

(49) – A se vedea Concluziile avocatului general Stix‑Hackl, prezentate în cauza Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española (EU:C:2003:345, punctul 83.

(50) – A se vedea Hotărârea Comisia/Luxemburg, EU:C:1996:263, punctul 27, şi Hotărârea Comisia/Belgia, EU:C:1982:195, punctul 12.

(51) – A se vedea prin analogie Hotărârea Comisia/Portugalia, EU:C:2009:651, punctul 36 şi jurisprudenţa citată.

(52) – A se vedea jurisprudenţa citată supra în nota de subsol 28.

(53) – A se vedea Hotărârea Comisia/Luxemburg, EU:C:1996:263, punctul 31.

(54) – A se vedea de exemplu prin analogie Hotărârea Comisia/Spania, C‑114/97, EU:C:1998:519, punctele 37 şi 38, precum şi Hotărârea Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, EU:C:2006:208, punctele 47 şi 48.

(55) – A se vedea Concluziile avocatului general Lenz prezentate în cauza Lawrie‑Blum, EU:C:1986:179, p. 2136.

(56) – A se vedea jurisprudenţa citată supra la nota de subsol 29.

(57) – A se vedea Concluziile avocatului general Cruz Villalón prezentate în cauza Comisia/Belgia şi alţii, EU:C:2010:513, punctul 140 şi urm.

(58) – A se vedea prin analogie, cu privire la importanţa acestui element, Hotărârea Comisia/Portugalia, EU:C:2009:651, punctul 44, şi Hotărârea Comisia/Franţa, EU:C:2011:335, punctul 93.

(59) – A se vedea în acest sens Hotărârea din 25 octombrie 2007, CO.GE.P, C‑174/06, EU:C:2007:634punctele 31-35.

(60) – Paza de coastă italiană este un corp al marinei italiene ale cărei sarcini şi funcţii sunt legate în principal de utilizarea civilă a mării.

(61) – Articolul 8 alineatul (3) litera n‑bis) din Legea nr. 84/1994 prevede că „[p]reşedintele unei autorităţi portuare are sarcina de a exercita orice alte competenţe [atribuite autorităţii portuare] pe care legea nu le încredinţează altor organe de conducere ale autorităţii portuare”.