Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
JULIANE KOKOTT
föredraget den 21 maj 2026(1)
Mål C‑189/25
Umweltorganisation VIRUS – Verein Projektwerkstatt für Umwelt und Soziales m.fl.
(begäran om förhandsavgörande från Bundesverwaltungsgericht (Federala förvaltningsdomstolen, Österrike))
” Begäran om förhandsavgörande – Miljö – Direktiv 2001/42/EG – Miljökonsekvensbedömning av vissa planer och program – Tillämpningsområde – Plan eller program inom transporter – Förutsättningar för projekts kommande tillstånd – Första förberedande formell rättsakt – Tillstånd för ett vägbyggnadsprojekt i flera steg – Konsekvenserna för efterföljande tillstånd av frånvaron av en miljöbedömning av planen eller programmet – Förteckning över federala vägar – S 1 Wiens yttre ringväg ”
I. Inledning
1. Kort efter utgången av tidsfristen för införlivandet av SMB-direktivet (SMB står för strategisk miljöbedömning)(2) ändrade Österrike vägpunkterna för en planerad motortrafikled för en östlig förbifart runt Wien. I samband med en rättstvist om de vattenrättsliga tillstånden för ett avsnitt av denna förbifart aktualiseras frågan om huruvida denna ändring av vägpunkterna hade erfordrat en miljöbedömning. Bundesverwaltungsgericht (Federala förvaltningsdomstolen) i Österrike frågar därför EU-domstolen
– om denna ändring i sig erfordrar en miljöbedömning,
– om denna skyldighet var tidsmässigt tillämplig och
– om ett åsidosättande av skyldigheten att genomföra en bedömning skulle innebära konsekvenser för det vattenrättsliga tillståndets laglighet.
2. Särskilt den sistnämnda frågan kan ha stor praktisk betydelse, eftersom det handlar om ifall den försummade miljöbedömningen även på sikt kan äventyra effekten av beslut senare i kedjan.
II. Rättslig ram
3. Syftet med SMB-direktivet framgår särskilt av artikel 1:
”Syftet med detta direktiv är att säkerställa en hög nivå på skyddet av miljön och bidra till att integrera miljöaspekter i utarbetandet och antagandet av planer och program för att främja en hållbar utveckling, genom att se till att en miljöbedömning genomförs i enlighet med detta direktiv för vissa planer och program som kan antas medföra betydande miljöpåverkan.”
4. Planer och program definieras i artikel 2 a i SMB-direktivet:
”I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges
a) planer och program: planer och program, inklusive dem som samfinansieras av Europeiska gemenskapen, samt ändringar av dem
– som utarbetas och/eller antas av en myndighet på nationell, regional eller lokal nivå eller som utarbetas av en myndighet för att antas av parlamentet eller regeringen genom ett lagstiftningsförfarande och
– som krävs i lagar och andra författningar.”
5. Skyldigheten att utföra en strategisk miljöbedömning fastläggs i artikel 3 i SMB-direktivet i enlighet med följande:
”1. En miljöbedömning, i enlighet med artiklarna 4–9 i detta direktiv skall utföras för planer och program som avses i punkterna 2 – 4 och som kan antas medföra betydande miljöpåverkan.
2. Om inte annat följer av punkt 3 skall en miljöbedömning utföras för alla planer och program
a) som utarbetas för jord- och skogsbruk, fiske, energi, industri, transporter, avfallshantering, vattenförvaltning, telekommunikationer, turism samt fysisk planering eller markanvändning och i vilka förutsättningarna anges för kommande tillstånd för projekt enligt bilagorna I och II till [MKB-direktivet](3)] eller
b) …”
6. ”Anläggning av motorvägar och motortrafikleder” kräver enligt artikel 4.1 och bilaga I punkt 7 b till MKB-direktivet en bedömning av inverkan på miljön.
7. I artikel 4 i SMB-direktivet fastställs allmänna skyldigheter i samband med genomförandet av en miljöbedömning:
”1. Den miljöbedömning som avses i artikel 3 skall utföras under utarbetandet av en plan eller ett program och innan de antas eller överlämnas till lagstiftningsförfarande.
2. …
3. Om planer och program ingår i ett hierarkiskt plan- eller programsystem skall medlemsstaterna för att undvika att bedömningen görs två gånger ta hänsyn till att bedömningen i enlighet med detta direktiv kommer att utföras på olika nivåer i systemet. Bland annat för att undvika att bedömningen görs två gånger skall medlemsstaterna tillämpa artikel 5.2 och 5.3.”
8. I artikel 13.1 och 13.3 i SMB-direktivet regleras deras tidsmässiga tillämpning:
”1. Medlemsstaterna skall sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv före den 21 juli 2004. De skall genast underrätta kommissionen om detta.
2. …
3. Den skyldighet som avses i artikel 4.1 skall gälla de planer och program som formellt började förberedas först efter den dag som avses i punkt 1 i föreliggande artikel. Planer och program vilka formellt började förberedas före den dagen och som antagits eller överlämnas till lagstiftningsförfarande mer än 24 månader efter den dagen skall omfattas av den skyldighet som avses i artikel 4.1 om inte medlemsstaten i varje enskilt fall beslutar att detta inte är genomförbart och informerar allmänheten om detta.”
III. Bakgrund och begäranden om förhandsavgörande
9. Det österrikiska federala vägnätet består av de vägavsnitt som beskrivs i förteckning 1 (motorvägar) och förteckning 2 (motortrafikleder) i Bundesstraßengesetz 1971 (BStG). Dessa beskrivs där i form av topografiska fasta punkter, de så kallade vägpunkterna, mellan vilka den federala vägen upprättar en förbindelse. Dessa båda förteckningar i BStG utgör en plan som måste utarbetas på transportområdet.
10. Innan tidsfristen för införlivandet av SMB-direktivet löpte ut togs den 29 mars 2022 motortrafikleden S 1 i Wiens yttre ringväg upp i förteckning 2 till BStG med följande beskrivning av vägens sträckning: ”Nod Vösendorf (A 2, A 21) – Nod Schwechat (A 4) – Wien (Albern – Lobau/Ölhafen (A 22)) – Großebersdorf (A 5) – Korneuburg (A 22)”.
11. Efter utgången av tidsfristen för införlivandet av SMB-direktivet den 9 maj 2006 fick avsnittet på motortrafikled S 1 i Wiens yttre ringväg en ny beskrivning enligt följande i förteckning 2 till BStG: ”Nod Vösendorf (A 2, A 21) – Nod Rothneusiedl (A 24) – Nod Rustenfeld – Nod Schwechat (A 4) – Nod vid Raasdorf (A 23) – Nod vid Raasdorf (S 8) – Nod Wien/Süßenbrunn (S 2) - Nod Eibesbrunn (A 5) – Nod Korneuburg/West (A 22) samt Nod Rustenfeld – Leopoldsdorf (B 16)”. För dessa ändringar i BStG utfördes emellertid varken någon miljöbedömning eller behovsbedömning, det vill säga en föregående undersökning av behovet av en miljöbedömning.
12. Den 26 mars 2009 ansökte tillståndssökanden, Autobahnen- und Schnellstraßen-Finanzierungs-Aktiengesellschaft (motorvägs- och motortrafikledsfinansieringsaktiebolaget) (ASFINAG), hos (det dåvarande) förbundsministeriet för transport, innovation och teknologi om projektet ”Motortrafikled S 1 i Wiens yttre ringväg, avsnitt Schwechat – Süßenbrunn” i delstaterna Wien och Niederösterreich. Beträffande detta projekt utförde förbundsministern för transporter, innovation och teknologi en bedömning av inverkan på miljön (MKB) och ett tillståndsförfarande. Genom beslut av den 26 mars 2015 beviljade förbundsministern tillstånd enligt 2000 års lag om bedömning av inverkan på miljön och 1975 års skogsvårdslag. I detta fastställde förbundsministern vägens sträckning enligt BStG, godkände tunnelutformningsförslaget enligt vägtunnelsäkerhetslagen och beviljade ett tillstånd enligt luftfartslagen (nedan kallat MKB-tillstånd).
13. Bundesverwaltungsgericht (Federala förvaltningsdomstolen) ändrade MKB-tillståndet av den 18 maj 2018 och fastlade nya anknutna bestämmelser respektive omarbetade befintliga anknutna bestämmelser. Frågan om huruvida ändringarna av avsnittet av den 9 maj 2006 skulle ha underkastats en strategisk miljöbedömning eller en behovsbedömning enligt SMB-direktivet, och om så är fallet, om detta hade fått konsekvenser för tillståndet, besvarades nekande av Bundesverwaltungsgericht (Federala förvaltningsdomstolen) i detta beslut om MKB-tillståndet med motiveringen att det endast handlade om ändringar i formuleringar och inte innebar några nätförändringar i den mening som avses i SMB-direktivet. MKB-tillståndet har vunnit laga kraft.
14. Därefter beviljades ytterligare tillstånd enligt vattenlagen och naturskyddslagen för det första avsnittets genomförande från Süßenbrunn till Groß-Enzersdorf. Även dessa tillstånd har vunnit laga kraft.
15. Wiens ministerpresident och Niederösterreichs ministerpresident beviljade de i det nationella målet omtvistade vattenrättsliga tillstånden för det andra planerade avsnittet Schwechat till Groß-Enzersdorf.
16. I det nationella målet har flera miljöorganisationer och privatpersoner (klagandena) överklagat dessa tillstånd.
17. Klagandena ifrågasätter bland annat det införande, som ligger till grund för projektets tillstånd, av S 1 i förteckning 2 till BStG i dess nuvarande lydelse efter alla dess ändringar. För denna plan har felaktigt varken en strategisk miljöbedömning eller en behovsbedömning enligt SMB-direktivet utförts.
18. ASFINAG företräder å sin sida uppfattningen att planen avseende ändringarna av införandet i S 1 formellt började förberedas före utgången av tidsfristen för införlivandet av SMB-direktivet, varför en sådan inte är tillämplig. Det har nämligen ägt rum ett antal samråd med sakkunniga sedan den 31 mars 2003 om dessa ändringar och beslut fattades om dem på de berörda delstatsregeringarnas sammanträde med ett ”råd av sakkunniga” den 8 mars 2004. I protokollet till detta möte fastslås uttryckligen att det inte kommer att bli någon Ölhafen-nod. Under detta möte beslutades även, efter samråd med myndigheter och sakkunniga, att tunnelvarianten ska följas om det inte skulle bli någon anslutning till A 22. Dessutom hänvisar ASFINAG till det MKB-tillstånd som vunnit laga kraft i den version som gäller efter de ändringar som beslutats av Bundesverwaltungsgericht (Federala förvaltningsdomstolen).
19. Mot denna bakgrund har Bundesverwaltungsgericht (Federala förvaltningsdomstolen) ställt följande frågor till EU-domstolen:
”1) Ska unionsrätten, särskilt artiklarna 2 a och 3.2 a i SMB-direktivet, tolkas så, att en bilaga till en nationell lag (förteckning), enligt vilken vägar förklaras vara ’federala vägar’ genom att vissa geografiska punkter (start-, mellan- [väg-] och slutpunkter) fastställs, vilket innebär en rätt att ansöka om fastställelse av vägsträckningen gällande ett specifikt framtida projekt och avgränsar tillståndsmyndighetens prövningsram, definierar ’förutsättningarna för ett kommande tillstånd’ för sådana projekt som anges i bilagorna I och II till MKB-direktivet, även om det i denna lag visserligen föreskrivs särskilda tillståndsvillkor för att projektansökan ska kunna beviljas, däribland särskilt villkor avseende trafiksäkerhet, funktionell betydelse eller miljökonsekvenser, men det i dessa villkor för tillstånd inte finns någon ytterligare hänvisning till fastställandet av vägsträckningen genom geografiska punkter?
För det fall att den första frågan besvaras jakande:
2) Ska artikel 13.3 i SMB-direktivet tolkas så, att en första formell plan redan har börjat förberedas i den mening som avses i denna bestämmelse, när upprättandet av sådana handlingar som ska upprättas före en planändring i enlighet med medlemsstatens tillämpliga och relevanta speciallagstiftning har påbörjats, och dessa handlingar, medan de utarbetas, även upprepade gånger har presenterats för de berörda regionala myndigheterna, kommunerna och tillståndsmyndigheterna samt när ett råd av sakkunniga har yttrat sig över dem?
3) Ska artikel 3.2 a i SMB-direktivet tolkas så, att, för det fallet att ett visst projekt genomgår ett tillståndsförfarande enligt MKB-direktivet i flera steg, en plan vars kriterier och villkor ligger till direkt grund endast för det första tillståndet även definierar förutsättningarna för alla ytterligare tillstånd som krävs för att genomföra projektet?”
20. VIRUS, ASFINAG, Republiken Österrike och Europeiska kommissionen har yttrat sig i det skriftliga förfarandet inför EU-domstolen. Två ytterligare föreningar har gett in skriftliga inlagor där de delar VIRUS resonemang, utan att avge egna ståndpunkter i sak. EU-domstolen har i enlighet med artikel 76.2 i sina rättegångsregler beslutat att inte hålla någon muntlig förhandling eftersom den anser att den har tillräckligt med underlag.
IV. Bedömning
21. Tolkningsfrågorna hänför sig till huruvida fastställelsen av vägpunkterna omfattas av det materiella tillämpningsområdet för skyldigheten att genomföra en bedömning enligt SMB-direktivet, eftersom den anger förutsättningarna för de kommande tillstånden för projekt (se punkt A) och, i förekommande fall, om skyldigheten att genomföra en bedömning även var tidsmässigt tillämplig (se punkt B). Om det förelåg en skyldighet att genomföra en bedömning aktualiseras följdfrågan huruvida frånvaron av en sådan bedömning utgör hinder för ytterligare tillstånd i samband med detta projekt (se punkt C).
A. Första tolkningsfrågan: Behovet av en strategisk miljöbedömning av fastställelsen av vägpunkter
22. Med sin första fråga vill Bundesverwaltungsgericht (Federala förvaltningsdomstolen) veta om ändringen av vägpunkterna av den 9 maj 2006 omfattades av det materiella tillämpningsområdet för skyldigheten att genomföra en strategisk miljöbedömning.
23. Enligt artikel 2 a i SMB-direktivet inkluderar uttrycket planer och program deras ändringar som utarbetats av en myndighet för parlamentets antagande genom ett lagstiftningsförfarande och som ska utarbetas på grundval av lagar och andra författningar.
24. Därför kan ändringar av planer och program kräva en miljöbedömning.(4) Även de övriga villkoren i denna bestämmelse är uppfyllda. Ändringen av vägpunkterna har utarbetats av en myndighet för att antas av parlamentet genom ett lagstiftningsförfarande. Det verkar emellertid inte föreligga någon skyldighet att genomföra ändringen, men enligt EU-domstolens rättspraxis räcker det att antagandet regleras i nationella lagar och andra författningar, i vilka det fastställs vilken myndighet som är behörig att anta dem och förfarandet för deras utarbetande.(5) Detta var även fallet vid den omtvistade ändringen.
25. Enligt artikel 3.2 a i SMB-direktivet ska alla planer och program vara föremål för en miljöbedömning om de utarbetas för bland annat transporter och om de anger förutsättningarna för kommande tillstånd för projekt enligt bilagorna 1 och 2 till MKB-direktivet.
26. Det är oomstritt att den omtvistade motortrafikleden faller inom området transporter och utgör ett projekt i den mening som aves i bilaga I punkt 7 b till MKB-direktivet.
27. De tvivel som Bundesverwaltungsgericht (Federala förvaltningsdomstolen) har hänför sig snarare till om fastställelsen av dessa vägpunkter i sig innehåller tillräckligt detaljerade bestämmelser om innehållet, utarbetandet och genomförandet av ett sådant projekt för att betraktas som förutsättningar.
28. EU-domstolen har preciserat under vilka villkor en rättsakt anger förutsättningarna för kommande tillstånd av projekt. För detta måste den fastställa regler och förfaranden för kontroll som är tillämpliga inom den aktuella sektorn och därmed ange en omfattande samling kriterier och former för utfärdande av tillstånd och genomförande av ett eller flera projekt som kan antas medföra betydande miljöpåverkan.(6) En sådan tolkning säkerställer att föreskrifter som kan antas medföra betydande miljöpåverkan blir föremål för en miljöbedömning.(7) Begreppet ”en omfattande samling kriterier och formkrav” ska därför förstås kvalitativt och inte kvantitativt.(8) Det är alltså inte avgörande hur många föreskrifter det finns, utan vilken inverkan de kan ha på miljön.
29. Härav har EU-domstolen dragit slutsatsen att förutsättningar anges om åtgärden särskilt fastställer kriterier och former vad gäller plats, art, storlek och driftsförhållanden för sådana projekt eller tilldelning av resurser knutna till dessa projekt.(9)
30. Det allmänt hållna skyddssyftet för ett skyddsområde enligt nationell rätt, som väsentligen motsvarade en skyddsföreskrift, nådde däremot enligt EU-domstolen inte upp till denna tröskel eftersom det bara kunde ha en viss påverkan på projektens lokalisering, genom att det gjorde det svårare att placera dem inom skyddsområdet, men däremot lättare att placera dem utanför detta område.(10)
31. De tvivel som Bundesverwaltungsgericht (Federala förvaltningsdomstolen) har, särskilt mot bakgrund av dessa sistnämnda fastställanden om utnämning av ett skyddsområde, handlar om ifall fastställelsen av vägpunkter för en motortrafikled ställer upp en tillräckligt omfattande samling kriterier och former för tillståndet och genomförandet av projektet. Med vägpunkterna införs ju ännu inga konkreta krav vad gäller tillståndet och genomförandet av motortrafikledsprojektet.
32. Enligt begäran om förhandsavgörande fastställer vägpunkterna emellertid en korridor inom vilken vägen ska gå. Det är en väsentlig specifikation avseende platsen. Den ytterligare konkretiseringen av projektet ska ske inom denna korridor och syfta till genomförandet av hela det fastställda projektet genom vägpunkterna.
33. Det är dock i valet av en motortrafikleds sträckning som den största potentialen för projektets (negativa) miljöpåverkan ligger. Denna påverkan konkretiseras förvisso senare, men mycket viktigare är vilken vägtyp det handlar om, var vägen går och var dess miljöpåverkan därmed uppkommer.
34. Som Bundesverwaltungsgericht (Federala förvaltningsdomstolen) själv konstaterar påverkar projektet bland annat den biologiska mångfalden, marken och ianspråktagandet av yta i området för vägens sträckning. Dessutom orsakar vägar buller och luftföroreningar i deras omgivning. Eftersom det handlar om en motortrafikled, alltså ett stort projekt med betydande trafikströmmar, kan man förvänta sig betydande negativ miljöpåverkan.
35. Som även Österrike tillstår utgör därför fastställelsen av vissa vägpunkter för ett vägbyggnadsprojekt som tillåter inlämnandet av en ansökan om fastställelse av vägsträckningen inom ramen för ett kommande konkret projekt förutsättningar för det kommande tillståndet för projekt i den mening som avses i artikel 3.2 a i SMB-direktivet.
36. Enligt Österrikes och ASFINAG:s inlagor var ändringen av vägpunkterna i mars 2006 dock av så ringa betydelse jämfört med hur de ursprungligen fastställts att den inte föranledde någon miljöbedömning.
37. Till att börja med kan man konstatera att denna fråga inte är föremål för begäran om förhandsavgörande. Det står därför EU-domstolen fritt att föra ett resonemang om denna för att ge den hänskjutande domstolen ett användbart svar.(11)
38. Österrike argumenterar övertygande att det krävs en miljöbedömning även för ändringar endast om dessa ändringar kvalitativt sett fastställer en omfattande samling kriterier och former som kan ha betydande miljöpåverkan.(12) Det följer även e contrario av artikel 3.3 i SMB-direktivet.(13)
39. Om de ändrade vägpunkterna kan medföra betydande miljöpåverkan framgår dock inte av begäran om förhandsavgörande. Å ena sidan handlar det enligt Österrike och ASFINAG endast om ändrade formuleringar. Enligt begäran om förhandsavgörande har den hänskjutande domstolen kommit fram till ett liknande resultat i ett tidigare avgörande.(14) Å andra sidan har inte endast vägpunkter tillkommit, utan även noder, det vill säga anslutningspunkter till andra vägar. Men framför allt gäller den enligt begäran om förhandsavgörande bortfallna vägpunkten ”Wien [Albern – Lobau/Ölhafen (A 22)]” en särskilt känslig aspekt av vägen. Där korsar vägprojektet nämligen Donau och nationalparken Donau-Auen. Det förefaller som att strykningen av denna vägpunkt hänger samman med betydande ändringar av planeringen av denna förbindelse. Därför ankommer det på den hänskjutande domstolen att undersöka om ändringarna kan medföra betydande miljöpåverkan.
40. Bara för fullständighets skull ska sägas att just denna Donauförbindelse i korridoren mellan vägpunkterna ”Nod Schwechat (A 4) – Nod vid Raasdorf (A 23)” vid första påseendet skulle kunna ha betydande påverkan på Natura 2000-områden. Där ligger som sagt nationalparken Donau-Auen (Wien-delen) (AT1301000) och möjligen berörs även området Donau-Auen öster om Wien (AT1204000 och AT1204V00). Om ändringen av vägpunkterna hade påverkat denna förbindelse hade den därför enligt artikel 6.3 i habitatdirektivet(15) föranlett en bedömning av kompatibiliteten med de bevarandemål som är fastställda för dessa områden. I detta fall hade ändringen av vägpunkterna på grundval av artikel 3.2 b i SMB-direktivet medfört att man hade varit tvungen att genomföra en miljöbedömning.
B. Andra tolkningsfrågan: Planer och program vilka formellt börjat förberedas
41. Eftersom fastställelsen av vägpunkterna omfattas av det materiella tillämpningsområdet för skyldigheten att genomföra en miljöbedömning ska ställning tas till den andra tolkningsfrågan. Den avser den tidsmässiga tillämpningen av skyldigheten att genomföra en miljöbedömning.
42. Ändringarna av fastställelsen av vägpunkterna antogs den 9 maj 2006, alltså efter utgången för tidsfristen för införlivandet av SMB-direktivet den 21 juli 2004.
43. ASFINAG gör emellertid gällande att sakkunniga redan uttalat sig om dessa ändringar av vägpunkterna under ett antal samråd sedan projektstartsdiskussionen den 31 mars 2003. I synnerhet på ett sammanträde med de berörda delstatsregeringarna och ett ”råd av sakkunniga” den 8 mars 2004 hade vissa beslut fattats.
44. Denna hållning skulle kunna utgöra hinder för en skyldighet att genomföra en miljöbedömning, eftersom den inte gäller för alla planer och program som antagits efter utgången av tidsfristen för införlivandet. En miljöbedömning krävs enligt artikel 13.3 i SMB-direktivet snarare för planer och program vilka formellt börjat förberedas efter utgången av tidsfristen för införlivandet. Om planer och program formellt börjat förberedas före denna tidpunkt omfattades åtgärden bara av skyldigheten om den antogs eller överlämnades till lagstiftningsförfarandet mer än 24 månader senare. I förevarande mål är så emellertid inte fallet, eftersom ändringarna gjordes redan den 9 maj 2006, alltså inom 24 månader efter utgången av tidsfristen för införlivandet.
45. Såväl projektstartsdiskussionen som de efterföljande samråden med sakkunniga och sammanträdet den 8 mars 2004 beredde enligt ASFINAG:s uppfattning ändringarna av vägpunkterna.
46. Det är dock tveksamt om det då handlade om ”förberedande formella rättsakter”. Klaganden i det nationella målet ser snarare att de formella förberedelserna först började med ministeriets utkast till ändring av vägpunkterna från 2005.
47. ASFINAG stöder sin uppfattning på en riktlinje från kommissionen. Ordet ”formellt” betyder enligt denna inte nödvändigtvis att nationell rätt måste föranleda att åtgärden börjar förberedas. Riktlinjen säger inget om åtgärdens rättsverkan i nationell rätt. Varje fall ska bedömas enskilt. Därvid ska faktorer såsom den aktuella åtgärdens art, de föregående åtgärdernas art och det faktum att övergångsbestämmelsen syftar till att säkerställa rättssäkerhet och god förvaltningssed beaktas.(16)
48. En sådan riktlinje kan förvisso beaktas vid tolkningen av SMB-direktivet, men den är inte bindande.(17)
49. Nämnda uttalanden från kommissionen kan godtas i den del rättssäkerheten vid tolkningen av begreppet ”första förberedande formella rättsakter” tillskrivs avgörande betydelse.(18) Det visar diskussionerna som föregick antagandet av artikel 13.3 i SMB-direktivet, användningen av begreppet ”formell” samt det systematiska sammanhang inom vilket detta begrepp används.
50. Artikel 13.3 i SMB-direktivet anknyter till rättspraxis från EU-domstolen. I denna rättspraxis har EU-domstolen läst in en liknande övergångsbestämmelse i det ursprungliga MKB-direktivet(19). EU-domstolen fastslog då att det inte finns någon skyldighet att genomföra en bedömning av inverkan på miljön i ett tillståndsförfarande för det fall den formella ansökan om tillstånd har ingivits före utgången av tidsfristen för införlivandet.(20) EU-domstolen motiverade sin slutsats med att direktivet i stor utsträckning avser projekt av större omfattning som ofta tar lång tid att genomföra. Dessa förfaranden är komplexa redan på nationell nivå. Det skulle inte vara lämpligt att sådana förfaranden som formellt har inletts före den sista dagen för direktivets införlivande skulle belastas och försenas ytterligare av särskilda krav i direktivet. Situationer som redan har skapats skulle i detta fall kunna påverkas av en tillämpning av MKB-direktivet.(21) Därför inkluderade lagstiftaren liknande övergångsbestämmelser vid vissa,(22) men inte alla(23) kommande ändringar i MKB-direktivet.
51. EU-domstolen har dock funnit att informella kontakter och överläggningar mellan den behöriga myndigheten och exploatören före utgången av fristen för genomförande inte kan anses utgöra inledande av ett tillståndsförfarande. Sådana kontakter kan vid tillämpningen av direktivet inte godtas som tillförlitligt kriterium för att fastställa vid vilket datum förfarandet inletts, även om de har avsett innehållet i och ett planerat inlämnande av en tillståndsansökan. Dagen för inlämnande av en formell ansökan är därför det enda kriteriet som kan godtas. Detta kriterium ansågs vara väl förenligt med principen om rättssäkerhet och ägnat att säkerställa direktivets ändamålsenliga verkan.(24)
52. Redan av den anledningen att artikel 13.3 i SMB-direktivet uppenbart är inspirerad av denna rättspraxis måste en förberedande formell rättsakt i den mening som avses i denna bestämmelse vara av en kvalitet som är jämförbar med den för en formell ansökan som inleder ett tillståndsförfarande. Det måste av rättssäkerhetsskäl, och för att förhindra att reglerna kringgås, gälla tydliga kriterier även för början av skyldigheten att genomföra en miljöbedömning.
53. De andra relevanta kriterierna för tillämpningen av artikel 13.3 i SMB-direktivet, alltså utgången för fristen för genomförande, tidsperioden på 24 månader efter det samt antagandet av planen eller programmet respektive överlämnandet till lagstiftningsförfarandet håller denna kvalitet. Det handlar om entydigt fastställbara tidpunkter som i regel tillkännages offentligt. Därför vore det inkonsekvent att godta mindre strikta krav för det sista kriteriet, den förberedande rättsakten, som uttryckligen måste vara av ”formellt” slag.
54. För detta talar även artikel 2 a, andra strecksatsen i SMB-direktivet. Enligt denna upprättas bedömningspliktiga planer eller program på grundval av nationella lagar och andra författningar. Antagandet av åtgärden ska således regleras i nationella lagar och andra nationella författningar i vilka de behöriga myndigheterna och förfarandet för utarbetande fastställs.(25) Om ett sådant fastställande saknas finns det heller ingen plan eller något program som kräver en bedömning.(26) Men om förfarandet för utarbetande är definierat måste det även finnas en förberedande rättsakt som formellt inleder detta förfarande.
55. Därför måste den första förberedande formella rättsakten vara en del av ett ”formellt” förfarande. Ett dylikt förfarande innehåller vissa, till sin form definierade steg, särskilt ett första steg som entydigt markerar förfarandets inledande.
56. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att avgöra huruvida de i den andra tolkningsfrågan nämnda förberedande handlingarna ska anses utgöra en förberedande formell rättsakt enligt dessa kriterier.
57. Då ska det särskilt undersökas om dessa handlingar enligt tillämplig nationell rätt är en del av ett formellt förfarande för utarbetande av ändringar av vägpunkter i ett vägbyggnadsprojekt.
58. För ett sådant förfarande räcker det inte att berörda instanser vilar på en rättslig grund och de förberedande handlingarna principiellt omfattas av deras arbetsområden. Även lagstadgade instanser kan ju handla informellt när de utför sina uppgifter.
59. Snarare talar den omständigheten att ändringen av vägpunkterna definierats i lagstiftningsförfarandet för att överlämnandet till lagstiftningsprojektet ska ses som den första förberedande formella rättsakten ifall nationell rätt inte stipulerar någon tidigare förberedande formell rättsakt för denna ändring.
60. En första förberedande formell rättsakt i den mening som avses i artikel 13.3 i SMB-direktivet måste följaktligen enligt nationella lagar och andra författningar inleda det däri avsedda förfarandet för utarbetande av den berörda planen eller det berörda programmet.
C. Den tredje frågan: Konsekvenser av frånvaron av en miljöbedömning
61. Med den tredje frågan vill Bundesverwaltungsgericht (Federala förvaltningsdomstolen) veta om en plan, enligt artikel 3.2 a i SMB-direktivet, vars kriterier och former direkt endast utgör grunden för det första tillståndet för ett projekt, som enligt MKB-direktivet godkänns i flera steg, även anger förutsättningarna för alla kommande tillstånd som är nödvändiga för projektets genomförande.
62. Denna fråga ska klargöra om fel som begås vid tillämpningen av SMB-direktivet med avseende på ändringen av vägpunkterna även påverkar lagligheten av de vattenrättsliga tillstånd som är föremål för tvisten i det nationella målet.
63. Dessa tillstånd är det sista steget för flera beslut som alla är nödvändiga för att göra det möjligt att bygga vägen. Till att börja med definierade respektive ändrade det österrikiska parlamentet vägpunkterna i en lag, därefter bestämde den österrikiska transportministern särskilt vägens exakta sträckning med MKB-tillståndet av den 26 mars 2015 i den version som slagits fast av Bundesverwaltungsgericht (Federala förvaltningsdomstolen) den 18 maj 2018 och som sista steg beviljade två österrikiska delstater vattenrättsliga tillstånd för projektet.
64. Tolkningsfrågan tar sålunda sikte på om ett överklagande av dessa senare tillstånd kan utlösa en dominoeffekt på grund av ett fel som begåtts i det första steget, vilken förhindrar användningen av alla dittills uttalade beslut till fördel för projektet.
65. Utgångspunkten för besvarandet av denna fråga är principen om lojalt samarbete som anges i artikel 4.3 andra stycket FEU. Enligt denna är medlemsstaterna skyldiga att vidta alla nödvändiga allmänna eller särskilda åtgärder för att avhjälpa underlåtenheten att göra en sådan bedömning.(27) Om SMB-direktivet åsidosatts genom att en plan eller ett program inte omfattats av en nödvändig strategisk miljöbedömning ska planen eller programmet därför inhiberas eller ogiltigförklaras,(28) så att bedömningen kan göras.(29)
66. EU-domstolen har baserat sig på detta och kommit fram till att de nationella domstolarna ska vidta de åtgärder som föreskrivs i nationell rätt och som är lämpliga för att förhindra att en sådan plan eller ett sådant program genomförs – däri inbegripet projekt som ska genomföras inom ramen för programmet – om en miljöbedömning inte har gjorts.(30) Av detta har EU-domstolen dragit slutsatsen att en nationell domstol i regel är skyldig att återkalla eller inhibera ett tillstånd som beviljats på grundval av den plan eller det program som antagits i strid med skyldigheten att göra en miljöbedömning.(31)
67. Bundesverwaltungsgericht (Federala förvaltningsdomstolen) har uppgett att de vattenrättsliga tillstånden enligt österrikisk rätt inte är direkt avhängiga av definitionen av vägpunkterna. De senare utgör endast grunden för MKB-tillståndet. De vattenrättsliga tillstånden skulle inte ha någon inverkan längre på detta lagakraftvunna beslut.
68. Det är också i denna riktning ASFINAG argumenterar, att EU-domstolen i domen om projektet att bygga vindkraftverk i Aalter och Nevele endast krävde att ett tillstånd upphävdes, som antagits på grundval av den berörda planen eller det berörda programmet.(32) Redogörelserna i denna dom förklaras emellertid av de faktiska omständigheterna i det målet, som faktiskt avsåg ett tillstånd som beviljats på grundval av den berörda planen eller det berörda programmet.
69. EU-domstolens ansats är dock mycket mer långtgående. Den fäster inte strikt avseende vid huruvida den plan eller det program som beviljats i strid med SMB-direktivet enligt nationell rätt är den rättsliga grunden för det beslut som möjliggör genomförandet av planen eller programmet. Snarare kräver EU-domstolen att domstolarna ska vidta lämpliga åtgärder för att förhindra att en sådan plan eller ett sådant program genomförs.(33)
70. Därigenom ska det effektivt säkerställas att följderna av de fel som begåtts vid antagandet av planen eller programmet faktiskt avhjälps. Antingen förhindras de behöriga nationella instanserna att genomföra planen eller programmet, eller så avhjälper de underlåtenheten före genomförandet genom att göra miljöbedömningen.(34)
71. De i det nationella målet omtvistade vattenrättsliga tillstånden är nödvändiga för att genomföra den plan som ligger i vägpunkterna, det vill säga bygga motortrafikleden. Det är till och med dess enda syfte. En underlåtenhet vid antagandet av denna plan medför följaktligen att den ”affärsmässiga grunden” för vattenrättsliga tillstånd bortfaller. Samtidigt hade upphävandet eller inhiberingen av tillstånden varit lämpligt för att förhindra planens genomförande.
72. I annat fall skulle eventuellt en bedömning göras av beslut som förvisso faller inom planens eller programmets tillämpningsområde, men inte uppfylla syftet med dess genomförande. Denna fråga ska dock inte avgöras i förevarande fall.
73. I motsats till vad ASFINAG ger uttryck för utgör MKB-tillståndets rättsverkan inte något hinder för en skyldighet att upphäva eller inhibera de vattenrättsliga tillstånden. De sistnämnda tillstånden har nämligen inte vunnit laga kraft ännu, medan MKB-tillståndet som vunnit laga kraft inte direkt skulle påverkas av upphävandet eller inhiberingen.
74. Bara för fullständighets skull ska här sägas att skyldigheten att upphäva eller inhibera kommande genomförandebeslut kan bortfalla. Detta förutsätter att underlåtenheten vid antagandet av planen eller programmet avhjälptes genom en senare bedömning. Denna skulle behöva omfatta alla de frågeställningar som också skulle behövt ha varit föremål för en miljöbedömning av planen eller programmet, i detta fall alltså ändringen av vägpunkterna.(35)
75. ASFINAG och Österrike har meddelat EU-domstolen att en sådan bedömning under tiden i själva verket har ägt rum. Dessutom skulle i förevarande fall en bedömning av inverkan på miljön kunna komma i beaktande som genomfördes efter begäran om förhandsavgörande i samband med MKB-tillståndet av den 26 mars 2015.(36) Dessutom omnämner Österrike en frivillig miljöbedömning med stöd av SMB-direktivet som Wiens stad genomförde åren 2001 – 2003. Om en av dessa bedömningar uppfyllde kraven i SMB-direktivet ankommer på den hänskjutande domstolen att avgöra.
76. Med förbehåll för ett avhjälpande av underlåtenheten ska de nationella domstolarna därmed vidta de åtgärder som föreskrivs i nationell rätt för att effektivt förhindra att en sådan plan eller ett sådant program genomförs – däri inbegripet projekt som ska genomföras inom ramen för programmet –, om den miljöbedömning av planen eller programmet inte har gjorts som krävs enligt SMB-direktivet. I detta syfte ska de i förekommande fall upphäva eller inhibera senare beslut om genomförandet av planen eller programmet, även om planen eller programmet strängt taget varken utgjorde den rättsliga grunden eller en förutsättning för antagandet av dessa beslut.
V. Förslag till avgörande
77. Jag föreslår därför att EU-domstolen besvarar begäran om förhandsavgörande från Bundesverwaltungsgericht (Federala förvaltningsdomstolen, Österrike) enligt följande:
1) Fastställelsen av vissa vägpunkter för ett vägbyggnadsprojekt som tillåter inlämnandet av en ansökan om fastställelse av vägsträckningen inom ramen för ett kommande konkret projekt anger förutsättningar för det kommande tillståndet för projekt i den mening som avses i artikel 3.2 a i direktiv 2001/42/EG om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan.
2) En första förberedande formell rättsakt i den mening som avses i artikel 13.3 i direktiv 2001/42 måste enligt nationella lagar och andra författningar inleda det däri avsedda förfarandet för utarbetande av den berörda planen eller det berörda programmet.
3) Med förbehåll för ett avhjälpande av underlåtenheten ska de nationella åtgärderna vidta de åtgärder som föreskrivs i nationell rätt för att effektivt förhindra att en sådan plan eller ett sådant program genomförs – däri inbegripet projekt som ska genomföras inom ramen för programmet – om den miljöbedömning av planen eller programmet inte har gjorts som krävs enligt direktiv 2001/42. I detta syfte ska de i förekommande fall upphäva eller inhibera senare beslut om genomförandet av planen eller programmet, även om planen eller programmet strängt taget varken utgjorde den rättsliga grunden eller en förutsättning för antagandet av dessa beslut.
1 Originalspråk: tyska.
2 Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/42/EG av den 27 juni 2001 om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan (EGT L 197, 2001, s. 30).
3 Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EUT L 26, 2012, s. 1), med senaste ändring enligt direktiv 2014/52/EU (EUT L 124, 2014, s. 1).
4 Dom av den 22 mars 2012, Inter-Environnement Bruxelles m.fl. (C‑567/10, EU:C:2012:159, punkterna 36–43), dom av den 10 september 2015, Dimos Kropias Attikis (C‑473/14, EU:C:2015:582, punkt 44) och dom av den 25 juni 2020, A m.fl. (Vindkraftverk i Aalter och Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, punkt 43).
5 Dom av den 25 juni 2020, A m.fl. (Vindkraftverk i Aalter och Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, punkt 52).
6 Dom av den 25 juni 2020, A m.fl. (Vindkraftverk i Aalter och Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, punkt 67 och 68) och dom av den 22 februari 2022, Bund Naturschutz in Bayern (C‑300/20, EU:C:2022:102, punkt 60).
7 Dom av den 25 juni 2020, A m.fl. (Vindkraftverk i Aalter och Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, punkt 68) och dom av den 22 februari 2022, Bund Naturschutz in Bayern (C‑300/20, EU:C:2022:102, punkterna 60 och 61).
8 Dom av den 7 juni 2018, Inter-Environnement Bruxelles m.fl. (C‑671/16, EU:C:2018:403, punkt 55) samt Thybaut m.fl. (C‑160/17, EU:C:2018:401, punkt 55) dom av den 25 juni 2020, A m.fl. (Vindkraftverk i Aalter och Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, punkt 70).
9 Dom av den 22 februari 2022, Bund Naturschutz in Bayern (C‑300/20, EU:C:2022:102, punkt 62).
10 Dom av den 22 februari 2022, Bund Naturschutz in Bayern (C‑300/20, EU:C:2022:102, punkt 66–69).
11 Jämför dom av den 12 december 1990, SARPP (C‑241/89, EU:C:1990:459, punkt 8), dom av den 18 december 2014, Centre public d’action sociale d’Ottignies-Louvain-La-Neuve (C‑562/13, EU:C:2014:2453, punkt 37) och dom av den 16 april 2026, Nitrogénművek (C‑519/24, EU:C:2026:297, punkt 20).
12 Dom av den 8 maj 2019, Verdi Ambiente e Società (VAS) – Aps Onlus m.fl. (C‑305/18, EU:C:2019:384, punkt 52) och dom av den 12 juni 2019, CFE (C‑43/18, EU:C:2019:483, punkt 71).
13 Dom av den 9 mars 2023, An Bord Pleanála m.fl. (Området St Teresa’s Gardens) (C‑9/22, EU:C:2023:176, punkt 40).
14 Enligt punkt 9 i begäran om förhandsavgörande handlar det om ett fastställande i ett avgörande som Bundesverwaltungsgericht (Federala förvaltningsdomstolen) meddelade den 18 maj 2018.
15 Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (EGT L 206, 1992, s. 7; svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114).
16 Införlivande [av] direktiv 2001/42/EG om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan (2003), punkt 3.65.
17 Jämför dom av den 22 februari 2024, PO och Moesgaard Meat 2012 (C‑311/22, EU:C:2024:145, punkt 55).
18 Se mitt förslag till avgörande i målet Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias m.fl. (C‑43/10, EU:C:2011:651, punkt 162).
19 Rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EGT L 175, s. 40; svensk specialutgåva, område 15, volym 6, s. 226).
20 Dom av den 18 juni 1998, Gedeputeerde Staten van Noord-Holland (C‑81/96, EU:C:1998:305, punkt 23).
21 Dom av den 18 juni 1998, Gedeputeerde Staten van Noord-Holland (C‑81/96, EU:C:1998:305, punkt 24).
22 Artikel 3.2 i rådets direktiv 97/11/EG av den 3 mars 1997 (EGT L 73, s. 5) och artikel 3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/52/EU av den 16 april 2014 (EUT 2014, L 124, s. 1).
23 Se även dom av den 7 november 2013, Gemeinde Altrip m.fl. (C‑72/12, EU:C:2013:712, punkt 21–31).
24 Dom av den 11 augusti 1995, Kommissionen/Tyskland (Großkrotzenburg) (C‑431/92, EU:C:1995:260, punkt 32).
25 Dom av den 22 mars 2012, Inter-Environnement Bruxelles m.fl. (C‑567/10, EU:C:2012:159, punkt 31) dom av den 25 juni 2020, A m.fl. (Vindkraftverk i Aalter och Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, punkt 52).
26 Dom av den 4 oktober 2024, Friends of the Irish Environment (Project Ireland 2040) (C‑727/22, EU:C:2024:825, punkt 29 och 32).
27 Dom av den 28 februari 2012, Inter-Environnement Wallonie och Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, punkt 43) och dom av den 25 juni 2020, A m.fl. (Vindkraftverk i Aalter och Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, punkt 83).
28 Dom av den 28 februari 2012, Inter-Environnement Wallonie och Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, punkt 46).
29 Dom av den 25 juni 2020, A m.fl. (Vindkraftverk i Aalter och Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, punkt 83).
30 Dom av den 28 februari 2012, Inter-Environnement Wallonie och Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, punkt 47).
31 Dom av den 25 juni 2020, A m.fl. (Vindkraftverk i Aalter och Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, punkt 83, 88 und 89).
32 Dom av den 25 juni 2020, A m.fl. (Vindkraftverk i Aalter och Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, punkt 88).
33 Dom av den 28 februari 2012, Inter-Environnement Wallonie och Terre wallonne (C‑41/11, EU:C:2012:103, punkt 47).
34 Jämför dom av den 25 juni 2020, A m.fl. (Vindkraftverk i Aalter och Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, punkt 83).
35 Dom av den 22 september 2011, Valčiukienė m.fl. (C‑295/10, EU:C:2011:608, punkt 62) och dom av den 10 september 2015, Dimos Kropias Attikis (C‑473/14, EU:C:2015:582, punkt 58).
36 Se ovan, punkt 12.