1.

Denne sag giver Domstolen lejlighed til for første gang at udtale sig om foreneligheden af artikel 19 TEU med en national lovgivning, der tillader medlemmerne af et retsinspektorat, der har kompetence i disciplinærsager mod dommere og anklagere, at fortsætte med at udøve deres funktioner de facto og på ubestemt tid efter den lovbestemte periode for deres embede.

2.

Sagen vil også gøre det muligt for Domstolen at fortsætte sit arbejde med at fortolke forordning (EU) 2016/679 ( 2 ) ved at præcisere dels sin retspraksis om udpegning af den dataansvarlige i henhold til national ret, dels formålet med det retsmiddel, der er fastsat i forordningens artikel 79, stk. 1.

3.

Relevant i denne sag er artikel 19 TEU, artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) og databeskyttelsesforordningens artikel 4, 5, 32, 33 og 79.

4.

Artikel 117, stk. 2, i Konstitutsija na Republika Bulgaria (Republikken Bulgariens forfatning, herefter »den bulgarske forfatning«), i den version, der finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i hovedsagerne, bestemmer:

»Den dømmende magt er uafhængig. Under udøvelsen af deres hverv er dommere, lægdommere, anklagere og undersøgelsesdommere alene underlagt loven.«

5.

Denne forfatnings artikel 132a i den version, der finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i hovedsagerne, lyder således:

»(1)   Der oprettes et inspektionskorps inden for det øverste retsråd. Det består af en chefinspektør og ti inspektører.

(2)   Chefinspektøren vælges af nationalforsamlingen med et flertal på to tredjedele af dens medlemmer for en periode på fem år.

(3)   Inspektørerne vælges af nationalforsamlingen i overensstemmelse med den i stk. 2 fastsatte procedure for en periode på fire år.

(4)   Chefinspektøren og inspektørerne kan genvælges, dog kan de ikke genvælges for to på hinanden følgende embedsperioder.

[…]

(6)   Inspektoratet fører tilsyn med de judicielle myndigheders aktiviteter, uden at det berører dommeres, lægdommeres, anklageres og undersøgelsesdommeres uafhængighed i udøvelsen af deres hverv. Inspektoratet fører tilsyn med dommeres, anklageres og undersøgelsesdommeres integritet og interessekonflikter og med deres formueerklæringer og identificerer handlinger, der skader retsvæsenets omdømme, og handlinger, der er forbundet med krænkelse af dommeres, anklageres og undersøgelsesdommeres uafhængighed. Chefinspektøren og inspektørerne er uafhængige og er alene underlagt loven under udførelsen af deres hverv.

(7)   Inspektoratet handler ex officio, på initiativ af borgere, juridiske personer og statslige organer, herunder dommere, anklagere og undersøgelsesdommere.

[…]

(10)   Betingelserne og proceduren for valg og afskedigelse af chefinspektøren og inspektørerne samt for inspektionskorpsets organisation og funktion fastsættes ved lov.«

6.

Artikel 46 i Zakon za sadebnata vlast (lov om den dømmende myndighed) (DV nr. 64 af 7.8.2007) har følgende ordlyd:

»Nationalforsamlingen vælger chefinspektøren og hver af inspektørerne individuelt med et flertal på to tredjedele af medlemmerne.«

7.

Denne lovs artikel 54 fastsætter:

»(1)   Inspektoratet

[…]

[…]

[…]

(2)   Ved udøvelsen af det tilsyn, der er omhandlet i stk. 1, nr. 15, udfører inspektoratet de opgaver og udøver de beføjelser, der er fastsat i lov om beskyttelse af personoplysninger.

[…]«

8.

Artikel 175a, stk. 1, i den nævnte lov bestemmer:

»Dommere, anklagere og undersøgelsesdommere indgiver følgende erklæringer til [inspektoratet]:

[…]«

9.

Artikel 175b, stk. 4, i samme lov har følgende ordlyd:

»Dommere, anklagere og undersøgelsesdommere skal angive formue og indtægter for deres ægtefælle eller personer, som de lever i et faktisk samlivsforhold med, og for deres mindreårige børn.«

10.

Artikel 175e i lov om den dømmende myndighed fastsætter:

»(1)   Senest seks måneder efter udløbet af fristen for indgivelse af erklæringen kontrollerer [inspektoratet] rigtigheden af de oplyste forhold.

[...]

(6)   [Inspektoratet] kan indhente oplysninger fra de informationssystemer, der er omhandlet i artikel 56 og 56a i lov om kreditinstitutter. [Inspektoratets] chefinspektør og inspektørerne kan anmode Rajonen sad [(kredsdomstol)] i den retskreds, hvor den pågældende person har bopæl, om ophævelse af bankhemmeligheden, hvis der ikke er givet samtykke i henhold til artikel 62, stk. 5, nr. 1, i lov om kreditinstitutter. Samtykket gives skriftligt til [inspektoratet] uden notarbekræftelse af underskriften på en blanket, der er godkendt af chefinspektøren.«

11.

Artikel 62 i Zakon za kreditnite institutsii (lov om kreditinstitutter) (DV nr. 59 af 21.7.2006), i den version, der finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i hovedsagerne, bestemmer følgende:

»(1)   Bankansatte, medlemmer af bankernes ledelses- og tilsynsorganer, ansatte i den bulgarske nationalbank (BNB), ansatte og medlemmer af bestyrelsen for indskudsgarantifonden, likvidatorer, midlertidige administratorer og kuratorer samt alle andre personer, der arbejder for en bank, må ikke til egen fordel eller til gavn for deres familiemedlemmer videregive eller anvende oplysninger, der udgør bankhemmeligheder.

(2)   Bankhemmeligheden vedrører fakta og omstændigheder, der har betydning for saldi og transaktioner på bankens kunders konti og indlån.

[…]

(5)   Bortset fra videregivelse til BNB og til de formål og på de betingelser, der er fastsat i artikel 56, må banken kun give de i stk. 2 omhandlede oplysninger om individuelle kunder:

[…]

(6)   Retten kan endvidere give pålæg om videregivelse af de i stk. 2 nævnte oplysninger efter anmodning fra:

[…]

(7)   Dommeren ved Rajonen sad [(kredsdomstol)] træffer senest 24 timer efter modtagelsen af den i stk. 6 omhandlede anmodning en begrundet afgørelse med angivelse af den periode, som de i stk. 1 omhandlede oplysninger vedrører. Rettens afgørelse kan ikke appelleres.

[…]«

12.

Artikel 17 i Zakon za zasjtjita na litjnite danni (lov om beskyttelse af personoplysninger) (DV nr. 1, 4.1.2002) bestemmer:

»(1)   [Inspektoratet] overvåger og fører tilsyn med overholdelsen af [databeskyttelsesforordningen], denne lov og retsakter om beskyttelse af personoplysninger, når personoplysninger behandles af:

[…]«

13.

Artikel 39, stk. 1, i denne lov lyder som følger:

»I tilfælde af krænkelse af den registreredes rettigheder i henhold til [databeskyttelsesforordningen] og denne lov kan den registrerede anfægte den dataansvarliges og databehandlerens handlinger for en domstol i overensstemmelse med den procedure, der er fastsat i lov om forvaltningsproces.«

14.

Den 15. maj 2023 anmodede Inspektorat kam Vissjia sadeben savet (inspektoratet ved det øverste retsråd i Bulgarien, herefter »inspektoratet«) Sofijski rajonen sad (kredsdomstolen i Sofia, Bulgarien) om ophævelse af bankhemmeligheden med hensyn til oplysninger om formueforhold for flere dommere og anklagere og disses familiemedlemmer.

15.

Den forelæggende ret er af den opfattelse, at det for det første bør undersøges, om inspektoratet har kompetence til at indbringe en anmodning om ophævelse af bankhemmeligheden for den. I den forbindelse påpeger den, at inspektoratet, som blev oprettet ved en ændring af den bulgarske forfatning i 2007, består af en chefinspektør for retsvæsenet og ti inspektører, som vælges af parlamentet for en periode på henholdsvis fem og fire år. I det foreliggende tilfælde udløb embedsperioden for chefinspektøren og for alle inspektørerne i 2020, uden at parlamentet valgte nye medlemmer.

16.

Den forelæggende ret har anført, at Konstitutsionen sad (forfatningsdomstol, Bulgarien) ved dom af 27. september 2022 fastslog, at selv om embedsperioden for medlemmerne af inspektoratet er udløbet, ophører de ikke med at udøve deres virksomhed, før der er valgt nye medlemmer. På denne baggrund ønsker den forelæggende ret oplyst, om forlængelsen af disse medlemmers embedsperioder i henhold til EU-retten kan være til skade for denne myndigheds uafhængighed, for så vidt som den har beføjelse til at indlede disciplinærsager mod dommere. I bekræftende fald ønsker den forelæggende ret oplyst, hvilke kriterier der gør det muligt at afgøre, om en sådan forlængelse kan tillades.

17.

For det andet ønsker den forelæggende ret oplyst, hvilken rolle og hvilke forpligtelser der påhviler de nationale domstole, der giver inspektoratet adgang til personoplysninger om dommere og anklagere.

18.

Om dette punkt har den forelæggende ret anført, at personoplysninger med adresserne på flere dommere anklagere og med identiteten på deres familiemedlemmer blev offentliggjort på inspektoratets websted i 2019. Efter at have konstateret, at disse oplysninger var blevet videregivet i strid med loven, pålagde Komisia za zasjtjita na litjnite danni (kommission for beskyttelse af personoplysninger, Bulgarien) inspektoratet en bøde.

19.

I denne forbindelse ønsker den forelæggende ret oplyst, om den, såfremt databeskyttelsesforordningen finder anvendelse, skal kvalificeres som dataansvarlig som omhandlet i denne forordnings artikel 4, nr. 7). Den forelæggende ret har nærmere bestemt anført, at dens prøvelse ifølge den fortolkning af national ret, der gælder i Bulgarien, er begrænset til at fastslå, om de personer, for hvem bankhemmeligheden ønskes ophævet, er omfattet af forpligtelsen til at afgive en erklæring i henhold til lov om den dømmende myndighed. Den forelæggende ret har fremhævet, at hvis den domstol, der behandler en sådan begæring, skulle betegnes som dataansvarlig, ville den skulle sikre datasikkerheden i henhold til databeskyttelsesforordningens artikel 32-34.

20.

Den forelæggende ret ønsker endvidere oplyst, om en judiciel myndighed, der giver en statslig enhed adgang til oplysninger, der er omfattet af bankhemmeligheden, kan anses for en tilsynsmyndighed som omhandlet i databeskyttelsesforordningens artikel 51.

21.

Endelig skal det ifølge den forelæggende ret afgøres, om domstolene, inden de giver adgang til oplysningerne, skal sikre sig, at de foranstaltninger, som inspektoratet har truffet for at sikre, at oplysningerne behandles i overensstemmelse med loven, er tilstrækkelige. Den forelæggende ret ønsker bl.a. oplyst, om den, uanset om den kvalificeres som dataansvarlig eller tilsynsmyndighed, er forpligtet til af egen drift at foretage en sådan kontrol med henblik på at sikre en effektiv domstolsbeskyttelse som fastsat i databeskyttelsesforordningens artikel 79.

22.

På denne baggrund har Sofijski Rajonen sad (kredsdomstolen i Sofia) besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

23.

Der er indgivet skriftlige indlæg af inspektoratet, den bulgarske og den polske regering samt Europa-Kommissionen.

24.

Nærværende forslag til afgørelse er i overensstemmelse med Domstolens anmodning centreret om det første, det tredje og det sjette præjudicielle spørgsmål.

25.

Med sit første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, sammenholdt med chartrets artikel 47, skal fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning eller praksis, der tillader, at medlemmer af et inspektorat, der har beføjelser i forbindelse med disciplinærsager mod dommere og anklagere, fortsætter deres virksomhed ud over den lovbestemte embedsperiode. Den bulgarske og den polske regering samt inspektoratet har i deres skriftlige indlæg nedlagt påstand om, at Domstolen ikke har kompetence til at træffe afgørelse herom, og at sagen ikke kan antages til realitetsbehandling. Det skal også erindres, at det ifølge fast retspraksis tilkommer Domstolen selv at undersøge de omstændigheder, hvorunder den nationale ret har forelagt sagen, med henblik på at efterprøve sin egen kompetence eller formaliteten vedrørende den forelagte anmodning ( 3 ).

26.

Ifølge fast retspraksis har Domstolen ikke kompetence til at besvare et præjudicielt spørgsmål, når det er åbenbart, at den EU-retlige bestemmelse, som den anmodes om at fortolke, ikke kan finde anvendelse ( 4 ). Når en retlig situation ikke henhører under EU-rettens anvendelsesområde, har Domstolen ikke kompetence til at træffe afgørelse herom, og de af chartrets bestemmelser, som eventuelt er blevet påberåbt, kan ikke i sig selv danne grundlag for denne kompetence ( 5 ).

27.

Hvad for det første angår anvendelsen af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU anføres, at medlemsstaterne i henhold til denne bestemmelse skal tilvejebringe den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre borgerne, at deres ret til en effektiv retsbeskyttelse overholdes på de områder, der er omfattet af EU-retten. Det påhviler således medlemsstaterne at fastsætte et retsmiddel- og proceduresystem, som sikrer en effektiv domstolsprøvelse på de nævnte områder. Det fremgår for så vidt angår det materielle anvendelsesområde for artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU af Domstolens praksis, at denne bestemmelse omhandler »de områder, der er omfattet af EU-retten«, uafhængigt af den situation, hvori medlemsstaterne gennemfører EU-retten som omhandlet i chartrets artikel 51, stk. 1 ( 6 ).

28.

Artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU finder således navnlig anvendelse i forhold til enhver national retsinstans, der som domstol kan træffe afgørelse vedrørende spørgsmål om anvendelsen eller fortolkningen af EU-retten, og som således vedrører områder, der er omfattet af EU-retten. Dette synes således at være tilfældet for den forelæggende ret, som i sin egenskab af almindelig bulgarsk domstol kan anmodes om at træffe afgørelse vedrørende spørgsmål, der er forbundet med anvendelsen eller fortolkningen af EU-retten, og som i sin egenskab af »retsinstans« som defineret i EU-retten er en del af det bulgarske retsmiddel- og proceduresystem på de »områder, der er omfattet af EU-retten« som omhandlet i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, således at denne retsinstans skal opfylde kravene til en effektiv retsbeskyttelse. Det påpeges i øvrigt, at selv om organiseringen af den dømmende magt i medlemsstaterne, som den polske regering har anført, henhører under de sidstnævntes kompetence gælder det ikke desto mindre, at medlemsstaterne under udøvelsen af denne kompetence skal overholde de forpligtelser, der påhviler dem i henhold til EU-retten, og navnlig artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU ( 7 ).

29.

Det fremgår af anmodningerne om præjudiciel afgørelse, at den forelæggende ret modtog en anmodning fra medlemmer af inspektoratet, hvis embedsperiode var udløbet flere år tidligere, om at ophæve bankhemmeligheden for så vidt angår oplysninger om bankkonti tilhørende flere dommere og anklagere og disses familiemedlemmer. Henset til dette organs opgaver og beføjelser i disciplinærsager fandt den forelæggende ret, at en sådan situation, hvis lovlighed var blevet bekræftet af Konstitutsionen sad (forfatningsdomstol), var egnet til at rejse tvivl med hensyn til det krav om uafhængighed i medlemsstaternes retssystemer, der er fastsat i EU-retten, hvilket begrunder de spørgsmål, der er forelagt Domstolen. Artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU er imidlertid tiltænkt at skulle finde anvendelse i forbindelse med et søgsmål, der rejser spørgsmålet om, hvorvidt en national lovgivning eller praksis, der kan påvirke dommernes uafhængighed, er i overensstemmelse med EU-retten. Det er i den forbindelse vigtigt at fremhæve, at det i henhold til ovennævnte artikel påhviler enhver medlemsstat at sikre, at den disciplinærordning, der finder anvendelse på dommerne ved de nationale retsinstanser, der henhører under medlemsstatens retsmiddel- og proceduresystem på de områder, der er omfattet af EU-retten, overholder princippet om dommernes uafhængighed, ved navnlig at give mulighed for indgriben fra instanser, der selv opfylder de krav, som en effektiv domstolsbeskyttelse indebærer ( 8 ).

30.

Jeg anfører, at inspektoratet har gjort gældende, at oplysningerne om de pågældende dommere og anklageres bankkonti, som er genstand for hovedsagerne, i modsætning til, hvad den forelæggende ret har anført, ikke anvendes inden for rammerne af inspektoratets beføjelser til indberetning med henblik på at stille disse dommere disciplinært til ansvar, og at det hverken har beføjelse til at pålægge en disciplinær sanktion eller indlede en procedure af samme art, hvilket også er anført af den bulgarske regering og Kommissionen. Det påpeges i denne forbindelse, at Domstolen i henhold til kompetencefordelingen mellem Unionens retsinstanser og de nationale retter skal tage hensyn til de faktiske omstændigheder og de retsregler, som ifølge forelæggelsesafgørelserne er baggrunden for de præjudicielle spørgsmål. En anmodning om præjudiciel afgørelse kan således ikke behandles på grundlag af den fortolkning af national ret, som en medlemsstats regering støtter sig på ( 9 ).

31.

Det står tilbage, at det er ubestridt, at forelæggelsesafgørelserne indeholder en iboende selvmodsigelse for så vidt angår, og udelukkende på dette punkt, omfanget af inspektoratets beføjelser på området for disciplinær forfølgning af dommere og anklagere. Selv om Sofijski rajonen sad (kredsdomstolen i Sofia) således i det første præjudicielle spørgsmål har henvist til inspektoratets beføjelse til at pålægge dommere disciplinære sanktioner, har den ligeledes henvist til artikel 54, stk. 1, nr. 5 og 6, i lov om den dømmende myndighed, hvorefter inspektoratet »advarer« det kompetente kollegium i det øverste retsråd i tilfælde af overtrædelser og »indstiller til« sådanne sanktioner, og har nævnt inspektoratets »beføjelse til at indberette disciplinære forhold« ( 10 ), hvilken beføjelse dette organ og den bulgarske regering rent faktisk har beskrevet i deres respektive indlæg. Det kan derfor med sikkerhed lægges til grund, at inspektoratet har kompetence i forbindelse med disciplinærsager mod bulgarske dommere og anklagere, nemlig og i det mindste kompetencen til at indstille til indledning af en disciplinærsag vedrørende forhold, der er konstateret i forbindelse med inspektoratets tilsyn, idet Domstolen i øvrigt skal begrænse sig til indholdet af forelæggelsesafgørelserne vedrørende de mulige disciplinære konsekvenser ( 11 ) af undersøgelsen af de bankoplysninger, der er indhentet efter ophævelsen af bankhemmeligheden ( 12 ).

32.

Hvad for det andet angår chartrets artikel 47 skal det fremhæves, at anerkendelsen af retten til effektive retsmidler i en given sag forudsætter, at den person, som påberåber sig den, gør rettigheder eller friheder, som er sikret ved EU-retten, gældende, eller at denne person er genstand for retsforfølgning, der udgør en gennemførelse af EU-retten som omhandlet i chartrets artikel 51, stk. 1. Det er imidlertid ubestridt, at sagsbehandlingen i hovedsagerne dels ikke er kontradiktorisk, idet de personer, hvis oplysninger er genstand for anmodningen om adgang, ikke deltager heri og derfor ikke har mulighed for at påberåbe sig en krænkelse af nogen rettighed, dels ikke svarer til, at de pågældende udsættes for en retsforfølgning, der udgør en gennemførelse af EU-retten. Under disse omstændigheder finder chartrets artikel 47 ikke som sådan anvendelse på hovedsagerne. Når dette er sagt, skal der, eftersom artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU pålægger alle medlemsstaterne at tilvejebringe den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten, som omhandlet i bl.a. chartrets artikel 47, tages behørigt hensyn til sidstnævnte bestemmelse ved fortolkningen af denne artikel ( 13 ).

33.

Det påpeges, at i modsætning til, hvad inspektoratet har gjort gældende, er kravene i artikel 94 i Domstolens procesreglement, navnlig dem, der er fastsat i denne artikels litra c), opfyldt i det foreliggende tilfælde. Forelæggelsesafgørelserne indeholder således tilstrækkelige oplysninger til, at Domstolen kan forstå grundene til, at den forelæggende ret ønsker en fortolkning af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU og chartrets artikel 47 til brug for tvisterne i hovedsagerne. Med sit første spørgsmål søger denne ret nærmere bestemt oplyst, om disse bestemmelser er i strid med en national bestemmelse af forfatningsmæssig rang, som fortolket af Konstitutsionen sad (forfatningsdomstol), i henhold til hvilken medlemmer af inspektoratet forbliver i embedet ud over den lovbestemte varighed af deres embedsperiode. Den forelæggende ret ønsker at få afklaret en processuel problemstilling, som den skal tage stilling til in limine litis, eftersom den vedrører spørgsmålet om, hvorvidt en indbringelse for retten foretaget af en instans, der handler uden for den retlige ramme, der definerer dens funktion, er lovlig, og dermed selve rettens kompetence til at tage stilling til en anmodning indbragt af denne instans. Som det fremgår af Domstolens praksis, kan præjudicielle spørgsmål, der således tager sigte på at give den forelæggende ret mulighed for in limine litis at afgøre processuelle vanskeligheder såsom dem, der vedrører dens egen kompetence til at påkende en sag, der verserer for den, eller de retsvirkninger, der eventuelt skal gives en retsafgørelse, der potentielt er til hinder for en sådan sags videre behandling ved den nævnte ret, antages til realitetsbehandling i medfør af artikel 267 TEUF ( 14 ).

34.

Ikke desto mindre indebærer den omstændighed, at den præjudicielle fortolkning, som Domstolen anmodes om, skal være nødvendig som omhandlet i artikel 267 TEUF, at den forelæggende ret kan drage konsekvenserne af denne fortolkning ved i lyset heraf at vurdere lovligheden af det dokument, hvorved sagen er indbragt for retten, og i givet fald ved at erklære dette dokument for ulovligt. Selv om det i det foreliggende tilfælde ikke fremgår af forelæggelsesafgørelserne, at denne ret i henhold til reglerne i national ret kan handle på denne måde, tyder indholdet af den bulgarske regerings indlæg på, at dette kan være tilfældet. Det præciseres således heri, at den kompetente ret i forbindelse med den kontrol, som det tilkommer den at foretage i henhold til lov om kreditinstitutter, skal efterprøve, om påstanden om ophævelse af bankhemmeligheden er fremsat af en offentlig myndighed eller et offentligt organ, der er bemyndiget hertil, og dermed om anmodningerne i hovedsagerne hidrører fra chefinspektøren eller inspektørerne fra inspektoratet. En sådan præcisering af karakteren af den kompetente rets beføjelser bekræfter, at denne ret kan tage hensyn til Domstolens eventuelle besvarelse af det første præjudicielle spørgsmål, og at den fortolkning af de EU-retlige bestemmelser, der anmodes om heri, er udtryk for et objektivt behov i forbindelse med en afgørelse, som den forelæggende ret vil skulle træffe i hovedsagerne ( 15 ).

35.

Som det fremgår af Domstolens praksis, indebærer kravet om domstolenes uafhængighed i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, at reglerne om disciplinærsystemet for dommere frembyder de nødvendige garantier for at undgå enhver risiko for, at en sådan ordning anvendes som et system til politisk kontrol med retsafgørelsers indhold. Fastsættelse af regler, som bl.a. både definerer, hvilken adfærd der udgør disciplinærforseelser, og hvilke sanktioner der konkret finder anvendelse, som foreskriver et uafhængigt organs indgriben i henhold til en procedure, der fuldt ud garanterer rettighederne i chartrets artikel 47 og 48, bl.a. retten til forsvar, og som fastsætter en mulighed for at indbringe disciplinærorganers afgørelser for domstolene, udgør i denne forbindelse en helhed af væsentlige garantier med henblik på at bevare den dømmende magts uafhængighed. Idet udsigten til at indlede en disciplinær undersøgelse som sådan kan lægge pres på dem, der har til opgave at udøve dømmende myndighed, er det endvidere væsentligt, at det organ, der har kompetence til at gennemføre undersøgelserne og føre disciplinærsagen, herunder ved at foreslå indledning af en sådan procedure, handler objektivt og upartisk under varetagelsen af sine opgaver, og at dette organ med henblik herpå er beskyttet mod enhver udefrakommende indflydelse ( 16 ).

36.

I den foreliggende sag er den forelæggende ret i tvivl om, hvorvidt det er i overensstemmelse med princippet om dommeres uafhængighed, der er fastsat i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, at nationale regler og national praksis tillader, at medlemmerne af inspektoratet fortsætter deres virksomhed ud over den lovbestemte embedsperiode, der er fastsat i den bulgarske forfatning, henset til rækkevidden af dette organs opgaver og beføjelser. Som det fremgår af anmodningerne om præjudiciel afgørelse, er den forelæggende ret i tvivl om, hvorvidt der i en sådan situation kan foreligge risiko for udefra kommende indflydelse på inspektoratets aktiviteter, eller for at inspektoratet udsætter den dømmende magt for et utilbørligt pres.

37.

I lighed med en forlængelse af dommerembeder ud over den sædvanlige pensionsalder ( 17 ) er det min opfattelse, at det alene tilkommer medlemsstaterne at afgøre, om de vil tillade en forlængelse af embedsperioden for medlemmer af et forfatningsmæssigt organ, der har som opgaver at føre tilsyn med den dømmende magts virksomhed, at vurdere dommernes og anklagernes integritet og eventuelle interessekonflikter og i givet fald at indstille til det øverste retsråd at indlede disciplinærsager mod disse dommere og anklagere. Ikke desto mindre skal medlemsstaterne ved valget af deres respektive forfatningsmæssige model bl.a. overholde kravet om domstolenes uafhængighed, der følger af artikel 2 og artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU. De har således i henseende til retsstatsprincippet pligt til at søge at undgå enhver forringelse af deres lovgivning om retsvæsenets organisation ved at afholde sig fra at vedtage regler, som ville skade dommernes uafhængighed ( 18 ).

38.

Jeg er i denne henseende af den opfattelse, at en forlængelse af embedsperioden for medlemmerne af et retsinspektorat, der er begrundet i et alment hensyn angående behovet for institutionel kontinuitet, ikke i sig selv er tilstrækkelig til at konkludere, at der foreligger en tilsidesættelse af det ovennævnte uafhængighedsprincip ( 19 ), så meget desto mere som medlemmerne af et sådant organ ikke har til opgave at afgøre tvister som dommere, men at foretage undersøgelser og indstille, at der indledes disciplinær forfølgning, således at de ikke nødvendigvis skal opfylde alle de krav om uafhængighed og upartiskhed, der finder anvendelse på dommere ( 20 ).

39.

Det forholder sig ikke desto mindre således, at forlængelsen af de udløbne embedsperioder for medlemmerne af inspektoratet fandt sted inden for en særlig retlig ramme som følge af, at der var indtrådt en fastlåst situation med hensyn til valgprocessen for udnævnelse af deres efterfølgere. Bortset fra det manglende retsgrundlag (både hvad angår princippet om forlængelse og varigheden heraf ( 21 )), er det vigtigt at fremhæve, at chefinspektøren og inspektørerne kan genvælges, »men ikke for to på hinanden følgende perioder«, og at de i udøvelsen af deres funktioner »alene er underlagt loven«. Det fremgår således, at der er sket en forlængelse af embedsperioderne for medlemmerne af et forfatningsmæssigt organ, hvis legitimitet, der hviler på et oprindeligt valg for tidsbegrænsede embedsperioder, nu alene hviler på en vedtægtsmæssig ramme og overholdelse af legalitetsprincippet, selv om der hverken er fastsat nogen bestemmelse om kontinuitet, indtil der findes en løsning på den fastlåste situation, eller om en øjeblikkelig fornyelse af disse embedsperioder. Det således rejste spørgsmål om inspektoratets legitimitet, som henviser til samfundets tillid til det omhandlede organs virksomhed og accept af dets afgørelser, er desuden af særlig betydning i betragtning af, hvorledes en sag kan rejses ved dette organ, idet inspektorat kan handle ex officio, men også på »initiativ af borgere« eller offentlige myndigheder, »herunder dommere« ( 22 ). Under disse omstændigheder vil den faktiske og tidsubegrænsede forlængelse af embedsperioderne for medlemmerne af inspektoratet efter min opfattelse sandsynligvis skabe berettigede bekymringer vedrørende udøvelsen af dette organs beføjelser og funktioner som et redskab til at lægge pres på domstolenes judicielle virksomhed eller til politisk kontrol med denne virksomhed ( 23 ).

40.

Det tilkommer i sidste ende den forelæggende ret at tage stilling til dette spørgsmål, efter at den har foretaget de vurderinger, der er påkrævede til dette formål. Det skal nemlig anføres, at artikel 267 TEUF ikke giver Domstolen kompetence til at anvende EU-retlige regler på et bestemt tilfælde, men kun til at udtale sig om fortolkningen af traktaterne og retsakter vedtaget af Den Europæiske Unions institutioner. I henhold til fast retspraksis kan Domstolen imidlertid som led i det retslige samarbejde, der er indført ved artikel 267 TEUF, og på grundlag af sagsakterne forsyne en national ret med de EU-retlige fortolkningselementer, der kan være hensigtsmæssige for den ved vurderingen af den ene eller den anden EU-retlige bestemmelses virkninger. I denne henseende vil den forelæggende ret skulle vurdere de risici, der er forbundet med en forlængelse af embedsperioden for medlemmerne af inspektoratet, under hensyntagen til kravet om uafhængighed for dommere og anklagere og til den i hovedsagen omhandlede lovgivning som sådan og dens nationale retlige og faktiske sammenhæng ( 24 ).

41.

Hvad angår den i hovedsagerne omhandlede lovgivning ( 25 ), og for så vidt som den forelæggende ret har anmodet Domstolen om at udtale sig om, hvilke konsekvenser det har for kravet om dommeres uafhængighed, at inspektoratet fortsætter sin virksomhed efter udløbet af dets medlemmers embedsperioder, skal det undersøges, om de regler, der regulerer dette organs organisation og funktion, er udformet således, at de ikke kan give anledning til nogen rimelig tvivl hos borgerne med hensyn til, hvorvidt organets beføjelser og funktioner anvendes som middel til at lægge pres på den judicielle virksomhed eller som middel til politisk kontrol med denne virksomhed. Disse regler kan nemlig generelt påvirke organets praksis direkte og dermed forhindre eller tværtimod fremme iværksættelsen af disciplinærsager, som har til formål eller til følge at lægge pres på dem, der har til opgave at dømme, eller sikre en politisk kontrol med deres virksomhed ( 26 ).

42.

Det er for det første ubestridt, at betingelserne for udnævnelse af inspektoratets medlemmer afspejler en direkte forbindelse med den lovgivende magt, idet de vælges af parlamentsmedlemmerne med et flertal på to tredjedele. Dette krav om kvalificeret flertal har til formål at mindske risikoen for politisering af udnævnelser og dermed af inspektoratet, idet et sådant flertal i princippet kræver, at partipolitiske interesser overvindes, og at der derfor foretages et samstemmende valg af fagligt anerkendte personer. En mere pragmatisk tilgang fører til den konklusion, at effektiviteten af denne mekanisme, der har til formål at sikre politisk neutralitet for offentligt ansatte, er relativ, da den afhænger af den politiske kontekst i det enkelte land.

43.

I denne henseende følger det af de oplysninger, som Domstolen råder over, at proceduren for udnævnelse af inspektørerne, sammenholdt med deres beføjelser med hensyn til den dømmende magt, udgør en kilde til bekymring både for Den Europæiske Kommission for Demokrati gennem Ret (kaldet »Venedigkommissionen«) og for Kommissionen ( 27 ). Den førstnævnte har således henvist til, at et flertal på to tredjedele i bulgarsk sammenhæng ofte opnås gennem fordeling af »kvoter« i forbindelse med hemmelige politiske forhandlinger, hvilket tyder på, at hver inspektør i sidste ende kan tænkes at have visse politiske forpligtelser over for det ene eller andet parti ( 28 ). Hvad Kommissionen angår har den lagt vægt på vanskelighederne ved proceduren for udvælgelse af kandidater ved i sin rapport for 2020 om retsstatssituationen i Bulgarien at fremhæve den omstændighed, at inspektoratet selv fremsatte et forslag til ændring af lov om den dømmende myndighed med krav om, at chefinspektøren og inspektørerne bringes i forslag af andre organer, såsom plenarforsamlingerne i Varhoven kasatsionen sad (øverste kassationsdomstol, Bulgarien) og i Varhoven administrativen sad (øverste forvaltningsdomstol, Bulgarien) eller generalforsamlinger af dommere og anklagere eller faglige organisationer, snarere end af parlamentsmedlemmerne ( 29 ). I rapporten for 2023 anførte Kommissionen, at der ikke var gjort fremskridt med hensyn til vedtagelse af lovgivningsreformer med henblik på at forbedre inspektoratets funktionsmåde og undgå risikoen for politisk indflydelse bl.a. ved at inddrage retsvæsenets organer i udnævnelsen af dets medlemmer.

44.

For det andet følger det af artikel 132a, stk. 6, i den bulgarske forfatning, at opgaven for inspektoratet, som handler på baggrund af indberetninger men også ex officio, objektivt set er meget bred ( 30 ). Venedigkommissionen påpegede, at i en sammenhæng, der er kendetegnet ved, at der findes adskillige mekanismer for overvågning af de bulgarske dommere, er inspektoratets beføjelser defineret på en generel og upræcis måde og ofte overlapper det øverste retsråds beføjelser med risiko for indgreb og for forskydning af den reelle magt fra det sidstnævnte til det førstnævnte organ. Den fremhævede, at inspektoratet ud over sine undersøgelsesbeføjelser har mulighed for at sortere i disciplinærsagerne ved at henlægge »advarsler«, der er indgivet til det vedrørende en angivelig forseelse begået af en dommer ( 31 ).

45.

Spørgsmålet er, hvilke garantier der eventuelt er fastsat i den i hovedsagerne omhandlede lovgivning med henblik på at sikre, at inspektoratets medlemmer er uimodtagelige for udefrakommende påvirkning, navnlig direkte eller indirekte påvirkning fra den lovgivende og den udøvende magt, som kan påvirke deres afgørelser. Som anført er chefinspektøren og inspektørerne under udøvelsen af deres hverv »uafhængige og alene underlagt loven« i henhold til den bulgarske forfatnings artikel 132a. Det anføres endvidere, at inspektoratet gennemgår den del af den dømmende magts budgetforslag, der vedrører inspektoratet, og forelægger det for det øverste retsråd ( 32 ). Den bulgarske regering og inspektoratet er enige om at fremhæve, at der ikke er nogen juridisk mekanisme, der tillader nogen statsmagt, og især den lovgivende magt, der foretager udnævnelserne, at påvirke inspektoratets aktiviteter og nærmere bestemt de aktiviteter, der retter sig mod tilsynet med dommernes formueerklæringer. I henhold til artikel 57 i lov om den dømmende myndighed foretages tilsynet, der indgår i et årligt program, af hold, der udpeges ved lodtrækning, og i tilfælde af tilsyn, der foretages på baggrund af en underretning, udpeges inspektøren og de eksperter, der skal bistå inspektøren, ligeledes tilfældigt. Med forbehold for den forelæggende rets efterprøvelse ser det ud til, at inspektoratet inden for den bulgarske forfatningsmæssige organisation nyder en vis grad af organisatorisk, funktionel og finansiel autonomi, der kan forhindre direkte eller indirekte politisk indflydelse på dets medlemmer.

46.

Det skal imidlertid påpeges, at ifølge oplysningerne i forelæggelsesafgørelserne kan inspektoratets medlemmer afsættes ( 33 ). I Venedigkommissionens udtalelse (CDL-AD (2017) 018, punkt 58-60) er det anført, at den nationale lovgivning fastsætter, at inspektører, ligesom dommere, kan afsættes inden udløbet af deres embedsperiode for »alvorlig eller systematisk tilsidesættelse af officielle forpligtelser og for handlinger, der er skadelige for den dømmende magts anseelse«. Forslaget om afskedigelse kan indgives af en femtedel af medlemmerne af den bulgarske nationalforsamling eller af det øverste retsråds plenarforsamling. Selv om denne lovgivning kan forstås således, at den endelige afgørelse er overladt til den bulgarske nationalforsamling, er det Venedigkommissionens opfattelse, at en sådan afgørelse bør henhøre under det øverste retsråds beføjelser ( 34 ).

47.

Der skal tages hensyn til de garantier, som eventuelt er fastsat i den i hovedsagerne omhandlede lovgivning med henblik på at forhindre, at medlemmer af inspektoratet misbruger eller fortsætter med at misbruge deres beføjelser ( 35 ). Den forudgående konstatering af en vis institutionel autonomi for inspektoratet, uanset hvor positiv den måtte være med hensyn til beskyttelsen mod direkte eller indirekte indflydelse, gør det i denne forbindelse nødvendigt, at der fastsættes en ramme for dette organs aktiviteter, henset til arten og omfanget af dets opgaver og dets beføjelser.

48.

Det fremgår af de sagsakter, der er fremlagt for Domstolen, at inspektoratet i medfør af den i hovedsagerne omhandlede lovgivning er underlagt en forpligtelse til gennemsigtighed ( 36 ), og at det hvad nærmere bestemt angår tilsyn med dommeres formue ser ud til, med forbehold for den forelæggende rets efterprøvelse, at flere bestemmelser regulerer udøvelsen heraf. Den nationale lovgivning pålægger inspektoratet at offentliggøre erklæringerne fra samtlige dommere og anklagere og en liste over personer, der ikke har indgivet deres erklæring inden for de fastsatte frister, på sit websted, idet denne liste skal fjernes fra webstedet ved udgangen af det kalenderår, som den vedrører ( 37 ). For så vidt angår tilsynet med integritet og eventuelle interessekonflikter er proceduren for efterprøvelse af dommernes formueerklæringer begrænset til en periode på seks måneder. Selv om inspektoratet faktisk har beføjelse til at anmode den kompetente domstol om at ophæve bankhemmeligheden med henblik på at indhente oplysninger om dommere og anklageres indeståender og bankkontobevægelser, gælder det kun i tilfælde af, at de pågældende har nægtet adgang til disse data, og det fastsættes også udtrykkeligt i loven, at efterprøvelsen skal foretages ved at sammenligne de indberettede forhold med de indhentede oplysninger ( 38 ).

49.

Det forholder sig ikke desto mindre således, at Venedigkommissionen dels beklagede den utilstrækkelige præcision af reglerne vedrørende gennemførelsen af tilsyn og inspektoratets beføjelser, hvilket, som det er blevet påpeget, har ført til et overlap af kompetencer med det øverste retsråd, dels anbefalede, at inspektørernes undersøgelsesbeføjelser ikke skulle være ubegrænsede, men underlagt kontrol fra en uafhængig myndighed, f.eks. det øverste retsråd ( 39 ). Den fremhævede specifikt den vigtige rolle for chefinspektøren, som udsteder en bekendtgørelse, hvori inspektionsproceduren fastlægges, og giver overordnede organisatoriske og metodiske retningslinjer for driften af inspektoratet, og således har en beføjelse til at vedtage generelle regler, hvilket Venedigkommissionen har anbefalet at overlade til en anden enhed. Det fremhæves, at chefinspektøren ud over de årligt planlagte tilsyn har ret til at iværksætte ekstraordinære tilsyn motiveret af klager over dommere indgivet af enkeltpersoner og til at definere deres formål og tidsfrister. Chefinspektøren kan desuden »føre tilsyn med inspektørernes virksomhed« i konkrete tilfælde, og det ser ud til, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve, at chefinspektøren udgør en appelinstans i forhold til inspektørerne med beføjelse til at ændre eller omformulere »inspektionsrapporterne« som følge af indsigelser rettet til chefinspektøren af den dommer, som tilsynet vedrører ( 40 ).

50.

Jeg anfører i den forbindelse, at koncentrationen af betydelige beføjelser hos den ansvarlige for et organ, der har kompetence til at foretage undersøgelser og deltage i disciplinærsager, kan gøre det lettere for denne person at bruge disciplinærsystemet for dommere til at påvirke disses aktiviteter, for så vidt som det i praksis giver den ansvarlige et vidt skøn med hensyn til, om der skal træffes disciplinære foranstaltninger over for dommere, eller sagerne skal henlægges uden yderligere foranstaltninger. En lovgivning, der tillægger den ansvarlige for dette organ beføjelser som dem, der er tillagt chefinspektøren ved den i hovedsagerne omhandlede lovgivning, kan således give anledning til berettiget tvivl hos borgerne med hensyn til, hvorvidt organets beføjelser og funktioner anvendes som middel til at lægge pres på denne judicielle virksomhed eller som middel til politisk kontrol med denne virksomhed ( 41 ).

51.

Spørgsmålet om afgrænsning af inspektoratets virksomhed indebærer en efterprøvelse af, om der eventuelt findes garantier for en effektiv domstolsbeskyttelse for de berørte dommere og anklagere. I den foreliggende sag skal det påpeges, at den i hovedsagerne omhandlede procedure for ophævelse af bankhemmeligheden ikke er kontradiktorisk, at den kompetente rets prøvelse mildest talt er begrænset, og at dens afgørelse ikke kan appelleres ( 42 ). Det kan ikke desto mindre anføres, at forelæggelsesafgørelserne henviser til artikel 175h i lov om den dømmende myndighed, som giver de berørte personer mulighed for at afgive skriftlige forklaringer og fremlægge beviser i forbindelse med den kontrol af de indberettede oplysninger, som inspektoratet foretager efter indsendelsen af oplysninger om saldi og bevægelser på de pågældendes bankkonti. Venedigkommissionen anfører, at resultaterne af en inspektion formuleres skriftligt og forelægges den pågældende dommer, der kan fremsætte indsigelser over for chefinspektøren, som skal give et begrundet svar ( 43 ).

52.

Den forelæggende ret er ligeledes berettiget til at tage hensyn til den måde, hvorpå dette organ udfører sine forfatningsmæssige opgaver, og den måde, hvorpå det udøver sine forskellige beføjelser, og navnlig om det efter udløbet af medlemmernes embedsperiode gør dette på en måde, der kan rejse tvivl om dets uafhængighed af den lovgivende og den udøvende magt ( 44 ).

53.

Det fremgår af anmodningerne om præjudiciel afgørelse, at den eneste hændelse, som den forelæggende ret har henvist til i forbindelse med inspektoratets aktiviteter, vedrører ulovlig offentliggørelse af personoplysninger vedrørende flere dommere og anklagere på dets websted i 2019, hvorefter dette organ blev pålagt en bøde. Bortset fra, at denne omstændighed ligger forud for forlængelsen af de omhandlede embedsperioder, kan den ikke betragtes som et eksempel på udefrakommende direkte eller indirekte påvirkning fra den udøvende eller den lovgivende magt, eller som udtryk for vedvarende magtmisbrug fra medlemmerne af inspektoratet, der har til formål eller til følge at udøve et pres på dem, der har til opgave at dømme eller sikre et politisk tilsyn med inspektørernes virksomhed. Ifølge den forelæggende rets oplysninger skyldtes den påtalte offentliggørelse nemlig en individuel fejl begået af en af inspektoratets ansatte, som hverken var chefinspektøren eller en inspektør, og den pågældende, som havde undladt at foretage en forudgående anonymisering af oplysningerne, blev som følge heraf afskediget.

54.

Blandt de relevante forhold i den nationale retlige og faktiske sammenhæng, som den forelæggende ret skal tage hensyn til, er varigheden af forlængelsen af embedsperioderne, i det foreliggende tilfælde mere end tre år på det tidspunkt, hvor sagen blev indbragt for den forelæggende ret. Som svar på den forelæggende rets synspunkt om, at inspektoratet fortsætter med at udøve sin virksomhed »uden en klart defineret slutdato«, har den bulgarske regering og inspektoratet i denne henseende henvist til, at Konstitutsionen sad (forfatningsdomstol) i sin dom fra 2022 klart fastslog, at varigheden af den periode, hvori inspektoratet udøver sin virksomhed, afhænger af indtrædelsen af en bestemt fremtidig begivenhed, idet denne periode nemlig varer »indtil nationalforsamlingen har foretaget valg af chefinspektøren eller inspektørerne«.

55.

Det er ubestridt, at medlemmerne af inspektoratet fortsatte med at udøve deres virksomhed efter udløbet af deres embedsperiode, fordi nationalforsamlingen ikke var i stand til at vælge deres efterfølgere i 2020. De sagsakter, der er fremlagt for Domstolen, indeholder imidlertid ikke oplysninger, der gør det muligt at antage, at denne situation bliver afhjulpet inden for en overskuelig fremtid. Ud over fraværet af enhver juridisk mekanisme, der kan bidrage til at løse den fastlåste situation – i form af en nedsættelse af det krævede kvalificerede flertal eller en overførsel af udnævnelseskompetencen til en neutral enhed – påpeges det som symptomatisk, at der er ikke mindre end fem andre uafhængige tilsynsmyndigheder, der også fungerer på grundlag af en udløbet embedsperiode ( 45 ). Det ser således ud til, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve, at varigheden af inspektørernes udøvelse af deres virksomhed efter udløbet af deres embedsperiode afhænger af indtrædelsen af en fremtidig begivenhed, uden at der foreligger en bestemt dato herfor, hvilket indebærer at varigheden af forlængelsen af inspektørernes embedsperiode kan betegnes som tidsubestemt. Mens en suspension af inspektoratets aktiviteter i en tidsubestemt periode som følge af den fastlåste situation med hensyn til udnævnelsesprocessen utvivlsomt er bekymrende, er en ubestemt forlængelse af dets medlemmers embedsperiode lige så bekymrende.

56.

Det forekommer mig nemlig, at de berettigede betænkeligheder, der er nævnt ovenfor, med hensyn til udvælgelsen af kandidater til inspektørstillinger, metoden hvorefter de berørte udnævnes, muligheden for at afsætte dem ved en femtedel af parlamentsmedlemmerne, overlapningen af beføjelser mellem inspektoratet og det øverste retsråd på grund af de gældende reglers unøjagtighed og omfanget af chefinspektørens beføjelser, forværres af, at medlemmerne af inspektoratet fortsætter deres aktiviteter på grundlag af embedsperioder, der udløb i januar eller februar 2020 ( 46 ). Uanset fraværet i de sagsakter, der er indgivet til Domstolen, af et konkret eksempel på et tilsyn eller en indstilling om disciplinær forfølgning, som kunne give anledning til bekymring for udefrakommende indflydelse eller magtmisbrug fra inspektoratets side, øger forlængelsen af et sådant organs virksomhed uden præcise og bestemte tidsmæssige grænser kun risikoen for, at noget sådant sker ( 47 ).

57.

Ud over den usikkerhed, der er forbundet med udviklingen i inspektoratets medlemmers individuelle situationer, vil en på forhånd ubegrænset forlængelse af de berørtes embedsperioder, uden at der tages skridt til at afhjælpe den fastlåste situation med hensyn til fornyelse af dette organ i den nærmeste fremtid, medføre, at den forfatningsmæssige bestemmelse, der regulerer dette organ, mister enhver mening og giver anledning til, henset til inspektoratets sammensætning og funktion, berettiget tvivl i offentligheden om, hvorvidt inspektoratet er uimodtageligt for påvirkninger udefra, navnlig i forhold til direkte eller indirekte påvirkninger fra den lovgivende magt, men også om, hvorvidt det er neutralt i forhold til de interesser, som står over for hinanden, og kan således føre til, at denne instans ikke fremstår som uafhængig og upartisk, hvilket kan skade den tillid, som domstolene skal indgyde borgerne i et demokratisk samfund ( 48 ). I en sådan situation kan inspektoratet ikke anses for at være i stand til under alle omstændigheder at være hævet over enhver mistanke om partiskhed ( 49 ).

58.

Forlængelse af embedsperioden for medlemmer af et organ som inspektoratet bør efter min opfattelse kun tillades undtagelsesvis og som en overgangsforanstaltning, hvilket forudsætter, at der hurtigst muligt sker en tilbagevenden til det normale, og er derfor vanskeligt forenelig med en streng anvendelse af princippet om kontinuitet, som ikke under tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet må føre til muligheden for på ubestemt tid at forlænge en udløbet embedsperiode, som i det foreliggende tilfælde ikke umiddelbart kunne forlænges. En dokumenteret forlængelse på mere end tre år af embedsperioderne for medlemmerne af inspektoratet uden nogen rimelig udsigt til, at der vil blive fundet en løsning på den fastlåste situation med hensyn til udnævnelsesprocessen i den nærmeste fremtid, er ikke af ekstraordinær og forbigående karakter. Endelig vil jeg tilføje, at den funktionelle status quo på ingen måde er egnet til at ansvarliggøre den forsømmelige politiske myndighed, som i givet fald ønsker at fastholde personer, der har en passende politisk indstilling, og at undgå en fornyelse af inspektoratet på grundlag af en mere åben metode til udvælgelse af kandidater.

59.

Henset til ovenstående betragtninger skal det første præjudicielle spørgsmål besvares med, at artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, sammenholdt med chartrets artikel 47, skal fortolkes således, at bestemmelsen er til hinder for en lovgivning, som i national retspraksis fortolkes således, at det tillades medlemmerne af et organ, der er valgt af parlamentet for en på forhånd fastsat tidsbegrænset embedsperiode, der ikke kan forlænges i to på hinanden følgende perioder, og som har beføjelse til at føre tilsyn med dommeres og anklageres virksomhed og integritet samt at indstille, at der indledes disciplinær forfølgning mod dem, at fortsætte med de facto at udøve deres hverv på ubestemt tid efter udløbet af deres embedsperiode, uden at der tages skridt, der er egnede til inden for den nærmeste fremtid at finde en løsning på den fastlåste situation med hensyn til processen med at forny medlemmerne af dette organ, når denne lovgivning ikke er udformet på en sådan måde, at den ikke kan give anledning til berettiget tvivl i offentligheden om dette organs udøvelse af sine beføjelser og funktioner som middel til at lægge pres på disse dommeres og anklageres virksomhed eller til at udøve politisk kontrol med denne virksomhed.

60.

Med det tredje præjudicielle spørgsmål anmodes Domstolen om at tage stilling til, om en ret, der giver en statslig myndighed tilladelse til at få adgang til personoplysninger om dommeres, anklageres og disses familiers bankkonti, skal afgøre, med hvilke hjælpemidler og til hvilke formål der må foretages behandling, og derfor kan kvalificeres som »dataansvarlig« som omhandlet i databeskyttelsesforordningens artikel 4, nr. 7).

61.

For at besvare dette spørgsmål er det nødvendigt at definere omfanget og stedet for »behandlingen« af de i hovedsagerne omhandlede personoplysninger ( 50 ).

62.

I den forbindelse skal det fremhæves, at begrebet »behandling« omfatter enhver aktivitet – med eller uden brug af automatisk behandling – som personoplysninger eller en samling af personoplysninger gøres til genstand for, f.eks. »indsamling«, »søgning«, »brug« og »videregivelse ved transmission, formidling eller enhver anden form for overladelse«. Desuden kan behandlingen af personoplysninger bestå af en eller flere operationer, som hver især omfatter en af de forskellige faser, som kan indeholde en behandling af personoplysninger ( 51 ).

63.

Det fremgår af anmodningerne om præjudiciel afgørelse, at den judicielle myndighed gav tilladelse til, at en bank meddelte inspektoratet oplysninger om dommeres, anklageres og disses familiemedlemmers konti og indeståender. Disse oplysninger, som banken opbevarede, blev derefter gjort til genstand for indsamling, søgning og brug af inspektoratet med henblik på at påvise en eventuel interessekonflikt. Det følger heraf, at udleveringen af oplysninger, der er omfattet af bankhemmeligheden, og som er bevilget af den judicielle myndighed, udgør en behandling, der indgår i en proces, som består af flere faser, der successivt involverer banken, den judicielle myndighed og inspektoratet.

64.

På dette grundlag skal det afgøres, om den ret, der giver tilladelse til en sådan videregivelse, kan kvalificeres som »dataansvarlig« som omhandlet i databeskyttelsesforordningens artikel 4, nr. 7).

65.

I denne forbindelse skal det erindres, at det formål, der forfølges med databeskyttelsesforordningen, som det fremgår af dens artikel 1 samt første og tiende betragtning hertil, bl.a. består i at sikre et højt beskyttelsesniveau for fysiske personers grundlæggende rettigheder og frihedsrettigheder, navnlig deres ret til privatliv i forbindelse med behandlingen af personoplysninger, som er fastsat i chartrets artikel 8, stk. 1, og i artikel 16, stk. 1, TEUF. Med henblik herpå har EU-lovgiver vedtaget en bred definition ( 52 ) af begrebet »dataansvarlig«, der har til formål at sikre en effektiv og fuldstændig beskyttelse af de berørte personer ( 53 ).

66.

Begrebet »dataansvarlig« er uløseligt forbundet med den kontrol, en person eller enhed udøver over behandlingen af personoplysninger ( 54 ). I databeskyttelsesforordningens artikel 4, nr. 7), defineres »dataansvarlig« nærmere bestemt som en fysisk eller juridisk person, en offentlig myndighed, en institution eller et andet organ, der alene eller sammen med andre afgør, til hvilke formål og med hvilke hjælpemidler der må foretages behandling af personoplysninger ( 55 ). Det fremgår ligeledes af denne artikel, at hvis formålene og hjælpemidlerne til en sådan behandling er fastlagt i bl.a. medlemsstaternes nationale ret, kan den dataansvarlige eller de specifikke kriterier for udpegelse af denne fastsættes i denne ret.

67.

Det følger således af ordlyden af denne artikel, at identifikationen af den dataansvarlige er baseret på to metoder. Det er nemlig nødvendigt at undersøge, om en person eller en enhed alene eller sammen med andre fastlægger formålene med og hjælpemidlerne til behandlingen, eller om disse formål og hjælpemidler er fastsat i national ret.

68.

Såfremt fastsættelsen af formål og hjælpemidler således sker i national ret, skal det ifølge den seneste retspraksis undersøges, om denne nationale ret udpeger den dataansvarlige eller fastsætter de specifikke kriterier for udpegelsen af denne. Udpegelsen af den dataansvarlige i henhold til national ret kan ikke blot være eksplicit, men også implicit. I sidstnævnte tilfælde kræves det ikke desto mindre, at denne fastsættelse følger tilstrækkeligt klart af den rolle, den opgave og de beføjelser, som er tillagt den pågældende person eller enhed ( 56 ).

69.

I den foreliggende sag fremgår det af anmodningerne om præjudiciel afgørelse, at inspektoratet i henhold til artikel 132a, stk. 6, i den bulgarske forfatning bl.a. er ansvarligt for at føre tilsyn med dommeres og anklageres integritet og interessekonflikter. I denne henseende kontrollerer den i overensstemmelse med lov om den dømmende myndighed ( 57 ) de erklæringer om formue og interesser, som dommere og anklagere skal indsende til den. Inspektoratet offentliggør disse erklæringer på sit websted og opbevarer dem i et offentligt elektronisk register ( 58 ). Det fremgår i øvrigt af artikel 20 i lov om beskyttelse af personoplysninger, at inspektoratets medlemmer er forpligtede til ikke at videregive oplysninger, der i henhold til loven er omfattet af tavshedspligt, og som de har fået kendskab til i forbindelse med deres arbejde.

70.

For at udføre sine opgaver kan inspektoratet indhente oplysninger fra et pengeinstitut om dommeres, anklageres og disses familiemedlemmers konti og indskud. Sagen for den forelæggende ret indgår i denne sammenhæng. Hvis de registrerede ikke har givet samtykke til en sådan videregivelse, kan inspektoratet i henhold til artikel 175e, stk. 6, i lov om den dømmende myndighed og artikel 62, stk. 6, i lov om kreditinstitutter anmode Rajonen sad (kredsdomstol) om at pålægge banken at videregive data, der er omfattet af bankhemmeligheden.

71.

I henhold til artikel 62, stk. 7, i sidstnævnte lov træffer Rajonen sad (kredsdomstol) afgørelse senest 24 timer efter modtagelse af anmodningen med angivelse af den periode, som de oplysninger, der er omfattet af bankhemmeligheden, vedrører. Det fremgår af de oplysninger, som den forelæggende ret har fremlagt ( 59 ), og af den bulgarske regerings indlæg ( 60 ), at Rajonen sad (kredsdomstol) begrænser sig til at efterprøve dels, om anmodningen er indgivet af en offentlig myndighed eller et offentligt organ som omhandlet i artikel 62, stk. 6, i lov om kreditinstitutter, dels om de personer, hvis konti er genstand for en anmodning om ophævelse af bankhemmeligheden, er underlagt indberetningspligten som omhandlet i lov om den dømmende myndighed.

72.

Det følger af det foregående, at Rajonen sad (kredsdomstol) inden for rammerne af den procedure, der er fastsat i bulgarsk ret, således som den forelæggende ret har fremhævet, kun foretager en formel efterprøvelse af de anmodninger om udlevering af oplysninger, der er omfattet af bankhemmeligheden, som inspektoratet indgiver til denne domstol.

73.

I den forbindelse vil jeg påpege, at den domstol, til hvilken inspektoratet indgiver anmodningerne, skal træffe afgørelse om disse anmodninger inden for en særlig kort frist uden at kunne vurdere hverken relevansen af denne udlevering i forhold til formålet om at afsløre interessekonflikter eller måden, hvorpå disse oplysninger stilles til rådighed for og efterfølgende kan anvendes af inspektoratet. Banken sender i øvrigt disse oplysninger direkte til inspektoratet, som skal sikre fortroligheden heraf. Denne myndighed undersøger dommernes, anklagernes og disses familiemedlemmers konti for at kontrollere størrelsen af deres formue og – i overensstemmelse med den opgave, inspektoratet har fået overdraget i den bulgarske forfatning – føre tilsyn med dommeres og anklageres integritet og efterprøve, om der eventuelt foreligger interessekonflikter.

74.

Jeg udleder af disse oplysninger, at retten ikke har kompetence til at afgøre, til hvilket formål og med hvilke hjælpemidler der må foretages behandling af personoplysninger, der er omfattet af bankhemmeligheden.

75.

Det er derimod åbenbart, at bulgarsk ret i det mindste implicit har fastlagt formålet med og hjælpemidlerne til behandlingen af disse oplysninger og udpeget inspektoratet som dataansvarlig som omhandlet i databeskyttelsesforordningens artikel 4, nr. 7).

76.

Tilsvarende følger det af denne fastlæggelse af formålene med og hjælpemidlerne til behandlingen, at den ret, der giver tilladelse til videregivelsen af disse oplysninger til inspektoratet, ikke er blevet udpeget af den bulgarske lovgiver til at udøve et sådant ansvar, henset til den rolle, de opgaver og de beføjelser, der er tillagt den i henhold til national ret. Jeg mener i øvrigt, at den blotte omstændighed, at videregivelsen af disse oplysninger er betinget af en tilladelse fra en ret, ikke er tilstrækkelig til, at denne ret kan kvalificeres som »dataansvarlig« for disse oplysninger. Det følger nemlig af det ovenstående, at det eneste formål med tilladelsen er at sætte inspektoratet i stand til at behandle de personoplysninger, som det har modtaget fra banken, i overensstemmelse med de formål og hjælpemidler, der er fastsat i bulgarsk ret.

77.

På baggrund af samtlige disse forhold er det min opfattelse, at den domstol, som giver en offentlig myndighed adgang til oplysninger om saldoen på dommeres, anklageres og disses familiemedlemmers bankkonti, alene betinget af, at den først efterprøver, at anmodningen er indgivet af en sådan myndighed, og at anmodningen vedrører personer, der er underlagt en forpligtelse til at indberette deres formue, ikke kan anses for at være ansvarlig for behandlingen af personoplysninger som omhandlet i databeskyttelsesforordningens artikel 4, nr. 7), i henset til den rolle, de opgaver og de beføjelser, som domstolen er tillagt i henhold til national ret.

78.

Det sjette præjudicielle spørgsmål er stillet uafhængigt af Domstolens besvarelse af det tredje og det fjerde spørgsmål. Den forelæggende ret ønsker nærmere bestemt oplyst, om databeskyttelsesforordningens artikel 79, stk. 1, sammenholdt med chartrets artikel 47, pålægger den judicielle myndighed, som træffer afgørelse om videregivelse af personoplysninger efter anmodning indgivet af en statslig myndighed, af egen drift at sikre beskyttelsen af de personer, hvis oplysninger er berørt, ved at kræve, at myndigheden fremlægger oplysninger om de sikkerhedsforanstaltninger, der er truffet i henhold til databeskyttelsesforordningens artikel 33, stk. 3, litra d), og om den effektive gennemførelse heraf, når det er velkendt, at den nævnte myndighed tidligere har begået et brud på persondatasikkerheden.

79.

Den forelæggende ret har i denne henseende anført, at processen for retten ikke er kontradiktorisk, for så vidt som de personer, som er berørt af anmodningen om videregivelse af oplysninger om saldoen på dommeres, anklageres og disses familiemedlemmers bankkonti, ikke er parter for denne instans ( 61 ). Den vurderer, at hvis den som krævet i den bulgarske lovgivning skulle begrænse sig til en rent formel undersøgelse af disse anmodninger, ville de berørte personer blive frataget retten til et effektivt retsmiddel, der er beskyttet af bestemmelserne i databeskyttelsesforordningens artikel 79, stk. 1, sammenholdt med chartrets artikel 47.

80.

Det følger heraf, at det for at besvare dette præjudicielle spørgsmål er nødvendigt at afgøre, om disse bestemmelser pålægger den ret, der træffer afgørelse i en sådan sag, en forpligtelse til ex officio at undersøge, om de foranstaltninger, der skal forhindre ethvert efterfølgende brud på datasikkerheden for de personoplysninger, der ønskes udleveret, er tilstrækkelige.

81.

Efter min mening følger det af formålet med bestemmelserne i databeskyttelsesforordningens artikel 79, stk. 1, at dette spørgsmål kun kan besvares benægtende.

82.

I denne henseende mener jeg, at den problemstilling vedrørende sikkerheden af oplysninger, der er omfattet af bankhemmeligheden, som den forelæggende ret har rejst, bør ses i lyset af de forpligtelser, der påhviler den dataansvarlige, og hvis hovedtræk skal nævnes.

83.

For det første er den dataansvarlige forpligtet til at forhindre ethvert brud på persondatasikkerheden. Nærmere bestemt er den i henhold til databeskyttelsesforordningens artikel 5, stk. 2, ansvarlig for at overholde de principper for behandling af disse oplysninger, der er fastsat i denne artikels stk. 1, og skal kunne påvise, at disse principper overholdes. Navnlig skal den dataansvarlige i overensstemmelse med princippet om personoplysningers integritet og fortrolighed, der er fastsat i nævnte forordnings artikel 5, stk. 1, litra f), sikre, at sådanne oplysninger behandles på en måde, der sikrer tilstrækkelig sikkerhed for oplysningerne under anvendelse af passende tekniske eller organisatoriske foranstaltninger. I henhold til forordningens artikel 32, stk. 1, skal disse foranstaltninger sikre et sikkerhedsniveau, der passer til den risiko, som behandlingen indebærer.

84.

For det andet er den dataansvarlige forpligtet til at reagere på ethvert brud på persondatasikkerheden. I denne henseende pålægger databeskyttelsesforordningens artikel 33, stk. 1, den dataansvarlige at anmelde bruddet på persondatasikkerheden til den kompetente tilsynsmyndighed ved i overensstemmelse med denne artikels stk. 3, litra d), at beskrive de foranstaltninger, som den dataansvarlige foreslår truffet for at håndtere bruddet på persondatasikkerheden, herunder, hvis det er relevant, foranstaltninger for at begrænse dets mulige skadevirkninger.

85.

Det er i sammenhæng med disse bestemmelser, at formålet med det retsmiddel, der er fastsat i databeskyttelsesforordningens artikel 79, stk. 1, skal undersøges. Det skal i denne forbindelse anføres, at EU-lovgiver i forordningens kapitel VIII med overskriften »Retsmidler, ansvar og sanktioner« har indført forskellige retsmidler ved administrative eller judicielle myndigheder til fordel for de personer, der er berørt af behandlingen af personoplysninger, idet det præciseres, at ethvert af disse retsmidler skal kunne anvendes, »uden at dette berører« de andre retsmidler ( 62 ).

86.

For det første fastsætter databeskyttelsesforordningens artikel 77, stk. 1, at enhver registreret har ret til at indgive klage til en tilsynsmyndighed, hvis den registrerede finder, at behandlingen af personoplysninger vedrørende vedkommende overtræder denne forordning. For det andet har enhver fysisk eller juridisk person i henhold til forordningens artikel 78, stk. 1, ret til effektive retsmidler over for en juridisk bindende afgørelse truffet af en tilsynsmyndighed vedrørende vedkommende.

87.

Endelig garanterer databeskyttelsesforordningens artikel 79, stk. 1, med overskriften »Adgang til effektive retsmidler over for en dataansvarlig eller databehandler« enhver registreret retten til at indgive klage, hvis vedkommende finder, at vedkommendes rettigheder i henhold til denne forordning er blevet krænket som følge af behandling af vedkommendes personoplysninger i strid med denne forordning. Ifølge Domstolens praksis fritager denne artikel ikke den registrerede for sin forpligtelse efter denne forordnings artikel 82, stk. 1, til at bevise, at vedkommende faktisk har lidt materiel eller immateriel skade ( 63 ).

88.

Efter min opfattelse følger det utvetydigt af ordlyden af de to sidstnævnte artikler, at formålet med et søgsmål mod en dataansvarlig eller en databehandler er at genoprette den skade, der er forårsaget af den forudgående tilsidesættelse af de rettigheder, der er tillagt ved databeskyttelsesforordningen. Derimod kan det på ingen måde udledes af ordlyden af disse artikler, at en domstol har pligt til forebyggende at efterprøve, om den dataansvarlige for personoplysningerne har truffet foranstaltninger, der kan forhindre enhver efterfølgende krænkelse af disse rettigheder.

89.

Under disse omstændigheder er det nødvendigt at fastslå, hvilken betydning bestemmelserne i chartrets artikel 47 har for fortolkningen af databeskyttelsesforordningens artikel 79, stk. 1.

90.

Som det fremgår af 141. betragtning til denne forordning ( 64 ), har bestemmelserne i forordningens artikel 79, stk. 1, til formål at gennemføre den ret til effektive retsmidler, der er fastsat i chartrets artikel 47. Med andre ord har EU-lovgiver allerede indarbejdet denne ret ved udarbejdelsen af bestemmelserne om den klageadgang, som den registrerede har over for den dataansvarlige.

91.

Det følger heraf, at karakteren af de retsmidler, der er fastsat i databeskyttelsesforordningens artikel 77, stk. 1, artikel 78, stk. 1, og artikel 79, stk. 1, i henhold til Domstolens retspraksis skal fastlægges i overensstemmelse med retten til effektiv retsbeskyttelse. Ud fra dette synspunkt tilkommer det medlemsstaterne inden for rammerne af deres procesautonomi at sikre, at de nærmere regler for udøvelsen af denne klageret giver de berørte personer konkret mulighed for at sikre beskyttelsen af de rettigheder, som de er tillagt ved denne forordning ( 65 ).

92.

Det er i lyset af alle disse forhold, at den rolle, som den forelæggende ret er blevet tildelt af den bulgarske lovgiver, skal analyseres.

93.

Det er korrekt, at retten i henhold til det valg, som den bulgarske lovgiver har foretaget, inden for rammerne af en ikke-kontradiktorisk procedure kun foretager en rent formel kontrol af de af inspektoratet fremsatte anmodninger om videregivelse af oplysninger om saldoen på dommeres, anklageres og disses familiemedlemmers bankkonti. På denne baggrund og til trods for dens begrænsede beføjelser følger det på ingen måde af databeskyttelsesforordningens artikel 79, stk. 1, at denne ret, inden den træffer afgørelse om disse anmodninger, skal have beføjelse til ex officio at efterprøve, om de foranstaltninger, der er truffet for at forebygge eventuelle senere brud på sikkerheden af disse personoplysninger, er tilstrækkelige.

94.

Af de grunde, som jeg har redegjort for ovenfor, er jeg nemlig af den opfattelse, at den nationale lovgivning har udpeget inspektoratet som dataansvarlig for de oplysninger, der er omfattet af bankhemmeligheden, og som den judicielle myndighed har truffet afgørelse om at videregive. Det følger heraf, at inspektoratet i denne egenskab er forpligtet til at træffe alle de foranstaltninger, der er fastsat i databeskyttelsesforordningen, og som er egnede til at sikre sikkerheden af de oplysninger, som det har indhentet.

95.

Ud fra denne synsvinkel er det for at overholde den ordning, der er indført ved databeskyttelsesforordningen, tilstrækkeligt, at de personer, der er berørt af denne videregivelse, i overensstemmelse med denne forordnings artikel 79, stk. 1, i tilfælde af, at de rettigheder, som de er tillagt ved den nævnte forordning, tilsidesættes, kan anlægge sag mod inspektoratet i henhold til processuelle regler, der sikrer overholdelsen af retten til en effektiv domstolsbeskyttelse, som er fastsat i chartrets artikel 47 ( 66 ).

96.

På baggrund af alt det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen svarer, at databeskyttelsesforordningens artikel 79, stk. 1, sammenholdt med chartrets artikel 47, med forbehold for ovennævnte forhold, ikke kræver, at en domstol, der i henhold til national ret efter en ikke-kontradiktorisk procedure har til opgave at træffe afgørelse om en anmodning om videregivelse af oplysninger om saldoen på dommeres, anklageres og disses familiemedlemmers bankkonti, ex officio skal efterprøve, om den dataansvarlige har truffet passende foranstaltninger for at forebygge yderligere brud på datasikkerheden for disse personoplysninger.

97.

På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer det første, det tredje og det sjette spørgsmål fra Sofijski rajonen sad (kredsdomstolen i Sofia, Bulgarien) på følgende måde: