–

za estonskou vládu: M. Kriisa, jako zmocněnkyně,

–

za Evropskou komisi: D. Drambozova a J. Hradil, jako zmocněnci,

1

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 2 bodu 36 a čl. 143 odst. 2 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1303/2013 ze dne 17. prosince 2013 o společných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti, Evropském zemědělském fondu pro rozvoj venkova a Evropském námořním a rybářském fondu, o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti a Evropském námořním a rybářském fondu a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 (Úř. věst. 2013, L 347, s. 320).

2

Tato žádost byla podána v rámci sporu mezi obcí Svištov (Obština Svištov, Bulharsko) a vedoucím řídicího orgánu operačního programu „Rozvoj regionů“ 2014–2020 (Rakovoditel na Upravljavaštia organ na Operativna programa „Regioni v rastež“ 2014–2020) (dále jen „řídicí orgán“) ve věci rozhodnutí, kterým tento orgán uložil této obci finanční opravu z důvodu porušení pravidel pro určení uchazeče při zadávání veřejné zakázky.

Právní rámec

Unijní právo

Nařízení č. 1303/2013

3

Bod 120 odůvodnění nařízení č. 1303/2013 uvádí, že „[a]by se členským státům poskytla právní jistota, je vhodné přijmout zvláštní ustanovení a postupy v souladu se zásadou proporcionality pro finanční opravy členských států a [Evropské] [k]omise, pokud jde o fondy […]“.

4

Článek 2 tohoto nařízení, nadepsaný „Definice“, v bodech 36 a 37 stanoví:

5

Článek 143 uvedeného nařízení, nadepsaný „Finanční opravy prováděné členskými státy“, v odstavcích 1 a 2 stanoví:

6

Článek 144 téhož nařízení, nadepsaný „Kritéria pro finanční opravy“, v odstavcích 1 a 2 stanoví:

Pokyny Komise z roku 2019

7

Podle bodu 1.4 rozhodnutí Komise C(2019) 3452 final ze dne 14. května 2019, kterým se stanoví pokyny ke stanovení finančních oprav, jež se mají provést u výdajů financovaných Unií v případě nedodržení platných pravidel pro zadávání veřejných zakázek (dále jen „pokyny Komise z roku 2019“), nadepsaného „Kritéria, která je třeba vzít v úvahu při rozhodování o přiměřené sazbě opravy“, „není-li vzhledem k povaze nesrovnalosti možné finanční dopad přesně vyčíslit, zároveň nesrovnalost jako taková však může mít dopad na rozpočet, může Komise vypočítat výši opravy s přihlédnutím ke třem kritériím, a to povaze a závažnosti […] nesrovnalosti a výsledné finanční ztrátě pro fondy. To znamená, že finanční opravy provedené na základě stupnice paušálních sazeb uvedené v oddíle 2 těchto pokynů (5 %, 10 %, 25 % a 100 %) jsou v souladu se zásadou proporcionality. Tímto není dotčena skutečnost, že by se při výpočtu konečné výše opravy, jež má být uplatněna, měly vzít v úvahu všechny znaky zjištěné nesrovnalosti ve vztahu k prvkům, které byly zohledněny při stanovení této paušální sazby […]“.

Bulharské právo

8

Podle čl. 70 odst. 1 bodu 9 zákona o správě prostředků z evropských fondů se sdíleným řízením (Zakon za upravlenie na sredstvata ot evropejskite fondove pri spodeleno upravlenie, DV č. 101 ze dne 22. prosince 2015, změněný název – DV č. 51 ze dne 1. července 2022), ve znění použitelném na spor v původním řízení (DV č. 52 ze dne 9. června 2020) (dále jen „ZUSEFSU“), „[f]inanční podpora z [evropských strukturálních a investičních fondů] může být zcela nebo zčásti zrušena finanční opravou z důvodu nesrovnalosti, která představuje porušení pravidel pro určení úspěšného uchazeče uvedených v kapitole 4 a byla způsobena jednáním nebo opomenutím příjemce, jež má nebo by mohlo mít za následek poškození prostředků [evropských strukturálních a investičních fondů]“. Článek 70 odst. 2 ZUSEFSU stanoví, že „[p]řípady nesrovnalostí, které vedou k finančním opravám podle odst. 1 bodu 9, se uvedou v normativním aktu Rady ministrů“.

9

Článek 1 bod 1 nařízení o určování nesrovnalostí, které jsou důvodem pro provedení finančních oprav, jakož i o procentuálních indikátorech ke stanovení výše finančních oprav postupem podle zákona o správě prostředků z evropských strukturálních a investičních fondů (Naredba za posochvane na nerednosti, predstavljavašti osnovania za izvaršvane na finansovi korekcii, i protsentnite pokazateli za opredeljane razmera na finansovite korekcii po reda na Zakona za upravlenie na sredstvata ot Evropejskite strukturni i investicionni fondove) (DV č. 27 ze dne 31. března 2017), ve znění použitelném na spor v původním řízení (dále jen „nařízení“), stanoví „případy nesrovnalosti spočívající v porušení pravidel pro určení smluvní strany podle čtvrté kapitoly [ZUSEFSU] v důsledku jednání nebo opomenutí příjemce, které mají nebo by mohly mít za následek poškození prostředků evropských strukturálních a investičních fondů […] a které jsou důvodem pro finanční opravu podle čl. 70 odst. 1 bodu 9 [ZUSEFSU]“.

10

Podle čl. 2 odst. 1 a 2 nařízení jsou nesrovnalosti uvedené v čl. 1 bodě 1 a sazby finanční opravy, které se na ně uplatní, uvedeny v příloze č. 1 tohoto nařízení, včetně těch, k nimž došlo před nabytím účinnosti zákona o veřejných zakázkách.

Spor v původním řízení a předběžné otázky

11

Na základě smlouvy s řídicím orgánem získala obec Svištov dotaci na projekt v rámci operačního programu „Rozvoj regionů“ na období 2014–2020, který je částečně financován z Evropského fondu pro regionální rozvoj (EFRR).

12

Za účelem realizace tohoto projektu vyhlásila obec Svištov jakožto veřejný zadavatel podle vnitrostátního zákona o veřejných zakázkách otevřené zadávací řízení týkající se dvou částí. Na konci tohoto řízení byly podepsány dvě smlouvy se dvěma hospodářskými subjekty, z nichž každý byl prohlášen za úspěšného uchazeče pro jednu z těchto částí.

13

Při kontrole provedené na základě oznámení zjistil řídicí orgán nesrovnalost, kterou je stiženo uvedené řízení. Rozhodnutím ze dne 18. února 2022 proto tento orgán uplatnil vůči této obci finanční opravu ve výši 10 % částky poskytnuté dotace.

14

Rozsudkem ze dne 28. dubna 2022 Administrativen sad Veliko Tarnovo (správní soud ve Velikom Tarnově, Bulharsko), k němuž obec Svištov podala žalobu, toto rozhodnutí zrušil z důvodu, že nebylo porušeno žádné ustanovení vnitrostátního zákona o veřejných zakázkách, a že proto řízení o zadání veřejné zakázky na stavební práce není stiženo nesrovnalostí.

15

Řídicí orgán podal proti tomuto rozsudku kasační opravný prostředek k Varchoven administrativen sad (Nejvyšší správní soud, Bulharsko), který rozhodl, aniž rozsudek zrušil, že sporné skutečnosti představují nesrovnalost jiného druhu, která vyplývá z porušení ustanovení přílohy č. 1 nařízení a pro kterou je stanovena jiná sazba finanční opravy.

16

V návaznosti na nové oznámení provedl řídicí orgán novou kontrolu řízení projektu, na jejímž základě zjistil nesrovnalost vyplývající z porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek. Rozhodnutím ze dne 14. listopadu 2022 uplatnil vůči obci Svištov finanční opravu ve výši 5 % způsobilých nákladů obou smluv uzavřených s hospodářskými subjekty.

17

Tato obec podala proti tomuto rozhodnutí žalobu k Administrativen sad Veliko Tarnovo (správní soud ve Velikom Tarnově), který je předkládajícím soudem.

18

Tento soud uvádí, že řídicí orgán konstatoval existenci nesrovnalosti ve smyslu přílohy č. 1 nařízení, aniž zkoumal, zda unijní rozpočet utrpěl nebo mohl utrpět ztrátu, a aniž zohlednil závažnost dotčeného porušení, když uplatnil odpovídající sazbu finanční opravy stanovenou v této příloze.

19

Předkládající soud má za to, že ačkoli je čl. 70 odst. 1 bod 9 ZUSEFSU v souladu s čl. 2 bodem 36 nařízení č. 1303/2013, pokud jde o definici pojmu „nesrovnalost“, čl. 70 odst. 2 ZUSEFSU a článek 2 nařízení „zavádějí de facto nevyvratitelnou domněnku, že porušení vnitrostátního práva (včetně pravidel, kterými se řídí zadávání veřejných zakázek) uvedená v [tomto nařízení] jsou a priori považována za nesrovnalosti [ve smyslu čl. 2 bodu 36 nařízení č. 1303/2013], což s sebou nese rovněž domněnku skutečné nebo pravděpodobné škody způsobené těmito porušeními, jakož i domněnku příčinné souvislosti mezi porušením a škodou nebo možnou škodou“.

20

Vzhledem k tomu, že podle tohoto soudu použitelná vnitrostátní právní úprava ukládá řídicímu orgánu, aby stanovil výši splatné finanční opravy pouze na základě paušální sazby stanovené ve výše uvedené příloze, klade si tento soud otázku, zda tato právní úprava plně zaručuje uplatnění zásady proporcionality, jak vyplývá z čl. 143 odst. 2 nařízení č. 1303/2013.

21

Za těchto okolností se Administrativen sad Veliko Tarnovo (správní soud ve Velikom Tarnově) rozhodl přerušit řízení a předložit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

K předběžným otázkám

22

Podstatou obou otázek předkládajícího soudu, kterými je třeba se zabývat společně, je, zda čl. 143 odst. 2 nařízení č. 1303/2013 musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, podle níž každé porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek představuje „nesrovnalost“ ve smyslu čl. 2 bodu 36 tohoto nařízení, která automaticky vede k uplatnění finanční opravy, jejíž výše je určena na základě předem stanovené stupnice paušálních sazeb oprav.

23

Zaprvé je pojem „nesrovnalost“ definován v čl. 2 bodě 36 nařízení č. 1303/2013 jako jakékoli porušení ustanovení unijního nebo vnitrostátního právního předpisu týkajícího se jeho uplatňování, které vyplývá z jednání nebo opomenutí hospodářského subjektu, a v důsledku jehož je nebo by mohl být poškozen souhrnný rozpočet Unie tím, že by byl z rozpočtu Unie uhrazen neoprávněný výdaj. Existence takové nesrovnalosti tedy předpokládá splnění tří podmínek, a sice porušení použitelného práva, skutečnost, že takové porušení je důsledkem jednání nebo opomenutí hospodářského subjektu, a skutečné nebo potenciální poškození rozpočtu Unie (obdobně viz rozsudky ze dne 1. října 2020, Elme Messer Metalurgs, C‑743/18, EU:C:2020:767, body 50 a 51, jakož i ze dne 8. června 2023, ANAS, C‑545/21, EU:C:2023:451, body 27 a 29).

24

První podmínka se týká nejen porušení ustanovení unijního práva jako takových, ale i porušení ustanovení vnitrostátního práva, která se vztahují na operace podporované ze strukturálních fondů Unie, a tím přispívají k zajištění provádění unijního práva týkajícího se řízení projektů financovaných z těchto fondů (rozsudky ze dne 1. října 2020, Elme Messer Metalurgs, C‑743/18, EU:C:2020:767, bod 52, a ze dne 8. června 2023, ANAS, C‑545/21, EU:C:2023:451, bod 30).

25

Pokud jde o druhou podmínku, a sice že dotčená nesrovnalost je důsledkem jednání nebo opomenutí hospodářského subjektu, čl. 2 bod 37 nařízení č. 1303/2013 definuje „hospodářský subjekt“ jako jakoukoli fyzickou či právnickou osobu a ostatní subjekty, které se podílejí na provádění pomoci z fondů, s výjimkou členského státu při výkonu veřejných pravomocí.

26

Třetí podmínka vyžaduje, aby v důsledku porušení použitelného práva hospodářským subjektem „je nebo by mohl být“ poškozen souhrnný rozpočet Unie. Ze samotného znění čl. 2 bodu 36 tohoto nařízení, zejména z výrazu „by mohl být“, vyplývá, že ačkoli „nesrovnalost“ ve smyslu tohoto ustanovení nevyžaduje prokázání konkrétního finančního dopadu na rozpočet Unie, porušení použitelných pravidel je „nesrovnalostí“, pokud nelze vyloučit možnost, že toto porušení mělo dopad na rozpočet dotyčného fondu (rozsudky ze dne 6. prosince 2017, Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere, C‑408/16, EU:C:2017:940, body 60 a 61, jakož i ze dne 8. června 2023, ANAS, C‑545/21, EU:C:2023:451, bod 38).

27

Z výše uvedeného vyplývá, že jako „nesrovnalost“ ve smyslu čl. 2 bodu 36 nařízení č. 1303/2013 lze kvalifikovat pouze takové porušení, v důsledku jehož „je nebo by mohl být“ poškozen rozpočet Unie. Toto ustanovení tudíž brání tomu, aby jakékoli porušení unijního nebo vnitrostátního práva použitelného na operace podporované ze strukturálních fondů Unie bylo považováno za porušení, které automaticky poškozuje rozpočet Unie nebo může tento rozpočet vždy poškodit, a to bez ohledu na dopady takového porušení na tento rozpočet.

28

Zadruhé, pokud jde o stanovení výše finanční opravy, z čl. 143 odst. 1 a 2 nařízení č. 1303/2013 vyplývá, že je v prvé řadě na členských státech, aby vyšetřovaly jednotlivé a systémové nesrovnalosti a prováděly přiměřené finanční opravy v souvislosti s nesrovnalostmi zjištěnými u operací nebo operačních programů. Tyto opravy spočívají ve zrušení celého příspěvku na operační program z veřejných zdrojů nebo jeho části na základě kritérií souvisejících s povahou nesrovnalostí, jejich závažností, jakož i finanční ztrátou, která dotyčnému fondu vznikla.

29

Z článku 144 odst. 1 a 2 nařízení č. 1303/2013 kromě toho vyplývá, že pokud Komise dospěje k závěru, že členský stát nesplnil povinnosti, které pro něj vyplývají z článku 143 tohoto nařízení, musí provést finanční opravy a zrušit celý příspěvek Unie na dotčený operační program nebo jeho část, a to na základě jednotlivých případů zjištěných nesrovnalostí a s přihlédnutím k tomu, zda se jedná o systémovou nesrovnalost. Pokud nelze přesně vyčíslit výši nesprávných výdajů uplatněných u fondů, použije Komise finanční opravu na základě paušální sazby nebo extrapolace v souladu se zásadou proporcionality, přičemž zohlední zejména povahu a závažnost nesrovnalosti. Za tímto účelem může Komise stanovit stupnici paušálních sazeb oprav použitelných na porušení unijního nebo vnitrostátního práva, která musí být kvalifikována jako „nesrovnalosti“ ve smyslu čl. 2 bodu 36 uvedeného nařízení.

30

Členské státy mohou rovněž stanovit takovou stupnici paušálních sazeb oprav na základě článku 143 nařízení č. 1303/2013, vykládaného ve světle bodu 120 odůvodnění tohoto nařízení, s cílem poskytnout „v souladu se zásadou proporcionality“ právní jistotu.

31

Pro upřesnění kritérií použitelných na finanční opravy prováděné na základě stupnice paušálních sazeb oprav mohou členské státy zohlednit takový dokument, jako jsou pokyny Komise z roku 2019, i když pro ně nejsou závazné. V bodě 1.1 těchto pokynů se orgánům členských států doporučuje, aby „při opravě nesrovnalostí zjištěných jejich vlastními útvary uplatňovaly kritéria a sazby finančních oprav stanovené v těchto pokynech“ (obdobně viz rozsudek ze dne 8. června 2023, ANAS, C‑545/21, EU:C:2023:451, bod 45).

32

Z bodu 1.4 uvedených pokynů přitom vyplývá, že pokud není možné přesně vyčíslit finanční dopady na dotyčný trh, musí použití sazby paušální finanční opravy ve výši 5 %, 10 %, 25 % nebo 100 % stanovené v čl. 144 odst. 1 nařízení č. 1303/2013 přesto zohlednit povahu a závažnost zjištěné nesrovnalosti, jakož i finanční ztrátu, která z toho fondu vyplývá, tak aby uplatnění takové sazby bylo v souladu se zásadou proporcionality (obdobně viz rozsudek ze dne 8. června 2023, ANAS, C‑545/21, EU:C:2023:451, bod 46).

33

Mimoto, i když se Komise a členské státy mohou opřít o stupnici paušálních sazeb oprav, nic to nemění na tom, že určení konečné částky opravy, která má být použita, nutně znamená provedení individualizovaného a podrobného zkoumání s přihlédnutím ke všem zvláštnostem, jimiž se vyznačuje zjištěná nesrovnalost ve vztahu k údajům zohledněným při vyhotovení této stupnice a jež mohou odůvodnit uplatnění vyšší, či naopak snížené opravy (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 14. července 2016, Wrocław – Miasto na prawach powiatu, C‑406/14, EU:C:2016:562, body 48 a 49).

34

Z výše uvedeného vyplývá, že výše finanční opravy v zásadě nesmí být automaticky určena pouze na základě předem stanovené stupnice paušálních sazeb oprav.

35

Zatřetí v rozsahu, v němž má předkládající soud za to, že použití vnitrostátní právní úpravy dotčené v původním řízení de facto vede k tomu, že každé porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek představuje „nesrovnalost“ ve smyslu čl. 2 bodu 36 nařízení č. 1303/2013, která musí být sankcionována automatickým uplatněním předem stanovené paušální opravy, je třeba připomenout, že zásada konformního výkladu vnitrostátního práva s unijním právem ukládá vnitrostátním soudům zejména povinnost zohlednit veškeré vnitrostátní právo a použít metody výkladu jím uznané, aby zajistily plnou účinnost unijního práva a dosáhly výsledku, který bude v souladu s cílem sledovaným tímto právem (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 24. ledna 2012, Dominguez, C‑282/10, EU:C:2012:33, bod 27, a ze dne 11. listopadu 2015, Klausner Holz Niedersachsen, C‑505/14, EU:C:2015:742, bod 34).

36

Vnitrostátní soud se nemůže oprávněně domnívat, že ustanovení vnitrostátního práva nelze vyložit v souladu s unijním právem pouze z toho důvodu, že toto ustanovení je soustavně vykládáno způsobem, který není s tímto právem slučitelný, nebo že jej takovým způsobem uplatňují příslušné vnitrostátní orgány (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 19. dubna 2016, DI, C‑441/14, EU:C:2016:278, bod 34, a ze dne 4. března 2020, Telecom Italia, C‑34/19, EU:C:2020:148, bod 61).

37

Tato povinnost konformního výkladu je však omezena obecnými právními zásadami, včetně zásady právní jistoty, a nemůže sloužit jako základ pro výklad vnitrostátního práva contra legem (viz zejména rozsudky ze dne 14. ledna 2014, Association de médiation sociale, C‑176/12, EU:C:2014:2, bod 39, a ze dne 21. ledna 2021, Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, bod 62).

38

Je tedy na předkládajícím soudu, aby posoudil, zda vnitrostátní právní úprava dotčená v původním řízení může být vykládána v tom smyslu, že jako „nesrovnalosti“ ve smyslu čl. 2 bodu 36 nařízení č. 1303/2013 lze kvalifikovat pouze taková porušení unijního práva nebo porušení vnitrostátního práva, která poškozují nebo mohou poškodit rozpočet Unie. Dále mu přísluší určit, zda tato právní úprava umožňuje zohlednit zejména povahu a závažnost nesrovnalosti a uplatnit „přiměřenou opravu“ ve smyslu čl. 143 odst. 2 tohoto nařízení.

39

V případě, že by se takový konformní výklad ukázal jako nemožný, je třeba mít rovněž na paměti, že každý vnitrostátní soud, který rozhoduje v rámci svých pravomocí, má v souladu se zásadou spolupráce stanovenou v čl. 4 odst. 3 SEU povinnost nepoužít jakékoli ustanovení vnitrostátního práva, které je v rozporu s přímo použitelným unijním právem, jako jsou ustanovení nařízení, a chránit tak práva, která toto nařízení přiznává jednotlivcům (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 8. září 2010, Winner Wetten, C‑409/06, EU:C:2010:503, bod 55, jakož i ze dne 21. ledna 2021, Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, body 31 a 63).

40

S ohledem na výše uvedené je třeba na položené otázky odpovědět tak, že čl. 143 odst. 2 nařízení č. 1303/2013 musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, podle níž každé porušení pravidel pro zadávání veřejných zakázek představuje „nesrovnalost“ ve smyslu čl. 2 bodu 36 tohoto nařízení, která automaticky vede k uplatnění finanční opravy, jejíž výše je určena na základě předem stanovené stupnice paušálních sazeb oprav.

K nákladům řízení

41

Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.