I.

Introducere

1.

Prin recursul formulat, Banca Centrală Europeană (BCE) solicită anularea Hotărârii Tribunalului Uniunii Europene din 26 aprilie 2018, Espírito Santo Financial (Portugalia)/BCE ( 2 ), prin care s‑a anulat decizia BCE din 1 aprilie 2015 (denumită în continuare „decizia în litigiu”) privind respingerea în parte a cererii de acces la anumite documente referitoare la decizia BCE din 1 august 2014, în măsura în care privea cuantumul creditului care apare în extrasele din procesul‑verbal ce conține decizia Consiliului guvernatorilor BCE (denumit în continuare „Consiliul guvernatorilor”) din 28 iulie 2014, precum și informațiile ocultate din propunerile Comitetului executiv al BCE din 28 iulie și 1 august 2014.

2.

În susținerea recursului, BCE invocă un motiv unic prin care arată că Tribunalul a considerat în mod eronat că, atunci când refuză accesul la informațiile referitoare la conducerea politicii monetare, ea este obligată să furnizeze o motivare care să permită să se înțeleagă și să se verifice în ce modalitate, în mod concret și efectiv, accesul la aceste informații ar aduce atingere interesului public în ceea ce privește confidențialitatea deliberărilor organelor sale de decizie.

3.

Această cauză dă astfel ocazia Curții să se pronunțe cu privire la problema fundamentală de a stabili care dintre principiul confidențialității și principiul transparenței se aplică în privința deliberărilor unuia dintre organele de decizie ale BCE, dilemă care trebuie să fie rezolvată atât în temeiul Deciziei 2004/258/CE ( 3 ), cât și al dreptului primar.

II.

Cadrul juridic

A.

Statutul SEBC și al BCE

4.

Articolul 10.4 din Protocolul (nr. 4) privind Statutul Sistemului European al Băncilor Centrale (SEBC) și al BCE ( 4 ) (denumit în continuare „Statutul SEBC și al BCE”) prevede:

B.

Regulamentul de procedură al BCE

5.

Articolul 23.1 din Decizia BCE/2004/2 ( 5 ), intitulat „Confidențialitatea documentelor BCE și accesul la acestea”, prevede în esență că lucrările organelor de decizie ale BCE și ale oricărui comitet sau grup înființat de acestea sunt confidențiale, cu excepția cazului în care Consiliul guvernatorilor autorizează președintele să facă public rezultatul deliberărilor.

C.

Decizia 2004/258

6.

În conformitate cu articolul 1, Decizia 2004/258 urmărește „definirea condițiilor și a limitelor în funcție de care BCE acordă acces public la documentele BCE”.

7.

Potrivit articolului 2 alineatul (1) din Decizia 2004/258, „[o]rice cetățean al Uniunii și orice persoană fizică sau juridică rezidentă sau având sediul social într‑un stat membru are drept de acces la documentele BCE, sub rezerva condițiilor și limitelor definite în prezenta decizie”.

8.

Articolul 4 din Decizia 2004/258, intitulat „Excepții”, prevede la alineatul (1) litera (a) și la alineatele (3) și (6):

–

confidențialitatea deliberărilor organelor de decizie ale BCE;

III.

Istoricul cauzei și decizia în litigiu

9.

Espírito Santo Financial (Portugalia), SGPS, SA (denumită în continuare „ESF”) este o societate holding de drept portughez care face obiectul unei proceduri de insolvență. Ea era unul dintre principalii acționari ai Banco Espírito Santo SA (denumită în continuare „BES”).

10.

Întrucât se confrunta cu presiuni financiare, iar poziția lichidității sale se deteriora, BES a recurs, începând din luna mai 2014, la operațiuni de creditare ale Eurosistemului și a început să primească, începând din luna iulie 2014, lichidități de urgență furnizate de Banco de Portugal, banca centrală a Portugaliei.

11.

La 23 iulie 2014, Consiliul guvernatorilor BCE a decis mai întâi să nu se opună, până la următoarea reuniune ordinară, furnizării lichidităților de urgență către BES în limita unui anumit plafon.

12.

Ulterior, la propunerea Comitetului executiv al BCE din 28 iulie 2014, Consiliului guvernatorilor BCE a decis, în aceeași zi, să mențină accesul BES la „instrumentele de creditare ale politicii monetare”, „înghețând” creditul în curs furnizat BES, sucursalelor și filialelor sale prin intermediul instrumentelor menționate „la nivelul actual”. În consecință, cuantumul creditului furnizat acestor entități prin intermediul operațiunilor de creditare ale Eurosistemului a fost plafonat la nivelul la care se afla la data de 28 iulie 2014.

13.

În continuare, la propunerea Comitetului executiv al BCE din 1 august 2014, Consiliul guvernatorilor BCE a decis, în aceeași zi, printre altele, să suspende accesul BES și al sucursalelor sale la instrumentele de creditare ale politicii monetare din motive de prudență și a dispus ca BES să ramburseze, cel târziu la 4 august 2014, în întregime creditul acordat în cadrul Eurosistemului. Această decizie a fost consemnată într‑un proces‑verbal în care figura de asemenea plafonul furnizării lichidităților de urgență care putea fi acordat BES de către Banco de Portugal.

14.

În aceste împrejurări, autoritățile portugheze au decis să supună BES unei proceduri de rezoluție. Ulterior, a fost inițiată o procedură de insolvență împotriva ESF.

15.

Prin scrisoarea din 5 noiembrie, ESF a solicitat BCE accesul la decizia Consiliului guvernatorilor din 1 august 2014, precum și la toate documentele aflate în posesia BCE legate „într‑un fel sau altul” de această decizie.

16.

BCE a răspuns la această scrisoare și a acordat ESF, printre altele, un acces parțial la propunerile Comitetului executiv al BCE din 28 iulie și 1 august 2014, precum și la extrase din procesele‑verbale ce conțin deciziile din 28 iulie și 1 august 2014.

17.

Prin scrisoarea din 4 februarie 2015, ESF a adresat BCE o cerere de confirmare, în care a considerat că motivarea furnizată de BCE pentru a justifica refuzul accesului integral la anumite documente solicitate era prea vag și general. În plus, ESF a solicitat accesul, pe de o parte, la cuantumurile care au fost ocultate în extrasele din procesele‑verbale ce conțin deciziile Consiliului guvernatorilor din 28 iulie și 1 august 2014, puse la dispoziția sa, și anume cuantumul creditului acordat BES, sucursalelor și filialelor sale, precum și cuantumul plafonului furnizării lichidităților de urgență care putea fi acordat BES, și, pe de altă parte, la anumite informații care au fost ocultate în propunerile Comitetului executiv din 28 iulie și 1 august 2014.

18.

Prin scrisoarea din 1 aprilie 2015, după ce a prelungit termenul de răspuns la cererea de confirmare, BCE a divulgat ESF informații suplimentare care figurează în propunerile Comitetului executiv din 28 iulie și 1 august 2014. În rest, în aplicarea articolului 4 din Decizia 2004/258, BCE a confirmat refuzul de a acorda accesul la cuantumurile ocultate în extrasele din procesele‑verbale ce conțin deciziile Consiliului guvernatorilor din 28 iulie și 1 august 2014, precum și la anumite pasaje eliminate din propunerile Comitetului executiv din 28 iulie și 1 august 2014.

IV.

Procedura în fața Tribunalului și hotărârea atacată

19.

Prin acțiunea formulată, ESF a solicitat anularea deciziei implicite adoptate de BCE la 4 martie 2015, anularea deciziei în litigiu, precum și obligarea BCE la plata cheltuielilor de judecată.

20.

BCE a solicitat respingerea acestei acțiuni și obligarea ESF la plata cheltuielilor de judecată.

21.

Tribunalul a anulat decizia în litigiu, în măsura în care BCE a refuzat accesul la cuantumul creditului care apare în extrasele din procesul‑verbal ce conține decizia Consiliului guvernatorilor din 28 iulie 2014, precum și la informațiile ocultate din propunerile Comitetului executiv al BCE din 28 iulie și 1 august 2014. Tribunalul a respins în rest acțiunea.

V.

Procedura în fața Curții și concluziile părților

22.

Prin cererea depusă la grefa Curții la 5 iulie 2018, BCE a introdus prezentul recurs.

23.

Mai întâi, BCE solicită Curții anularea punctului 1 din dispozitivul hotărârii atacate. În continuare, ea solicită Curții respingerea cererii și în ceea ce privește refuzul său de a divulga cuantumul creditului din extrasele din procesele‑verbale în care se consemnează decizia Consiliului guvernatorilor din 28 iulie 2014 sau, în subsidiar, trimiterea cauzei spre rejudecare la Tribunal. În sfârșit, ea solicită obligarea ESF la plata a două treimi din cheltuielile de judecată și a BCE la plata unei treimi din cheltuielile de judecată.

24.

În susținerea recursului formulat, BCE invocă un motiv unic întemeiat pe o eroare de drept săvârșită de Tribunal în interpretarea articolului 10.4 din Statutul SEBC și al BCE și a articolului 4 alineatul (1) litera (a) prima liniuță din Decizia 2004/258. Prin intermediul acestui motiv, ea critică punctele 124 și 161 din hotărârea atacată coroborate cu punctele 54-56 și 75-81 din aceasta. Mai precis, BCE consideră că Tribunalul a statuat în mod eronat că, atunci când a refuzat accesul la informațiile care figurează în extrasele din procesul‑verbal ce conține decizia din 28 iulie 2014, BCE era obligată să furnizeze o motivare care să permită să se înțeleagă și să se verifice în ce modalitate, în mod concret și efectiv, accesul la aceste informații ar fi adus atingere interesului public în ceea ce privește confidențialitatea deliberărilor organelor sale de decizie.

25.

BCE susține, în recursul formulat, că principiul confidențialității reuniunilor Consiliului guvernatorilor, consacrat, în ceea ce privește dreptul primar, de articolul 10.4 din Statutul SEBC și al BCE, este reafirmat la articolul 4 alineatul (1) litera (a) prima liniuță din Decizia 2004/258. Ea arată că această din urmă dispoziție trebuie să facă obiectul unei interpretări conforme cu acest principiu.

26.

Or, în ședință, BCE a admis că există o anumită tensiune între articolul 4 alineatul (1) litera (a) din Decizia 2004/258 și dispozițiile relevante ale dreptului primar. Ea apreciază că trebuie să se remedieze această tensiune prin interpretarea Deciziei 2004/258 în lumina dreptului primar și a principiului confidențialității deliberărilor organelor de decizie ale BCE.

27.

ESF solicită Curții respingerea recursului și obligarea BCE la plata cheltuielilor de judecată.

VI.

Analiză

28.

Astfel cum s‑a prezentat mai sus, în recursul formulat, BCE invocă un motiv unic întemeiat pe o eroare de drept săvârșită de Tribunal în interpretarea articolului 10.4 din Statutul SEBC și al BCE și a articolului 4 alineatul (1) litera (a) prima liniuță din Decizia 2004/258.

29.

Este necesar să se arate că argumentele BCE, invocate în susținerea acestui motiv, nu repun în discuție validitatea Deciziei 2004/258, ci se referă în esență la faptul că această decizie nu poate fi înțeleasă ca stabilind modalități de acces la documente care contrazic dreptul primar.

30.

Ținând seama de argumentele invocate de BCE, vom prezenta, mai întâi, dispozițiile relevante ale dreptului primar în materie de acces la documentele BCE și în special la rezultatele deliberărilor organelor sale de decizie. Astfel, vom circumscrie principiul care guvernează accesul la astfel de documente (secțiunea A). În continuare, vom examina, în raport cu acest principiu, implicațiile faptului că Consiliul guvernatorilor poate decide să divulge rezultatul deliberărilor sale (secțiunea B). În sfârșit, vom determina, în lumina tuturor acestor considerații, conținutul obligației de motivare în cazul unui refuz al accesului la documente întemeiat pe articolul 4 alineatul (1) litera (a) prima liniuță din Decizia 2004/258 (secțiunea C).

A.

Principiul aplicabil în privința accesului la documentele BCE pe planul tratatelor

31.

Trebuie să observăm de la bun început că principiul transparenței este înscris la articolele 1 și 10 TUE, precum și la articolul 15 TFUE ( 6 ), aceste dispoziții constituind, în ceea ce privește dreptul primar, fundamentul cadrului juridic care guvernează accesul la documentele deținute de instituțiile Uniunii. Astfel, preluând rolul articolul 255 TCE, articolul 15 TFUE, introdus ca urmare a intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona, a extins domeniul de aplicare al principiului transparenței în dreptul Uniunii ( 7 ).

32.

Mai precis, articolul 15 alineatul (3) primul paragraf TFUE prevede dreptul de acces la documentele instituțiilor Uniunii de care dispune orice cetățean al Uniunii și orice persoană fizică sau juridică, care are reședința sau sediul statutar într‑un stat membru, drept care este reafirmat la articolul 42 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene. Corolarul dreptului de acces la documente sunt obligațiile de transparență care revin acestor instituții. Limitele dreptului de acces la documente și ale obligațiilor de transparență, astfel cum prevede articolul 15 alineatul (3) al doilea paragraf TFUE, se stabilesc prin regulamente.

33.

Cu toate acestea, potrivit articolului 15 alineatul (3) al patrulea paragraf TFUE, dispozițiile articolului 15 alineatul (3) primul paragraf TFUE se aplică Curții de Justiție a Uniunii Europene și Băncii Europene de Investiții, precum și BCE numai în cazul în care exercită funcții administrative. În acest cadru, Curtea a statuat deja că condițiile care reglementează accesul la documentele care sunt deținute de una dintre instituțiile menționate la articolul 15 alineatul (3) al patrulea paragraf TFUE referitoare la activitatea neadministrativă a acestei instituții nu pot fi stabilite prin regulamente adoptate în temeiul articolului 15 alineatul (3) al doilea paragraf TFUE ( 8 ).

34.

Deducem că obligațiile de transparență care revin BCE în situațiile în care BCE exercită funcții neadministrative trebuie să fie distinse de cele care revin acesteia în situațiile în care exercită funcții administrative.

35.

Faptul că, în cazul în care exercită funcții neadministrative, în conformitate cu articolul 282 TFUE, în special în materie de conducere a politicii monetare, BCE nu este supusă obligațiilor de transparență astfel cum se aplică în situațiile vizate la articolul 15 alineatul (3) primul și al doilea paragraf TFUE se justifică tocmai prin prisma naturii acestor activități ( 9 ). Astfel, nu trebuie să se piardă din vedere că, conducând această politică, BCE are un rol considerabil în menținerea stabilității prețurilor și a sistemului financiar.

36.

În ceea ce privește, în special, Consiliul guvernatorilor, acestuia îi este încredințată sarcina esențială a formulării politicii monetare ( 10 ). Pe de altă parte, astfel cum ilustrează prezenta cauză, Consiliul guvernatorilor participă, printre altele, la procesele care au ca obiectiv acordarea fondurilor, prin operațiunile de creditare ale Eurosistemului, entităților aflate în dificultate financiară. A pune la dispoziție anumite date deținute de BCE în cursul acestor procese numai celor care le‑au solicitat ar putea, în anumite cazuri, să creeze un risc de speculație economică excesivă. Acest risc ar putea compromite obiectivele urmărite de BCE ( 11 ).

37.

În aceste împrejurări, pentru ca BCE să își poată exercita misiunile în mod autonom și eficace, trebuie de asemenea să se protejeze procesul decizional al organelor sale de orice presiune externă, ceea ce se poate asigura prin confidențialitatea acestui proces ( 12 ). Același este motivul pentru care dreptul Uniunii prevede și alte dispoziții care urmăresc în esență să apere BCE de orice presiune politică pentru a‑i permite să îndeplinească în mod eficient obiectivele asociate misiunilor sale, prin intermediul exercitării independente a competențelor specifice de care dispune în aceste scopuri ( 13 ).

38.

Pe de altă parte, recunoscând particularitățile rolului exercitat de organele de decizie ale BCE, statele membre au adoptat Statutul SEBC și al BCE, al cărui articol 10.4 prevede că reuniunile Consiliului guvernatorilor sunt confidențiale și că acest consiliu însuși este cel care poate decide să facă public rezultatul deliberărilor sale.

39.

Din tot ceea ce precedă deducem că, potrivit alegerii intenționate a statelor membre, procesul decizional al Consiliului guvernatorilor nu este limitat de obligații de transparență astfel cum se aplică în situațiile vizate la articolul 15 alineatul (3) primul paragraf TFUE. Acest lucru nu înseamnă că procesul respectiv se află în afara normelor Uniunii în materie de acces la documente ( 14 ). Totuși, în conformitate cu dispozițiile menționate la punctele 33-35 din prezentele concluzii, în acest context, principiul transparenței cedează locul principiului confidențialității.

40.

Or, lectura hotărârii atacate conduce la ideea că, în ceea ce privește rezultatele procesului decizional al Consiliului guvernatorilor, prioritatea principiului confidențialității față de principiul transparenței este înlăturată în temeiul articolului 10.4 a doua teză din Statutul SEBC și al BCE coroborat cu articolul 4 alineatul (1) litera (a) din Decizia 2004/258. Astfel, Tribunalul interpretează faptul că Consiliul guvernatorilor poate decide să divulge rezultatele deliberărilor sale în sensul că acest consiliu trebuie să utilizeze marja de apreciere de care dispune, cu privire la refuzul de a acorda accesul la documentele solicitate, în condițiile și în limitele Deciziei 2004/258. În consecință, potrivit Tribunalului, atunci când refuză accesul la astfel de rezultate în temeiul articolului 4 alineatul (1) litera (a) din Decizia 2004/258, Consiliul guvernatorilor trebuie să furnizeze o motivare detaliată care să permită solicitantul să înțeleagă și să verifice în ce modalitate, în mod concret și efectiv, accesul la informație ar fi adus atingere interesului public în ceea ce privește confidențialitatea deliberărilor organelor sale de decizie. Trebuie să se analizeze temeinicia considerațiilor Tribunalului potrivit cărora, pe de o parte, marja de apreciere a Consiliului guvernatorilor în ceea ce privește divulgarea rezultatelor deliberărilor sale este determinată de dispozițiile Deciziei 2004/258, astfel încât nedivulgarea lor constituie doar o excepție, și, pe de altă parte, un refuz al accesului la astfel de rezultate trebuie să fie însoțit de o motivare detaliată.

B.

Divulgarea rezultatelor deliberărilor Consiliului guvernatorilor

41.

La punctele 76-80 din hotărârea atacată, la care face trimitere punctul 124 din acea hotărâre, Tribunalul a considerat că deciziile Consiliului guvernatorilor – și, pe cale de consecință, procesele‑verbale în care sunt cuprinse aceste decizii – nu beneficiază de o protecție absolută în ceea ce privește difuzarea lor, astfel încât nedivulgarea lor constituie doar o excepție. Tribunalul a subliniat că, în temeiul articolului 10.4 a doua teză din Statutul SEBC și al BCE, Consiliul guvernatorilor poate decide să facă public rezultatul deliberărilor sale. În consecință, marja de apreciere de care dispune Consiliul guvernatorilor în această privință ar trebui să fie exercitată în condițiile și în limitele Deciziei 2004/258, al cărei obiectiv este, a adăugat Tribunalul, să autorizeze accesul cât mai larg posibil la documentele BCE.

42.

Nu suntem însă convinși de această interpretare a dispozițiilor Statutului SEBC și al BCE, precum și a celor ale Deciziei 2004/258.

43.

Trebuie să se observe, în primul rând, că, contrar a ceea ce consideră Tribunalul, din considerentul (3) al Deciziei 2004/258 nu reiese că accesul la documentele BCE trebuie să fie cât mai larg posibil, ci doar că este necesară acordarea unui acces mai larg la aceste documente. Acest considerent admite de asemenea că este necesară acordarea accesului la documentele BCE protejând în același timp, pe de o parte, independența acesteia și, pe de altă parte, confidențialitatea anumitor aspecte care țin de îndeplinirea sarcinilor sale. Astfel, se poate susține că premisa pe care s‑a întemeiat Tribunalul nu este cea pe care se întemeiază această decizie.

44.

În al doilea rând, potrivit aceluiași considerent, reuniunile organelor de decizie ale BCE sunt confidențiale, cu excepția cazului în care organul în cauză decide să facă public rezultatul deliberărilor sale, ceea ce face ecou articolului 132 alineatul (2) TFUE potrivit căruia BCE poate decide publicarea deciziilor, recomandărilor și avizelor sale. Această dispoziție face deja aluzie la puterea discreționară a BCE de a face publice deciziile sale ( 15 ). În același spirit, articolul 10.4 a doua teză din Statutul SEBC și al BCE și articolul 23.1, in fine, din Regulamentul de procedură al BCE confirmă puterea discreționară a BCE în ceea ce privește divulgarea deciziilor sale. Astfel, potrivit acestor dispoziții, Consiliul guvernatorilor poate decide să facă public rezultatul deliberărilor sale.

45.

Toate dispozițiile citate anterior prevăd, este adevărat, o nuanțare în ceea ce privește principiul confidențialității în legătură cu rezultatele deliberărilor Consiliului guvernatorilor. Astfel, potrivit articolului 10.4, prima teză din Statutul SEBC și al BCE și articolului 23.1 din Regulamentul de procedură al BCE, principiul confidențialității se aplică în privința reuniunilor Consiliului guvernatorilor, în timp ce, în conformitate cu articolul 10.4 a doua teză din Statutul SEBC și al BCE și cu articolul 23.1, in fine, din Regulamentul de procedură al BCE, confidențialitatea rezultatelor deliberărilor Consiliului guvernatorilor are un caracter relativ. Cu toate acestea, contrar concluziei Tribunalului de la punctul 80 din hotărârea atacată, acest lucru nu înseamnă că nivelul de protecție a rezultatelor deliberărilor este, în mod implicit, mai mic decât cel acordat deliberărilor înseși sau că nedivulgarea lor constituie doar o excepție.

46.

Astfel, nimic nu arată că, prin ultimele două dispoziții, legiuitorul Uniunii a intenționat să deroge de la confidențialitatea deliberărilor Consiliului guvernatorilor. Dispozițiile TFUE și ale Statutului SEBC și al BCE conferă Consiliului guvernatorilor facultatea de a decide divulgarea unor astfel de rezultate, fără să fie obligat să facă acest lucru.

47.

Formularea echivocă a articolului 4 alineatul (1) litera (a) din Decizia 2004/258 nu este în măsură să repună în discuție această considerație.

48.

Desigur, este adevărat că, pe plan lingvistic, termenii din Decizia 2004/258 pot lăsa impresia că refuzul accesului la deliberările Consiliului guvernatorilor în temeiul articolului 4 alineatul (1) litera (a) prima liniuță din această decizie este posibil doar cu titlu de excepție. Astfel, articolul 4 din Decizia 2004/258 este intitulat „Excepții”. Modul de redactare a articolului 4 alineatul (1) litera (a) prima liniuță din această decizie pare de asemenea să sugereze că, în principiu, accesul la documentele ce conțin astfel de deliberări trebuie să fie acordat. Potrivit acestei dispoziții, BCE refuză accesul la un document în cazul în care divulgarea sa ar aduce atingere protecției interesului public, în ceea ce privește confidențialitatea deliberărilor organelor sale de decizie. În plus, articolul 4 alineatele (5) și (6) din Decizia 2004/258 utilizează termenul „excepție” în privința tuturor cazurilor de refuz, inclusiv cel prevăzut la articolul 4 alineatul (1) litera (a) prima liniuță din această decizie.

49.

Or, trebuie să observăm, mai întâi, că normele dreptului derivat în materie de acces la documente nu pot conduce la privarea de efect util, în mare parte, a excluderii BCE din numărul instituțiilor cărora li se aplică pe deplin principiul transparenței, în conformitate cu articolul 15 alineatul (3) TFUE. Aceste norme nu pot nici să înlăture puterea discreționară de care dispune BCE în temeiul articolului 132 alineatul (2) TFUE. Prin urmare, Decizia 2004/258 nu poate să răstoarne logica tuturor dispozițiilor citate anterior și să înlocuiască principiul confidențialității cu principiul transparenței, astfel încât divulgarea rezultatelor deliberărilor Consiliului guvernatorilor să constituie principiul, iar confidențialitatea lor să constituie doar o excepție.

50.

Această concluzie este confirmată de lectura considerentelor (3) și (4) ale Deciziei 2004/258, din care rezultă că, prin adoptarea acestei decizii, legiuitorul nu a intenționat să deroge de la dispozițiile dreptului primar citate la punctul anterior din prezentele concluzii.

51.

Este adevărat că considerentul (4) al Deciziei 2004/258 poate sugera că refuzul accesului în temeiul articolului 4 alineatul (1) litera (a) din această decizie constituie doar o excepție. Făcând referire la ideea, enunțată în prima parte a considerentului (3) al deciziei menționate, că este necesară acordarea unui acces mai larg la documentele BCE, acest considerent precizează că, cu toate acestea, anumite interese publice și private trebuie să fie protejate prin intermediul excepțiilor. Or, astfel cum se poate deduce din a doua parte a considerentului (3), acest acces mai larg la care sunt permise excepții pentru protecția anumitor interese publice și private nu poate aduce atingere independenței BCE sau confidențialității anumitor aspecte care țin de îndeplinirea sarcinilor sale și, în acest cadru, reuniunile organelor de decizie ale BCE sunt confidențiale. Coroborarea acestor două considerente arată că, chiar considerată izolat, Decizia 2004/258 nu intenționează asimilarea excepției stabilite în favoarea deliberărilor organelor citate anterior cu alte excepții pe care le prevede această decizie.

52.

Din rațiuni de exhaustivitate, precizăm că, în opinia noastră, nici articolul 4 alineatul (6) din Decizia 2004/258 nu pledează în favoarea interpretării pe care a reținut‑o Tribunalul în hotărârea atacată. Potrivit acestei dispoziții, excepțiile prevăzute la articolul 4 din Decizia 2004/258 se aplică doar pe perioada în care protecția se justifică pe baza conținutului documentului. Or, această dispoziție nu poate înlătura puterea decizională de care dispune Consiliul guvernatorilor în temeiul dreptului primar cu privire la divulgarea rezultatelor deliberărilor sale. De altfel, după cum reiese din cuprinsul punctului 51 din prezentele concluzii, cadrul pe care îl instituie Decizia 2004/258 nu asimilează excepția stabilită în favoarea deliberărilor organelor de decizie ale BCE cu alte excepții pe care le prevede această decizie.

53.

În al treilea rând, s‑ar putea desigur ridica problema dacă articolul 4 alineatul (1) litera (a) din Decizia 2004/258 poate fi considerat ca autorizând în bloc și ex ante divulgarea rezultatului tuturor deliberărilor Consiliului guvernatorilor. Astfel, Decizia 2004/258 a fost adoptată de acest consiliu și, în conformitate cu articolul 132 alineatul (2) TFUE și cu articolul 10.4 a doua teză din Statutul SEBC și al BCE, precum și cu articolul 23.1, in fine, din Regulamentul de procedură al BCE, consiliul menționat poate decide să facă public rezultatul deliberărilor sale. În acest cadru, articolul 4 alineatul (1) litera (a) din Decizia 2004/258 ar constitui o autorizare generală de a face publice, în mod implicit, rezultatele tuturor deliberărilor.

54.

Cu toate acestea, astfel cum a observat BCE în ședință, articolul 10.4 a doua teză din Statutul SEBC și al BCE nu conferă Consiliului guvernatorilor o marjă de apreciere atât de largă. Este necesar să se considere că această dispoziție prevede o facultate, pe care Consiliul guvernatorilor o poate exercita, ex post și in concreto, în mod punctual. Orice altă interpretare ar permite Consiliului guvernatorilor să eludeze alegerea statelor membre cu privire la accesul la documentele BCE, exprimată la articolul 15 alineatul (3) al patrulea paragraf și la articolul 132 alineatul (2) TFUE, precum și la articolul 10.4 din Statutul SEBC și al BCE.

55.

Din analiza noastră reiese că, în ceea ce privește deliberările Consiliului guvernatorilor, acestea intră sub incidența principiului confidențialității. Rezerva care se referă la faptul că Consiliul guvernatorilor poate decide să facă publice rezultatele deliberărilor sale și care figurează în mai multe dispoziții ale dreptului Uniunii nu repune în discuție această concluzie. Consiliul guvernatorilor dispune pur și simplu de o putere discreționară pentru a decide să divulge astfel de rezultate, fără să fie obligat să facă acest lucru.

56.

Trebuie în acest moment să se examineze un ultim aspect, și anume incidența asupra conținutului obligației de motivare în cazul refuzului accesului la documente întemeiat pe articolul 4 alineatul (1) litera (a) din Decizia 2004/258 a considerațiilor care precedă, potrivit cărora, în primul rând, în ceea ce privește procesul decizional al Consiliului guvernatorilor, principiul transparenței cedează locul principiului confidențialității (a se vedea punctul 39 din prezentele concluzii) și, în al doilea rând, Consiliul guvernatorilor dispune de o putere discreționară în ceea ce privește divulgarea rezultatelor acestui proces (a se vedea punctul 55 din prezentele concluzii).

C.

Motivarea refuzului întemeiat pe articolul 4 alineatul (1) litera (a) din Decizia 2004/258

57.

Este semnificativ faptul că, statuând la punctul 124 din hotărârea atacată că BCE trebuie să motiveze orice decizie cu privire la o cerere de acces la documente adoptată în temeiul excepțiilor enumerate la articolul 4 din Decizia 2004/258, Tribunalul s‑a inspirat din jurisprudența citată la punctele 54-56 din acea hotărâre și a considerat că aceasta era aplicabilă în privința articolului 4 alineatul (1) litera (a) prima liniuță din Decizia 2004/258 prin analogie.

58.

Avem însă îndoieli cu privire la această analogie.

59.

Trebuie să se observe, mai întâi, că pasajele din Hotărârea Suedia și Turco/Consiliul ( 16 ), menționate de Tribunal la punctele 54 și 55 din hotărârea atacată, privesc numai Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 ( 17 ). În continuare, acest regulament făcea de asemenea obiectul majorității hotărârilor Tribunalului citate la punctele 54-56 din hotărârea atacată ( 18 ). În sfârșit, deși Hotărârea Tribunalului Thesing și Bloomberg Finance/BCE ( 19 ), menționată la punctul 55 din hotărârea atacată, privea Decizia 2004/258, totuși nu articolul 4 alineatul (1) litera (a) prima liniuță din această decizie, ci articolul 4 alineatul (1) litera (a) a doua liniuță din aceasta era cel care făcea obiectul interpretării Tribunalului în acea hotărâre. Și în acest caz, Tribunalul a făcut trimitere, de altfel, prin analogie, la jurisprudența Curții referitoare la Regulamentul nr. 1049/2001.

60.

În această privință, în primul rând, este necesar să se observe că, potrivit unei jurisprudențe constante, Regulamentul nr. 1049/2001 urmărește să confere publicului un drept de acces cât mai larg posibil la documentele instituțiilor Uniunii ( 20 ). Recurgând la o formulare aproape identică, la punctul 80 din hotărârea atacată, la care se face trimitere la punctul 124 din această hotărâre, Tribunalul a arătat că Decizia 2004/258 urmărește să acorde acces cât mai larg posibil la documentele BCE. Or, astfel cum am arătat la punctul 43 din prezentele concluzii, această decizie urmărește doar să extindă, în raport cu reglementările anterioare, accesul la documentele BCE.

61.

În al doilea rând, din Hotărârea Baumeister ( 21 ) se poate deduce că trebuie să se procedeze cu prudență atunci când se stabilesc analogii între, pe de o parte, regimul de acces la documente instituit prin Regulamentul nr. 1049/2001 și, pe de altă parte, regimurile prevăzute de alte instrumente juridice ale dreptului Uniunii.

62.

În acea hotărâre, Curtea a statuat că, în lumina obiectivului său de a conferi publicului un drept de acces cât mai larg posibil la documentele instituțiilor Uniunii, Regulamentul nr. 1049/2001 impune, în principiu, instituției Uniunii care intenționează să respingă o cerere de acces la un document să furnizeze explicații cu privire la modul în care accesul la documentul respectiv ar putea aduce atingere în mod concret interesului protejat prin una dintre excepțiile prevăzute de la dreptul de acces în discuție ( 22 ). În termeni aproape identici, la punctul 124 din hotărârea atacată, Tribunalul a reprodus acest pasaj, pentru a‑l aplica refuzului BCE întemeiat pe articolul 4 alineatul (1) litera (a) prima liniuță din Decizia 2004/258.

63.

Cu toate acestea, Regulamentul nr. 1049/2001 se aplică în situațiile vizate la articolul 15 alineatul (3) primul paragraf TFUE care, în conformitate cu principiul transparenței, consacră accesul cel mai larg posibil la documentele deținute de instituțiile Uniunii ( 23 ). Or, cererea de acces la documente în prezenta cauză se încadrează în domeniul de aplicare al articolului 15 alineatul (3) al patrulea paragraf TFUE.

64.

Pe de altă parte, în Hotărârea Baumeister ( 24 ), Curtea a operat o distincție netă între soluționarea cererilor de acces la documente care se referă la Regulamentul nr. 1049/2001 și soluționarea celor care se referă la articolul 54 alineatul (1) din Directiva 2004/39/CE ( 25 ), intitulat „Secretul profesional”. Curtea a considerat că Regulamentul nr. 1049/2001 impune, în principiu, instituției Uniunii care intenționează să respingă o cerere de acces la un document să furnizeze explicații cu privire la modul în care accesul la documentul respectiv ar putea aduce atingere în mod concret interesului protejat prin una dintre excepțiile prevăzute de la dreptul de acces în discuție. În schimb, Curtea a considerat că, atunci când apreciază că informațiile solicitate sunt confidențiale în sensul articolului 54 alineatul (1) din Directiva 2004/39, autoritățile competente nu pot da curs unei astfel de cereri decât în cazurile limitativ enumerate în această dispoziție ( 26 ).

65.

Astfel, s‑ar putea susține că, în timp ce regimul din Regulamentul nr. 1049/2001 dă prioritate principiului transparenței, cel din articolul 54 alineatul (1) din Directiva 2004/39 pleacă de la premisa potrivit căreia informațiilor care intră în domeniul său de aplicare li se aplică principiul confidențialității. Această distincție continuă să își producă efectele pe planul conținutului obligației de motivare în cazul refuzului de a acorda acces la documentele solicitate.

66.

În aceste condiții, trebuie să se observe că articolul 4 alineatul (1) litera (a) din Decizia 2004/258 coroborat cu articolul 15 alineatul (3) al patrulea paragraf TFUE, articolul 10.4 din Statutul SEBC și al BCE, precum și articolul 23.1 din Regulamentul de procedură al BCE pleacă de asemenea de la premisa că deliberările Consiliului guvernatorilor intră sub incidența principiului confidențialității. În consecință, diferențele care există, cu privire la conținutul obligației de motivare în caz de refuz, între situațiile vizate de Regulamentul nr. 1049/2001 și cele vizate de articolul 54 alineatul (1) din Directiva 2004/39 ar trebui să existe și între, pe de o parte, toate dispozițiile referitoare la divulgarea rezultatelor deliberărilor Consiliului guvernatorilor și, pe de altă parte, Regulamentul nr. 1049/2001. Prin urmare, analogia invocată de Tribunal între jurisprudența citată la punctele 54-56 din hotărârea atacată și articolul 4 alineatul (1) litera (a) prima liniuță din Decizia 2004/258 nu poate fi reținută.

67.

În sfârșit, în al treilea rând, jurisprudența referitoare la Regulamentul nr. 1049/2001 arată că, chiar și în cadrul regimului de acces la documente pe care îl stabilește acest regulament, este posibil să se recunoască existența unor prezumții generale potrivit cărora divulgarea documentelor solicitate ar aduce, în principiu, atingere protecției intereselor sau obiectivelor care, în temeiul regulamentului menționat, pot justifica refuzul de a acorda accesul ( 27 ). Într‑un astfel de caz, revine solicitantului de acces sarcina de a dovedi că documentul a cărui divulgare este solicitată nu face obiectul prezumției menționate ( 28 ). Astfel, chiar dacă se consideră că dispozițiile relevante ale dreptului primar și ale dreptului derivat, inclusiv articolul 4 alineatul (1) litera (a) prima liniuță din Decizia 2004/258, instituie o astfel de prezumție doar pentru rezultatul deliberărilor Consiliului guvernatorilor, Tribunalul nu putea, în lipsa unor elemente care ar putea să contrazică această prezumție generală, să considere că BCE nu a motivat refuzul său în mod corespunzător.

68.

În consecință, hotărârea atacată trebuie să fie anulată din cauza erorii de drept de care este afectată și care constă într‑o interpretare inexactă a articolului 10.4 din Statutul SEBC și al BCE și a articolului 4 alineatul (1) litera (a) prima liniuță din Decizia 2004/258, în măsura în care Tribunalul a făcut abstracție de dispozițiile dreptului primar care stabilesc principii în materie de acces la documentele BCE. În aceste împrejurări, trebuie să se admită motivul unic de recurs și să se anuleze punctul 1 din dispozitivul hotărârii atacate, prin care s‑a anulat decizia în litigiu, în măsura în care se refuză accesul la cuantumul creditului care apare în extrasele din procesul‑verbal ce conține decizia Consiliului guvernatorilor BCE din 28 iulie 2014. În acest cadru, trebuie să se observe că concluziile formulate de BCE nu au ca obiect refuzul accesului la informațiile ocultate din propunerile Comitetului executiv al BCE din 28 iulie și 1 august 2014. În consecință, trebuie să se considere că BCE nu contestă hotărârea atacată în măsura în care a anulat decizia în litigiu în ceea ce privește aceste propuneri, cu alte cuvinte, că BCE acceptă hotărârea atacată în măsura în care privește propunerile menționate.

69.

În conformitate cu articolul 61 primul paragraf a doua teză din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene, în cazul anulării deciziei Tribunalului, Curtea poate să soluționeze ea însăși în mod definitiv litigiul atunci când acesta este în stare de judecată. Ținând seama de toate considerațiile care precedă, apreciem că litigiul este în stare de judecată, în măsura în care privește refuzul de a acorda accesul la cuantumul creditului care figurează în extrasele din procesul‑verbal ce conține decizia Consiliului guvernatorilor BCE din 28 iulie 2014. Astfel, contrar a ceea ce consideră Tribunalul la punctul 124 din hotărârea atacată, BCE nu era obligată să furnizeze o motivare atunci când a refuzat accesul la informațiile care figurează în aceste extrase.

70.

În temeiul articolului 184 alineatul (2) din Regulamentul de procedură al Curții, atunci când recursul este fondat, iar Curtea soluționează ea însăși în mod definitiv litigiul, aceasta se pronunță asupra cheltuielilor de judecată. În conformitate cu articolul 138 alineatul (1) din regulamentul sus‑menționat, aplicabil procedurii de recurs în temeiul articolului 184 alineatul (1) din același regulament, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. În schimb, potrivit articolului 138 alineatul (3) din Regulamentul de procedură al Curții, în cazul în care părțile cad fiecare în pretenții cu privire la unul sau mai multe capete de cerere, fiecare parte suportă propriile cheltuieli de judecată. Potrivit analizei noastre, rezultatul definitiv al litigiului va fi modificat de recursul BCE doar în ceea ce privește refuzul de a acorda accesul la cuantumul creditului care apare în extrasele din procesul‑verbal ce conține decizia Consiliului guvernatorilor BCE din 28 iulie 2014. Astfel, în opinia noastră, trebuie să se statueze nu în sensul că cheltuielile de judecată aferente procedurii în primă instanță, precum și cele aferente procedurii de recurs care conduce la anularea hotărârii atacate a Tribunalului sunt suportate în conformitate cu modalitățile determinate la punctul 3 din dispozitivul acesteia, potrivit cărora ESF și BCE suportă fiecare propriile cheltuieli de judecată, ci în sensul că, pe lângă propriile cheltuieli de judecată, ESF suportă o treime din cele efectuate de BCE.

71.

Cu titlu de remarcă finală, trebuie să arătăm că suntem conștienți de faptul că o parte a doctrinei consideră că BCE ar trebui să crească gradul său de transparență, printre altele făcând publice deliberările Consiliului guvernatorilor ( 29 ). Cu toate acestea, analiza noastră, în prezentele concluzii, se bazează pe cadrul juridic în vigoare. Din acest cadru juridic reiese că, potrivit voinței (decizie intenționată) a statelor membre, procesul decizional al BCE beneficiază de confidențialitate și că puterea de a decide divulgarea rezultatelor acestui proces a fost încredințată Consiliului guvernatorilor.

72.

În aceste condiții, pentru a concilia, pe de o parte, confidențialitatea deliberărilor Consiliului guvernatorilor și a rezultatelor acestora și, pe de altă parte, asigurarea credibilității BCE ( 30 ), Consiliul guvernatorilor poate, exercitând puterea discreționară de care dispune, să decidă să divulge numai o parte din rezultatele deliberărilor sale. Astfel, dacă Consiliul guvernatorilor poate decide să nu divulge asemenea rezultate, el poate, a fortiori, decide să facă acest lucru parțial. Articolul 4 alineatul (5) din Decizia 2004/258 confirmă această interpretare. Potrivit acestei dispoziții, în cazul în care oricare dintre excepții se referă doar la părți din documentul solicitat, celelalte părți ale documentului se divulgă. Trebuie subliniat că este tocmai ceea ce BCE a făcut în speță.

VII.

Concluzie

73.

Având în vedere considerațiile care precedă, apreciem că motivul unic invocat de Banca Centrală Europeană trebuie să fie admis și propunem Curții să se pronunțe după cum urmează: