1.

Con la sua domanda di pronuncia pregiudiziale, la Curtea de Apel Bucureşti (Corte d’appello, Bucarest, Romania) chiede se sia ammissibile, ai sensi del diritto dell’Unione, che la vendita al dettaglio, l’utilizzo e la somministrazione di prodotti biologici veterinari, di antiparassitari per usi speciali e di medicinali veterinari in Romania (in prosieguo: i «prodotti in questione») siano limitati ai medici veterinari. Essa chiede altresì indicazioni sull’interpretazione del diritto dell’Unione relativamente a norme nazionali che disciplinano la struttura economica degli esercizi farmaceutici veterinari attraverso i quali avviene la vendita di siffatti prodotti.

2.

La domanda è stata formulata nell’ambito di un procedimento tra, da un lato, il Colegiul Medicilor Veterinari din România (Ordine dei medici veterinari della Romania; in prosieguo: l’«Ordine») e, dall’altro, l’Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor (Autorità nazionale sanitaria veterinaria e di sicurezza alimentare, Romania; in prosieguo: l’«Autorità») – sostenuta dalla Asociaţia Naţională a Distribuitorilor de Produse de Uz Veterinar din România (Associazione nazionale dei distributori di prodotti veterinari della Romania; in prosieguo: i «distributori») – riguardante la legittimità di una circolare emanata dall’Autorità, che modifica il suo Regolamento sanitario veterinario (in prosieguo: l’«RSV»). Tale circolare ha abolito il dovere di presentare copia del certificato di iscrizione nel Registro unico degli studi veterinari della Romania (in prosieguo: il «Registro») ai fini del rilascio di un’autorizzazione sanitaria veterinaria per l’esercizio di farmacie veterinarie e di punti farmaceutici veterinari.

3.

Le questioni pregiudiziali sono incentrate sui limiti dell’autonomia normativa degli Stati membri per quanto riguarda le prerogative della professione di medico veterinario. Nei paragrafi che seguono spiegherò le ragioni per cui ritengo che le norme rumene di cui trattasi, come sono state sottoposte al giudizio della Corte, siano incompatibili con la direttiva 2006/123/CE  ( 2 ).

I.

Contesto normativo

A.

Diritto dell’Unione

a)

Direttiva 2001/82/CE  ( 3 )

4.

Ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, della direttiva 2001/82, inserito nel titolo I della stessa («Definizioni»), l’espressione «medicinale veterinario» indica, ai fini di tale direttiva, ogni sostanza o associazione di sostanze a) presentata come avente proprietà curative e profilattiche delle malattie animali; oppure b) che può essere usata sull’animale o somministrata all’animale allo scopo di ripristinare, correggere o modificare funzioni fisiologiche mediante un’azione farmacologica, immunologica o metabolica, oppure di stabilire una diagnosi medica.

5.

L’articolo 66, paragrafo 1, della direttiva 2001/82, rientrante nel titolo VI di tale direttiva («Detenzione, distribuzione e fornitura dei medicinali veterinari»), impone agli Stati membri di prendere tutte le opportune misure affinché le vendite al dettaglio di medicinali veterinari siano effettuate soltanto da persone a ciò autorizzate dalla legislazione dello Stato membro interessato.

6.

L’articolo 67 della direttiva 2001/82 stabilisce che, fatte salve le norme dell’Unione o nazionali più severe riguardanti la fornitura dei medicinali veterinari per tutelare la salute dell’uomo e degli animali, è richiesta una prescrizione veterinaria per fornire al pubblico i medicinali veterinari elencati in tale disposizione. Inoltre, secondo tale disposizione, gli Stati membri prendono tutte le misure necessarie per assicurare che, nel caso di medicinali forniti esclusivamente dietro presentazione di prescrizione, il quantitativo prescritto e fornito sia limitato al minimo necessario per il trattamento o la terapia in questione.

7.

L’articolo 68, paragrafo 1, della direttiva 2001/82 prevede quanto segue:

b)

Direttiva 2005/36/CE  ( 4 )

8.

Ai sensi dell’articolo 38, paragrafo 3, della direttiva 2005/36 («Formazione di [medico] veterinario»  ( 5 )), la formazione di veterinario deve garantire l’acquisizione da parte del professionista interessato delle conoscenze e abilità elencate in tale disposizione, comprendenti, al punto f) della stessa, «conoscenze, abilità e competenze necessarie all’utilizzo responsabile e ragionato dei prodotti medicinali veterinari, al fine di trattare e assicurare la sicurezza della catena alimentare e la protezione dell’ambiente».

c)

Direttiva 2006/123

9.

La direttiva 2006/123 si applica, a norma dell’articolo 2, paragrafo 1, della stessa («Campo di applicazione»), «ai servizi forniti da prestatori stabiliti in uno Stato membro» ( 6 ). Tuttavia, i servizi sanitari sono esclusi dal suo ambito di applicazione ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, lettera f).

10.

L’articolo 3, paragrafo 3, della direttiva 2006/123 («Relazione con le altre disposizioni del diritto [dell’Unione]») prevede che gli Stati membri debbano applicare le disposizioni della direttiva nel rispetto delle norme che disciplinano il diritto di stabilimento e la libera circolazione dei servizi.

11.

L’articolo 15 della direttiva 2006/123 («Requisiti da valutare») prevede quanto segue:

B.

Diritto rumeno

a)

Legge n. 160/1998

12.

Ai sensi dell’articolo 2 della Legea nr. 160/1998 pentru organizarea şi exercitarea profesiunii de medic veterinar (Legge n. 160/1998 sull’organizzazione e sull’esercizio della professione di medico veterinario, nella versione ripubblicata; in prosieguo: la «Legge n. 160/1998»):  ( 8 )

13.

L’articolo 4, lettera i), della Legge n. 160/1998 prevede che i medici veterinari abbiano il diritto di esclusiva per quanto riguarda la vendita al dettaglio e l’utilizzo di prodotti biologici, di antiparassitari per usi speciali e di medicinali veterinari.

14.

Ai sensi dell’articolo 9, lettera b), della Legge n. 160/1998, l’Ordine deve elaborare, tra l’altro, lo Statuto dei medici veterinari (in prosieguo: l’«SMV»), le cui disposizioni sono vincolanti nell’esercizio della professione di medico veterinario.

15.

L’articolo 16 della Legge n. 160/1998 stabilisce che la qualifica di membro dell’Ordine può essere conferita a qualsiasi medico veterinario cittadino rumeno o di uno Stato membro dell’Unione europea che i) eserciti legittimamente la professione di medico veterinario in Romania ai sensi dell’articolo 2 di detta legge, ii) non si trovi in una situazione di indegnità come previsto dalla legge, e iii) sia fisicamente idoneo a esercitare la professione di medico veterinario. Tuttavia, ai sensi dell’articolo 17 della Legge n. 160/1998, i requisiti di cui all’articolo 16 non si applicano all’esercizio della professione da parte di cittadini degli Stati membri dell’Unione europea, dello Spazio economico europeo e svizzeri, che si svolga sotto forma di prestazione di servizi. In una situazione di tal genere, i cittadini di tali Stati sono iscritti nel Registro, senza acquisire lo status di membro.

16.

Ai sensi dell’articolo 28, paragrafo 1, della Legge n. 160/1998:

17.

Ai sensi dell’articolo 32 della Legge n. 160/1998:

18.

L’articolo 37 della Legge n. 160/1998 così stabilisce:

b)

L’SMV

19.

L’articolo 1, lettera m), dell’SMV, adottato dall’Ordine con decisione n. 3/2013  ( 9 ), contiene la seguente definizione:

–

tutti gli istituti sanitari veterinari aventi o meno personalità giuridica, abilitati a esercitare in Romania;

–

farmacie veterinarie e punti farmaceutici veterinari, qualora il loro capitale sia detenuto esclusivamente da medici veterinari o sia in altro modo costituito conformemente a quanto previsto dalle successive modifiche legislative (…)».

20.

L’articolo 37 dell’SMV prevede quanto segue:

21.

Ai sensi dell’articolo 38 dell’SMV:

22.

L’articolo 39 dell’SMV stabilisce che:

c)

L’RSV

23.

Con circolare n. 83/2014 del 22 luglio 2014  ( 10 ), l’Autorità ha adottato l’RSV, che disciplina le condizioni di organizzazione e gestione delle strutture farmaceutiche veterinarie nonché la procedura di registrazione sanitaria veterinaria/autorizzazione sanitaria veterinaria delle strutture e delle attività del settore farmaceutico veterinario.

24.

Ai sensi dell’articolo 3, lettera a), dell’RSV, si definisce «farmacia veterinaria» un esercizio farmaceutico veterinario che detiene e vende al dettaglio medicinali veterinari, mangimi per animali, mangimi medicati e altri prodotti veterinari, strumenti e apparecchiature medicali, dispositivi e accessori medici per animali, conformemente alla legge. Ai sensi dell’articolo 3, lettera h), di detto regolamento, si definisce «punto farmaceutico veterinario» un esercizio farmaceutico veterinario la cui attività consiste nella vendita al dettaglio limitata ai medicinali veterinari non soggetti a prescrizione, altri prodotti veterinari, strumenti e apparecchiature medicali, dispositivi medici, accessori e alimenti per animali.

25.

L’articolo 11 dell’RSV prevede quanto segue:

26.

A norma dell’articolo 12 dell’RSV:

27.

L’articolo 14 dell’RSV prescrive che il personale menzionato all’articolo 11, lettera b), svolga la propria attività solo in presenza e sotto la supervisione di un medico veterinario, e che sia a conoscenza della normativa sanitaria veterinaria applicabile.

28.

L’articolo 23, paragrafi 1 e 2, dell’RSV riproduce, per quanto riguarda il personale dei punti farmaceutici veterinari, le norme stabilite all’articolo 11, lettere da a) a c), e all’articolo 12, paragrafo 1). Inoltre, l’articolo 23, paragrafo 3, specifica che l’esercizio di un punto farmaceutico veterinario non è possibile in assenza del personale menzionato all’articolo 11, lettera b).

29.

Conformemente all’articolo 24 dell’RSV, nei punti farmaceutici veterinari possono essere venduti soltanto medicinali veterinari non soggetti a prescrizione, altri prodotti veterinari nonché alimenti e accessori per animali. Inoltre, ai sensi dell’articolo 25 di detto regolamento, nei punti farmaceutici veterinari è vietato vendere medicinali veterinari immunologici, medicinali veterinari consegnati dietro prescrizione e mangimi medicati.

30.

L’articolo 43, lettera j), dell’RSV così prevede:

31.

L’articolo 51, lettera g), dell’RSV impone ai punti farmaceutici veterinari un obbligo identico a quello stabilito all’articolo 43, lettera j).

32.

Con circolare n. 31/2015 del 26 marzo 2015 (in prosieguo: la «circolare impugnata»)  ( 11 ), l’Autorità ha abrogato l’articolo 43, lettera j), e l’articolo 51, lettera g), dell’RSV.

II.

Fatti, procedimento e questioni pregiudiziali

33.

In seguito all’adozione della circolare impugnata, l’Ordine ha proposto un ricorso dinanzi al giudice del rinvio chiedendone l’annullamento e sostenendo, in particolare, che essa violava l’articolo 4, lettera i), della Legge n. 160/1998.

34.

In tale ricorso l’Ordine sostiene che, conformemente all’articolo 4, lettera i), della Legge n. 160/1998, la vera esclusiva nella vendita al dettaglio nel settore medico‑veterinario richiede che i medici veterinari abbiano poteri decisionali e non sorge nel caso in cui essi abbiano solo lo status di socio di minoranza. Di conseguenza, l’Ordine afferma che le azioni di società che presentano domanda di registrazione o autorizzazione quali farmacie e punti farmaceutici veterinari dovrebbero essere detenute esclusivamente, o almeno prevalentemente, da medici veterinari abilitati. Con riferimento all’articolo 1, lettera m), dell’SMV, l’Ordine sostiene che, quale detentore del Registro, esso ha una migliore conoscenza della situazione dei medici veterinari rumeni, ed è per questo che gli sono stati forniti gli strumenti per garantire l’osservanza dell’articolo 4, lettera i), della Legge n. 160/1998. L’Ordine dichiara che il requisito dell’esclusiva non viene rispettato nella prassi, visto che le autorità sanitarie veterinarie competenti rilasciano attualmente autorizzazioni a società nel cui ambito il medico veterinario non solo non è il socio unico, ma non è neppure il principale azionista.

35.

L’Autorità replica sostenendo che il Ministerul Afacerilor Externe (Ministro degli Affari Esteri, Romania) aveva espresso riserve quando era stato consultato durante l’iter che ha portato all’adozione dell’RSV. Detto ministro ha fatto riferimento, in particolare, a uno scambio di opinioni con la Commissione europea riguardo alla compatibilità del regolamento rumeno in questione con la direttiva 2006/123, in particolare il requisito che i medici veterinari detengano il 100% delle azioni di società che gestiscono farmacie veterinarie in Romania. L’Autorità ha fatto altresì riferimento al parere del Consiliul Concurenţei (Consiglio per la concorrenza, Romania), il quale ha menzionato una possibile restrizione della concorrenza nel mercato della vendita al dettaglio di prodotti veterinari tramite farmacie veterinarie derivante dall’articolo 43, lettera j), dell’RSV. Alla luce delle osservazioni ricevute, l’Autorità ritiene che l’esclusiva di cui all’articolo 4, lettera i), della Legge n. 160/1998 riguardi l’attività di medico veterinario, non già l’attività dell’esercizio in cui lavora il medico veterinario. La Legge n. 160/1998 non richiede che le società siano detenute esclusivamente da medici veterinari, in quanto il medico veterinario può lavorare per tale società e quindi garantire l’osservanza delle norme sull’esclusiva nella vendita al dettaglio, nell’utilizzo e nella somministrazione dei prodotti in questione.

36.

Intervenendo a sostegno dell’Autorità, i distributori sostengono, in particolare, che il regolamento rumeno in questione fa sorgere diritti di esclusiva che limitano le condizioni alle quali gli studi veterinari possono essere avviati e gestiti nonché le condizioni di vendita dei prodotti veterinari. I distributori affermano che ciò si configura come una distorsione della concorrenza in quanto tale regolamento viola le libertà garantite agli operatori commerciali dai Trattati, dagli articoli 67 e 69  ( 12 ) della direttiva 2001/82, nonché da varie altre disposizioni.

37.

Alla luce delle suesposte considerazioni, il giudice del rinvio ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

38.

Hanno presentato osservazioni scritte l’Ordine, i distributori, il governo rumeno e la Commissione. Fatta eccezione per l’Ordine, tali parti hanno presentato osservazioni orali all’udienza del 28 giugno 2017.

III.

Analisi

A.

Questioni di forma

1.

Presunte carenze dell’ordinanza di rinvio

39.

Nelle loro osservazioni scritte i distributori sostengono che la presente domanda di pronuncia pregiudiziale è irricevibile, in quanto le questioni pregiudiziali presuppongono che la Corte debba selezionare la norma di diritto dell’Unione da interpretare. Le parti non hanno la possibilità di venire conoscenza di tale scelta o di presentare osservazioni al riguardo.

40.

I distributori ritengono inoltre che l’ordinanza di rinvio non contenga gli elementi necessari di fatto o di diritto, che li portino a proporre di riformularla o completarla.

41.

Tuttavia, tali obiezioni devono essere respinte.

42.

Il giudice del rinvio specifica in realtà, nel corpo dell’ordinanza di rinvio, le disposizioni di diritto dell’Unione che ritiene rilevanti  ( 13 ). L’ordinanza di rinvio è quindi conforme all’articolo 94, lettera c), del regolamento di procedura della Corte di giustizia. Inoltre, il fatto che la Corte debba probabilmente individuare le esatte disposizioni di diritto dell’Unione applicabili nel procedimento principale non rende l’ordinanza di rinvio irricevibile. I distributori hanno avuto l’opportunità di esprimere le proprie opinioni riguardo alle norme da essi ritenute applicabili  ( 14 ).

43.

Quanto alla necessità di riformulare o completare le questioni pregiudiziali, ritornerò su tale questione infra, al paragrafo 55.

2.

La presenza di un elemento transfrontaliero

44.

Nelle sue osservazioni la Commissione solleva la questione se il procedimento principale riguardi una situazione puramente interna, ritenendo però che non sia così. In ogni caso, la Commissione ritiene che la direttiva 2006/123 trovi anche applicazione in situazioni puramente interne.

45.

In tale contesto, la Corte deve valutare la propria competenza a pronunciarsi sull’interpretazione richiesta, in quanto essa è incompetente quando è evidente che la disposizione di diritto dell’Unione sottoposta alla sua interpretazione non può essere applicata. Ciò è quanto può avvenire, in linea di principio, quando l’insieme degli elementi rilevanti della controversia di cui al procedimento principale si trovi all’interno di un solo Stato membro  ( 15 ).

46.

Concordo con la Commissione sul fatto che la presente domanda di pronuncia pregiudiziale non riguarda una situazione puramente interna. Nel procedimento principale l’Ordine chiede l’annullamento della circolare impugnata, che semplifica l’espletamento di talune formalità per l’apertura di studi veterinari. L’ordinanza di rinvio spiega il motivo per cui non si tratta di una situazione puramente interna. Tale ordinanza sintetizza lo scambio di opinioni intercorso tra la Romania e la Commissione sull’effetto che le norme rumene in questione potrebbero avere sugli operatori economici di altri Stati membri nell’esercizio dell’attività di medico veterinario, in particolare attraverso la titolarità di azioni in società con sede in Romania a tal fine costituite.

47.

In tali circostanze, ritengo che l’ordinanza di rinvio contenga indicazioni sufficienti riguardo alle ragioni per cui una decisione della Corte, che interpreta norme del Trattato sulla libertà di circolazione, sia necessaria al giudice del rinvio nella causa dinanzi ad esso pendente  ( 16 ).

48.

Alla luce di quanto sopra esposto, non è necessario, a fortiori, che la Corte prenda posizione sull’argomento della Commissione, dedotto in subordine, secondo il quale la direttiva 2006/123 potrebbe essere applicata anche quando una controversia dovesse restare circoscritta, a tutti gli effetti, al territorio di un singolo Stato membro  ( 17 ).

B.

Nel merito

1.

Disposizioni applicabili

49.

Dato che il testo di entrambe le questioni pregiudiziali fa semplicemente riferimento al «diritto dell’Unione», è necessario stabilire se le norme rumene in questione debbano essere analizzate alla luce delle norme sulla libertà di circolazione sancita nel Trattato FUE o piuttosto della direttiva 2006/123  ( 18 ).

50.

Nella sentenza Rina Services e a.  ( 19 ) la Corte non ha dichiarato espressamente che le norme nazionali rientranti nell’ambito di applicazione sia della direttiva 2006/123 che degli articoli 49 e 56 TFUE debbano essere valutate solo in base ai requisiti fissati dalla prima  ( 20 ). Tuttavia, può sorprendere, ma l’effetto di tale sentenza sembra essere proprio questo. Secondo tale sentenza, a prescindere dall’articolo 3, paragrafo 3, della direttiva 2006/123, gli Stati membri possono non invocare le motivazioni elencate all’articolo 52, paragrafo 1, TFUE per derogare alla direttiva 2006/123  ( 21 ).

51.

Da tale sentenza si può quindi dedurre che le questioni pregiudiziali dovrebbero essere esaminate in base alla direttiva 2006/123.

52.

Inoltre, sebbene i «servizi sanitari» siano esclusi dall’ambito di applicazione della direttiva 2006/123, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, lettera f), della stessa, come rilevato dalla Commissione, conformemente al considerando 22 della medesima direttiva, i «servizi sanitari» sono servizi forniti da professionisti del settore sanitario ai propri pazienti per valutare, mantenere o ripristinare le loro condizioni di salute  ( 22 ). Poiché così non è nel caso della prestazione dei servizi veterinari, la direttiva 2006/123 rimane applicabile nel procedimento principale, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, della stessa.

53.

Occorre inoltre sottolineare che dai precedenti paragrafi non deriva che sia esclusa la contemporanea applicazione dell’articolo 63 TFUE. Rientrano nell’ambito di applicazione di tale disposizione gli investimenti diretti sotto forma di partecipazione ad un’impresa, mediante la detenzione di azioni che consenta di partecipare effettivamente alla sua gestione e al suo controllo, nonché gli investimenti di portafoglio  ( 23 ). Tuttavia, anche se la normativa rumena di cui trattasi produce effetti restrittivi sulla libera circolazione dei capitali, detti effetti sarebbero la conseguenza ineluttabile di un eventuale ostacolo alla libertà di stabilimento ai sensi dell’articolo 49 TFUE e non giustificherebbero un esame autonomo alla luce dell’articolo 63 TFUE  ( 24 ). È ovvio che, data la sentenza Rina Services e a.  ( 25 ), così dev’essere anche in caso di oneri individuati non già in base, direttamente, all’articolo 49 TFUE, quanto piuttosto in base alla direttiva 2006/123.

54.

Procederò quindi nella mia analisi esclusivamente in base alla direttiva 2006/123.

2.

Sulla prima questione

55.

Con la prima questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se la direttiva 2006/123 osti a norme nazionali, come le norme di cui trattasi nel procedimento principale, che prevedono che i medici veterinari beneficino di un diritto di esclusiva per vendere al dettaglio, utilizzare e somministrare prodotti biologici veterinari, antiparassitari per usi speciali e medicinali veterinari.

a)

L’esistenza di un requisito da valutare: articolo 15, paragrafo 2, della direttiva 2006/123

56.

Nel limitare la vendita al dettaglio e l’utilizzo di prodotti biologici, di antiparassitari per usi speciali e di medicinali veterinari ai medici veterinari, le norme rumene in questione, in particolare l’articolo 4, lettera i), della Legge n. 160/1998, rientrano chiaramente nel tipo di requisito da valutare ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 2, lettera d), della direttiva 2006/123  ( 26 ). Il governo rumeno non contesta tale fatto.

57.

Semplicemente, tali norme conferiscono ai medici veterinari il monopolio legale della vendita al dettaglio, dell’utilizzo e della somministrazione dei prodotti in questione.

58.

Il riferimento, contenuto nell’articolo 15, paragrafo 2, lettera d), della direttiva 2006/123, prima alla direttiva 2005/36 e poi ad altre norme dell’Unione – come la direttiva 2001/82 – modifica tale valutazione? L’Ordine sembra essere di questo parere.

59.

Io, d’altro canto, ritengo che non la modifichi.

60.

In primo luogo, nessuna norma della direttiva 2005/36, citata nell’ordinanza di rinvio, giustifica un trattamento in via esclusiva. L’articolo 38, paragrafo 3, della direttiva 2005/36 armonizza semplicemente i requisiti relativi alla formazione di medico veterinario e, in particolare, le conoscenze che tali professionisti devono possedere. Esso non limita, tuttavia, la vendita al dettaglio, l’utilizzo e la somministrazione dei prodotti in questione ai medici veterinari.

61.

In secondo luogo, sebbene l’articolo 66 della direttiva 2001/82 imponga agli Stati membri di adottare tutte le opportune misure affinché le vendite al dettaglio di medicinali veterinari siano effettuate soltanto da persone a ciò autorizzate dalla legislazione dello Stato membro interessato, tale disposizione non stabilisce che dette persone possano essere soltanto medici veterinari.

62.

Inoltre, non ha alcuna rilevanza il fatto che l’articolo 67 della direttiva 2001/82 si riferisca alle norme nazionali più severe riguardanti la fornitura dei medicinali veterinari. Infatti, tale disposizione riguarda l’acquisto da parte dell’utilizzatore finale di tali prodotti, non il potere di limitare l’attività in questione ai medici veterinari.

63.

Concludo, pertanto, che le norme rumene in questione costituiscono un requisito da valutarsi ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 2, lettera d), della direttiva 2006/123. Resta da vedere se tale requisito soddisfi le condizioni elencate all’articolo 15, paragrafo 3, della medesima direttiva.

b)

Giustificazione: articolo 15, paragrafo 3, della direttiva 2006/123

64.

Ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 3, della direttiva 2006/123, gli Stati membri devono verificare che i requisiti di cui all’articolo 15, paragrafo 2, della medesima direttiva siano, nei loro ordinamenti giuridici, a) non-discriminatori, b) necessari e c) proporzionati.

65.

Sebbene, prima facie, tale disposizione tenti di codificare la dottrina Gebhard  ( 27 ), dal testo dell’articolo 15, paragrafo 3, lettera a), della direttiva 2006/123 sembrerebbe derivare che i requisiti indirettamente discriminatori non possono essere giustificati. Ciò va, probabilmente, al di là dei requisiti di tale dottrina ( 28 ). In ogni caso, i cittadini di altri Stati membri hanno diritto di stabilirsi in Romania come veterinari, ottenendo in tal modo il diritto di vendere al dettaglio, di utilizzare e di somministrare i prodotti in questione. Inoltre, nel procedimento principale non viene affermato che le norme rumene in questione, benché applicabili senza distinzioni, tendono a favorire i cittadini rumeni.

66.

Per quanto riguarda la questione se le norme rumene di cui trattasi siano giustificate da un motivo imperativo di interesse generale, il governo rumeno sostiene che tali norme sono necessarie al fine di tutelare la sanità pubblica, costituente tale motivo  ( 29 ). Inoltre, detto governo indica il considerando 2 della direttiva 2001/82, in cui si specifica che «[l]e normative in materia di produzione e di distribuzione dei medicinali veterinari devono avere come scopo essenziale la tutela della sanità pubblica».

67.

Tuttavia, il governo rumeno può effettivamente far valere la tutela della sanità pubblica, anche se i prodotti in questione potrebbero non essere destinati al consumo umano diretto? Si tratta di una domanda fondamentale, dato che la prestazione di servizi veterinari non costituisce un «servizio sanitario» ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, lettera f), della direttiva 2006/123.

68.

Nonostante ciò, sarei propenso a ritenere che così avvenga nel caso di specie.

69.

Infatti, la questione di stabilire quali servizi rientrino nell’ambito di applicazione della direttiva 2006/123 si differenzia dalla questione di stabilire quali siano i motivi imperativi che uno Stato membro può far valere per giustificare un requisito ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 3, della medesima direttiva. Inoltre, l’articolo 15, paragrafo 3, lettera b), non pone limiti ai motivi imperativi che uno Stato membro può invocare. Pertanto, non sorgono conflitti con quanto statuito dalla Corte nella sentenza Rina Services e a.  ( 30 )

70.

Inoltre, come dimostrato dal governo rumeno, diversi atti della normativa dell’Unione testimoniano, per ragioni evidenti, l’esistenza di un collegamento tra la salute degli animali e/o il benessere e la sanità pubblica. Ciò è quanto avviene, in particolare, nel settore della sicurezza alimentare, in cui il collegamento tra la salute degli animali e la sanità pubblica trova, forse, la sua massima espressione  ( 31 ). Assicurare un approvvigionamento sicuro e di qualità in medicinali veterinari su tutto il territorio nazionale mi sembra un obiettivo legittimo  ( 32 ).

71.

Resta da esaminare se tali norme i) siano tali da garantire la realizzazione dell’obiettivo di tutelare la sanità pubblica, ii) non vadano al di là di quanto è necessario per raggiungere tale obiettivo e iii) non possano essere sostituite con altre misure meno restrittive che permettono di conseguire lo stesso risultato.

72.

Su tali punti spetta, da un lato, agli Stati membri stabilire il livello al quale essi intendono garantire la protezione della sanità pubblica ed il modo in cui tale livello deve essere raggiunto. Poiché detto livello può variare da uno Stato membro all’altro, occorre riconoscere agli Stati membri un margine discrezionale  ( 33 ).

73.

D’altro lato, lo Stato membro interessato deve fornire le prove necessarie, sulla scorta di dati statistici o puntuali o con altri mezzi, in base alle quali si possa ragionevolmente ritenere che gli strumenti prescelti siano idonei a realizzare gli obiettivi perseguiti e che tali obiettivi non possano essere conseguiti attraverso misure meno restrittive della libertà fondamentale di circolazione e, analogamente, attraverso la direttiva 2006/123  ( 34 ).

74.

Sembra evidente che le norme rumene in questione, che danno attuazione all’articolo 66 della direttiva 2001/82, sono idonee a garantire la realizzazione dell’obiettivo di tutela della sanità pubblica. Limitare ai medici veterinari il diritto di vendere al dettaglio, di utilizzare e di somministrare i prodotti in questione è un modo di garantire che la quantità di medicinale veterinario prescritto e fornito sia limitato al quantitativo minimo necessario per il trattamento o la terapia considerati, conformemente all’articolo 67 della direttiva 2001/82. A tal proposito, come affermato in sostanza dall’Ordine, la prescrizione eccessiva di medicinali veterinari per i quali è richiesta una prescrizione, come gli antibiotici, desta serie preoccupazioni per la sanità pubblica  ( 35 ). Tale preoccupazione viene espressa anche a livello europeo  ( 36 ).

75.

Tuttavia, ciò non fornisce alcuna risposta alla questione se le norme rumene in questione vadano al di là di quanto è necessario per tutelare la sanità pubblica, e se possano essere sostituite con altre misure meno restrittive che permettono di conseguire lo stesso risultato.

76.

La migliore risposta a tale questione viene fornita dallo stesso giudice del rinvio  ( 37 ).

77.

Ciò detto, spiegherò ora perché ritengo sproporzionato il monopolio legale di cui trattasi nel procedimento principale.

78.

In udienza il governo rumeno ha dichiarato che i prodotti in questione richiedono una prescrizione medico-veterinaria quale condizione di acquisto. Spetta al giudice del rinvio verificare tale affermazione, tenendo presente che gli argomenti presentati nell’ambito del procedimento principale non giustificano il mantenimento del monopolio legale relativamente ai prodotti per i quali la prescrizione non è obbligatoria  ( 38 ).

79.

Indipendentemente da ciò, non è chiaro il motivo per cui è assolutamente necessario per il medico veterinario avere il diritto esclusivo di vendere al dettaglio i prodotti in questione nonché avere il potere esclusivo di prescriverli. In particolare, come ha osservato la Commissione in udienza, è plausibile che possa essere consentito anche ad altre persone adeguatamente qualificate di vendere i prodotti in questione, come i farmacisti o altre persone con formazione professionale superiore in farmacia. In risposta a ciò, il governo rumeno ha dichiarato in udienza che, in Romania, la professione di farmacista veterinario non è regolamentata. Detto governo ha osservato, inoltre, che, secondo il programma di studi al quale i medici veterinari devono attenersi ai sensi dell’articolo 38, paragrafo 1, della direttiva 2005/36, come specificato al punto 5.4.1 dell’allegato V di tale direttiva, i medici veterinari ricevono una formazione in farmacia e quindi dispongono dell’insieme di competenze necessarie per vendere i prodotti in questione. Ciò è vero, tuttavia il governo rumeno non ha spiegato come tale formazione distingua i medici veterinari dai farmacisti «regolari» che hanno studiato anch’essi farmacia. A tal proposito, sebbene anche i farmacisti abbiano un interesse privato a realizzare utili dalla vendita al dettaglio di medicinali veterinari, consentire anche a una parte indipendente di vendere al dettaglio tali prodotti dietro presentazione di prescrizione medico‑veterinaria contribuirebbe a temperare tale interesse  ( 39 ).

80.

Inoltre, non esiste alcun rischio manifesto che il consumo eccessivo o l’uso scorretto di medicinali veterinari possa comportare uno spreco di risorse finanziarie per gli enti di assicurazione malattia interessati  ( 40 ). Al contrario, poiché sono gli utilizzatori finali a dover finanziare normalmente l’acquisto di tali prodotti (sottoscrivendo un contratto di assicurazione sanitaria privata per gli animali o con propri mezzi), tali utilizzatori finali dovrebbero essere in grado di scegliere liberamente tra l’acquisto di tali prodotti dal medico veterinario o attraverso un altro canale di vendita al dettaglio appropriato.

81.

In tale contesto, il governo rumeno non ha adempiuto, a mio avviso, all’onere della prova come dovuto, in linea con la giurisprudenza indicata supra al paragrafo 73.

82.

Su tale base, propongo alla Corte di rispondere alla prima questione dichiarando che l’articolo 15 della direttiva 2006/123 deve essere interpretato nel senso che le norme nazionali che concedono il diritto esclusivo ai medici veterinari di vendere al dettaglio, di utilizzare e di somministrare prodotti biologici veterinari, antiparassitari per usi speciali e medicinali veterinari non soddisfano il requisito di proporzionalità stabilito all’articolo 15, paragrafo 3, lettera c), di tale direttiva, in quanto tali norme:

–

estendono il loro ambito di applicazione a prodotti per i quali una prescrizione medico‑veterinaria non è obbligatoria; oppure

–

non consentono a persone con una formazione professionale in farmacia, diverse dai medici veterinari, di esercitare il diritto di vendere al dettaglio tali prodotti, se necessario conformemente alle indicazioni contenute in una prescrizione medico‑veterinaria rilasciata da un medico veterinario, qualora il loro acquisto dipenda da tale prescrizione.

3.

Sulla seconda questione

83.

Con la seconda questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se la direttiva 2006/123 osti a norme nazionali, come le norme rumene di cui trattasi nel procedimento principale, che non solo prevedono che medici veterinari beneficino di un diritto di esclusiva per vendere al dettaglio, utilizzare e somministrare i prodotti in questione, ma anche che le strutture attraverso le quali tali prodotti sono venduti debbano essere prevalentemente o esclusivamente di proprietà di uno o più medici veterinari.

84.

Dalla formulazione di tale questione, posta in subordine, deriva che la Corte dovrà rispondere alla stessa soltanto in caso di risposta negativa alla prima questione. A mio avviso, le norme rumene in questione, come sono state sottoposte al giudizio della Corte, sono incompatibili con la direttiva 2006/123. Tuttavia, per completezza, esprimerò il mio parere sulla seconda questione, tenendo presente che le osservazioni formulate supra ai paragrafi da 55 a 82 sono ancora rilevanti quando si esamina tale questione.

85.

Nelle sue osservazioni la Commissione individua due requisiti derivanti dalle norme rumene in questione. In primo luogo, il requisito secondo il quale le farmacie veterinarie e i punti farmaceutici veterinari possono essere solo persone giuridiche. In secondo luogo, il requisito secondo il quale il loro capitale sociale deve essere detenuto esclusivamente (non prevalentemente) da medici veterinari.

86.

Tuttavia, la seconda questione pregiudiziale non è incentrata sulla natura della personalità – giuridica o fisica – delle strutture attraverso le quali tali prodotti sono venduti. Pertanto, non esaminerò tale aspetto, in quanto esula dall’ambito di tale questione  ( 41 ).

87.

In sostanza, il requisito secondo il quale i prodotti in questione devono essere venduti attraverso farmacie veterinarie o punti farmaceutici veterinari prevalentemente o esclusivamente di proprietà di medici veterinari  ( 42 ) si riferisce alla detenzione del capitale delle «società» o, nella fattispecie, degli esercizi di vendita al dettaglio. Si tratta di un requisito discutibile in base all’articolo 15, paragrafo 2, lettera c), della direttiva 2006/123.

88.

Per quanto riguarda la questione se tale requisito soddisfi le condizioni stabilite all’articolo 15, paragrafo 3, della direttiva 2006/123, le mie osservazioni riguardo alla prima questione pregiudiziale consentono di rispondere a detta questione – soprattutto in merito all’esistenza di un motivo imperativo di interesse generale.

89.

Ciò detto, come ho concluso in altra sede, la giurisprudenza mostra che la Corte, giustamente, diffida degli Stati membri che interferiscono con la libertà di stabilimento disciplinando nel dettaglio una data struttura di mercato o situazione di concorrenza, tra l’altro con il pretesto di garantire un’elevata qualità del servizio per i clienti e i consumatori  ( 43 ). Mi sembra che le restrizioni alla proprietà e/o alla struttura economica di qualsiasi esercizio rientrino nella stessa categoria e debbano essere accolte con una buona dose di sospetto.

90.

Nelle sue osservazioni la Commissione ritiene, in via di principio, che la tutela della salute e della vita degli animali non possa giustificare il controverso requisito della proprietà nella stessa misura della tutela della salute e della vita degli esseri umani.

91.

Tale affermazione sembra avere una rilevanza più filosofica che pratica. È vero che la Corte ha costantemente riconosciuto che la vita e la salute delle persone occupano una posizione preminente tra gli interessi protetti dai Trattati  ( 44 ). Tuttavia, non vedo la necessità per la Corte di specificare in quale misura la salute e la vita degli esseri umani «siano di rango superiore» rispetto alla salute e alla vita degli animali. Tale indicazione lascia anche alquanto perplessi alla luce della recente dichiarazione politica della stessa Commissione  ( 45 ).

92.

Infatti, in primo luogo, come affermato supra ai paragrafi 70 e 74, esiste un collegamento tra la tutela della vita e della salute degli esseri umani e la tutela della vita e della salute degli animali.

93.

In secondo luogo, nell’affermare che gli effetti terapeutici dei medicinali veterinari sono «principalmente» destinati agli animali e che il loro uso non corretto o non necessario non nuoce «direttamente» agli esseri umani, la Commissione riconosce che esistono effetti secondari e indiretti sugli esseri umani. In altri termini, è pacifico che la tutela della sanità pubblica (umana) è comunque rilevante.

94.

In terzo luogo, quando sussistono incertezze riguardo all’esistenza o alla portata dei rischi per la salute umana, il principio di precauzione può consentire agli Stati membri di adottare misure cautelari relativamente a pratiche medico‑veterinarie senza dover attendere sino a quando la concretezza dei rischi per gli esseri umani diviene pienamente evidente.

95.

Di conseguenza, anziché affrontare una tale questione, piuttosto teorica, l’attenzione della Corte dovrebbe semplicemente incentrarsi sulla questione se il fine invocato giustifichi i mezzi, vale a dire, se la tutela della sanità pubblica giustifichi restrizioni alla proprietà degli esercizi che vendono al dettaglio i prodotti in questione.

96.

Orbene, senza indicare espressamente la soglia applicabile, l’ordinanza di rinvio precisa che la Commissione e il governo rumeno hanno discusso sulla possibilità di ridurre la percentuale del capitale di una farmacia veterinaria o di un punto farmaceutico veterinario che deve essere di proprietà di medici veterinari ai sensi delle norme rumene in questione  ( 46 ). Tuttavia, devo confessare che l’udienza ha reso particolarmente incerta la soglia effettiva, in quanto le parti avevano opinioni divergenti su come dovesse essere interpretata la normativa nazionale. Ciò costituisce ovviamente una questione che spetta al giudice nazionale definire. Le osservazioni seguenti devono essere quindi intese tenendo a mente tale aspetto.

97.

Le parti sono state invitate a esprimere il loro parere sulla sentenza Commissione/Francia, in cui la Corte ha respinto in parte un ricorso diretto a ottenere una dichiarazione secondo la quale, mantenendo in vigore norme che limitavano al massimo ad un quarto delle quote sociali, e quindi dei diritti di voto, la partecipazione che poteva essere detenuta da non biologi in una società a responsabilità limitata che gestiva laboratori di analisi biomediche, la Repubblica francese aveva violato l’(attuale) articolo 49 TFUE. In particolare, la Corte ha dichiarato che la natura restrittiva di tali norme era giustificata da ragioni di sanità pubblica e soddisfaceva i requisiti di proporzionalità  ( 47 ). Fondamentale per il giudizio della Corte è stato il fatto che il limite massimo di partecipazione azionaria del 25% per i non biologi consentiva ai biologi di esercitare un’influenza decisiva sulle decisioni più importanti adottate dalla società, – in altri termini, di mantenerne il controllo  ( 48 ).

98.

Ciò premesso, mi sembra che, in tale sentenza, la Corte sia stata eccessivamente cauta nel non rilevare una violazione dell’articolo 49 TFUE. Ciò potrebbe forse trovare una spiegazione nel ruolo apparentemente unico e centrale svolto dai biologi nel settore sanitario francese  ( 49 ). Non sono certo che lo stesso possa dirsi per medici veterinari. Infatti, neppure il governo rumeno sostiene un’interpretazione così restrittiva della propria normativa  ( 50 ).

99.

Data la situazione, ritengo che le norme rumene in questione vadano al di là di quanto è necessario anche se il requisito della proprietà viene interpretato nel senso che richiede solo una partecipazione maggioritaria, da parte dei medici veterinari, nelle farmacie veterinarie e nei punti farmaceutici veterinari.

100.

Ciò in quanto, in primo luogo, la necessità di tutelare l’indipendenza professionale dei medici veterinari non può giustificare tale requisito  ( 51 ). È vero che la Corte ha riconosciuto l’esistenza di un rischio reale che soggetti non membri di una determinata professione del settore sanitario possano assumere il controllo di società, in quanto questi ultimi potrebbero essere tentati di rinunciare a compiti meno redditizi o più complessi e/o di ridurre l’attività di consulenza che essi forniscono  ( 52 ). Tuttavia, oltre a quanto ho affermato supra al paragrafo 79, nel caso di specie, niente impedisce ai medici veterinari di comportarsi allo stesso modo, dato che essi hanno la facoltà esclusiva di prescrivere medicinali veterinari. La semplice prospettiva di procedimenti disciplinari professionali, sebbene costituisca innegabilmente una sorta di tutela, non esclude tale rischio.

101.

In secondo luogo, l’obbligo per i medici veterinari di possedere tutte o gran parte delle azioni delle farmacie veterinarie e dei punti farmaceutici veterinari non consente di concludere che, tra l’altro, potrebbero essere prescritti meno medicinali veterinari e più efficaci, o che i clienti e i pazienti potrebbero ricevere una migliore consulenza. Al riguardo, già dal combinato disposto degli articoli 12, paragrafo 2, 24 e 25 dell’RSV deriva che i medicinali veterinari per i quali è richiesta una tale prescrizione possono essere venduti solo in farmacie veterinarie, in presenza e sotto la supervisione di un medico veterinario. Quanto ai prodotti veterinari per i quali non è richiesta una prescrizione – che possono essere venduti anche in punti farmaceutici veterinari – l’articolo 23, paragrafo 3, dell’RSV richiede, quanto meno, la presenza di personale dotato di un’istruzione secondaria specialistica. Pertanto, niente mi induce a ritenere che il requisito controverso della proprietà apporti un valore aggiunto alle norme altrimenti applicabili.

102.

Di conseguenza, propongo di rispondere alla seconda questione pregiudiziale nel senso che, l’articolo 15, paragrafo 3, della direttiva 2006/123 deve essere interpretato nel senso che osta a norme di uno Stato membro che non solo prevedono che i medici veterinari beneficino del diritto di prescrivere prodotti per i quali è richiesta una prescrizione medico‑veterinaria e del diritto di esclusiva per vendere al dettaglio, utilizzare e somministrare tali prodotti, ma anche che le strutture attraverso le quali tali prodotti sono venduti debbano essere prevalentemente o esclusivamente di proprietà di uno o più medici veterinari. Spetta al giudice del rinvio verificare se ciò avvenga nel procedimento principale.

IV.

Conclusione

103.

Alla luce delle suesposte considerazioni, propongo alla Corte di rispondere alle questioni pregiudiziali sollevate nella causa C‑297/16 dalla Curtea de Apel Bucureşti (Corte d’appello, Bucarest, Romania) nel senso che:

–

estendono il loro ambito di applicazione a prodotti per i quali una prescrizione medico‑veterinaria non è obbligatoria; oppure

–

non consentono a persone con una formazione professionale in farmacia, diverse dai medici veterinari, di esercitare il diritto di vendere al dettaglio tali prodotti, se necessario conformemente alle indicazioni contenute in una prescrizione medico‑veterinaria rilasciata da un medico veterinario, qualora il loro acquisto dipenda da tale prescrizione.