1.

Prostřednictvím žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce se Curtea de Apel Bucureşti (odvolací soud v Bukurešti, Rumunsko) táže, zda je podle unijního práva přípustné, aby maloobchodní prodej, použití a podávání používání biologických výrobků, veterinárních přípravků proti parazitům pro zvláštní užití a veterinárních léčivých přípravků byly v Rumunsku vyhrazeny veterinárním lékařům. Žádá rovněž o vodítko k výkladu unijního práva v souvislosti s vnitrostátní právní úpravou regulující hospodářskou strukturu veterinárních lékárenských zařízení, jejichž prostřednictvím se prodej těchto přípravků uskutečňuje.

2.

Žádost byla podána v rámci sporu mezi Colegiul Medicilor Veterinari din România (komora veterinárních lékařů působících v Rumunsku, dále jen „komora“) a Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor (národní veterinární úřad pro zdraví a bezpečnost potravin, Rumunsko, dále jen „úřad“), podporovaným Asociaţia Naţională a Distribuitorilor de Produse de Uz Veterinar din România (národní sdružení distributorů veterinárních přípravků v Rumunsku, dále jen „distributoři“), ohledně zákonnosti nařízení vydaného úřadem, kterým se mění jeho veterinární hygienický řád (dále jen „VHŘ“). Tímto nařízením byla zrušena povinnost předložit opis osvědčení o zápisu do jednotného rejstříku veterinárních ordinací v Rumunsku (dále jen „rejstřík“) za účelem vydání hygienicko-veterinárního oprávnění pro provoz veterinárních ordinací a veterinárních lékáren.

3.

Předběžné otázky se zaměřují na hranice normotvorné autonomie členských států, pokud jde o výsady související s povoláním veterinárního lékaře. Níže vysvětlím, proč dotčené rumunské právní předpisy, které byly předloženy Soudnímu dvoru, považuji za neslučitelné se směrnicí 2006/123/ES ( 2 ).

I.

Právní rámec

A.

Unijní právo

a)

Směrnice 2001/82/ES ( 3 )

4.

Podle čl. 1 odst. 2 směrnice 2001/82, který je obsažený v hlavě I této směrnice („Definice“) se výrazem „veterinární léčivý přípravek“ pro účely uvedené směrnic označuje jakákoliv látka nebo kombinace látek a) představená s tím, že má léčebné nebo preventivní vlastnosti v případě onemocnění zvířat, nebo b) kterou lze použít u zvířat nebo podat zvířatům buď k obnově, úpravě nebo ovlivnění fyziologických funkcí prostřednictvím farmakologického, imunologického nebo metabolického účinku, nebo za účelem stanovení lékařské diagnózy.

5.

Článek 66 odst. 1 směrnice 2001/82, který je součástí hlavy VI uvedené směrnice („Držení, distribuce a výdej veterinárních léčivých přípravků“), členským státům ukládá, aby přijaly veškerá vhodná opatření, aby maloobchodní dodávky veterinárních léčivých přípravků byly prováděny pouze osobami, které jsou oprávněny takové operace provádět na základě právních předpisů příslušného členského státu.

6.

Článek 67 směrnice 2001/82 stanoví, že aniž jsou dotčena přísnější unijní či vnitrostátní pravidla, která se týkají výdeje veterinárních léčivých přípravků, a v zájmu ochrany lidského zdraví a zdraví zvířat se pro výdej veterinárních léčivých přípravků uvedených v daném ustanovení veřejnosti vyžaduje veterinární předpis. Kromě toho podle tohoto ustanovení členské státy přijmou veškerá nezbytná opatření, kterými zajistí, aby v případě léčivých přípravků dodávaných pouze na předpis bylo předepsané a dodávané množství omezeno na minimální množství, které je nezbytné pro dané ošetření nebo léčbu.

7.

Článek 68 odst. 1 směrnice 2001/82 stanoví:

b)

Směrnice 2005/36/ES ( 4 )

8.

Podle čl. 38 odst. 3 směrnice 2005/36 („Odborná příprava veterinárních lékařů“ ( 5 )) má odborná příprava veterinárního lékaře zaručit, že dotyčný odborník získal znalosti a dovednosti uvedené v tomto ustanovení, včetně v písmenu f) uvedených „znalostí, dovedností a schopností potřebných pro odpovědné a rozumné používání veterinárních léčiv k léčbě zvířat a zajištění bezpečnosti potravinového řetězce a ochrany životního prostředí“.

c)

Směrnice 2006/123

9.

Směrnice 2006/123 se na základě svého čl. 2 odst. 1 („Oblast působnosti“) vztahuje „na služby poskytované poskytovateli usazenými v některém členském státě“ ( 6 ). Podle čl. 2 odst. 2 písm. f) jsou však zdravotní služby z její oblasti působnosti vyloučeny.

10.

Článek 3 odst. 3 směrnice 2006/123 („Vztah k ostatním [unijním] právním předpisům“) stanoví, že členské státy použijí ustanovení této směrnice v souladu s ustanoveními týkajícími se práva usazování a volného pohybu služeb.

11.

Článek 15 směrnice 2006/123 („Požadavky podléhající hodnocení“) stanoví:

B.

Rumunské právo

a)

Zákon č. 160/1998

12.

Podle článku 2 Legea nr. 160/1998 pentru organizarea şi exercitarea profesiunii de medic veterinar (zákon č. 160/1998 o organizaci a výkonu povolání veterinárního lékaře ve znovu vyhlášeném znění, dále jen „zákon č. 160/1998“) ( 8 ):

13.

Článek 4 písm. i) zákona č. 160/1998 stanoví, že veterinární lékaři mají výlučné právo, pokud jde o maloobchodní prodej a používání biologických přípravků, veterinárních přípravků proti parazitům pro zvláštní užití a veterinárních léčivých přípravků.

14.

Podle čl. 9 písm. b) zákona č. 160/1998 Komora mimo jiné vypracuje statut veterinárních lékařů (dále jen „SVL“), jehož ustanovení jsou při výkonu povolání veterinárního lékaře závazná.

15.

Článek 16 zákona č. 160/1998 stanoví, že členem komory se může stát veterinární lékař, který je občanem Rumunska nebo členského státu Evropské unie, který i) legálně vykonává povolání veterinárního lékaře v Rumunsku ve smyslu článku 2 uvedeného zákona, ii) je bezúhonný ve smyslu zákona a iii) je zdravotně způsobilý k výkonu povolání veterinárního lékaře. Nicméně podle článku 17 zákona č. 160/1998 se požadavky článku 16 nevztahují na výkon povolání spočívajícího v poskytování služeb občany členských států Evropské unie, Evropského hospodářského prostoru a Švýcarska. V takovém případě se občané těchto států zapisují do rejstříku, aniž by získali postavení člena.

16.

Článek 28 odst. 1 zákona č. 160/1998 stanoví:

17.

Článek 32 zákona č. 160/1998 stanoví:

18.

Článek 37 zákona č. 160/1998 stanoví:

b)

SVL

19.

Článek 1 písm. m) SVL přijatého komorou rozhodnutím č. 3/2013 ( 9 ) obsahuje následující definici:

–

všechna zařízení poskytující veterinární péči, s právní subjektivitou, či bez ní, která jsou oprávněna provozovat praxi v Rumunsku,

–

veterinární lékárny a veterinární farmaceutická prodejny, jejichž kapitál je vlastněn výhradně veterinárními lékaři nebo byl nabyt jiným způsobem v návaznosti na pozdější změny právních předpisů […].“

20.

Článek 37 SVL stanoví:

21.

Článek 38 SVL stanoví:

22.

Článek 39 SVL stanoví:

c)

VHŘ

23.

Úřad dne 22. července 2014 ( 10 ) přijal nařízením č. 83/2014 VHŘ, který upravuje podmínky organizace a správy veterinárních lékárenských zařízení, jakož i postup veterinární zdravotní registrace zařízení a činností ve veterinárně-farmaceutické oblasti.

24.

V článku 3 písm. a) VHŘ je „veterinární lékárna“ definována jako veterinární lékárenské zařízení, ve kterém jsou v souladu se zákonem držena a v rámci maloobchodu prodávána veterinární léčiva, krmiva pro zvířata, léčivá krmiva a jiné veterinární přípravky, lékařské přístroje a nástroje a lékařské prostředky a příslušenství určené pro zvířata. V článku 3 písm. h) tohoto řádu je „veterinární lékárenská prodejna“ definována jako veterinární lékárenské zařízení, jejíž činnost spočívá v maloobchodním prodeji omezeném na volně prodejná veterinární léčiva, jiné veterinární přípravky, lékařské přístroje a nástroje, lékařské prostředky, doplňky a krmivo pro zvířata.

25.

Článek 11 VHŘ stanoví:

26.

Článek 12 VHŘ stanoví:

27.

Článek 14 VHŘ požaduje, aby zaměstnanci uvedení v čl. 11 písm. b) vykonávali svou činnost pouze za přítomnosti a pod dohledem veterinárního lékaře a měli znalost příslušných hygienicko-veterinárních právních předpisů.

28.

Článek 23 odst. 1 a 2 VHŘ odráží, pokud jde o personál veterinárních lékárenských prodejen, pravidla stanovená v čl. 11 písm. a) až c) a čl. 12 odst. 1. Článek 23 odst. 3 kromě toho stanoví, že veterinární lékárenská prodejna nesmí být provozována bez přítomnosti personálu uvedeného v čl. 11 písm. b).

29.

Podle článku 24 VHŘ mohou být ve veterinárních lékárenských prodejnách prodávány pouze volně prodejné veterinární léčivé přípravky, jiné veterinární přípravky a krmivo a doplňky pro zvířata. Kromě toho podle článku 25 tohoto řádu je ve veterinárních lékárenských prodejnách zakázán prodej imunologických veterinárních léčiv, veterinárních léčiv vydávaných na předpis a léčivých krmiv.

30.

Článek 43 písm. j) VHŘ stanoví:

31.

Článek 51 písm. g) VHŘ ukládá veterinárním lékárenským prodejnám tytéž povinnosti, jako jsou povinnosti stanovené v čl. 43 písm. j).

32.

Úřad svým nařízením č. 31/2015 ze dne 26. března 2015 (dále jen „napadené nařízení“) ( 11 ) zrušil čl. 43 písm. j) a čl. 51 písm. g) VHŘ.

II.

Skutkový stav, řízení a předběžné otázky

33.

Po přijetí napadeného nařízení podala komora k předkládajícímu soudu žalobu na jeho neplatnost s tím, že je mimo jiné v rozporu s čl. 4 písm. i) zákona č. 160/1998.

34.

Komora v uvedené žalobě tvrdí, že podle čl. 4 písm. i) zákona č. 160/1998 skutečná exkluzivita v maloobchodním prodeji veterinárních léčiv vyžaduje, aby veterinární lékaři disponovali rozhodovací pravomocí, a nemůže vzniknout, mají-li postavení menšinového partnera. Tvrdí tedy, že podíly na kapitálu společností, které žádají o registraci nebo povolení jako veterinární lékárny a lékárenské prodejny, by měly být ve výhradním nebo alespoň většinovém vlastnictví registrovaných veterinárních lékařů. Komora v souvislosti s čl. 1 písm. m) SVL tvrdí, že jako správce rejstříku zná nejlépe situaci rumunských veterinárních lékařů, a z tohoto důvodu jí byly poskytnuty nástroje k zajištění souladu s čl. 4 písm. i) zákona č. 160/1998. Uvádí, že požadavek exkluzivity není v praxi dodržován, neboť příslušné veterinární orgány nyní vydávají povolení společnostem, ve kterých veterinární lékař není nejen jediným podílníkem, nýbrž ani hlavním podílníkem.

35.

Úřad namítá, že Ministerul Afacerilor Externe (ministerstvo zahraničních věcí, Rumunsko) při konzultacích v rámci procesu vedoucího k přijetí VHŘ vyjádřilo výhrady. Ministerstvo se dovolávalo především výměny stanovisek s Evropskou komisí ohledně slučitelnosti dotčené rumunské právní úpravy se směrnicí 2006/123, zejména pokud jde o požadavek, aby veterinární lékaři drželi 100% podíl na kapitálu společností, které spravují veterinární lékárny v Rumunsku. Úřad rovněž uvedl názor Consiliul Concurenţei (Rady pro hospodářskou soutěž, Rumunsko), v němž bylo zmíněno možné omezení hospodářské soutěže na trhu maloobchodního prodeje s veterinárními přípravky prostřednictvím veterinárních lékáren vyplývající z čl. 43 písm. j) VHŘ. Úřad se s ohledem na vyjádření, která obdržel, domnívá, že se exkluzivita uvedená v čl. 4 písm. i) zákona č. 160/1998 týká činnosti veterinárního lékaře, a nikoliv činnosti zařízení, ve kterém pracuje veterinární lékař. Zákon č. 160/1998 nevyžaduje, aby společnosti byly vlastněny výhradně veterinárními lékaři, neboť veterinární lékař může pro takovou společnost pracovat, a tím zajistit soulad s pravidly o exkluzivitě, pokud jde o maloobchodní prodej, použití a podávání dotčených přípravků.

36.

Distributoři vystupují na podporu argumentace úřadu, přičemž mimo jiné tvrdí, že dotčená rumunská právní úprava zakládá výlučná práva, která omezují podmínky, za nichž mohou být zakládány a vlastněny veterinární ordinace, jakož i podmínky obchodu s veterinárními přípravky. Tvrdí, že to vede k narušení hospodářské soutěže, neboť tato pravidla narušují svobody, které obchodníkům zaručují Smlouvy, články 67 a 69 ( 12 ) směrnice 2001/82, jakož i řada dalších ustanovení.

37.

S ohledem na výše uvedené se předkládající soud rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:

38.

Písemná vyjádření předložili komora, distributoři, rumunská vláda, jakož i Komise. Uvedení účastníci řízení, s výjimkou komory, přednesli ústní vyjádření na jednání konaném dne 28. června 2017.

III.

Analýza

A.

Formální problémy

1.

Údajné nedostatky předkládacího rozhodnutí

39.

Distributoři ve svých písemných vyjádřeních uvádějí, že projednávaná žádost o rozhodnutí o předběžné otázce je nepřípustná, neboť předběžné otázky vycházejí z toho, že Soudní dvůr musí zvolit normu unijního práva, která má být vykládána. Účastníci řízení nemají možnost se s touto volbou seznámit ani se k ní vyjádřit.

40.

Distributoři mají rovněž za to, že předkládací rozhodnutí neobsahuje nezbytné skutkové či právní okolnosti, a navrhují proto, aby bylo přeformulováno a doplněno.

41.

Tyto námitky však musí být odmítnuty.

42.

Předkládající soud v hlavní části předkládacího rozhodnutí upřesňuje, která ustanovení unijního práva považuje za relevantní ( 13 ). Předkládací rozhodnutí je tudíž v souladu s čl. 94 písm. c) jednacího řádu Soudního dvora. Kromě toho skutečnost, že Soudní dvůr bude pravděpodobně muset určit konkrétní ustanovení unijního práva použitelná v původním řízení, nečiní předkládací rozhodnutí nepřípustným. Distributorům bylo umožněno vyjádřit se k ustanovením, která považují za použitelná ( 14 ).

43.

K potřebě přeformulovat nebo doplnit předběžné otázky se vrátím dále v bodě 55.

2.

Existence přeshraničního prvku

44.

Komise ve svých vyjádřeních vznesla otázku, zda se původní řízení týká čistě vnitrostátní situace, přičemž podle jejího názoru tomu tak není. V každém případě má za to, že směrnice 2006/123 je použitelná i v čistě vnitrostátních situacích.

45.

Za těchto okolností musí Soudní dvůr zvážit, zda je příslušný k požadovanému výkladu, neboť pokud je zřejmé, že ustanovení unijního práva, o jehož výklad je žádán, nelze použít, není jeho příslušnost dána. Tak tomu zpravidla je případě, kdy se všechny skutkové okolnosti sporu v původním řízení omezují pouze na jeden členský stát ( 15 ).

46.

Souhlasím s Komisí v tom, že se projednávaná žádost o rozhodnutí o předběžné otázce netýká čistě vnitrostátní situace. Ve věci v původním řízení se komora domáhá zrušení napadeného nařízení, které zjednodušuje některé formální požadavky na zakládání veterinárních ordinací. V předkládacím rozhodnutí je vysvětleno, z jakého důvodu se nejedná o čistě vnitrostátní situaci. Shrnuje výměnu názorů mezi Rumunskem a Komisí ohledně možného účinku dotčených rumunských pravidel na hospodářské subjekty z jiných členských států při výkonu činnosti veterinárního lékaře, zejména prostřednictvím držení podílů na kapitálu společností usazených v Rumunsku a zřízených k tomuto účelu.

47.

Na tomto základě mám za to, že předkládací rozhodnutí obsahuje dostatek údajů o tom, proč je výklad ustanovení Smlouvy o volném pohybu poskytnutý Soudním dvorem nezbytný k tomu, aby předkládající soud vyřešil spor, který mu byl předložen ( 16 ).

48.

Z toho vyplývá, že a fortiori není třeba, aby se Soudní dvůr vyjádřil k argumentům uplatněným podpůrně Komisí v tom smyslu, že by směrnice 2006/123 mohla platit i v případě, že by byl spor ve všech ohledech omezen na jediný členský stát ( 17 ).

B.

K věci samé

1.

Použitelná ustanovení

49.

Vzhledem k tomu, že ve znění obou předběžných otázek je zmiňováno pouze „unijní právo“, je třeba určit, zda má být dotčená rumunská právní úprava posuzována podle pravidel o volném pohybu zakotvených ve Smlouvě o FEU, nebo podle směrnice 2006/123 ( 18 ).

50.

V rozsudku Rina Services a další ( 19 ) Soudní dvůr výslovně neuvedl, zda vnitrostátní pravidla, která spadají do oblasti působnosti směrnice 2006/123 i článků 49 a 56 SFEU, mají být posouzena pouze v souladu s požadavky uvedené směrnice ( 20 ). Nicméně účinek tohoto rozsudku se zdá být – snad překvapivě – přesně takový. Podle tohoto rozsudku se členské státy bez ohledu na čl. 3 odst. 3 směrnice 2006/123 nemohou dovolávat důvodů uvedených v čl. 52 odst. 1 SFEU za účelem odchýlení se od směrnice 2006/123 ( 21 ).

51.

Z tohoto rozsudku tedy lze vyvodit, že projednávané předběžné otázky je třeba posuzovat na základě směrnice 2006/123.

52.

Dále, jak uvedla Komise, „zdravotní služby“ jsou sice vyloučeny z oblasti působnosti směrnice 2006/123, a to podle jejího čl. 2 odst. 2 písm. f), nicméně podle bodu 22 jejího odůvodnění jsou za „zdravotní služby“ považovány služby, které poskytují odborní zdravotničtí pracovníci pacientům za účelem posuzování, udržování a obnovování jejich zdravotního stavu ( 22 ). Vzhledem k tomu, že se toto nevztahuje na poskytování veterinárních služeb, je směrnice 2006/123 na základě svého čl. 2 odst. 1 použitelná v původním řízení.

53.

Rovněž bych chtěl uvést, že z výše uvedeného nevyplývá, že by bylo vyloučeno souběžné použití článku 63 SFEU. Toto ustanovení se vztahuje na přímé investice ve formě účasti v podniku prostřednictvím držby podílů, která umožňuje skutečně se podílet na jeho řízení a kontrole, jakož i na portfoliové investice ( 23 ). I kdyby dotčená rumunská právní úprava přesto měla omezující účinky na volný pohyb kapitálu, byly by tyto účinky nevyhnutelným důsledkem případné překážky svobody usazování ve smyslu článku 49 SFEU a neodůvodňovaly by samostatný přezkum na základě článku 63 SFEU ( 24 ). S ohledem na rozsudek Rina Services a další ( 25 ) se toto logicky týká i povinností neuvedených přímo v článku 49 SFEU, ale spíše ve směrnici 2006/123.

54.

Ve své analýze tedy budu pokračovat pouze na základě směrnice 2006/123.

2.

K první otázce

55.

Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda směrnice 2006/123 brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je právní úprava dotčená v původním řízení, která stanoví, že veterinární lékaři mají výlučné právo k maloobchodnímu prodeji, používání a podávání veterinárních biologických přípravků, přípravků proti parazitům pro speciální užití a veterinárních léčivých přípravků.

a)

Existence požadavku, který má být hodnocen: čl. 15 odst. 2 směrnice 2006/123

56.

Dotčená rumunská právní úprava, zejména čl. 4 písm. i) zákona č. 160/1998, jež vyhrazují maloobchodní prodej a používání biologických přípravků, přípravků proti parazitům pro speciální užití a veterinárních léčivých přípravků veterinárním lékařům, nepochybně patří mezi ten druh požadavků, který musí být posuzován podle čl. 15 odst. 2 písm. d) směrnice 2006/123 ( 26 ). Rumunská vláda to nezpochybňuje.

57.

Jednoduše řečeno, uvedená právní úprava přiznává veterinárním lékařům zákonný monopol pro maloobchodní prodej, používání a podávání dotčených přípravků.

58.

Má na toto posouzení vliv odkaz zaprvé na směrnici 2005/36 a zadruhé na ostatní unijní nástroje, například směrnici 2001/82, obsažený v čl. 15 odst. 2 písm. d) směrnice 2006/123? Podle komory zřejmě ano.

59.

Já se naopak domnívám, že nikoliv.

60.

Především žádné z ustanovení směrnice 2005/36 uvedených v předkládacím rozhodnutí neodůvodňuje exkluzivní zacházení. Článek 38 odst. 3 směrnice 2005/36 pouze harmonizuje požadavky související s odbornou přípravou veterinárních lékařů, a zejména znalosti, které musí příslušníci tohoto povolání mít. Nicméně maloobchodní prodej, používání a podávání dotčených přípravků nevyhrazuje veterinárním lékařům.

61.

Zadruhé článek 66 směrnice 2001/82 sice členským státům ukládá, aby přijaly veškerá vhodná opatření, aby maloobchodní dodávky veterinárních léčivých přípravků byly prováděny pouze osobami, které jsou oprávněny takové operace provádět na základě právních předpisů příslušného členského státu, nestanoví však, že těmito osobami mohou být pouze veterinární lékaři.

62.

Kromě toho skutečnost, že článek 67 směrnice 2001/82 obsahuje odkaz na přísnější vnitrostátní předpisy, které se týkají výdeje veterinárních léčivých přípravků, není relevantní. Toto ustanovení se totiž vztahuje na nabývání těchto přípravků koncovými uživateli, nikoli na možnost vyhradit dotčenou činnost veterinárním lékařům.

63.

Dospěl jsem tudíž k závěru, že dotčená rumunská úprava představuje požadavek, který má být hodnocen podle čl. 15 odst. 2 písm. d) směrnice 2006/123. Zbývá ještě ověřit, zda tento požadavek splňuje podmínky uvedené v čl. 15 odst. 3 uvedené směrnice.

b)

Odůvodnění: čl. 15 odst. 3 směrnice 2006/123

64.

Podle čl. 15 odst. 3 směrnice 2006/123 členské státy prověří, zda požadavky uvedené v čl. 15 odst. 2 uvedené směrnice, které existují v jejich právních systémech, jsou a) nediskriminační, b) nezbytné a c) přiměřené.

65.

Na první pohled je sice cílem tohoto ustanovení kodifikace rozsudku Gebhard ( 27 ), ze znění čl. 15 odst. 3 písm. a) směrnice 2006/123 však zřejmě vyplývá, že nepřímo diskriminační požadavky nemohou být opodstatněné. Podle všeho překračují rámec požadavků stanovených uvedeným rozsudkem ( 28 ). Ať již je to jakkoli, občané jiných členských států mají právo se usadit v Rumunsku jako veterináři, čímž získávají právo k maloobchodnímu prodeji, používání a podávání dotčených přípravků. Kromě toho v původním řízení nebylo tvrzeno, že by dotčenou rumunskou právní úpravou byli zvýhodňováni rumunští státní příslušníci i když je použitelná bez rozdílu.

66.

K otázce, zda je dotčená rumunská právní úprava odůvodněna naléhavými důvody obecného zájmu, rumunská vláda uvádí, že tato úprava je nezbytná k ochraně veřejného zdraví, který takový důvod představuje ( 29 ). Dále odkazuje na bod 2 odůvodnění směrnice 2001/82, který uvádí, že „hlavním cílem jakýchkoliv pravidel pro výrobu a distribuci veterinárních léčivých přípravků musí být ochrana veřejného zdraví“.

67.

Může se rumunská vláda skutečně dovolávat ochrany veřejného zdraví, přestože by dotčené výrobky nemusely být určeny přímo pro lidskou spotřebu? To je zásadní otázka, neboť poskytování veterinárních služeb není „zdravotní službou“ ve smyslu čl. 2 odst. 2 písm. f) směrnice 2006/123.

68.

Přesto se domnívám, že tomu tak je.

69.

Otázka, které služby spadají do oblasti působnosti směrnice 2006/123, se totiž liší od otázky, kterých naléhavých důvodů se může členský stát dovolávat k odůvodnění požadavku stanoveného v čl. 15 odst. 3 této směrnice. Článek 15 odst. 3) písm. b) nevymezuje naléhavé důvody, jichž se může členský stát dovolávat. Nejedná se tedy o konflikt s výrokem Soudního dvora v rozsudku Rina Services a další ( 30 ).

70.

Kromě toho, jak prokázala rumunská vláda, řada nástrojů unijního práva ze zřejmých důvodů uvádí do spojitosti zdraví nebo dobré životní podmínky zvířat a veřejné zdraví. To platí zejména v oblasti bezpečnosti potravin, kde je možná nejsilnější spojitost mezi zdravím zvířat a veřejným zdravím ( 31 ). Zajištění spolehlivého a vysoce kvalitního zásobování veterinárními léčivými přípravky v celém členském státě považuji za legitimní cíl ( 32 ).

71.

Zbývá zvážit, zda tato pravidla i) jsou vhodná k zajištění dosažení cíle ochrany veřejného zdraví, ii) nepřekračují rámec toho, co je pro dosažení tohoto cíle nezbytné, a iii) není možné je nahradit jinými, méně omezujícími opatřeními, jimiž by bylo dosaženo stejného výsledku.

72.

V tomto ohledu je na straně jedné na členských státech, aby určily úroveň, na jaké chtějí zajistit ochranu veřejného zdraví, a způsob, jakým má být této úrovně dosaženo. Vzhledem k tomu, že se uvedená úroveň může v jednotlivých členských státech lišit, je třeba členským státům přiznat prostor pro uvážení ( 33 ).

73.

Na straně druhé dotčené členské státy musí poskytnout nezbytné důkazy, a to prostřednictvím statistických nebo ad hoc údajů či jinými prostředky, které by umožňovaly se rozumně domnívat, že zvolené prostředky jsou způsobilé dosáhnout sledovaných cílů a že uvedených cílů by nebylo možné dosáhnout pomocí opatření méně omezujících volný pohyb zboží, a tedy i směrnici 2006/123 ( 34 ).

74.

Je zřejmě nesporné, že dotčená rumunská právní úprava provádějící článek 66 směrnice 2001/82 je způsobilá dosáhnout cíle ochrany veřejného zdraví. Vyhrazení práva k maloobchodnímu prodeji, používání a podávání dotčených přípravků veterinárním lékařům představuje jeden ze způsobů, jak zajistit, aby množství předepisovaných a vydávaných léčivých přípravků bylo omezeno na minimální množství, které je nezbytné pro dané ošetření nebo léčbu, v souladu s článkem 67 směrnice 2001/82. V tomto ohledu vyvolává nadměrné předepisování veterinárních léčiv na předpis, jako jsou antibiotika, vážné obavy o veřejné zdraví ( 35 ), jak v podstatě tvrdí komora. Tato obava se odráží na unijní úrovni ( 36 ).

75.

Tím však nebyla zodpovězena otázka, zda jde dotčená rumunská právní úprava nad rámec toho, co je nezbytné k ochraně veřejného zdraví, a zda ji lze nahradit jinými, méně omezujícími opatřeními, která mají stejný výsledek.

76.

Na tyto otázky může zjevně nejlépe odpovědět samotný předkládající soud ( 37 ).

77.

S ohledem na to nyní vysvětlím, proč považuji zákonný monopol dotčený v původním řízení z nepřiměřený.

78.

Rumunská vláda na jednání uvedla, že dotčené přípravky jsou vydávány pouze na veterinární lékařský předpis. Předkládajícímu soudu přísluší toto tvrzení ověřit s přihlédnutím k tomu, že argumenty předložené v rámci sporu v původním řízení neodůvodňují existenci zákonného monopolu, pokud jde o přípravky, které nejsou vázány na předpis ( 38 ).

79.

Bez ohledu na to není zřejmé, proč je bezpodmínečně nutné, aby měl veterinární lékař výhradní právo k maloobchodnímu prodeji dotčených přípravků a zároveň i výhradní pravomoc tyto přípravky předepisovat. Zejména, jak na jednání uvedla Komise, je pravděpodobné, že i jiné osoby s vhodnou kvalifikací, jako jsou lékárníci nebo jiné osoby s vyšším odborným vzděláním v oboru farmacie, by mohly být oprávněny dotčené přípravky prodávat. Rumunská vláda v odpovědi na jednání uvedla, že povolání veterinárního lékárníka není v Rumunsku regulováno. Uvedla také, že v souladu se studijním programem, který musí veterinární lékaři absolvovat podle čl. 38 odst. 1 směrnice 2005/36, jak je uvedeno v bodě 5.4.1 přílohy V této směrnice, absolvují veterinární lékaři odbornou přípravu v oblasti farmacie, a mají tak odbornost potřebnou k prodeji dotčených přípravků. To je sice pravda, rumunská vláda však nevysvětlila, jak tato odborná příprava odlišuje veterinární lékaře od „běžných“ lékárníků, kteří rovněž absolvovali studium farmacie. Lékárníci by sice měli i soukromý zájem na zisku z prodeje veterinárních léčivých přípravků, ovšem poskytnutí možnosti nezávislému obchodníkovi prodávat tyto přípravky na základě předložení veterinárního lékařského předpisu by mohlo pomoci tento zájem zmírnit ( 39 ).

80.

Kromě toho neexistuje zjevné riziko, že by nadměrná spotřeba nebo nesprávné užívání veterinárních léčivých přípravků mohly vést k plýtvání finančními zdroji dotčených zdravotních pojišťoven ( 40 ). Jelikož koncoví uživatelé musí obvykle financovat pořízení těchto přípravků (uzavřením soukromého zdravotního pojištění pro dané zvíře nebo vlastními prostředky), měli by mít možnost svobodné volby mezi nákupem těchto přípravků od veterinárního lékaře, nebo prostřednictvím jiného maloobchodního kanálu.

81.

Mám za to, že rumunská vláda v tomto ohledu neunesla důkazní břemeno, jak pro ni vyplývá z judikatury uvedené výše v bodě 73.

82.

Na základě toho navrhuji, aby Soudní dvůr na první předběžnou otázku odpověděl tak, že článek 15 směrnice 2006/123 je třeba vykládat v tom smyslu, že vnitrostátní právní úprava, která veterinárním lékařům přiznává výlučné právo k maloobchodnímu prodeji, užívání a podávání veterinárních biologických přípravků, veterinárních přípravků proti parazitům pro zvláštní užití a veterinárních léčivých přípravků, nesplňuje požadavek přiměřenosti stanovený v čl. 15 odst. 3 písm. c) uvedené směrnice, jestliže:

–

se vztahuje i na přípravky, které nejsou vázány na veterinární lékařský předpis, nebo

–

právo k maloobchodnímu prodeji těchto přípravků, případně na základě údajů na veterinárním lékařském předpisu vystaveném veterinárním lékařem, jsou-li vázány na lékařský předpis, nepřiznává vedle veterinárních lékařů i jiným osobám odborně vyškoleným v oboru farmacie.

3.

Ke druhé otázce

83.

Prostřednictvím druhé otázky se předkládající soud v podstatě táže, zda směrnice 2006/123 brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je rumunská právní úprava dotčená v původním řízení, která nejen přiznává veterinárním lékařům výlučné právo k maloobchodnímu prodeji, užívání a podávání dotčených přípravků, ale rovněž stanoví, že zařízení, prostřednictvím kterých se tyto prostředky prodávají, musí být ve výhradním vlastnictví jednoho nebo několika veterinárních lékařů.

84.

Ze znění této otázky, která je položena podpůrně, vyplývá, že Soudní dvůr na ní bude muset odpovědět pouze tehdy, nebude-li odpověď na první otázku znít kladně. Mám za to, že dotčená rumunská právní úprava, tak jak byla předložena Soudnímu dvoru, není se směrnicí 2006/123 v souladu. Pro úplnost se však budu zabývat druhou otázkou s přihlédnutím k tomu, že úvahy uvedené v bodech 55 až 82 výše jsou relevantní i pro posouzení této otázky.

85.

Komise ve svých vyjádřeních uvádí dva požadavky plynoucí z dotčené rumunské právní úpravy. První požadavek stanoví, že veterinární lékárny a veterinární lékárenské prodejny mohou existovat pouze ve formě právnické osoby. Druhý požadavek stanoví, že jejich kapitál musí být ve výhradním (nikoli většinovém) vlastnictví veterinárních lékařů.

86.

Předmětem druhé předběžné otázky však není právnická nebo fyzická povaha osob provozujících zařízení, prostřednictvím kterých se prodej dotčených přípravků uskutečňuje. Touto otázkou, která jde nad rámec druhé otázky, se tudíž nebudu zabývat ( 41 ).

87.

Požadavek, podle kterého se maloobchodní prodej dotčených výrobků musí uskutečňovat prostřednictvím veterinárních lékáren nebo veterinárních lékárenských prodejen, jejichž většinovými či výhradními vlastníky jsou veterinární lékaři ( 42 ), se v podstatě týká držby podílů ve „společnostech“ nebo v maloobchodních provozovnách, jak je tomu v projednávané věci. Takový požadavek na základě čl. 15 odst. 2 písm. c) směrnice 2006/123 je sporný.

88.

Pokud jde o to, zda tento požadavek splňuje podmínky stanovené v čl. 15 odst. 3 směrnice 2006/123, určitou odpověď na tuto otázku představují mé úvahy týkající se první předběžné otázky – zejména pokud jde o existenci naléhavého důvodu obecného zájmu.

89.

Jak jsem však již uvedl, z judikatury vyplývá, že Soudní dvůr je po právu obezřetný, pokud jde o zásahy členských států do svobody usazování prostřednictvím podrobné regulace struktury daného trhu nebo hospodářské soutěže, mimo jiné pod záminkou zajištění vysoké kvality služby pro zákazníky a spotřebitele ( 43 ). Mám za to, že omezení týkající se vlastnictví nebo hospodářské struktury zařízení spadají do stejné kategorie a je třeba k nim přistupovat se zdravou dávkou nedůvěry.

90.

Komise ve svých vyjádřeních v zásadě zastává názor, že sporný požadavek na vlastnictví nemůže být odůvodněn ochranou zdraví a života zvířat ve stejné míře jako ochranou zdraví a života člověka.

91.

Toto tvrzení má zřejmě spíše filozofický než praktický význam. Pro potvrzení výše uvedeného uvedu, že Soudní dvůr opakovaně uznal, že zdraví a život člověka zaujímají první místo mezi zájmy chráněnými Smlouvami ( 44 ). Přesto nepovažuji za nutné, aby Soudní dvůr upřesnil, do jaké míry zdraví a život člověka „převyšují“ zdraví a život zvířat. Tento názor se ve světle nedávného politického prohlášení Komise zdá být poněkud matoucím ( 45 ).

92.

Zaprvé, jak totiž bylo uvedeno výše v bodech 70 a 74, existuje souvislost mezi ochranou života a zdraví lidí a zvířat.

93.

Zadruhé Komise tím, že uvádí, že léčebné účinky veterinárních léčivých přípravků jsou „primárně“ zaměřeny na zvířata a že jejich nesprávné nebo zbytečné užívání „nepřímo“ poškozuje člověka, uznává, že existují sekundární a nepřímé účinky na člověka. Jinými slovy, je nesporné, že ochrana veřejného (lidského) zdraví je relevantní.

94.

Zatřetí v případě nejistoty ohledně existence nebo rozsahu rizik pro lidské zdraví mohou členské státy na základě zásady předběžné opatrnosti přijmout ochranná opatření týkající se veterinárních léčivých postupů, aniž musí čekat, až se reálnost těchto rizik pro člověka naplno projeví.

95.

Namísto řešení této spíš teoretické otázky by se Soudní dvůr měl spíše zaměřit na to, zda uplatňované důvody ospravedlňují dané prostředky, tedy zda ochrana veřejného zdraví může odůvodnit omezení vlastnictví zařízení zabývajících se maloobchodním prodejem dotčených výrobků.

96.

Dále se v předkládacím rozhodnutí uvádí, aniž je jednoznačně uvedena použitelná prahová hodnota, že Komise a rumunská vláda projednávaly možnost snížení podílu na kapitálu veterinární lékárny nebo veterinární lékárenské prodejny, který musí být podle dotčené rumunské právní úpravy v držení veterinárních lékařů ( 46 ). Musím však přiznat, že z jednání vyplynula značná nejasnost ohledně současné výše této prahové hodnoty, neboť mezi účastníky řízení nepanuje shoda ohledně výkladu vnitrostátního práva. Ten zjevně přísluší vnitrostátnímu soudu. Následující úvahy je tedy třeba chápat v tomto kontextu.

97.

Účastníci řízení byli vyzváni, aby se vyjádřili k rozsudku Komise v. Francie, ve kterém Soudní dvůr částečně zamítl žalobu na určení, že Francouzská republika tím, že ponechala v platnosti právní úpravu, kterou výši obchodního podílu, a tedy i hlasovacích práv, který mohou vlastnit osoby, které nejsou odborníky v oblasti biologie (nebiologové), ve společnosti s ručením omezeným nebo ve společnosti sdružující osoby vykonávající povolání spočívající v provozování laboratoří provádějících lékařskobiologické rozbory, omezila nejvýše na čtvrtinu, porušila (stávající) článek 49 SFEU. Soudní dvůr konkrétně shledal, že omezující povaha těchto pravidel je odůvodněna veřejným zdravím a splňuje požadavky proporcionality ( 47 ). Pro posouzení Soudního dvora byla rozhodující skutečnost, že nebiologové nemohli držet více než čtvrtinový obchodní podíl, čímž bylo biologům umožněno vykonávat rozhodující vliv na nejdůležitější rozhodnutí přijatá společností – jinými slovy, ponechat si kontrolu nad ní ( 48 ).

98.

S ohledem na výše uvedené mám za to, že Soudní dvůr v uvedeném rozsudku zachoval nepřiměřenou zdrženlivost tím, že neshledal porušení článku 49 SFEU. Lze to snad vysvětlit zjevně jedinečnou a ústřední rolí, kterou biologové hrají ve francouzském zdravotnictví ( 49 ). Nejsem přesvědčen, že totéž platí i pro veterinární lékaře. Dokonce ani rumunská vláda nepodporuje tak přísný výklad svého práva ( 50 ).

99.

Mám tedy za to, že dotčená rumunská právní úprava překračuje rámec toho, co je nezbytné, a to i v případě, že je požadavek na vlastnictví vykládán tak, že je vyžadováno pouze to, aby veterinární lékaři drželi většinový vlastnický podíl na veterinárních lékárnách a veterinárních lékárenských prodejnách.

100.

Zaprvé, je tomu tak proto, že nemůže být odůvodněna potřebou zachovat profesní nezávislost veterinárních lékařů ( 51 ). Soudní dvůr nepochybně uznal, že existuje skutečné nebezpečí, že osoby, které nejsou členy dané zdravotnické profese, převezmou kontrolu nad společností, neboť mohou mít snahu vyhnout se určitým, z hospodářského hlediska méně výnosným nebo obtížněji proveditelným, vyšetřením nebo omezit jimi poskytované poradenství ( 52 ). Nicméně vedle toho, co jsem uvedl výše v bodě 79, v projednávané věci veterinárním lékařům nic nebrání, aby jednali stejně, neboť mají výhradní pravomoc předepisovat veterinární léčivé přípravky. Pouhá možnost disciplinárního řízení, ačkoli jistě představuje určitou záruku, toto riziko neodstraní.

101.

Zadruhé existence povinnosti, aby veterinární lékaři drželi celý nebo většinový vlastnický podíl ve veterinárních lékárnách a veterinárních lékárenských prodejnách, neumožňuje dospět k závěru, že by mimo jiné mohlo být předepisováno méně veterinárních léčiv, které by však byly účinnější, nebo že by zákazníkům a pacientům mohlo být poskytováno kvalitnější poradenství. V tomto ohledu již ze znění čl. 12 odst. 2 ve spojení s články 24 a 25 VHŘ vyplývá, že veterinární léčivé přípravky na předpis mohou být prodávány pouze ve veterinárních lékárnách, a to za přítomnosti a pod dohledem veterinárního lékaře. Pokud jde o volně prodejné veterinární přípravky – které mohou být prodávány i ve veterinárních lékárenských prodejnách –, čl. 23 odst. 3 VHŘ vyžaduje přinejmenším přítomnost pracovníků se středoškolským odborným vzděláním. Není tedy důvod se domnívat, že sporný požadavek na vlastnictví poskytuje přidanou hodnotu jinak použitelným pravidlům.

102.

Na základě toho navrhuji odpovědět na druhou předběžnou otázku tak, že čl. 15 odst. 3 směrnice 2006/123 je třeba vykládat v tom smyslu, že brání právní úpravě členského státu, která stanoví nejen to, že veterinární lékaři mají právo předepisovat přípravky vázané na veterinární lékařský předpis a výlučné právo k maloobchodnímu prodeji, používání a podávání těchto přípravků, ale také to, že zařízení, jejichž prostřednictvím se prodej těchto přípravků uskutečňuje, musí být ve výhradním nebo většinovém vlastnictví jednoho nebo několika veterinárních lékařů. Předkládajícímu soudu přísluší ověřit, zda se ve věci v původním řízení jedná o takový případ.

IV.

Závěry

103.

Ve světle výše uvedeného navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžné otázky, které ve věci C‑297/16 položil Curtea de Apel Bucureşti (odvolací soud v Bukurešti, Rumunsko), následovně:

–

vztahuje i na přípravky, které nejsou vázány na veterinární lékařský předpis, nebo

–

právo k maloobchodnímu prodeji těchto přípravků, případně na základě údajů na veterinárním lékařském předpisu vystaveném veterinárním lékařem, jsou-li vázány na lékařský předpis, nepřiznává vedle veterinárních lékařů i jiným osobám odborně vyškoleným v oboru farmacie.