–

za estonsku vladu, M. Kriisa, u svojstvu agenta,

–

za Europsku komisiju, D. Drambozova i J. Hradil, u svojstvu agenata,

1

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 2. točke 36. i članka 143. stavka 2. Uredbe (EU) br. 1303/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i o utvrđivanju općih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 (SL 2013., L 347, str. 320. i ispravci SL 2016./200, L, SL 2018./294, L).

2

Taj je zahtjev upućen u okviru spora između Obštine Svištov (općina Svištov, Bugarska) i Rakovoditela na Upravljavaštija organ na Operativna programa „Regioni v rastež” 2014. – 2020. (voditelj Upravljačkog tijela Operativnog programa „Regije u razvoju” 2014. – 2020.) (u daljnjem tekstu: upravljačko tijelo) u vezi s odlukom kojom je to tijelo odredilo financijsku korekciju toj općini zbog povrede pravila o imenovanju ponuditelja prilikom dodjele ugovora o javnoj nabavi.

Pravni okvir

Pravo Unije

Uredba br. 1303/2013

3

U skladu s uvodnom izjavom 120. Uredbe br. 1303/2013 „[k]ako bi se državama članicama osigurala pravna sigurnost, mogu se utvrditi posebni mehanizmi i postupci za financijske korekcije država članica i [Europske] [k]omisije u odnosu na fondove […], u skladu s načelom proporcionalnosti”.

4

Članak 2. te uredbe, naslovljen „Definicije”, u točkama 36. i 37. propisuje:

5

Članak 143. stavak 1. i 2. navedene uredbe, naslovljen „Financijske korekcije u nadležnosti država članica”, određuje:

6

Članak 144. stavak 1. i 2. iste uredbe, naslovljen „Kriteriji za financijske korekcije”, propisuje:

Smjernice Komisije iz 2019.

7

U skladu s točkom 1.4. Odluke Komisije C(2019) 3452 final od 14. svibnja 2019. o utvrđivanju smjernica za određivanje financijskih korekcija koje se u slučaju nepoštovanja pravila o javnoj nabavi primjenjuju na rashode koje financira Unija (u daljnjem tekstu: Smjernice Komisije iz 2019.), naslovljenom „Kriteriji koje treba uzeti u obzir pri odlučivanju o proporcionalnoj stopi korekcije”, „ako zbog prirode nepravilnosti, nije moguće točno kvantificirati financijski učinak, ali nepravilnost kao takva može utjecati na proračun, Komisija može izračunati iznos korekcije koji treba primijeniti uzimajući u obzir tri kriterija, odnosno prirodu i težinu […] nepravilnosti i financijski gubitak koji iz toga proizlazi za fondove. To znači da se financijskim korekcijama provedenima na temelju ljestvice fiksnih stopa iz odjeljka 2. ovih smjernica (5 %, 10 %, 25 % i 100 %) poštuje načelo proporcionalnosti. Time se ne dovodi u pitanje činjenica da izračun konačnog iznosa korekcije koji treba primijeniti mora uzeti u obzir sva obilježja utvrđene nepravilnosti s obzirom na elemente uzete u obzir za određivanje te fiksne stope […]”.

Bugarsko pravo

8

U skladu s člankom 70. stavkom 1. točkom 9. Zakona za upravlenie na sredstvata ot evropejskite fondove pri spodeleno upravlenie (Zakon o upravljanju sredstvima iz europskih fondova u okviru dijeljenog upravljanja, DV br. 101 od 22. prosinca 2015., naslov izmijenjen – DV br. 51 od 1. srpnja 2022.), u verziji koja se primjenjuje na glavni postupak (DV br. 52 od 9. lipnja 2020.) (u daljnjem tekstu: ZUSEFSU), „[f]inancijska potpora iz [europskih strukturnih i investicijskih fondova] može se poništiti, u cijelosti ili djelomično, financijskom korekcijom zbog nepravilnosti koja predstavlja povredu pravila za određivanje ugovaratelja iz poglavlja 4., koja je počinjena djelovanjem ili propustom korisnika, a koja šteti ili bi mogla štetiti [europskim strukturnim i investicijskim fondovima].” Članak 70. stavak 2. ZUSEFSU‑a određuje da se „[s]lučajevi nepravilnosti koji dovode do financijskih korekcija iz stavka 1. točke 9. navode u normativnom aktu Vijeća ministara”.

9

Člankom 1. točkom 1. Naredbe za posočvane na nerednosti, predstavljavašti osnovanija za izvaršvane na finansovi korekcii, i procentnite pokazateli za opredeljane razmera na finansovite korekcii po reda na Zakona za upravlenie na sredstvata ot Evropejskite strukturni i investicionni fondove (Uredba o utvrđivanju nepravilnosti koje predstavljaju osnove za poduzimanje financijskih korekcija kao i postotnih indikatora za određivanje iznosa financijskih korekcija prema postupku u skladu sa Zakonom o upravljanju sredstvima iz europskih fondova u okviru dijeljenog upravljanja) (DV br. 27 od 31. ožujka 2017.), u verziji koja se primjenjuje u glavnom postupku (u daljnjem tekstu: Uredba), propisuju se „slučajevi nepravilnosti koji čine povredu pravilâ o imenovanju ugovaratelja iz četvrtog poglavlja [ZUSEFSU‑a], koji su posljedica djelovanja ili propusta korisnika, a koji štete ili bi mogli naštetiti europskim strukturnim i investicijskim fondovima […] i koji predstavljaju osnovu za financijsku korekciju na temelju članka 70. stavka 1. točke 9. [ZUSEFSU‑a]”.

10

Na temelju članka 2. stavaka 1. i 2. Uredbe, nepravilnosti iz članka 1. točke 1. i stope financijske korekcije koja se na njih primjenjuje nalaze se u Prilogu br. 1 toj uredbi, uključujući one počinjene prije stupanja na snagu Zakona o javnoj nabavi.

Glavni postupak i prethodna pitanja

11

Općina Svištov primila je, na temelju sporazuma sklopljenog s upravljačkim tijelom, bespovratna sredstva za projekt u okviru operativnog programa „Regije u razvoju” 2014. – 2020. koji se djelomično financirao iz Europskog fonda za regionalni razvoj (EFRR).

12

U svrhu realizacije tog projekta, općina Svištov je, djelujući kao javni naručitelj i na temelju nacionalnog zakona o javnoj nabavi, pokrenula otvoreni postupak javne nabave koji se odnosio na dvije grupe predmeta nabave. Nakon završetka tog postupka potpisana su dva ugovora s dvama prijavljenim gospodarskim subjektima, od kojih je svaki odabrani ponuditelj jedne od tih grupa.

13

Tijekom nadzora provedenog nakon obavijesti, upravljačko tijelo utvrdilo je nepravilnost u navedenom postupku. Slijedom toga, to je tijelo odlukom od 18. veljače 2022. primijenilo financijsku korekciju na tu općinu u visini od 10 % iznosa dodijeljenih bespovratnih sredstava.

14

Administrativen sad Veliko Tarnovo (Upravni sud u Velikom Trnovu, Bugarska), kojem je općina Svištov podnijela tužbu, poništio je tu odluku presudom od 28. travnja 2022. uz obrazloženje da nijedna odredba nacionalnog zakona o javnoj nabavi nije bila povrijeđena i da zbog toga postupak sklapanja ugovora o javnoj nabavi radova nije bio nepravilan.

15

Upravljačko tijelo podnijelo je žalbu u kasacijskom postupku protiv te presude pred Vrhoven administrativen sadom (Vrhovni upravni sud, Bugarska), koji je smatrao, a da pritom nije opovrgnuo navedenu presudu, da sporne činjenice predstavljaju nepravilnost druge vrste koja proizlazi iz nepoštovanja odredaba Priloga br. 1 Uredbe, za koju je predviđena druga stopa financijske korekcije.

16

Nakon nove obavijesti upravljačko tijelo provelo je novi nadzor upravljanja projektom na temelju kojeg je utvrdilo nepravilnost koja proizlazi iz povrede pravila o provedbi postupka javne nabave. To je tijelo odlukom od 14. studenoga 2022. na općinu Svištov primijenilo financijsku korekciju od 5 % prihvatljivih troškova dvaju ugovora sklopljenih s gospodarskim subjektima.

17

Ta je općina podnijela tužbu protiv te odluke Administrativen sadu Veliko Tarnovo (Upravni sud u Velikom Trnovu), odnosno sudu koji je uputio zahtjev.

18

Taj sud ističe da je upravljačko tijelo utvrdilo postojanje nepravilnosti u smislu Priloga br. 1 Uredbi a da nije ispitalo je li proračun Unije pretrpio ili je mogao pretrpjeti gubitak i bez uzimanja u obzir težine predmetne povrede, primjenjujući odgovarajuću stopu financijske korekcije propisane tim prilogom.

19

Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, iako je članak 70. stavak 1. točka 9. ZUSEFSU‑a u skladu s člankom 2. točkom 36. Uredbe br. 1303/2013 u pogledu definicije pojma nepravilnosti, suprotno tomu, članak 70. stavak 2. ZUSEFSU‑a i članak 2. Uredbe „u praksi uspostavljaju neoborivu pretpostavku prema kojoj se povrede nacionalnog zakona (uključujući pravila koja uređuju provedbu postupka javne nabave) navedene u [toj uredbi] a priori smatraju nepravilnostima [u smislu članka 2. točke 36. te uredbe], što uključuje i pretpostavku stvarne ili moguće štete povezane s počinjenjem tih povreda, kao i pretpostavku uzročne veze između povrede i štete ili opasnosti od štete”.

20

Budući da, prema mišljenju tog suda, nacionalni propis koji se primjenjuje nalaže upravljačkom tijelu da iznos financijske korekcije koji se duguje odredi samo na temelju fiksne stope predviđene prethodno navedenim prilogom, taj se sud pita jamči li takav propis u potpunosti primjenu načela proporcionalnosti, kako proizlazi iz članka 143. stavka 2. Uredbe br. 1303/2013.

21

U tim je okolnostima Administrativen sad Veliko Tarnovo (Upravni sud u Velikom Trnovu) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:

O prethodnim pitanjima

22

Svojim dvama pitanjima, koja valja razmotriti zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 143. stavak 2. Uredbe br. 1303/2013 tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis na temelju kojeg svaka povreda pravila o javnoj nabavi predstavlja „nepravilnost” u smislu članka 2. točke 36. te uredbe, koja automatski dovodi do primjene financijske korekcije čiji je iznos određen na temelju prethodno utvrđene ljestvice paušalnih stopa korekcije.

23

Kao prvo, pojam „nepravilnost”, definiran u članku 2. točki 36. Uredbe br. 1303/2013, obuhvaća svako kršenje odredaba prava Unije ili nacionalnog prava u vezi s primjenom te odredbe, koje je posljedica djelovanja ili propusta gospodarskog subjekta i šteti ili bi moglo naštetiti općem proračunu Europske unije, tako da optereti taj proračun neopravdanim izdatkom. Postojanje takve nepravilnosti stoga pretpostavlja ispunjenje triju uvjeta, odnosno povredu primjenjivog prava, djelovanje ili propust gospodarskog subjekta koji je počinio tu povredu i štetu, stvarnu ili potencijalnu, za proračun Unije (vidjeti po analogiji presude od 1. listopada 2020., Elme Messer Metalurgs, C‑743/18, EU:C:2020:767, t. 50. i 51., kao i od 8. lipnja 2023., ANAS, C‑545/21, EU:C:2023:451, t. 27. i 29.).

24

Prvi uvjet odnosi se ne samo na povrede odredaba prava Unije kao takve nego i na povrede odredaba nacionalnog prava koje se primjenjuju na operacije financirane iz strukturnih fondova Unije i koje na taj način doprinose osiguranju primjene prava Unije o upravljanju projektima koji se financiraju iz tih fondova (presude od 1. listopada 2020., Elme Messer Metalurgs, C‑743/18, EU:C:2020:767, t. 52., i od 8. lipnja 2023., ANAS, C‑545/21, EU:C:2023:451, t. 30.).

25

Kad je riječ o drugom uvjetu, odnosno da je do predmetne „nepravilnosti” došlo zbog djelovanja ili propusta gospodarskog subjekta, članak 2. točka 37. Uredbe br. 1303/2013 definira „gospodarski subjekt” kao svaku fizičku ili pravnu osobu ili drugi subjekt koji sudjeluje u provođenju pomoći iz fondova, osim država članica koje obavljaju svoje ovlasti kao javna tijela.

26

Treći uvjet zahtijeva da povreda primjenjivog prava od strane gospodarskog subjekta „šteti ili bi mogla naštetiti” općem proračunu Unije. Iz samog teksta članka 2. točke 36. te uredbe, a osobito iz izraza „bi mogla naštetiti”, proizlazi da, iako „nepravilnost” u smislu te odredbe ne nalaže dokazivanje točno određenog financijskog učinka na proračun Unije, povreda primjenjivih pravila predstavlja „nepravilnost” ako se ne može isključiti mogućnost da je ta povreda utjecala na proračun fonda o kojem je riječ (presude od 6. prosinca 2017., Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere, C‑408/16, EU:C:2017:940, t. 60. i 61., kao i od 8. lipnja 2023., ANAS, C‑545/21, EU:C:2023:451, t. 38.).

27

Iz prethodno navedenog proizlazi da se samo povreda koja „šteti ili bi mogla naštetiti” proračunu Unije može kvalificirati kao „nepravilnost” u smislu članka 2. točke 36. Uredbe br. 1303/2013. Stoga se toj odredbi protivi to da se za svaku povredu prava Unije ili nacionalnog prava primjenjivog na operacije financirane iz strukturnih fondova Unije smatra da automatski šteti proračunu Unije ili da bi mu mogla naštetiti, neovisno o učincima takve povrede na taj proračun.

28

Kao drugo, kad je riječ o određivanju iznosa financijske korekcije, iz članka 143. stavaka 1. i 2. Uredbe br. 1303/2013 proizlazi da je ponajprije dužnost država članica istražiti pojedinačne i sustavne nepravilnosti te izvršiti proporcionalne financijske korekcije u odnosu na nepravilnosti otkrivene u operacijama ili u operativnim programima. Te se korekcije sastoje od ukidanja dijela ili cijelog javnog doprinosa operativnom programu, primjenom kriterija koji se odnose na prirodu i težinu nepravilnosti, kao i na financijski gubitak koji iz toga proizlazi za fond o kojem je riječ.

29

Osim toga, iz članka 144. stavaka 1. i 2. Uredbe br. 1303/2013 proizlazi da, ako Komisija zaključi da država članica nije ispunila obveze koje ima na temelju članka 143. te uredbe, Komisija mora izvršiti financijske korekcije i ukinuti cijeli ili dio doprinosa Unije za operativni program o kojem je riječ, na način da ih temelji na pojedinačnim slučajevima utvrđene nepravilnosti i uzimajući u obzir to je li ta nepravilnost sustavne prirode. Ako nije moguće precizno utvrditi iznos nepravilnih izdataka iz fondova, Komisija primjenjuje fiksnu stopu ili ekstrapolacijsku financijsku korekciju, u skladu s načelom proporcionalnosti, uzimajući u obzir prirodu i težinu nepravilnosti. U tu svrhu Komisija može utvrditi ljestvicu paušalnih stopa korekcije koje se primjenjuju na povrede prava Unije ili nacionalnog prava koje treba kvalificirati kao „nepravilnosti” u smislu članka 2. točke 36. navedene uredbe.

30

Države članice također mogu utvrditi takvu ljestvicu paušalnih stopa korekcije na temelju članka 143. Uredbe br. 1303/2013, u vezi s njezinom uvodnom izjavom 120., kako bi pružile pravnu sigurnost „u skladu s načelom proporcionalnosti”.

31

Kako bi se konkretizirali kriteriji primjenjivi na financijske korekcije izvršene na temelju ljestvice paušalnih stopa korekcije, države članice mogu uzeti u obzir dokument kao što su Smjernice Komisije iz 2019., čak i ako ih one ne obvezuju. U točki 1.1. tih smjernica nadležnim tijelima država članica preporučuje se da „primijene kriterije i stope financijske korekcije utvrđene u ovim smjernicama pri ispravljanju nepravilnosti koje su otkrile njihove službe” (vidjeti po analogiji presudu od 8. lipnja 2023., ANAS, C‑545/21, EU:C:2023:451, t. 45.).

32

Međutim, iz točke 1.4. navedenih smjernica proizlazi da, kada nije moguće točno kvantificirati financijski učinak na dotično tržište, primjena paušalne stope financijske korekcije od 5 %, 10 %, 25 % ili 100 % iz članka 144. stavka 1. Uredbe br. 1303/2013 ipak mora uzeti u obzir prirodu i težinu utvrđene nepravilnosti kao i financijski gubitak koji iz toga proizlazi za fondove, tako da je primjenom takve stope poštovano načelo proporcionalnosti (vidjeti po analogiji presudu od 8. lipnja 2023., ANAS, C‑545/21, EU:C:2023:451, t. 46.).

33

Usto, iako se odluka Komisije i država članica može temeljiti na ljestvici paušalnih stopa korekcije, ipak utvrđivanje konačnog iznosa korekcije koji treba primijeniti nužno podrazumijeva provedbu pojedinačnog i detaljnog razmatranja, vodeći računa o svim posebnostima koje su svojstvene za utvrđenu nepravilnost u odnosu na elemente uzete u obzir pri sastavljanju te ljestvice, a koje mogu opravdati povećanje ili, nasuprot tomu, smanjenje korekcije (vidjeti u tom smislu presudu od 14. srpnja 2016., Wrocław – Miasto na prawach powiatu, C‑406/14, EU:C:2016:562, t. 48. i 49.).

34

Iz prethodno navedenog proizlazi da se, u načelu, iznos financijske korekcije ne smije automatski odrediti samo na temelju prethodno utvrđene ljestvice paušalnih stopa korekcije.

35

Kao treće, budući da sud koji je uputio zahtjev smatra da primjena nacionalnog propisa o kojem je riječ u glavnom postupku u praksi podrazumijeva da svaka povreda pravila o provedbi postupka javne nabave predstavlja „nepravilnost” u smislu članka 2. točke 36. Uredbe br. 1303/2013, koju treba sankcionirati automatskom primjenom prethodno utvrđene paušalne korekcije, važno je podsjetiti na to da načelo usklađenog tumačenja nacionalnog prava s pravom Unije nalaže, među ostalim, nacionalnim sudovima da uzmu u obzir cjelokupno nacionalno pravo i primijene metode tumačenja koje to pravo poznaje, kako bi se zajamčila puna djelotvornost prava Unije i da bi se došlo do rješenja koje je u skladu s ciljem koji se tim pravom želi postići (vidjeti u tom smislu presude od 24. siječnja 2012., Dominguez, C‑282/10, EU:C:2012:33, t. 27., i od 11. studenoga 2015., Klausner Holz Niedersachsen, C‑505/14, EU:C:2015:742, t. 34.).

36

Nacionalni sud ne može valjano smatrati da ne može protumačiti odredbu nacionalnog prava u skladu s pravom Unije samo zato što se ta odredba ustaljeno tumačila na način koji nije usklađen s tim pravom ili zato što su je nadležna nacionalna tijela primjenjivala na taj način (vidjeti u tom smislu presude od 19. travnja 2016., DI, C‑441/14, EU:C:2016:278, t. 34., i od 4. ožujka 2020., Telecom Italia, C‑34/19, EU:C:2020:148, t. 61.).

37

Ta je obveza usklađenog tumačenja ograničena općim načelima prava, uključujući načelo pravne sigurnosti, i ne može služiti kao temelj contra legem tumačenja nacionalnog prava (vidjeti osobito presude od 14. siječnja 2014., Association de médiation sociale, C‑176/12, EU:C:2014:2, t. 39., i od 21. siječnja 2021., Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, t. 62.).

38

Stoga je na sudu koji je uputio zahtjev da, s jedne strane, razmotri može li se nacionalni propis o kojem je riječ u glavnom postupku tumačiti na način da se samo povrede prava Unije ili nacionalnog prava koje štete ili bi mogle naštetiti proračunu Unije mogu kvalificirati kao „nepravilnosti” u smislu članka 2. točke 36. Uredbe br. 1303/2013. S druge strane, dužnost mu je utvrditi omogućuje li taj propis da se uzme u obzir, među ostalim, priroda i težina nepravilnosti i provedba „odgovarajuće korekcije” u smislu članka 143. stavka 2. te uredbe.

39

U slučaju da se takvo usklađeno tumačenje pokaže nemogućim, valja još podsjetiti na to da svaki nacionalni sud pred kojim se vodi postupak u okviru svoje nadležnosti ima obvezu, u skladu s načelom suradnje iz članka 4. stavka 3. UEU‑a, izuzeti iz primjene svaku odredbu nacionalnog prava koja je protivna izravno primjenjivom pravu Unije, kao što su odredbe Uredbe, i zaštititi prava koja se tim pravom dodjeljuju pojedincima (vidjeti u tom smislu presude od 8. rujna 2010., Winner Wetten, C‑409/06, EU:C:2010:503, t. 55., kao i od 21. siječnja 2021., Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, t. 31. i 63.).

40

S obzirom na prethodno navedeno, na postavljena pitanja valja odgovoriti tako da članak 143. stavak 2. Uredbe br. 1303/2013 treba tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis na temelju kojeg svaka povreda pravila o provedbi postupka javne nabave predstavlja „nepravilnost” u smislu članka 2. točke 36. te uredbe, koja automatski dovodi do primjene financijske korekcije čiji je iznos određen na temelju prethodno utvrđene ljestvice paušalnih stopa korekcije.

Troškovi

41

Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.