Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
J. KOKOTT
fremsat den 21. maj 2026 (1)
Sag C-189/25
Umweltorganisation VIRUS – Verein Projektwerkstatt für Umwelt und Soziales m.fl.
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager, Østrig))
» Præjudiciel forelæggelse – miljø – direktiv 2001/42/EF – vurdering af bestemte planers og programmers indvirkning på miljøet – anvendelsesområde – plan eller program på transportområdet – rammerne for fremtidige anlægstilladelser – den første formelle forberedende retsakt – tilladelse til et vejanlægsprojekt i flere led – konsekvenser af manglende miljøvurdering af planen eller programmet for efterfølgende godkendelser – listen over forbundsveje – S1 Wiener Außenring «
I. Indledning
1. Kort efter udløbet af fristen for gennemførelse af SMV-direktivet (SMV står for strategisk miljøvurdering) (2) ændrede Østrig vejpunkterne for en planlagt motortrafikvej, som skal udgøre Wiens østlige omfartsvej. I forbindelse med en tvist vedrørende tilladelserne i henhold til vandlovgivningen for et afsnit af denne omfartsvej er der opstået det spørgsmål, om denne ændring af vejpunkterne krævede en miljøvurdering. Den østrigske Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager) ønsker derfor oplyst:
– om denne ændring som sådan krævede en miljøvurdering
– om denne forpligtelse fandt tidsmæssig anvendelse, og
– om en tilsidesættelse af vurderingspligten har konsekvenser for lovligheden af tilladelsen i henhold til vandlovgivningen.
2. Navnlig sidstnævnte spørgsmål kan have væsentlig praktisk betydning, eftersom det drejer sig om, hvorvidt den manglende miljøvurdering selv efter længere tid kan rejse tvivl om gyldigheden af senere afgørelser.
II. Retsforskrifter
3. SMV-direktivets formål fremgår navnlig af artikel 1:
»Formålet med dette direktiv er at sikre et højt miljøbeskyttelsesniveau og at bidrage til integrationen af miljøhensyn under udarbejdelsen og vedtagelsen af planer og programmer med henblik på at fremme bæredygtig udvikling ved sikring af, at der i overensstemmelse med dette direktiv gennemføres en miljøvurdering af bestemte planer og programmer, som kan få væsentlig indvirkning på miljøet.«
4. Planer og programmer defineres i SMV-direktivets artikel 2, litra a):
»I dette direktiv forstås ved:
a) »planer og programmer«: planer og programmer, herunder sådanne der medfinansieres af Det Europæiske Fællesskab, samt ændringer deri
– som udarbejdes og/eller vedtages af en national, regional eller lokal myndighed, eller som udarbejdes af en myndighed med henblik på vedtagelse af parlament eller regering via en lovgivningsprocedure, og
– som kræves ifølge love og administrative bestemmelser[.]«
5. Forpligtelsen til at gennemføre en strategisk miljøvurdering er fastsat i SMV-direktivets artikel 3:
»1. Der skal for de i stk. 2-4 omhandlede planer og programmer, som kan få væsentlig indvirkning på miljøet, gennemføres en miljøvurdering, som skal være i overensstemmelse med dette direktivs artikel 4-9.
2. Med forbehold af stk. 3 gennemføres der en miljøvurdering for alle planer og programmer:
a) som udarbejdes inden for landbrug, skovbrug, fiskeri, energi, industri, transport, affaldshåndtering, vandforvaltning, telekommunikation, turisme, fysisk planlægning og arealanvendelse, og som fastlægger rammerne for fremtidige anlægstilladelser til de projekter, der er omhandlet i bilag I og II til [VVM-direktivet (3)], eller
b) […]«
6. »Anlæg af motorveje og motortrafikveje« kræver i henhold til VVM-direktivets artikel 4, stk. 1, og bilag I, nr. 7), litra b), til samme direktiv en miljøvurdering.
7. SMV-direktivets artikel 4 fastsætter generelle forpligtelser i forbindelse med gennemførelsen af en miljøvurdering:
»1. Den miljøvurdering, der er omhandlet i artikel 3, gennemføres under udarbejdelsen og inden vedtagelsen af eller indledningen af lovgivningsproceduren for en plan eller et program.
2. […]
3. Når planer og programmer indgår i et hierarki, tager medlemsstaterne med henblik på at undgå dobbeltvurdering hensyn til, at vurderingen i overensstemmelse med dette direktiv gennemføres på forskellige niveauer i hierarkiet. Medlemsstaterne anvender bestemmelserne i artikel 5, stk. 2 og 3, blandt andet for at undgå dobbeltvurdering.«
8. SMV-direktivets artikel 13, stk. 1 og 3, fastsætter direktivets tidsmæssige anvendelsesområde:
»1. Medlemsstaterne sætter de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme dette direktiv inden den 21. juli 2004. Medlemsstaterne underretter straks Kommissionen om de trufne foranstaltninger.
2. […]
3. Den forpligtelse, der er omhandlet i artikel 4, stk. 1, gælder for de planer og programmer, for hvilke den første formelle forberedende retsakt følger efter den dato, der er nævnt i stk. 1. Planer og programmer, for hvilke den første formelle forberedende retsakt er dateret før denne dato, og hvis vedtagelse eller indledning af lovgivningsproceduren sker mere end 24 måneder derefter, skal opfylde kravet i artikel 4, stk. 1, medmindre medlemsstaterne i hvert enkelt tilfælde beslutter, at dette ikke er muligt, og informerer offentligheden om deres beslutning.«
III. Faktiske omstændigheder og anmodningen om præjudiciel afgørelse
9. Det østrigske nationale forbundsvejnet udgøres af de vejstrækninger, der er fastlagt i liste 1 (motorveje) og 2 (motortrafikveje) i Bundesstraßengesetz 1971 (forbundsvejloven af 1971). Disse beskrives dér i form af topografiske fikspunkter, de såkaldte vejpunkter, mellem hvilke forbundsvejen udgør en forbindelse. Disse to lister i forbundsvejloven af 1971 udgør en plan på transportområdet, som det er obligatorisk at vedtage.
10. Før udløbet af fristen for gennemførelse af SMV-direktivet, den 29. marts 2002, blev S1 Wiener Außenring motortrafikvej opført i liste 2 i forbundsvejlov 1971 med følgende beskrivelse af ruteføringen: »knudepunkt Vösendorf (A 2, A 21) – knudepunkt Schwechat (A 4) – Wien [Albern – Lobau/Ölhafen (A 22)] – Großebersdorf (A 5) – Korneuburg (A 22)«.
11. Efter udløbet af fristen for gennemførelse af SMV-direktivet, den 9. maj 2006, blev forløbet af S1 Wiener Außenring motortrafikvej på liste 2 i forbundsvejloven af 1971 beskrevet på ny som følger: »knudepunkt Vösendorf (A 2, A 21) – knudepunkt Rothneusiedl (A 24) – knudepunkt Rustenfeld – knudepunkt Schwechat (A 4) – knudepunkt ved Raasdorf (A 23) – knudepunkt ved Raasdorf (S 8) – knudepunkt Wien/Süßenbrunn (S 2) – knudepunkt Eibesbrunn (A 5) – knudepunkt Korneuburg/West (A 22), herunder knudepunkt Rustenfeld – Leopoldsdorf (B 16)«. Imidlertid blev der for så vidt angår disse ændringer af forbundsvejloven af 1971 hverken gennemført en miljøvurdering eller en screening, dvs. en forundersøgelse af nødvendigheden af en miljøvurdering.
12. Den 26. marts 2009 anmodede projektansøgeren, Autobahnen- und Schnellstraßen-Finanzierungs-Aktiengesellschaft (ASFINAG), den (daværende) forbundsminister for transport, innovation og teknologi [om tilladelse til] projektet »S1 Wiener Außenring Schnellstraße, afsnittet Schwechat – Süßenbrunn« i delstaterne Wien og Niederösterreich. Forbundsministeren for transport, innovation og teknologi gennemførte en vurdering af indvirkning på miljøet (VVM) og en tilladelsesprocedure vedrørende dette projekt. Ved afgørelse af 26. marts 2015 udstedte han tilladelsen i henhold til Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz 2000 (lov om vurdering af indvirkning på miljøet 2000) og Forstgesetz 1975 (skovloven af 1975). Heri fastlagte han vejforløbet i henhold til forbundsvejloven af 1971, godkendte tunneludkastet i henhold til Straßentunnel-Sicherheitsgesetz (lov om vejtunnelsikkerhed) og udstedte en bevilling i henhold til Luftfahrtgesetz (luftfartsloven) (herefter »VVM-tilladelsen«).
13. Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager) ændrede den 18. maj 2018 VVM-tilladelsen og fastlagde nye supplerende bestemmelser eller omformede eksisterende supplerende bestemmelser. Spørgsmålet om, hvorvidt ændringerne af forløbet den 9. maj 2006 skulle have været underkastet en strategisk miljøvurdering eller en screening i henhold til SMV-direktivet, og om dette i så fald havde indvirkning på tilladelsen, blev i denne afgørelse om VVM-tilladelsen besvaret benægtende af retten med den begrundelse, at det drejede sig om rent formuleringsmæssige ændringer, og at der ikke var tale om ændringer af nettet som omhandlet i SMV-direktivet. VVM-tilladelsen er retskraftig.
14. Efterfølgende blev der udstedt yderligere tilladelser i henhold til vandlovgivningen og naturbeskyttelseslovgivningen for det første gennemførelsesafsnit fra Süßenbrunn til Groß-Enzersdorf. Også disse tilladelser er endelige.
15. Landeshauptmann von Wien (delstatsministerpræsidenten for Wien) og Landeshauptfrau von Niederösterreich (delstatsministerpræsidenten for Niederösterreich) udstedte de i hovedsagen anfægtede tilladelser i henhold til vandlovgivningen for det andet gennemførelsesafsnit fra Schwechat til Groß-Enzersdorf.
16. En række miljøorganisationer og enkeltpersoner (sagsøgerne) har i hovedsagen anlagt sag til prøvelse af disse tilladelser.
17. Sagsøgerne har bl.a. bestridt opførelsen af S1 i liste 2 i forbundsvejloven af 1971, som affattet ved alle ændringer heraf, som ligger til grund for tilladelsen til projektet. Der blev med urette hverken gennemført en strategisk miljøvurdering eller en screening i henhold til SMV-direktivet for denne plan.
18. ASFINAG er derimod af den opfattelse, at den første formelle forberedende retsakt til ændringerne af anlæggelsen af S1 ligger tidsmæssigt før udløbet af fristen for gennemførelse af SMV-direktivet, hvorfor dette direktiv ikke finder anvendelse. Disse ændringer var nemlig siden den 31. marts 2003 blevet drøftet i en lang række eksperthøringer og blev besluttet i et møde mellem de berørte delstatsregeringer og et »fagkyndigt udvalg« den 8. marts 2004. I protokollen fra dette møde blev det udtrykkeligt anført, at der ikke ville være tale om et knudepunkt Ölhafen. I dette møde blev det efter inddragelse af myndighederne og de fagkyndige desuden besluttet, at tunnelvarianten skulle videreføres uden forbindelse til A 22. Endvidere har ASFINAG henvist til den endelige VVM-tilladelse i den version, der følger af Bundesverwaltungsgerichts (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager) ændringer.
19. Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager) har derfor forelagt Domstolen følgende spørgsmål:
»1) Skal EU-retten, navnlig artikel 2, litra a), og artikel 3, stk. 2, litra a), i [SMV-direktivet], fortolkes således, at et bilag til en national lovbestemmelse (en liste), der ved at fastlægge visse geografiske punkter (begyndelses-, mellemliggende [vej-] og slutpunkter) udlægger vejstrækninger som »forbundsveje«, i hvilken forbindelse denne fastlæggelse udgør en bindende definition af adkomsten til at indgive en anmodning om bestemmelse af vejens forløb inden for rammerne af en konkret projekt, som senere vil blive indsendt med henblik på at få anlægstilladelse, og den godkendende myndigheds kompetence, sætter »rammerne for fremtidige anlægstilladelser« til de projekter, der er opregnet i bilag I og II til [VVM-direktivet], selv om denne lovbestemmelse ganske vist fastsætter specifikke betingelser for en udstedelse af tilladelse til projektet, herunder navnlig trafiksikkerheden og den funktionelle betydning eller bæredygtigheden, men disse betingelser for en tilladelse imidlertid ikke henviser til fastlæggelsen af vejstrækningen ved geografiske punkter?
Såfremt det første […] spørgsmål besvares bekræftende:
2) Skal SMV-direktivets artikel 13, stk. 3, fortolkes således, at der allerede har foreligget en første formel forberedende retsakt som omhandlet i denne bestemmelse, hvis dokumenter, som i henhold til den relevante sektorspecifikke lovgivning, der finder anvendelse i medlemsstaten, skal udarbejdes forud for en ændring af en plan, har været under udarbejdelse og under deres udarbejdelse også gentagne gange er blevet forelagt de involverede lokale myndigheder, beliggenhedskommuner og godkendende myndigheder, ligesom et rådgivende fagkyndigt udvalg har udtalt sig herom?
3) Skal SMV-direktivets artikel 3, stk. 2, litra a), fortolkes således, at en plan, hvis kriterier og regler umiddelbart alene danner grundlag for en første tilladelse, i tilfælde af at der i henhold til VVM-direktivet udstedes tilladelser til et konkret projekt i flere led, også fastlægger rammen for alle yderligere tilladelser, der er nødvendige for gennemførelsen af projektet?«
20. VIRUS, ASFINAG, Republikken Østrig og Europa-Kommissionen har fremsat bemærkninger under den skriftlige forhandling for Domstolen. To yderligere foreninger har indgivet indlæg, hvori de har tilsluttet sig VIRUS’ påstande uden at fremsætte deres egne indholdsmæssige bemærkninger. Domstolen har i henhold til procesreglementets artikel 76, stk. 2, besluttet ikke at afholde mundtlig forhandling, da den finder, at sagen er tilstrækkeligt oplyst.
IV. Retlig bedømmelse
21. De præjudicielle spørgsmål drejer sig om, hvorvidt fastlæggelsen af vejpunkterne er omfattet af det materielle anvendelsesområde for vurderingspligten i henhold til SMV-direktivet, fordi den sætter rammerne for fremtidige anlægstilladelser (herom under A), og i givet fald om vurderingspligten også fandt tidsmæssig anvendelse (herom under B). Hvis der forelå en vurderingspligt, opstår det yderligere spørgsmål, om undladelsen af at gennemføre en sådan vurdering er til hinder for yderligere tilladelser i forbindelse med dette projekt (herom under C).
A. Det første spørgsmål: nødvendigheden af en strategisk miljøvurdering af fastlæggelsen af vejpunkter
22. Med det første spørgsmål ønsker Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager) oplyst, om ændringen af vejpunkterne den 9. maj 2006 var omfattet af det materielle anvendelsesområde for pligten til at gennemføre en strategisk miljøvurdering.
23. I henhold til SMV-direktivets artikel 2, litra a), omfatter udtrykket »planer og programmer« ændringer deri, som udarbejdes af en myndighed med henblik på vedtagelse af parlamentet via en lovgivningsprocedure, og som kræves ifølge love og administrative bestemmelser.
24. Derfor kan ændringer af planer og programmer kræve en miljøvurdering (4). Også de øvrige betingelser i denne bestemmelse er opfyldt. Ændringen af vejpunkterne blev udarbejdet af en myndighed med henblik på vedtagelse af parlamentet via en lovgivningsprocedure. Det fremgår ganske vist ikke, at der foreligger en forpligtelse til at foretage ændringen, men ifølge Domstolens praksis er det tilstrækkeligt, at vedtagelsen er reguleret ved nationale love og administrative bestemmelser, som fastlægger, hvilke myndigheder der har beføjelse til at vedtage dem, samt proceduren for deres udarbejdelse (5). Også dette var tilfældet ved den omtvistede ændring.
25. I henhold til SMV-direktivets artikel 3, stk. 2, litra a), gennemføres der en miljøvurdering for alle planer og programmer, som udarbejdes inden for bl.a. transport, og som fastlægger rammerne for fremtidige anlægstilladelser til de projekter, der er omhandlet i bilag I og II til VVM-direktivet.
26. Det er ubestridt, at den omtvistede motortrafikvej falder ind under transportområdet og er et projekt som omhandlet i bilag I, nr. 7), litra b), til VVM-direktivet.
27. Bundesverwaltungsgerichts (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager) tvivl vedrører derimod det spørgsmål, om fastlæggelsen af disse vejpunkter i sig selv indebærer tilstrækkeligt detaljerede regler om indholdet, udarbejdelsen og gennemførelsen af et sådant projekt til at kunne betragtes som en ramme.
28. Domstolen har præciseret, under hvilke betingelser en retsakt sætter rammerne for den fremtidige tilladelse af projekter. Dette forudsætter, at den definerer de regler og kontrolprocedurer, der skal finde anvendelse på den pågældende sektor, og herved fastlægger en betydningsfuld helhed af kriterier og fremgangsmåder for tilladelse og iværksættelse af et eller flere projekter, der kan have væsentlige indvirkninger på miljøet (6). En sådan fortolkning har til formål at sikre, at bestemmelser, som kan få væsentlig indvirkning på miljøet, underkastes en miljøvurdering (7). Begrebet »en betydningsfuld helhed af kriterier og fremgangsmåder« skal derfor forstås kvalitativt og ikke kvantitativt (8). Det afgørende er således ikke, hvor mange bestemmelser der findes, men hvilken indvirkning de kan få på miljøet.
29. Domstolen har heraf udledt, at der sættes rammer, når foranstaltningen fastlægger kriterier og fremgangsmåder, navnlig med hensyn til placering, art, størrelse og betingelser for drift af sådanne projekter eller ved tildeling af midler til disse projekter (9).
30. Det generelle beskyttelsesformål for et beskyttelsesområde i henhold til national ret, der i det væsentlige svarede til en lovfastsat beskyttelsesbestemmelse, nåede derimod efter Domstolens opfattelse ikke denne tærskel, eftersom det kun kunne have en vis indflydelse på projekternes placering ved at gøre det vanskeligere at placere dem inden for beskyttelsesområdet, men derimod lettere at placere dem uden for dette område (10).
31. Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager) er navnlig på baggrund af sidstnævnte konklusioner vedrørende udpegelsen af et beskyttelsesområde i tvivl om, hvorvidt fastlæggelsen af vejpunkter for en motortrafikvej fastlægger en tilstrækkeligt betydningsfuld helhed af kriterier og fremgangsmåder med henblik på tilladelse og gennemførelse af projektet. Vejpunkterne er endnu ikke forbundet med nogen konkrete krav til tilladelsen og gennemførelsen af vejprojektet.
32. Ifølge anmodningen om præjudiciel afgørelse fastlægger vejpunkterne dog en korridor, inden for hvilken vejen skal forløbe. Dette er en væsentlig bestemmelse om placeringen. Den yderligere konkretisering af projektet skal ske inden for denne korridor og tage sigte på gennemførelsen af det samlede projekt, der er fastlagt ved vejpunkterne.
33. Det er imidlertid valget af linjeføringen for en motortrafikvej, der indebærer det største potentiale for dette projekts (negative) indvirkninger på miljøet. Disse indvirkninger konkretiseres ganske vist senere, men det er langt vigtigere, hvilken vejtype der er tale om, hvor vejen forløber, og hvor dens indvirkninger på miljøet dermed opstår.
34. Som Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager) selv har konstateret, berører projektet bl.a. den biologiske diversitet, arealet og brugen af zoner i vejføringsområdet. Desuden forårsager veje støj og luftforurening i deres nærområde. Eftersom der er tale om en motortrafikvej, altså et stort projekt med en betydelig trafikmængde, må der forventes væsentlige negative indvirkninger på miljøet.
35. Som også Østrig har anerkendt, sætter fastlæggelsen af visse vejpunkter i et vejanlægsprojekt, som på bindende vis giver mulighed for at indgive en anmodning om bestemmelse af vejens forløb inden for rammerne af et konkret projekt, som senere vil blive indsendt med henblik på at få anlægstilladelse, derfor rammerne for den fremtidige tilladelse af projekter som omhandlet i SMV-direktivets artikel 3, stk. 2, litra a).
36. Ifølge Østrigs og ASFINAGS forklaring var ændringen af vejpunkterne i marts 2006 imidlertid så ubetydelig i forhold til den oprindelige fastlæggelse heraf, at ændringen ikke krævede en miljøvurdering.
37. I denne henseende skal det indledningsvis påpeges, at dette spørgsmål ikke er genstand for anmodningen om præjudiciel afgørelse. Det står derfor Domstolen frit for at vælge, om den vil drøfte det med henblik på at give den forelæggende ret en nyttig besvarelse (11).
38. Østrig har på overbevisende vis gjort gældende, at også ændringer kun kræver en miljøvurdering, hvis de i kvalitativ henseende fastlægger en betydningsfuld helhed af kriterier og fremgangsmåder, som kan få væsentlig indvirkning på miljøet (12). Dette følger ved en modsætningsslutning også af SMV-direktivets artikel 3, stk. 3 (13).
39. Det fremgår imidlertid ikke af anmodningen om præjudiciel afgørelse, om de ændrede vejpunkter kan føre til væsentlige indvirkninger på miljøet. På den ene side er der ifølge Østrig og ASFINAG blot tale om rent formuleringsmæssige ændringer. Ifølge anmodningen om præjudiciel afgørelse blev der draget en lignende konklusion i en tidligere afgørelse truffet af den forelæggende ret (14). På den anden side er der ikke blot blevet tilføjet vejpunkter, men også knudepunkter, altså forbindelsessteder til andre veje. Først og fremmest vedrører vejpunktet »Wien [Albern – Lobau/Ölhafen (A 22)]« – som ifølge anmodningen om præjudiciel afgørelse er bortfaldet – dog et særligt følsomt aspekt ved vejen. Her krydser vejprojektet nemlig Donau og nationalparken Donau-Auen. Sletningen af dette vejpunkt synes at være forbundet med væsentlige ændringer af planlægningen af denne krydsning. Følgelig skal den forelæggende ret vurdere, om ændringerne kan få væsentlig indvirkning på miljøet.
40. Det påpeges blot supplerende, at netop denne Donaukrydsning i korridoren mellem vejpunkterne »knudepunkt Schwechat (A 4) – knudepunkt ved Raasdorf (A 23)« umiddelbart synes at kunne få væsentlig indvirkning på Natura 2000-områder. Her ligger som nævnt nationalparken Donau-Auen (Wien-delen) AT1301000), og muligvis er området Donau-Auen øst for Wien (AT1204000 og AT1204V00) også berørt. Hvis ændringen af vejpunkterne havde indflydelse på denne krydsnings indvirkninger, skulle den dermed i henhold til habitatdirektivets (15) artikel 6, stk. 3, også have været underkastet en vurdering af indvirkningerne under hensyn til bevaringsmålsætningerne for disse områder. I så fald burde der på grundlag af SMV-direktivets artikel 3, stk. 2, litra b), nødvendigvis have været gennemført en miljøvurdering ved ændringen af vejpunkterne.
B. Det andet spørgsmål: den første formelle forberedende retsakt
41. Eftersom fastlæggelsen af vejpunkterne eventuelt er omfattet af det materielle anvendelsesområde for forpligtelsen til at gennemføre en miljøvurdering, skal det andet spørgsmål drøftes. Det vedrører den tidsmæssige anvendelse af forpligtelsen til at gennemføre en miljøvurdering.
42. Ændringerne af fastlæggelsen af vejpunkterne blev vedtaget den 9. maj 2006, altså efter udløbet af fristen for gennemførelse af SMV-direktivet den 21. juli 2004.
43. ASFINAG har imidlertid påberåbt sig, at disse ændringer af vejpunkterne allerede var blevet diskuteret i en lang række eksperthøringer siden et møde om projektets påbegyndelse den 31. marts 2003. Navnlig blev der truffet visse beslutninger på et møde mellem de involverede delstatsregeringer og et »fagkyndigt udvalg« den 8. marts 2004.
44. Dette argument kan være til hinder for, at der foreligger en forpligtelse til at gennemføre en miljøvurdering, eftersom den ikke gælder for alle planer og programmer, der er vedtaget efter udløbet af fristen for gennemførelse. Der kræves derimod i henhold til SMV-direktivets artikel 13, stk. 3, en miljøvurdering for planer og programmer, for hvilke den første formelle forberedende retsakt følger efter udløbet af fristen for gennemførelse. Hvis den første formelle forberedende retsakt var dateret før dette tidspunkt, var foranstaltningen kun underlagt forpligtelsen, såfremt dens vedtagelse eller indledning af lovgivningsproceduren skete mere end 24 måneder derefter. I den foreliggende sag er dette imidlertid ikke tilfældet, eftersom ændringerne allerede blev foretaget den 9. maj 2006, altså mindre end 24 måneder efter udløbet af fristen for gennemførelse.
45. Såvel mødet om projektets påbegyndelse som de efterfølgende eksperthøringer og mødet den 8. marts 2004 forberedte ifølge ASFINAG’s forklaring ændringerne af vejpunkterne.
46. Det er imidlertid tvivlsomt, om der var tale om »formelle forberedende retsakter«. Sagsøgerne i hovedsagen er derimod af den opfattelse, at det først er det ministerielle udkast til ændringen af vejpunkterne fra 2005, der udgør en sådan retsakt.
47. ASFINAG har støttet sin opfattelse på Kommissionens vejledning. Ifølge denne vejledning indebærer ordet »formelt« ikke nødvendigvis, at forberedelsen af retsakten skal være en følge af den nationale lovgivning, og siger intet om retsaktens retsvirkninger i den nationale lovgivning. Hvert tilfælde skal vurderes for sig, og der skal i denne forbindelse tages hensyn til faktorer som arten af den pågældende retsakt, arten af forudgående foranstaltninger og det forhold, at retssikkerheden og en ansvarlig forvaltning skal sikres ved overgangsbestemmelsen (16).
48. Der kan ganske vist tages hensyn til en sådan vejledning ved fortolkningen af SMV-direktivet, men den er ikke bindende (17).
49. De nævnte konstateringer fra Kommissionen er korrekte, for så vidt som retssikkerheden har afgørende betydning ved fortolkningen af begrebet »den første formelle forberedende retsakt« (18). Dette fremgår af tilblivelseshistorien til SMV-direktivets artikel 13, stk. 3, anvendelsen af begrebet »formel« og den systematiske sammenhæng, hvori dette begreb anvendes.
50. SMV-direktivets artikel 13, stk. 3, følger Domstolens praksis, hvorved den indfortolkede en lignende overgangsbestemmelse i det oprindelige VVM-direktiv (19). På daværende tidspunkt fastslog Domstolen, at der ikke foreligger en forpligtelse til at gennemføre en vurdering af virkningerne på miljøet i en tilladelsesprocedure, hvis tidspunktet for den formelle indgivelse af ansøgningen ligger før udløbet af fristen for gennemførelse. Den begrundede denne konklusion med, at direktivet i vidt omfang tager sigte på projekter af et større omfang, hvis gennemførelse ofte kræver et længere tidsrum. Disse procedurer er allerede indviklede på nationalt plan. Det vil ikke være hensigtsmæssigt at tynge og forsinke dem yderligere ved direktivets særlige krav, når de formelt er indledt før udløbet af fristen for gennemførelse (20). En anvendelse af VVM-direktivet kan i dette tilfælde påvirke allerede stiftede forhold (21). Senere har lovgiver indføjet lignende overgangsbestemmelser ved visse (22), men ikke alle (23) efterfølgende ændringer af VVM-direktivet.
51. Domstolen har imidlertid afvist, at uformelle kontakter og samtaler mellem den kompetente myndighed og bygherren før udløbet af fristen for gennemførelse kan anerkendes som indledningen af en tilladelsesprocedure. Sådanne kontakter kan ikke med henblik på direktivets anvendelse anses for afgørende ved fastlæggelsen af tidspunktet for iværksættelsen af proceduren. De omfatter ganske vist spørgsmålet om indholdet og den påtænkte indgivelse af en ansøgning om tilladelse til at gennemføre et projekt. Tidspunktet for den formelle indgivelse af ansøgningen om tilladelse er imidlertid det eneste afgørende kriterium. Dette kriterium er i overensstemmelse med retssikkerhedsprincippet og sikrer direktivets tilsigtede virkning (24).
52. Allerede fordi SMV-direktivets artikel 13, stk. 3, åbenlyst er inspireret af denne retspraksis, skal en formel forberedende retsakt som omhandlet i denne bestemmelse have samme karakter som en formel ansøgning, der indleder en tilladelsesprocedure. Af hensyn til retssikkerheden og for at forhindre omgåelse bør der også gælde klare kriterier for, hvornår forpligtelsen til at gennemføre en miljøvurdering opstår.
53. De øvrige relevante kriterier for anvendelsen af SMV-direktivets artikel 13, stk. 3, altså udløbet af fristen for gennemførelse, perioden på 24 måneder herefter samt vedtagelsen af planen eller programmet henholdsvis indledning af lovgivningsproceduren, er af denne karakter. Der er tale om tidspunkter, der kan fastslås utvetydigt, og som sædvanligvis bekendtgøres offentligt. Det ville derfor være usammenhængende at acceptere mindre strenge krav for det sidste kriterium, den forberedende retsakt, som udtrykkeligt skal være af »formel« karakter.
54. Herfor taler også SMV-direktivets artikel 2, litra a), andet led. Det følger af denne bestemmelse, at planer og programmer, for hvilke der skal gennemføres en vurdering, kræves ifølge love og administrative bestemmelser. Vedtagelsen af foranstaltningen er følgelig reguleret i nationale love og administrative bestemmelser, som fastlægger, hvilke myndigheder der har beføjelse til at vedtage dem, samt proceduren for deres udarbejdelse (25). Hvis der ikke er sket en sådan fastlæggelse, foreligger der heller ikke en plan eller et program, som kræver en vurdering (26). Hvis proceduren for deres udarbejdelse derimod er fastlagt, skal der også foreligge en forberedende retsakt, der formelt indleder denne procedure.
55. Følgelig skal den første formelle forberedende retsakt være en del af en »formel« procedure. En sådan procedure omfatter visse led, hvis form er fastlagt, navnlig et første led, der entydigt markerer procedurens indledning.
56. Det tilkommer den forelæggende ret at afgøre, om en af de forberedende handlinger, der er nævnt i det andet spørgsmål, ud fra disse kriterier skal betragtes som en formel forberedende retsakt.
57. I denne forbindelse skal den navnlig prøve, om disse handlinger i henhold til gældende national ret er en del af en formel procedure for udarbejdelse af ændringer af vejpunkterne i et vejanlægsprojekt.
58. Den omstændighed, at de implicerede organer hviler på et lovmæssigt grundlag, og at de forberedende handlinger principielt henhører under deres kompetenceområde, er ikke tilstrækkeligt til, at der foreligger et sådant procedure. Også lovfastsatte organer kan nemlig handle uformelt ved udførelsen af deres opgaver.
59. Den omstændighed, at ændringen af vejpunkterne blev fastlagt ved en lovgivningsprocedure, taler derimod for, at indledningen af lovgivningsproceduren skal betragtes som den første formelle forberedende retsakt, såfremt national ret ikke fastsætter nogen tidligere formelle forberedende retsakter for denne ændring.
60. En første formel forberedende retsakt som omhandlet i SMV-direktivets artikel 13, stk. 3, skal følgelig i henhold til de nationale love og administrative bestemmelser indlede den heri fastsatte procedure for udarbejdelse af den pågældende plan eller det pågældende program.
C. Det tredje spørgsmål: følgerne af den manglende miljøvurdering
61. Med det tredje spørgsmål ønsker Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager) oplyst, om en plan, hvis kriterier og regler umiddelbart alene danner grundlag for en første tilladelse til et projekt, for hvilket der i henhold til VVM-direktivet udstedes tilladelser i flere led, også fastlægger rammen for alle yderligere tilladelser, der er nødvendige for gennemførelsen af projektet.
62. Dette spørgsmål har til formål at afklare, om mangler ved anvendelsen af SMV-direktivet med hensyn til ændringen af vejpunkterne også berører lovligheden af de i hovedsagen omtvistede tilladelser i henhold til vandlovgivningen.
63. Disse tilladelser er det sidste led i en række afgørelser, der alle er nødvendige for at muliggøre anlæggelsen af vejen. Indledningsvis fastlagde eller ændrede det østrigske parlament vejpunkterne ved en lov, hvorefter den østrigske transportminister navnlig fastlagde den præcise vejføring ved VVM-tilladelsen af 26. marts 2015 – som ændret af Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager) den 18. maj 2018 – og som det sidste led har to østrigske delstater udstedt tilladelser for projektet i henhold til vandlovgivningen.
64. Det præjudicielle spørgsmål tager dermed sigte på at afklare, om et søgsmål til prøvelse af disse sidstnævnte tilladelser på grund af en mangel i det første led kan udløse en »dominoeffekt«, som forhindrer udnyttelsen af alle de afgørelser, der hidtil er truffet til fordel for projektet.
65. Udgangspunktet for besvarelsen af dette spørgsmål er princippet om loyalt samarbejde, som er fastsat i artikel 4, stk. 3, TEU. I henhold til dette princip skal medlemsstaterne bringe ulovlige følgevirkninger af en tilsidesættelse af EU-retten til ophør (27). Hvis SMV-direktivet er blevet tilsidesat, fordi en plan eller et program ikke blev underkastet en strategisk miljøvurdering, som var nødvendig i henhold til dette direktiv, skal planen eller programmet derfor suspenderes eller annulleres (28), således at vurderingen kan gennemføres (29).
66. Domstolen har på dette grundlag fastslået, at de nationale retter skal iværksætte de foranstaltninger efter national ret, som er egnede til at forhindre, at en sådan plan eller et sådant program, herunder projekter, der skal gennemførelses inden for rammerne af programmet, kan gennemføres uden en miljøvurdering (30). Den har heraf udledt, at en national ret sædvanligvis er forpligtet til at tilbagekalde eller udsætte en tilladelse, der er udstedt på grundlag af den plan eller det program, som i sig selv er vedtaget i strid med forpligtelsen til at foretage en miljøvurdering (31).
67. Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager) har påpeget, at det følger af østrigsk ret, at tilladelserne i henhold til vandlovgivningen ikke umiddelbart var baseret på fastlæggelsen af vejpunkterne. Disse vejpunkter er blot grundlaget for VVM-tilladelsen. Tilladelserne i henhold til vandlovgivningen kunne ikke længere ændre denne endelige afgørelse.
68. I samme retning peger ASFINAGS argument om, at Domstolen i dommen vedrørende projektet for opførelse af vindmøller i Aalter og Nevele kun krævede annullation af en tilladelse, som var udstedt på grundlag af den pågældende plan eller det pågældende program (32). Betragtningerne i den nævnte dom kan dog forklares med de tilgrundliggende faktiske omstændigheder, som faktisk vedrørte en tilladelse, der var udstedt på grundlag af den pågældende plan eller det pågældende program.
69. Domstolens tilgang er imidlertid langt mere vidtgående. Den lægger ikke afgørende vægt på, om den plan eller det program, som er vedtaget i strid med SMV-direktivet, i henhold til national ret udgør retsgrundlaget for den afgørelse, som muliggør gennemførelsen af planen eller programmet. Domstolen kræver derimod, at retterne skal iværksætte foranstaltninger for at forhindre gennemførelsen af planen eller programmet (33).
70. Herved skal det på effektiv sikres, at følgevirkningerne af manglen ved vedtagelsen af planen eller programmet faktisk bringes til ophør. Enten forhindres de kompetente organer i at gennemføre planen eller programmet, eller de afhjælper manglen før gennemførelsen ved at foretage miljøvurderingen efterfølgende (34).
71. De i hovedsagen omtvistede tilladelser i henhold til vandlovgivningen er nødvendige for at gennemføre den plan, som består i vejpunkterne, altså anlæggelsen af motortrafikvejen. Dette er endda deres eneste formål. En mangel ved vedtagelsen af denne plan medfører følgelig, at »forretningsgrundlaget« for tilladelserne i henhold til vandlovgivningen bortfalder. Samtidig ville en annullation eller suspension af tilladelserne være egnet til at forhindre planens gennemførelse.
72. Der skal muligvis anlægges en anden vurdering af afgørelser, der ganske vist er omfattet af planens eller programmets anvendelsesområde, men ikke tager sigte på dens/dets gennemførelse. Dette spørgsmål skal imidlertid ikke afgøres i den foreliggende sag.
73. I modsætning til, hvad ASFINAG har gjort gældende, er VVM-tilladelsens retskraft ikke til hinder for en forpligtelse til at annullere eller suspendere tilladelserne i henhold til vandlovgivningen. Sidstnævnte tilladelser har nemlig endnu ikke fået retskraft, mens den retskraftige VVM-tilladelse ikke direkte vil blive berørt af annullationen eller suspensionen.
74. Det påpeges blot for fuldstændighedens skyld, at forpligtelsen til at annullere eller suspendere efterfølgende gennemførelsesafgørelser kan bortfalde. Dette forudsætter, at manglen ved vedtagelsen af planen eller programmet afhjælpes ved en senere vurdering. Denne vurdering skal omfatte alle de emner, som også burde have været genstand for en miljøvurdering af planen eller programmet, i det foreliggende tilfælde altså ændringen af vejpunkterne (35).
75. ASFINAG og Østrig har meddelt Domstolen, at der i mellemtiden faktisk er gennemført en sådan vurdering. Herudover kan den vurdering af indvirkning på miljøet, der ifølge anmodningen om præjudiciel afgørelse blev gennemført i forbindelse med VVM-tilladelsen af 26. marts 2015 (36), være relevant i den foreliggende sag. Desuden har Østrig nævnt en miljøvurdering i Wien i 2001-2003, som blev gennemført frivilligt under henvisning til SMV-direktivet. Det tilkommer den forelæggende ret at afgøre, om disse vurderinger opfyldte SMV-direktivets krav.
76. Med forbehold af en afhjælpning af manglen skal de nationale retter således iværksætte de foranstaltninger efter national ret, som er egnede til effektivt at forhindre, at en sådan plan eller et sådant program, herunder projekter, der skal udvikles inden for rammerne af planerne eller programmet, kan gennemføres uden den miljøvurdering, som er nødvendig i henhold til SMV-direktivet. Med henblik herpå skal de eventuelt annullere eller suspendere efterfølgende afgørelser vedrørende gennemførelsen af planen eller programmet, selv om planen eller programmet strengt taget hverken udgjorde retsgrundlaget eller var en forudsætning for vedtagelsen af disse afgørelser.
V. Forslag til afgørelse
77. Jeg foreslår derfor Domstolen, at den besvarer anmodningen om præjudiciel afgørelse fra Bundesverwaltungsgericht (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager, Østrig) således:
»1) Fastlæggelsen af bestemte vejpunkter i et vejanlægsprojekt, som på bindende vis giver mulighed for at indgive en anmodning om bestemmelse af vejens forløb inden for rammerne af et konkret projekt, som senere vil blive indsendt med henblik på at få anlægstilladelse, sætter rammerne for den fremtidige tilladelse af projekter som omhandlet i artikel 3, stk. 2, litra a), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/42/EF af 27. juni 2001 om vurdering af bestemte planers og programmers indvirkning på miljøet.
2) En første formel forberedende retsakt som omhandlet i artikel 13, stk. 3, i direktiv 2001/42 skal i henhold til de nationale love og administrative bestemmelser indlede den heri fastsatte procedure for udarbejdelse af den pågældende plan eller det pågældende program.
3) Med forbehold af en afhjælpning af manglen skal de nationale retter således iværksætte de foranstaltninger efter national ret, som er egnede til effektivt at forhindre, at en sådan plan eller et sådant program, herunder projekter, der skal udvikles inden for rammerne af denne plan eller dette program, kan gennemføres uden den miljøvurdering, som er nødvendig i henhold til direktiv 2001/42. Med henblik herpå skal de eventuelt annullere eller suspendere efterfølgende afgørelser vedrørende gennemførelsen af planen eller programmet, selv om planen eller programmet strengt taget hverken udgjorde retsgrundlaget eller var en forudsætning for vedtagelsen af disse afgørelser.«
1 – Originalsprog: tysk.
2 – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/42/EF af 27.6.2001 om vurdering af bestemte planers og programmers indvirkning på miljøet (EFT 2001, L 197, s. 30).
3 – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/92/EU af 13.12.2011 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (EUT 2012, L 26, s. 1), senest ændret ved direktiv 2014/52/EU (EUT 2014, L 124, s. 1).
4 – Dom af 22.3.2012, Inter-Environnement Bruxelles m.fl. (C-567/10, EU:C:2012:159, præmis 36-43), af 10.9.2015, Dimos Kropias Attikis (C-473/14, EU:C:2015:582, præmis 44), og af 25.6.2020, A m.fl. (Vindmøller i Aalter og Nevele) (C-24/19, EU:C:2020:503, præmis 43).
5 – Dom af 25.6.2020, A m.fl. (Vindmøller i Aalter og Nevele) (C-24/19, EU:C:2020:503, præmis 52).
6 – Dom af 25.6.2020, A m.fl. (Vindmøller i Aalter og Nevele) (C-24/19, EU:C:2020:503, præmis 67 og 68), og af 22.2.2022, Bund Naturschutz in Bayern (C-300/20, EU:C:2022:102, præmis 60).
7 – Dom af 25.6.2020, A m.fl. (Vindmøller i Aalter og Nevele) (C-24/19, EU:C:2020:503, præmis 68), og af 22.2.2022, Bund Naturschutz in Bayern (C-300/20, EU:C:2022:102, præmis 60 og 61).
8 – Domme af 7.6.2018, Inter-Environnement Bruxelles m.fl. (C-671/16, EU:C:2018:403, præmis 55) og Thybaut m.fl. (C-160/17, EU:C:2018:401, præmis 55), og af 25.6.2020, A m.fl. (Vindmøller i Aalter og Nevele) (C-24/19, EU:C:2020:503, præmis 70).
9 – Dom af 22.2.2022, Bund Naturschutz in Bayern (C-300/20, EU:C:2022:102, præmis 62).
10 – Dom af 22.2.2022, Bund Naturschutz in Bayern (C-300/20, EU:C:2022:102, præmis 66-69).
11 – Jf. dom af 12.12.1990, SARPP (C-241/89, EU:C:1990:459, præmis 8), af 18.12.2014, Centre public d’action sociale d’Ottignies-Louvain-La-Neuve (C-562/13, EU:C:2014:2453, præmis 37), og af 16.4.2026, Nitrogénművek (C-519/24, EU:C:2026:297, præmis 20).
12 – Dom af 8.5.2019, Verdi Ambiente e Società [VAS] – Aps Onlus m.fl. (C-305/18, EU:C:2019:384, præmis 52), og af 12.6.2019, CFE (C-43/18, EU:C:2019:483, præmis 71).
13 – Dom af 9.3.2023, An Bord Pleanála m.fl. (Lokaliteten St Teresa’s Gardens) (C-9/22, EU:C:2023:176, præmis 40).
14 – Ifølge punkt 9 i anmodningen om præjudiciel afgørelse er der tale om Bundesverwaltungsgerichts (forbundsdomstol i forvaltningsretlige sager) dom af 18.5.2018.
15 – Rådets direktiv 92/43/EØF af 21.5.1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter (EFT 1992, L 206, s. 7).
16 – Gennemførelse af direktiv 2001/42/EF om vurdering af bestemte planers og programmers indvirkning på miljøet (2003), punkt 3.65.
17 – Jf. dom af 22.2.2024, PO og Moesgaard Meat 2012 (C-311/22, EU:C:2024:145, præmis 55).
18 – Jf. allerede mit forslag til afgørelse Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias m.fl. (C-43/10, EU:C:2011:651, punkt 162).
19 – Rådets direktiv 85/337/EØF af 27.6.1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (EFT 1985, L 175, s. 40).
20 – Dom af 18.6.1998, Gedeputeerde Staten van Noord-Holland (C-81/96, EU:C:1998:305, præmis 23).
21 – Dom af 18.6.1998, Gedeputeerde Staten van Noord-Holland (C-81/96, EU:C:1998:305, præmis 24).
22 – Artikel 3, stk. 2, i Rådets direktiv 97/11/EF af 3.3.1997 (EFT 1997, L 73, s. 5) og artikel 3 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/52/EU af 16.4.2014 (EUT 2014, L 124, s. 1).
23 – Jf. herom dom af 7.11.2013, Gemeinde Altrip m.fl. (C-72/12, EU:C:2013:712, præmis 21-31).
24 – Dom af 11.8.1995, Kommissionen mod Tyskland (Großkrotzenburg) (C-431/92, EU:C:1995:260, præmis 32).
25 – Dom af 22.3.2012, Inter-Environnement Bruxelles m.fl. (C-567/10, EU:C:2012:159, præmis 31), og af 25.6.2020, A m.fl. (Vindmøller i Aalter og Nevele) (C-24/19, EU:C:2020:503, præmis 52).
26 – Dom af 4.10.2024, Friends of the Irish Environment (Project Ireland 2040) (C-727/22, EU:C:2024:825, præmis 29 og 32).
27 – Dom af 28.2.2012, Inter-Environnement Wallonie og Terre wallonne (C-41/11, EU:C:2012:103, præmis 43), og af 25.6.2020, A m.fl. (Vindmøller i Aalter og Nevele) (C-24/19, EU:C:2020:503, præmis 83).
28 – Dom af 28.2.2012, Inter-Environnement Wallonie og Terre wallonne (C-41/11, EU:C:2012:103, præmis 46).
29 – Dom af 25.6.2020, A m.fl. (Vindmøller i Aalter og Nevele) (C-24/19, EU:C:2020:503, præmis 83).
30 – Dom af 28.2.2012, Inter-Environnement Wallonie og Terre wallonne (C-41/11, EU:C:2012:103, præmis 47).
31 – Dom af 25.6.2020, A m.fl. (Vindmøller i Aalter og Nevele) (C-24/19, EU:C:2020:503, præmis 83, 88 og 89).
32 – Dom af 25.6.2020, A m.fl. (Vindmøller i Aalter og Nevele) (C-24/19, EU:C:2020:503, præmis 88).
33 – Dom af 28.2.2012, Inter-Environnement Wallonie og Terre wallonne (C-41/11, EU:C:2012:103, præmis 47).
34 – Jf. dom af 25.6.2020, A m.fl. (Vindmøller i Aalter og Nevele) (C-24/19, EU:C:2020:503, præmis 83).
35 – Dom af 22.9.2011, Valčiukienė m.fl. (C-295/10, EU:C:2011:608, præmis 62), og af 10.9.2015, Dimos Kropias Attikis (C-473/14, EU:C:2015:582, præmis 58).
36 – Jf. punkt 12 ovenfor.