1.

Käesolevas eelotsusetaotluses küsib Curtea de Apel Bucureşti (Bukaresti apellatsioonikohus, Rumeenia), kas liidu õiguse kohaselt on lubatav anda veterinaarias kasutatavate mahetoodete, erikasutusega parasiitidevastaste toodete ja veterinaarravimite jaemüügi, kasutamise ja manustamise (edaspidi „vaidlusalused tooted“) ainuõigus Rumeenias veterinaararstidele. Samuti soovib ta juhiseid selle kohta, kuidas tõlgendada liidu õigust seoses siseriiklike eeskirjadega, mis reguleerivad selliste veterinaarravimite jaemüügiettevõtete majanduslikku struktuuri, mille kaudu eelnimetud tooteid müüakse.

2.

Eelotsusetaotlus on esitatud seoses menetlusega, mille pooled on Colegiul Medicilor Veterinari din România (Rumeenia veterinaararstide ühing, edaspidi „veterinaararstide ühing“) ja Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor (riiklik veterinaartervishoiu- ja toiduohutusamet, Rumeenia; edaspidi „pädev asutus“), kelle nõuete toetuseks on menetlusse astunud Asociaţia Naţională a Distribuitorilor de Produse de Uz Veterinar din România (Rumeenia veterinaartoodete turustajate liit, edaspidi „turustajate liit“), ning milles käsitletakse pädeva asutuse määrust, millega muudeti tema poolt kehtestatud veterinaartervishoiueeskirja. Selle määrusega kaotati kohustus esitada Rumeenia ühtse veterinaarpraksiste registri (edaspidi „register“) registreerimistõendi ärakiri, et saada veterinaartervishoiuluba veterinaarapteekide ja veterinaarravimite müügipunktide pidamiseks.

3.

Esitatud küsimused käsitlevad liikmesriikide autonoomse reguleerimispädevuse piire seoses veterinaarpraksisega tegelevate isikute suhtes kehtestatavate tingimustega. Selgitan alljärgnevalt, miks on vaidlusalused Rumeenia eeskirjad, nagu neid on Euroopa Kohtule esitletud, minu arvates vastuolus direktiiviga 2006/123/EÜ. ( 2 )

I.

Õiguslik raamistik

A.

Liidu õigus

a)

Direktiiv 2001/82/EÜ  ( 3 )

4.

Direktiivi 2001/82 artikli 1 lõikes 2, mis paikneb direktiivi I jaotises („Mõisted“), on „veterinaarravim“ selle direktiivi tähenduses määratletud kui a) aine või ainekombinatsioon, mis sobib omaduste poolest loomade haiguste raviks või nende ärahoidmiseks, või b) mis tahes aine või ainekombinatsioon, mida võib kasutada või manustada loomadele elutalitluse taastamiseks, korrigeerimiseks või muutmiseks farmakoloogilise, immunoloogilise või ainevahetusliku toime teel või meditsiiniliseks diagnoosimiseks.

5.

Direktiivi 2001/82 artikli 66 lõige 1, mis paikneb selle direktiivi VI jaotises („Veterinaarravimite valdamine, turustamine ning valmistamine ja väljastamine“), nõuab, et liikmesriigid võtaksid kõik vajalikud meetmed tagamaks, et veterinaarravimite jaemüügiga tegeleksid üksnes need isikud, kellel on asjaomase liikmesriigi õiguse alusel luba selliste toimingutega tegeleda.

6.

Direktiivi 2001/82 artiklis 67 on sätestatud, et ilma, et see piiraks rangemate veterinaarravimite valmistamist ja väljastamist käsitlevate liidu või riigisiseste eeskirjade kohaldamist ning selleks, et kaitsta inimeste ja loomade tervist, on nõutav veterinaarretsept selles sättes loetletud veterinaarravimite väljastamisel. Lisaks peavad liikmesriigid võtma selle sätte kohaselt kõik vajalikud meetmed, tagamaks seda, et ainult retsepti alusel müüdavate ravimite korral piirneb väljakirjutatud ja müüdav kogus vähima kõnealuseks raviks vajaliku kogusega.

7.

Direktiivi 2001/82 artikli 68 lõikes 1 on sätestatud:

b)

Direktiiv 2005/36/EÜ ( 4 )

8.

Direktiivi 2005/36 artikli 38 („Veterinaararstide koolitus“ ( 5 )) lõike 3 kohaselt annab veterinaararstide koolitus kindluse, et kõnealune spetsialist on omandanud selles sättes loetletud teadmised ja oskused, sealhulgas selle sätte punktis f märgitud „teadmised, oskused ja pädevused, mida on vaja, et vastutustundlikult ja mõistlikult kasutada veterinaarravimeid, et loomi ravida ja tagada toiduahela ohutus ning keskkonnakaitse“.

c)

Direktiiv 2006/123

9.

Direktiivi 2006/123 kohaldatakse selle artikli 2 („Reguleerimisala“) lõike 1 kohaselt „liikmesriikides asutatud teenuseosutajate poolt osutatavate teenuste suhtes“. ( 6 ) Samas on tervishoiuteenused selle direktiivi kohaldamisalast artikli 2 lõike 2 punkti f kohaselt välistatud.

10.

Direktiivi 2006/123 artikli 3 („Suhe [liidu] õiguse muude sätetega“) lõikes 3 on sätestatud, et liikmesriigid peavad kohaldama selle direktiivi sätteid kooskõlas asutamisõigust ja teenuste vaba liikumist käsitlevate asutamislepingu sätetega.

11.

Direktiivi 2006/123 artiklis 15 („Hindamisele kuuluvad nõuded“) on sätestatud:

B.

Rumeenia õigus

a)

Seadus nr 160/1998

12.

Seaduse nr 160/1998 veterinaararsti kutseala korralduse ja veterinaararsti kutsetegevusega tegelemise kohta (uuesti avaldatud) (Legea n. 160/1998 pentru organizarea şi exercitarea profesiunii de medic veterinar, republicată) ( 8 ) artiklis 2 on sätestatud:

13.

Seaduse nr 160/1998 artikli 4 punktis i on sätestatud, et veterinaararstidel on veterinaarias kasutatavate mahetoodete, erikasutusega parasiitidevastaste toodete ning veterinaarravimite jaemüügi ainuõigus.

14.

Seaduse nr 160/1998 artikli 9 punkti b kohaselt töötab veterinaararstide ühing muu hulgas välja veterinaararstide põhimääruse, mille sätted on veterinaararsti kutsealal tegutsejale siduvad.

15.

Seaduse nr 160/1998 artiklis 16 on sätestatud, et veterinaararstide ühingu liikmeks võib võtta iga veterinaararsti, kes on Rumeenia või Euroopa Liidu liikmesriigi kodanik ning i) kes seaduslikult tegutseb Rumeenias veterinaararsti kutsealal vastavalt selle seaduse artiklile 2; ii) kes ei ole ebasobiv seaduses sätestatud tähenduses; ning iii) kelle terviseseisund on piisav veterinaararsti kutsealal tegutsemiseks. Samas ei kohaldata seaduse nr 160/1998 artikli 17 kohaselt Euroopa Liidu liikmesriikide, Euroopa Majanduspiirkonna ja Šveitsi kodanikele kutsealal tegutsemiseks artikli 16 nõudeid, kui see toimub teenuste pakkumise vormis. Sellisel juhul kantakse nende riikide kodanikud registrisse ilma liikmestaatust nõudmata.

16.

Seaduse nr 160/1998 artikli 28 lõikes 1 on sätestatud:

17.

Seaduse nr 160/1998 artiklis 32 on sätestatud:

18.

Seaduse nr 160/1998 artiklis 37 on sätestatud:

b)

Veterinaararstide põhimäärus

19.

Veterinaararstide põhimääruse, mille võttis otsusega nr 3/2013 vastu veterinaararstide ühing, ( 9 ) artikli 1 punktis m sisaldub järgmine määratlus:

–

kõik Rumeenias tegevusluba omavad veterinaarraviettevõtted olemata sellest, kas nad on juriidilised isikud või mitte;

–

veterinaarapteegid ja veterinaarravimite müügipunktid, kui nende kapital kuulub ainult veterinaararstidele või on muul viisil kogutud pärast hilisemaid seadusmuudatusi […]“

20.

Veterinaararstide põhimääruse artiklis 37 on sätestatud:

21.

Veterinaararstide põhimääruse artiklis 38 on sätestatud:

22.

Veterinaararstide põhimääruse artiklis 39 on sätestatud:

c)

Veterinaartervishoiueeskiri

23.

Pädev asutus võttis 22. juuli 2014. aasta määrusega nr 83/2014 ( 10 ) vastu veterinaartervishoiueeskirja, mis reguleerib veterinaarravimite müügiettevõtete korralduse ja halduse tingimusi ning veterinaarravimite müügi sektori ettevõtteid ja tegevusi puudutavate veterinaartervishoiu alaste registreeringute menetlust/veterinaartervishoiu alaste lubade andmist.

24.

Veterinaartervishoiueeskirja artikli 3 punktis a on „veterinaarapteek“ määratletud kui veterinaarravimite jaemüügi ettevõte, mis valdab ja müüb jae vastavalt seadusele veterinaarravimeid, loomasööta, söödalisandeid ja muid veterinaartooteid, loomadele mõeldud meditsiiniinstrumente ja -tarvikuid ning meditsiiniseadmeid ja lisatarvikuid. Määruse artikli 3 punktis h on „veterinaarravimite müügipunkt“ määratletud kui veterinaarravimite jaemüügi ettevõtte, mille tegevus seisneb jaekaubanduses, mis piirdub retseptivabade veterinaarravimitega, muude veterinaartoodetega, loomadele mõeldud meditsiiniinstrumentide, -tarvikute ja -seadmete ning loomasöödaga.

25.

Veterinaartervishoiueeskirja artiklis 11 on sätestatud:

26.

Veterinaartervishoiueeskirja artiklis 12 on sätestatud:

27.

Veterinaartervishoiueeskirja artiklis 14 on nõutud, et artikli 11 punktis b nimetatud personal töötaks ainult veterinaararsti juuresolekul ja tema järelevalve all ning tunneks kehtivat veterinaartervishoiuõigust.

28.

Veterinaartervishoiueeskirja artikli 23 lõiked 1 ja 2 peegeldavad veterinaarravimite müügipunktide personali osas eeskirju, mis on sätestatud artikli 11 punktides a–c ja artikli 12 lõikes 1. Lisaks täpsustatakse artikli 23 lõikes 3, et veterinaarravimite müügipunkt ei või tegutseda ilma artikli 11 punktis b nimetatud personali kohalviibimiseta.

29.

Veterinaartervishoiueeskirja artikli 24 kohaselt võib veterinaarravimite müügipunktis müüa üksnes käsimüügi veterinaarravimeid, muid veterinaartooteid ning loomatoitu ja loomadele mõeldud esemeid. Lisaks on selle eeskirja artikli 25 kohaselt veterinaarravimite müügipunktides keelatud müüa immunoloogilisi veterinaarravimeid, retsepti alusel väljastatavaid veterinaarravimeid ning söödalisandeid.

30.

Veterinaartervishoiueeskirja artikli 43 punktis j on sätestatud:

31.

Veterinaartervishoiueeskirja artikli 51 punktiga g on kehtestatud veterinaarravimite müügipunktide suhtes täpselt samasugune kohustus nagu artikli 43 punktis j.

32.

Pädev asutus tühistas oma 26. märtsi 2015. aasta määrusega nr 31/2015 (edaspidi „vaidlustatud määrus“) ( 11 ) veterinaartervishoiueeskirja artikli 43 punkti j ja artikli 51 punkti g.

II.

Faktilised asjaolud, menetlus ja eelotsuse küsimused

33.

Pärast vaidlustatud määruse vastuvõtmist esitas veterinaararstide ühing kaebuse eelotsusetaotluse esitanud kohtusse, nõudes selle määruse tühistamist ning väites, et see rikub muu hulgas seaduse nr 160/1998 artikli 4 punkti i.

34.

Oma kaebuses väidab veterinaararstide ühing, et seaduse nr 160/1998 artikli 4 punkti i kohaselt eeldab veterinaarravimite jaemüügi tegelik ainuõigus, et veterinaararstidel oleks otsustusõigus ning seda ei ole, kui neil on kõigest vähemusosalus. Ta väidab, et sellest tulenevalt peavad veterinaarapteegi või veterinaarravimite müügipunkti registrisse kandmist või tegevusluba taotlevate äriühingute osad või aktsiad kuuluma täielikult või vähemalt suuremas osas registrisse kantud veterinaararstidele. Viidates veterinaararstide põhimääruse artikli 1 punktile m, väidab veterinaararstide ühing, et registripidajana tunneb ta kõige paremini Rumeenia veterinaararstide olukorda, mistõttu talle on antud vahendid seaduse nr 160/1998 artikli 4 punkti i järgimise tagamiseks. Veterinaararstide ühing märgib, et ainuõiguse nõuet praktikas ei järgita, kuna pädevad veterinaartervishoiu asutused annavad nüüd lube äriühingutele, milles veterinaararstile ei kuulu ainuosalus ega isegi mitte enamusosalus.

35.

Pädev asutus vaidleb kaebusele vastu ja selgitab, et Ministerul Afacerilor Externe (Rumeenia välisministeerium) oli teatanud oma reservatsioonidest, kui temaga veterinaartervishoiueeskirja vastuvõtmise menetluses konsulteeriti. Seejuures viitas nimetatud ministeerium Euroopa Komisjoniga peetud seisukohtade vahetusele, mis käsitles kõnealuste Rumeenia eeskirjade kooskõla direktiiviga 2006/123, sealhulgas seoses nõudega, et veterinaararstid peavad omama 100% Rumeenias veterinaarapteeke pidavate äriühingute osadest või aktsiatest. Pädev asutus viitas samuti Consiliul Concurenţei (Rumeenia konkurentsiamet) seisukohale, milles hoiatatakse võimaliku, veterinaartervishoiueeskirja artikli 43 punktist j tuleneva konkurentsipiirangu eest veterinaarapteekide kaudu toimuva veterinaartoodete jaemüügi turul. Võttes arvesse talle esitatud seisukohti, leidis pädev asutus, et seaduse nr 160/1998 artikli 4 punktis i ette nähtud ainuõigus puudutab veterinaararsti tegevust, mitte sellise ettevõtte tegevust, kus veterinaararsti töötab. Seadus nr 160/1998 ei nõua äriühingutelt, et need oleksid ainult veterinaararstide omandis, kuivõrd veterinaararstid võivad töötada sellistes äriühingutes ning sellega tagada vaidlusaluste toodete jaemüügi, kasutamise ja manustamise ainuõiguse nõude järgimise.

36.

Pädeva asutuse toetuseks menetlusse astunud turustajate liit väidab muu hulgas, et vaidlusalused Rumeenia eeskirjad näevad ette ainuõigused, mis piiravad veterinaarpraksiste asutamise ja pidamise ning veterinaartoodetega kauplemise tingimusi. Turustajate ühing väidab, et niisugused piirangud kujutavad endast konkurentsimoonutusi, kuna rikuvad ettevõtjatele asutamislepingutes garanteeritud vabadusi, direktiivi 2001/82 artikleid 67 ja 69  ( 12 ) ning tervet rida muid õigusnorme.

37.

Neil asjaoludel otsustas eelotsusetaotluse esitanud kohus menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

38.

Kirjalikud seisukohad on esitanud veterinaararstide ühing, turustajate liit, Rumeenia valitsus ja komisjon. Peale veterinaararstide ühingu esitasid ülejäänud menetlusosalised oma seisukohad kohtuistungil, mis toimus 28. juunil 2017.

III.

Analüüs

A.

Vormilised küsimused

1.

Eelotsusetaotluse väidetavad puudused

39.

Turustajate ühing väidab oma kirjalikes seisukohtades, et käesolev eelotsusetaotlus on vastuvõetamatu, kuna esitatud küsimused eeldavad, et Euroopa Kohus peab valima tõlgendatava liidu õiguse normi. Pooltel puudub võimalus seda valikut teada ning neil ei ole võimalik esitada selle kohta oma seisukohti.

40.

Turustajate ühing leiab samuti, et eelotsusetaotlus ei sisalda vajalikke faktilisi asjaolusid ega õigusnorme, mistõttu nad teevad ettepaneku see ümber sõnastada ja seda täiendada.

41.

Need vastuväited tuleb siiski tagasi lükata.

42.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus on eelotsusetaotluse tekstis määratlenud liidu õiguse sätted, mida ta peab asjakohaseks. ( 13 ) Seega vastab eelotsusetaotlus Euroopa Liidu Kohtu kodukorra artikli 94 punktile c. Lisaks ei muuda see, et Euroopa Kohus peab tõenäoliselt täpsemalt tuvastama põhikohtuasjale kohaldatavad liidu õiguse sätted, eelotsusetaotlust vastuvõetamatuks. Turustajate ühingul on olnud võimalus esitada oma seisukohad normide kohta, mida nad peavad kohaldatavaks. ( 14 )

43.

Mis puudutab vajadust esitatud küsimused ümber sõnastada või neid täiendada, siis käsitlen seda teemat allpool punktis 55.

2.

Piiriülese elemendi olemasolu

44.

Komisjon tõstatab oma seisukohtades küsimuse, kas põhikohtuasi ei puuduta mitte puhtalt siseriiklikku olukorda, vastates sellele eitavalt. Igal juhul on ta seisukohal, et direktiiv 2006/123 on kohaldatav ka puhtalt riigisisestes olukordades.

45.

Sellistel asjaoludel peab Euroopa Kohus kaaluma, kas ta on pädev tegema otsuse taotletud tõlgenduse kohta, kuna ta ei oleks pädev, kui on ilmne, et liidu õigusnorm, mida tal palutakse tõlgendada, ei ole kohaldatav. Nii võib see põhimõtteliselt olla juhul, kui põhikohtuasja kõik olulised asjaolud piirduvad üheainsa liikmesriigiga. ( 15 )

46.

Nõustun komisjoniga, et käesolev eelotsusetaotluse ei käsitle puhtalt riigisisest olukorda. Põhikohtuasjas nõuab veterinaararstide ühing, et tühistataks vaidlustatud määrus, mis kergendab veterinaarpraksise avamise teatavaid formaalsusi. Eelotsusetaotluses selgitatakse, miks ei ole tegemist puhtalt riigisisese olukorraga. Selles viidatakse Rumeenia ja komisjoni mõttevahetusele mõju üle, mida asjaomased Rumeenia eeskirjad võivad avaldada teiste liikmesriikide ettevõtjatele seoses veterinaararsti tegevusega, eeskätt Rumeenias sel eesmärgil asutatud äriühingute omandi kaudu.

47.

Selles kontekstis leian, et eelotsusetaotlus sisaldab piisavalt teavet selle kohta, miks eelotsusetaotluse esitanud kohtule on tema menetluses olevas asjas vaja aluslepingu liikumisvabaduse eeskirju tõlgendavat Euroopa Kohtu otsust. ( 16 )

48.

Järelikult ei ole Euroopa Kohtul vaja kujundada seisukohta seoses komisjoni poolt teise võimalusena esitatud argumendiga, mille kohaselt direktiiv 2006/123 võib olla kohaldatav isegi siis, kui vaidlus piirdub kõikides selle aspektides ühe liikmesriigiga. ( 17 )

B.

Sisu

1.

Kohaldatavad sätted

49.

Kuna mõlemas küsimuses viidatakse pelgalt „liidu õigusele“, on vaja kindlaks määrata, kas vaidlusaluseid Rumeenia eeskirju tuleb analüüsida lähtuvalt liikumisvabaduse eeskirjadest, mis on sätestatud EL toimimise lepingus, või pigem neist, mis on sätestatud direktiivis 2006/123. ( 18 )

50.

Kohtuotsuses Rina Services jt ( 19 ) ei märkinud Euroopa Kohus sõnaselgelt, et nii direktiivi 2006/123 kui ka ELTL artiklite 49 ja 56 kohaldamisalasse kuuluvaid riigisiseseid õigusnorme tuleks analüüsida ainult esimesena nimetatu alusel. ( 20 ) Ent selle kohtuotsuse järeldus näib võib-olla üllatavaltki olevat just selline. Selle kohtuotsuse kohaselt ei või liikmesriigid olenemata direktiivi 2006/123 artikli 3 lõikes 3 sätestatust tugineda direktiivi 2006/123 suhtes erandi tegemiseks ELTL artikli 52 lõikes 1 loetletud alustele. ( 21 )

51.

Sellest kohtuotsusest võib seega järeldada, et eelotsuse küsimusi tuleks analüüsida direktiivi 2006/123 alusel.

52.

Lisaks, nagu märgib komisjon, ehkki „tervishoiuteenused“ on välistatud direktiivi 2006/123 kohaldamisalast vastavalt selle artikli 2 lõike 2 punktile f, on „tervishoiuteenused“ direktiivi põhjenduse 22 kohaselt teenused, mida tervishoiutöötajad osutavad patsientidele, et hinnata, säilitada või taastada nende tervislikku seisundit. ( 22 ) Kuivõrd veterinaarteenuste puhul ei ole tegemist selliste teenustega, on direktiiv 2006/123 selle artikli 2 lõike 1 kohaselt põhikohtuasjas kohaldatav.

53.

Peaksin samuti märkima, et eelmistest punktidest ei tulene, et välistatud oleks ELTL artikli 63 samaaegne kohaldamine. Selle sätte kohaldamisalasse kuuluvad eelkõige otseinvesteeringud, mis tehakse äriühingus aktsiate kujul osaluse omandamisena, mis annab võimaluse ettevõtja juhtimises ja kontrollimises tegelikult osaleda ning samuti portfelliinvesteeringud. ( 23 ) Ent kui asjaomastel Rumeenia eeskirjadel on piirav mõju kapitali vabale liikumisele, siis oleks selline mõju ELTL artiklis 49 ette nähtud asutamisvabaduse mis tahes piirangu vältimatu tagajärg ning seda ei oleks vaja eraldi analüüsida ELTL artikli 63 alusel. ( 24 ) On mõistlik eeldada, võttes arvesse kohtuotsust Rina Services jt, ( 25 ) et nii on see ka seoses piirangutega, mille olemasolu ei tuvastata vahetult ELTL artikli 49 alusel, vaid pigem direktiivi 2006/123 alusel.

54.

Seetõttu jätkan oma analüüsi pelgalt direktiivi 2006/123 alusel.

2.

Esimene küsimus

55.

Oma esimese küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas direktiiviga 2006/123 on vastuolus sellised siseriiklikud eeskirjad, nagu on vaidluse all põhikohtuasjas ning mille kohaselt veterinaararstidel on veterinaarias kasutatavate mahetoodete, erikasutusega parasiitidevastaste toodete ja veterinaarravimite jaemüügi, kasutamise ja manustamise ainuõigus.

a)

Hinnatava nõude olemasolu: direktiivi 2006/123 artikli 15 lõige 2

56.

Andes mahetoodete, erikasutusega parasiitidevastaste toodete ja veterinaarravimite jaemüügi ja kasutamise ainuõiguse veterinaararstidele, kuuluvad vaidlusalused Rumeenia eeskirjad ning eeskätt seaduse nr 160/1998 artikli 4 punkt i selgelt selliste nõuete hulka, mida tuleb analüüsida direktiivi 2006/123 artikli 15 lõike 2 punkti d alusel. ( 26 ) Rumeenia valitsus sellele vastu ei vaidle.

57.

Need eeskirjad annavad veterinaararstidele seadusliku monopoli vaidlusaluste toodete jaemüügiks, kasutamiseks ja manustamiseks.

58.

Kas seda hinnangut muudab direktiivi 2006/123 artikli 15 lõike 2 punktis d sisalduv viide esiteks direktiivile 2005/36 ja teiseks muudele liidu õigusaktidele, mille hulka kuulub näiteks direktiiv 2001/82? Veterinaararstide ühing näib olevat sellisel seisukohal.

59.

Ent minu arvates see nii ei ole.

60.

Esiteks ei õigusta ükski eelotsusetaotluses viidatud direktiivi 2005/36 normidest ainuõiguse andmist. Direktiivi 2005/36 artikli 38 lõige 3 pelgalt ühtlustab nõuded, mis on seotud veterinaararstide koolituse ning eeskätt teadmistega, mida need spetsialistid peavad omama. Ent selles ei anta vaidlusaluste toodete jaemüügi, kasutamise ja manustamise ainuõigust veterinaararstidele.

61.

Teiseks, ehkki direktiivi 2001/82 artikkel 66 nõuab, et liikmesriigid võtaksid kõik vajalikud meetmed tagamaks, et veterinaarravimite jaemüügiga tegeleksid üksnes need isikud, kellel on asjaomase liikmesriigi õiguse alusel luba selliste toimingutega tegeleda, ei ole selles sättes märgitud, et need isikud võivad olla vaid veterinaararstid.

62.

Lisaks ei mõjuta seda asjaolu, et direktiivi 2001/82 artiklis 67 viidatakse rangematele veterinaarravimite valmistamist ja väljastamist käsitlevatele siseriiklikele eeskirjadele. See säte käsitleb selliste toodete omandamist lõppkasutaja poolt, mitte volitust anda veterinaararstidele selleks tegevuseks ainuõigus.

63.

Seetõttu olen seisukohal, et vaidlusalused Rumeenia eeskirjad kujutavad endast nõuet, mida tuleb hinnata direktiivi 2006/123 artikli 15 lõike 2 punkti d alusel. Tuleb hinnata, kas see nõue vastab nimetatud direktiivi artikli 15 lõike 3 nõuetele.

b)

Põhjendatus: direktiivi 2006/123 artikli 15 lõige 3

64.

Direktiivi 2006/123 artikli 15 lõike 3 kohaselt peavad liikmesriigid kontrollima, kas artikli 15 lõikes 2 osutatud nõuded on nende õiguskorras a) mittediskrimineerivad; b) vajalikud; ja c) proportsionaalsed.

65.

Ehkki pealtnäha püütakse selles sättes kodifitseerida Gebhardi doktriini, ( 27 ) näib direktiivi 2006/123 artikli 15 lõike 3 punkti a sõnastusest tulenevat, et kaudselt diskrimineerivaid nõudeid ei saa lugeda põhjendatuks. See läheb kaugemale nimetatud doktriini nõuetest. ( 28 ) Ent olgu sellega kuidas on, teiste liikmesriikide kodanikel on õigus asuda Rumeenias tegutsema veterinaararstina, saades seeläbi õiguse vaidlusaluste toodete jaemüügiks, kasutamiseks ja manustamiseks. Lisaks ei väideta põhikohtuasjas, et vaidlusalused Rumeenia eeskirjad, isegi kui need on vahet tegemata kohaldatavad, kalduksid soosima Rumeenia kodanikke.

66.

Küsimuses, kas vaidlusalused Rumeenia eeskirjad on põhjendatud olulise avaliku huviga, väidab Rumeenia valitsus, et need eeskirjad on vajalikud, et kaitsta rahvatervist, mis kujutab endast sellist põhjendust. ( 29 ) Lisaks viitab nimetatud valitsus direktiivi 2001/82 põhjendusele 2, milles on määratletud, et „veterinaarravimite tootmist ja jaotamist reguleerivate eeskirjade põhieesmärk peab olema rahvatervise kaitse“.

67.

Ent kas Rumeenia valitsus saab tugineda rahvatervise kaitsele, kuigi vaidlusalused tooted ei pruugi olla mõeldud vahetuks tarbimiseks inimeste poolt? See on oluline küsimus, kuivõrd veterinaarteenused ei ole direktiivi 2006/123 artikli 2 lõike 2 punkti f kohaselt „tervishoiuteenused“.

68.

Siiski kaldun arvama, et see on nii.

69.

Muidugi on küsimus, mis teenused kuuluvad direktiivi 2006/123 kohaldamisalasse, erinev küsimusest, millistele olulistele põhjustele võivad liikmesriigid tugineda, põhjendamaks selle artikli 15 lõikes 3 sätestatud nõude täidetust. Lisaks ei piira artikli 15 lõike 3 punkt b olulisi põhjuseid, millele liikmesriigid võivad tugineda. Seega ei teki vastuolu Euroopa Kohtu poolt kohtuotsuses Rina Services jt väljendatud seisukohtadega. ( 30 )

70.

Lisaks, nagu Rumeenia valitsus viitab, tõendavad paljud liidu õigusaktid, iseenesestmõistetaval põhjusel, et eksisteerib seos loomatervise ja/või -heaolu ja rahvatervise vahel. See on eriti nii toiduohutuse valdkonnas, kus seos looma- ja rahvatervise vahel on ilmselt tugevaim. ( 31 ) Kogu liikmesriigis turvaliste ja kvaliteetsete veterinaarravimite kättesaadavuse tagamine näib mulle seaduslik eesmärk. ( 32 )

71.

Jääb veel kaaluda, kas need eeskirjad 1) on sobivad rahvatervise kaitse eesmärgi saavutamiseks; 2) ei lähe kaugemale sellest, mis on vajalik selle eesmärgi saavutamiseks, ning 3) ei ole asendatavad teiste, vähem piiravate meetmetega, mis võimaldaksid saavutada sama eesmärgi.

72.

Seoses nende punktidega on ühelt poolt liikmesriikide pädevuses määrata kindlaks soovitav rahvatervise kaitsetase ning viis, kuidas see tase tuleks saavutada. Kuna see tase võib liikmesriigiti varieeruda, tuleb liikmesriikidele jätta kaalutlusruum. ( 33 )

73.

Teiselt poolt peavad asjaomased liikmesriigid tõendama statistiliste või juhtumipõhiste andmete alusel või muude meetmete abil, et on võimalik mõistlikult eeldada, et valitud meetmed on soovitud eesmärkide saavutamiseks sobivad ning puudub võimalus saavutada need eesmärgid liikumisvabaduse põhiõigust ja ühtlasi direktiivi 2006/123 vähem piiravate meetmetega. ( 34 )

74.

Näib selge, et vaidlusalused Rumeenia eeskirjad, millega on üle võetud direktiivi 2001/82 artikkel 66, on sobivad rahvatervise kaitse eesmärgi saavutamiseks. Vaidlusaluste toodete jaemüügi, kasutamise ja manustamise ainuõiguse andmine veterinaararstidele on üks viis tagada, et väljakirjutatud ja müüdav veterinaarravimite kogus piirdub vähima kõnealuseks raviks vajaliku kogusega, nagu nõutakse direktiivi 2001/82 artiklis 67. Sellega seoses, nagu veterinaararstide ühing sisuliselt väidab, tekitab selliste retsepti nõudvate veterinaarravimite nagu antibiootikumide liigne väljakirjutamine tõsist ohtu rahvatervisele. ( 35 ) Seda muret jagatakse ka ELi tasandil. ( 36 )

75.

See ei anna aga vastust küsimusele, kas vaidlusalused Rumeenia eeskirjad lähevad kaugemale sellest, mida on vaja rahvatervise kaitseks, ning kas neid oleks võimalik asendada teiste, vähem piiravate meetmetega, millega oleks saavutatav sama tulemus.

76.

Sellele küsimusele saab kõige paremini vastata eelotsusetaotluse esitanud kohus ise. ( 37 )

77.

Esitan järgnevalt siiski omapoolse selgituse, miks minu arvates on põhikohtuasjas käsitletav seaduslik monopol ebaproportsionaalne.

78.

Kohtuistungil märkis Rumeenia valitsus, et vaidlusalused tooted nõuavad omandamiseks veterinaararsti retsepti. Eelotsusetaotluse esitanud kohus peab seda väidet kontrollima, võttes arvesse, et põhikohtuasjas esitatud argumendid ei põhjenda seadusliku monopoli säilitamist toodete suhtes, mille puhul selline retsept ei ole kohustuslik. ( 38 )

79.

Sellest eraldiseisvana ei ole ilmne, miks on absoluutselt vajalik, et veterinaararstidel oleks vaidlusaluste toodete jaemüügi ainuõigus lisaks ainuvolitusele neid välja kirjutada. Eeskätt on mõeldav, nagu komisjon kohtuistungil märkis, et vaidlusaluseid tooteid oleks samuti lubatud müüa muudel sobiva kvalifikatsiooniga isikutel, näiteks proviisorid või muud kõrgema farmaatsiaalase haridusega isikud. Vastuseks märkis Rumeenia valitsus kohtuistungil, et veterinaarproviisori kutse ei ole Rumeenias reguleeritud. Lisaks märkis ta, et vastavalt õppeprogrammile, mille veterinaararstid peavad täitma direktiivi 2005/36 artikli 38 lõike 1 kohaselt vastavalt selle V lisa punktis 5.4.1 määratletule, läbivad veterinaararstid farmaatsiaõppe ning omavad seega nõutavat oskusteavet vaidlusaluste toodete müügiks. See on tõsi, ent Rumeenia valitsus ei selgitanud, kuidas see õpe eristab veterinaararste „tavalistest“ proviisoritest, kes on samuti farmaatsiat õppinud. Sellega seoses, ehkki proviisoritel oleks samuti erahuvi teenida tulu veterinaarravimite jaemüügist, võimaldaks see, kui sõltumatutel isikutel lubataks veterinaarretsepti alusel samuti kõnealuste toodete jaemüük, seda huvi ohjata. ( 39 )

80.

Lisaks puudub ilmne oht, et veterinaarravimite ületarbimine või väärkasutus tooks kaasa asjassepuutuvate ravikindlustusasutuste rahaliste ressursside raiskamise. ( 40 ) Kuivõrd tavaliselt peavad nende toodete omandamist rahastama lõppkasutajad (kas siis kasutades eraloomakindlustuse või isiklikke vahendeid), peaks neil lõppkasutajatel pigem olema võimalik vabalt valida, kas osta neid tooteid veterinaararstilt või muu asjakohase jaekanali kaudu.

81.

Eeltoodut arvestades ei ole Rumeenia valitsus minu meelest täitnud oma tõendamiskohustust, mis tal on vastavalt käesoleva ettepaneku punktis 73 viidatud kohtupraktikale.

82.

Sellest tulenevalt teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata esimesele küsimusele selliselt, et direktiivi 2006/123 artiklit 15 tuleb tõlgendada nii, et siseriiklikud eeskirjad, millega on antud veterinaararstidele veterinaarias kasutatavate mahetoodete, erikasutusega parasiitidevastaste toodete ja veterinaarravimite müügi, kasutamise ja manustamise ainuõigus, ei vasta nimetatud direktiivi artikli 15 lõike 3 punktis c sätestatud proportsionaalsuse põhimõttele, kui need eeskirjad:

–

kehtivad ka toodete suhtes, mille puhul ei ole veterinaarretsept kohustuslik; või

–

ei anna teistele farmaatsiaalase haridusega isikutele peale veterinaararstide nende toodete jaemüügi õigust, vajaduse korral vastavalt veterinaararsti poolt välja kirjutatud veterinaarretseptis sisalduvatele juhistele, kui nende omandamiseks on nõutav selline retsept.

3.

Teine küsimus

83.

Teise küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas direktiiviga 2006/123 on vastuolus sellised siseriiklikud eeskirjad nagu põhikohtuasjas vaieldavad Rumeenia eeskirjad, milles ei ole sätestatud mitte ainult veterinaararstide ainuõigus jaemüüa, kasutada ja manustada vaidlusaluseid tooteid, vaid ka nõue, et ettevõtted, mille kaudu neid tooteid müüakse, peavad olema peamiselt või täielikult ühe või mitme veterinaararsti omandis.

84.

Selle alternatiivsena esitatud küsimuse sõnastusest järeldub, et Euroopa Kohtult soovitakse sellele vastust ainult juhul, kui ta ei vasta esimesele eelotsuse küsimusele jaatavalt. Minu arvates ei ole kõnealused Rumeenia eeskirjad, nagu neid on Euroopa Kohtule esitletud, kooskõlas direktiiviga 2006/123. Ent täielikkuse huvides esitan oma seisukoha teise küsimuse kohta, võttes seejuures arvesse, et eespool punktides 55–82 esitatud märkused on ka selle küsimuse analüüsimisel asjakohased.

85.

Komisjon viitab oma seisukohtades kahele nõudele, mis tulenevad kõnealustest Rumeenia eeskirjadest. Esiteks kehtib nõue, et veterinaarapteegid ja veterinaarravimite müügipunktid võivad olla vaid juriidilised isikud. Teiseks kehtib nõue, et nende osa- või aktsiakapital võib kuuluda ainuüksi (mitte peamiselt) veterinaararstidele.

86.

Ent teises eelotsuse küsimuses ei keskenduta sellele, kas kõnealuseid tooteid müüvate ettevõtete omanikud on füüsilised või juriidilised isikud. Seetõttu ma ei käsitle seda teemat, kuna see jääb käesoleva küsimuse esemest välja. ( 41 )

87.

Nõue, et vaidlusaluste toodete jaemüük peab toimuma veterinaarapteekides või veterinaarravimite müügipunktides, mida peamiselt või täielikult omavad veterinaararstid, ( 42 ) puudutab sisuliselt „äriühingute“ või käesoleval juhul jaemüügiettevõtete osade või aktsiate omamist. See nõue on direktiivi 2006/123 artikli 15 lõike 2 punkti c tõttu küsitav.

88.

Küsimusele, kas see nõue vastab direktiivi 2006/123 artikli 15 lõikes 3 sätestatud tingimustele, vastavad teataval määral juba minu märkused esimese eelotsuse küsimuse kohta – peamiselt osas, mis puudutab olulise avaliku huviga seotud põhjuse olemasolu.

89.

Siiski, nagu ma olen mujal järeldanud, nähtub kohtupraktikast, et Euroopa Kohus on õigustatult ettevaatlik seoses sellega, et liikmesriigid sekkuvad asutamisvabadusse, reguleerides üksikasjalikult turu struktuuri või konkurentsiolukorda muu hulgas ettekäändel tagada klientidele ja tarbijatele kõrge teeninduskvaliteet. ( 43 ) Mulle näib, et mis tahes ettevõtte omandi ja/või majandusliku struktuuri piirangud kuuluvad samasse kategooriasse ja neisse tuleks suhtuda paraja kahtlusega.

90.

Komisjon esitab oma seisukohtades põhimõttelise arvamuse, et vaidlusalust omandinõuet ei saa loomade tervise ja elu kaitsega põhjendada samal määral nagu inimeste tervise ja elu kaitsega.

91.

Sel väitel näib olevat rohkem filosoofiline kui praktiline tähtsus. Euroopa Kohus on muidugi järjekindlalt tunnustanud, et inimeste elu ja tervis on aluslepinguga kaitstud huvide hulgas esikohal. ( 44 ) Minu meelest ei ole Euroopa Kohtul siiski vaja täpsustada, mil määral inimeste elu ja tervis „kaaluvad üles“ loomade elu ja tervise. Komisjoni seisukoht tundub mõneti üllatav ka tema enda äsjase poliitilise avalduse valguses. ( 45 )

92.

Esiteks, nagu märkisin eespool punktides 70 ja 74, on inimeste ja loomade elu ja tervise kaitse omavahel seotud.

93.

Teiseks, kui komisjon väidab, et veterinaarravimite ravimõju on „eeskätt“ suunatud loomadele ning et nende ebaõige või mittevajalik kasutamine ei kahjusta inimesi „vahetult“, siis möönab ta sellega, et eksisteerib teisene ja kaudne mõju inimestele. Teisisõnu puudub vaidlus selle üle, et rahvatervise (inimeste) kaitse on ikkagi asjakohane.

94.

Kolmandaks, kui valitseb ebakindlus selle suhtes, kas ja kui suur on oht inimeste tervisele, siis võib ettevaatuspõhimõte võimaldada liikmesriikidel võtta seoses veterinaarpraksistega kaitsemeetmeid, ootamata ära, kuni nende ohtude reaalsus inimestele muutub ilmseks.

95.

Seega selle asemel, et käsitleda seda üsna teoreetilist küsimust, peaks Euroopa Kohus pigem keskenduma lihtsalt sellele, kas väljapakutud eesmärk põhjendab vahendeid, see tähendab, kas rahvatervise kaitse põhjendab piiranguid nende ettevõtete omandi suhtes, mille kaudu toimub vaidlusaluste toodete jaemüük.

96.

Lisaks nähtub eelotsusetaotlusest, ehkki seal täpsemaid künniseid ei mainita, et komisjon ja Rumeenia valitsus on arutanud võimalust madaldada veterinaarapteegi või veterinaarravimite müügipunkti kapitali proportsiooni, mis peab vaidlusaluste Rumeenia eeskirjade kohaselt kuuluma veterinaararstidele. ( 46 ) Ent pean tunnistama, et kohtuistungil jäi eriti ebaselgeks, milline see künnis tegelikult on, kuna poolte seisukohad lahknesid selles, kuidas peaks asjaomaseid riiklikke õigusnorme tõlgendama. Selle peab ilmselt tuvastama riigisisene kohus. Seda tuleb ka järgmiste märkuste juures silmas pidada.

97.

Pooltel paluti esitada oma seisukohad kohtuotsuse komisjon vs. Prantsusmaa kohta, milles Euroopa Kohus jättis osaliselt rahuldamata hagi, milles nõuti, et ta tuvastaks, et kehtestades piirangu, mille kohaselt võib mittebioloogide osalus ja seega hääleõigus biomeditsiinilise analüüsi laboratooriumide haldamisega tegelevates piiratud vastutusega äriühingutes olla maksimaalselt 25%, on Prantsuse Vabariik rikkunud (praeguse) ELTL artiklist 49 tulenevaid kohustusi. Euroopa Kohus asus eelkõige seisukohale, et kõnealuste eeskirjade piirav laad oli põhjendatud rahvatervise kaitsega ning vastas proportsionaalsuse nõuetele. ( 47 ) Euroopa Kohtu hinnangus oli keskne asjaolu, et 25% mittebioloogide osaluse piirang võimaldas bioloogidel avaldada otsustavat mõju kõige olulisematele äriühingu otsustele – ehk teisisõnu säilitada kontroll. ( 48 )

98.

Ikkagi tundub mulle, et Euroopa Kohus oli selles kohtuotsuses ebatavaliselt tagasihoidlik, kui ta ei pidanud ELTL artiklit 49 rikutuks. Võib-olla saab seda selgitada ilmselt unikaalse ja keskse rolliga, mida bioloogid mängivad Prantsusmaa tervishoiusektoris. ( 49 ) Ma ei ole veendunud, et sama saab öelda veterinaararstide kohta. Nii ei toeta isegi Rumeenia valitsus oma seaduse sellist ranget tõlgendust. ( 50 )

99.

Seetõttu leian, et vaidlusalused Rumeenia eeskirjad lähevad kaugemale vajalikust, isegi kui tõlgendada osaluse nõuet selliselt, et sellega nõutakse ainult veterinaararstide enamusosalust veterinaarapteekides ja veterinaarravimite müügipunktides.

100.

See on nii esiteks seepärast, et seda ei saa põhjendada veterinaararstide kutsealase sõltumatusega. ( 51 ) Euroopa Kohus on küll tunnistanud, et on olemas tõeline oht, et isikud, kes ei ole asjaomase tervishoiuvaldkonna erialaspetsialistid, võivad asuda vastavaid äriühinguid juhtima, kuna neil võib neil tekkida kiusatus loobuda mõne majanduslikus mõttes vähem tulusa või tehniliselt keerukama ülesande täitmisest või vähendada nõustamisteenust. ( 52 ) Ent lisaks sellele, mida olen märkinud eespool punktis 79, ei takista käesolevas asjas miski veterinaararstidel sedasama teha, kuivõrd neil on ainuõigus veterinaarravimeid välja kirjutada. Seda riski ei kõrvalda pelk võimalus kohaldada kutsealast distsiplinaarmenetlust, ehkki teatavat tagatist võib see ju pakkuda.

101.

Teiseks ei saa kohustusest, et veterinaararstid peavad omama kõiki või suuremat osa veterinaarapteekide ja veterinaarravimite müügipunktide osadest või aktsiatest, teha järeldust, et muu hulgas võidakse välja kirjutada vähem ja tõhusamaid veterinaarravimeid või et kliendid ja patsiendid saavad paremat nõu. Selles suhtes tuleneb juba veterinaartervishoiumääruse artikli 12 lõike 2, artikli 24 ja artikli 25 lugemisest kogumis, et jaemüügi veterinaarravimeid, millele on nõutav retsept, võib müüa ainult veterinaarapteekides veterinaararsti juuresolekul ja tema järelevalve all. Selliste veterinaartoodete osas, millele ei ole taoline retsept nõutav ja mida võidakse samuti müüa veterinaarravimite müügipunktides, nõuab veterinaartervishoiumääruse artikli 23 lõige 3 miinimumnõudena, et see toimuks erialast keskeriharidust omava personali juuresolekul. Seetõttu puudub mul igasugune alus uskumaks, et vaidlustatud omandinõudest tekiks mingigi lisandväärtus juba kehtivatele nõuetele.

102.

Sellest lähtudes teen ettepaneku vastata teisele eelotsuse küsimusele, et direktiivi 2006/123 artikli 15 lõiget 3 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus liikmesriigi eeskirjad, mis mitte ainult ei anna veterinaararstidele ainuõiguse kirjutada välja tooteid, milleks on nõutav veterinaarretsept, ning nende toodete jaemüügi, kasutamise ja manustamise ainuõiguse, vaid sätestavad ka nõude, et ettevõtted, mille kaudu neid tooteid müüakse, peavad olema täielikult või suuremas osas ühe või mitme veterinaararsti omandis. Eelotsusetaotluse esitanud kohtul tuleb kindlaks teha, kas see on nii põhikohtuasjas.

IV.

Ettepanek

103.

Eeltoodud kaalutlustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata kohtuasjas C-297/16 Curtea de Apel Bucureşti (Bukaresti apellatsioonikohus, Rumeenia) eelotsuse küsimustele järgmiselt:

–

kehtivad ka toodete suhtes, mille puhul ei ole veterinaarretsept kohustuslik; või

–

ei anna teistele farmaatsiaalase haridusega isikutele peale veterinaararstide nende toodete jaemüügi õigust, vajaduse korral vastavalt veterinaararsti poolt välja kirjutatud veterinaarretseptis sisalduvatele juhistele, kui nende omandamiseks on nõutav selline retsept.