Privremena verzija
HRPRESUDA SUDA (peto vijeće)
1. kolovoza 2025.(*)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Granična kontrola, azil i useljavanje – Politika useljavanja – Direktiva 2008/115/EZ – Zajednički standardi i postupci država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom – Članak 3. točke 4. i 6., članak 7. stavci 1. i 4., članak 8. stavci 1. i 2., članak 11. stavak 1. i članak 13. – Članak 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima – Odluka o vraćanju – Neodobravanje vremena za dobrovoljni odlazak – Zabrana ulaska – Upravni akt protiv kojeg je dopušten pravni lijek – Izvršivost odluke o vraćanju koja ne sadržava odredbu koja se odnosi na to vrijeme – Pravo na djelotvoran pravni lijek – Odluka o zabrani ulaska donesena nakon proteka duljeg razdoblja”
U spojenim predmetima C-636/23 [Al Hoceima]i i C-637/23 [Boghni](i),
povodom dvaju zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU-a, koje su uputili Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (Vijeće za sporove u vezi sa strancima, Belgija) i Conseil du contentieux des étrangers (Vijeće za sporove u vezi sa strancima, Belgija), odlukama od 16. listopada 2023., koje je Sud zaprimio 24. listopada 2023., u postupcima
W
protiv
Belgische Staat (C-636/23),
i
X
protiv
État belge, koji zastupa Secrétaire d’État à l’Asile et la Migration (C-637/23),
SUD (peto vijeće),
u sastavu: M. L. Arastey Sahún, predsjednica vijeća, D. Gratsias, E. Regan, J. Passer (izvjestitelj) i B. Smulders, suci,
nezavisni odvjetnik: D. Spielmann,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani dio postupka,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
– za osobu X, M. Demol, avocat,
– za belgijsku vladu, M. Jacobs, C. Pochet i M. Van Regemorter, u svojstvu agenata, uz asistenciju T. Bricout, avocate,
– za češku vladu, A. Edelmannová, M. Smolek i J. Vláčil, u svojstvu agenata,
– za njemačku vladu, J. Möller i A. Hoesch, u svojstvu agenata,
– za Europsku komisiju, A. Katsimerou i S. Noë, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 30. siječnja 2025.,
donosi sljedeću
Presudu
1 Zahtjevi za prethodnu odluku odnose se na tumačenje članka 3. točaka 4. i 6., članka 7. stavaka 1. i 4., članka 8. stavaka 1. i 2., članka 11. stavka 1. i članka 13. Direktive 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom (SL 2008., L 348, str. 98.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 8., str. 188.), u vezi s člankom 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja).
2 Zahtjevi su upućeni u okviru dvaju sporova između, s jedne strane, osoba W (C-636/23) i X (C-637/23), oboje državljana treće zemlje i, s druge strane, Belgische Staata (Belgijska Država) i État belgea (Belgijska Država), u vezi s obvezom napuštanja državnog područja i zabranom ulaska.
Pravni okvir
Pravo Unije
3 Uvodne izjave 2., 6., 10., 11. i 14. Direktive 2008/115 glase kako slijedi:
„(2) Europsko je vijeće u Bruxellesu 4. i 5. studenoga 2004. pozvalo na stvaranje učinkovite politike vraćanja i repatrijacije, koja se temelji na zajedničkim standardima, da se osobe vraćaju na human način uz puno poštovanje njihovih temeljnih prava i dostojanstva.
[...]
(6) Države članice osiguravaju da se prestanak nezakonitog boravka državljana trećih zemalja provodi prema pravičnom i transparentnom postupku. Sukladno općim načelima prava EU-a odluke donesene u skladu s ovom Direktivom donose se u svakom pojedinačnom slučaju i na temelju objektivnih kriterija, što znači da bi ocjenjivanje trebalo prelaziti samu činjenicu nezakonitog boravka. [...]
[...]
(10) Ako ne postoje razlozi da se smatra da bi to moglo ugroziti svrhu postupka vraćanja, dobrovoljni bi povratak trebao imati prednost pred prisilnim te bi se trebalo odrediti vrijeme za dobrovoljni odlazak. Produljenje vremena za dobrovoljni odlazak trebalo bi se osigurati kada se to smatra potrebnim zbog posebnih okolnosti u pojedinačnom slučaju. Za poticanje dobrovoljnog povratka države bi članice trebale pružati veću pomoć za povratak i savjetovanje te na najbolji način koristiti relevantne mogućnosti financiranja koje su na raspolaganju u okviru Europske fonda za povratak.
(11) Trebalo bi utvrditi minimalna zakonska jamstva za odluke u vezi povratka kako bi se osigurala učinkovita zaštita interesa konkretnih pojedinaca. [...]
[...]
(14) Učinci nacionalnih mjera za vraćanje trebali bi imati europsku dimenziju ustanovljavanjem zabrana ulaska i boravka na području svih država članica. [...]”
4 U članku 3. te direktive, naslovljenom „Definicije”, određuje se:
„Za potrebe ove Direktive:
[...]
3. ,vraćanje’ znači postupak vraćanja državljanina treće zemlje – bilo kao dobrovoljno prihvaćanje obveze na povratak ili prisilno – u:
– njegovu ili njezinu državu podrijetla, ili
– državu tranzita u skladu sa sporazumima Zajednice ili bilateralnim sporazumima o ponovnom primitku ili drugim sporazumima, ili
– drugu treću zemlju u koju se konkretni državljanin treće zemlje dobrovoljno odluči vratiti i u kojoj će on ili ona biti prihvaćeni;
4. ‚odluka o vraćanju’ znači upravna ili sudska odluka ili akt u kojem se navodi ili određuje da je boravak državljanina treće zemlje nezakonit i kojom se određuje ili utvrđuje obveza vraćanja;
[...]
6. ‚zabrana ulaska’ znači upravna ili sudska odluka ili akt kojim se zabranjuju ulazak i boravak na državnom području države članice za određeno vrijeme, zajedno s odlukom o vraćanju;
[...]”
5 U skladu s člankom 6. stavkom 1. navedene direktive:
„Države članice izdaju odluku o vraćanju u pogledu svakog državljanina treće zemlje koji nezakonito boravi na njihovu državnom području, ne dovodeći u pitanje iznimke iz stavaka od 2. do 5.”
6 Člankom 7. te direktive, naslovljenim „Dobrovoljni odlazak”, u stavcima 1. i 4. propisuje se:
„1. U odluci o vraćanju naznačuje se vrijeme potrebno za dobrovoljni odlazak koje iznosi između sedam i trideset dana, ne dovodeći u pitanje iznimke iz stavaka 2. i 4. Države članice mogu u svojim nacionalnim zakonodavstvima odrediti da se to vrijeme određuje samo na temelju zahtjeva konkretnog državljanina treće zemlje. U tom slučaju države članice obavješćuju konkretne državljane trećih zemalja o mogućnosti podnošenja takvog zahtjeva.
Vrijeme iz podstavka 1. ne isključuje mogućnost da konkretni državljani trećih zemalja odu ranije.
[...]
4. Ako postoji opasnost od bijega ili ako je zahtjev za zakonit boravak odbijen kao očigledno neutemeljen ili lažan, ili ako konkretna osoba predstavlja opasnost za javni poredak, javnu sigurnost ili nacionalnu sigurnost, države članice mogu se suzdržati od odobravanja vremena za dobrovoljni odlazak ili mogu odobriti vrijeme kraće od sedam dana.”
7 Članak 8. Direktive 2008/115 naslovljen „Udaljavanje” u stavcima 1. i 2. predviđa:
„1. Države članice poduzimaju potrebne mjere za izvršenje odluke o vraćanju, ako nije odobreno vrijeme za dobrovoljni odlazak u skladu s člankom 7. stavkom 4. ili ako obveza vraćanja nije izvršena u vremenu za dobrovoljni odlazak, odobrenom u skladu s člankom 7.
2. Ako je država članica odobrila u skladu s člankom 7. vrijeme za dobrovoljni odlazak, odluka o vraćanju može se izvršiti samo nakon proteka tog vremena, osim ako se pojavi opasnost iz članka 7. stavka 4. tijekom tog vremena.”
8 Člankom 11. te direktive, naslovljenim „Zabrana ulaska”, stavkom 1. propisuje se:
„Odlukama o vraćanju pridodaje se zabrana ulaska:
a) ako nije odobreno vrijeme [za] dobrovoljni odlazak; ili
b) ako nije poštovana obveza vraćanja.
U drugim se slučajevima odlukama o vraćanju može pridodati zabrana ulaska.”
9 Članak 12. navedene direktive, naslovljen „Obrazac”, u stavku 1. prvom podstavku određuje:
„Odluke o vraćanju te odluke o zabrani ulaska i odluke o udaljavanju, ako su izdane, izdaju se u pisanom obliku te sadrže stvarne i pravne razloge, kao i podatke o raspoloživim pravnim lijekovima.”
10 Člankom 13. iste direktive, naslovljenim „Pravni lijekovi”, predviđa se:
„1. Konkretni državljanin treće zemlje ima pravo na učinkovit pravni lijek žalbe ili preispitivanja odluke u vezi povratka, kako je navedeno u članku 12. stavku 1., pred nadležnim sudskim ili upravnim tijelom ili nadležnim tijelom koje je sastavljeno od članova koji su nepristrani i nezavisni.
2. Tijelo iz stavka 1. ima ovlaštenje preispitati odluke u vezi s povratkom, kako je navedeno u članku 12. stavku 1., uključujući mogućnosti privremene suspenzije [njihova] izvršenja, osim ako je privremena suspenzija već u tijeku prema nacionalnom zakonodavstvu.
3. Konkretni državljanin treće zemlje ima pravo na pravni savjet, zastupanje te, ako je potrebno, pomoć prevođenja.
4. Države članice osiguravaju da je omogućena potrebna pravna pomoć i/ili zastupanje na zahtjev i bez naknade u skladu s mjerodavnim nacionalnim zakonodavstvom, ili pravilima o pravnoj pomoći, te mogu odrediti da za takvu besplatnu pravnu pomoć i/ili zastupanje vrijede uvjeti iz članka 15. stavaka od 3. do 6. Direktive [Vijeća] 2005/85/EZ [od 1. prosinca 2005. o minimalnim normama koje se odnose na postupke priznavanja i ukidanja statusa izbjeglica u državama članicama (SL 2005., L 326, str. 13.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 7., str. 19.)].”
11 Članak 14. Direktive 2008/115, naslovljen „Sigurnosni uvjeti prije vraćanja”, u stavku 1. određuje:
„Države članice, osim u slučajevima iz članaka 16. i 17., osiguravaju da se sljedeća načela uzimaju u obzir u najvećoj mogućoj mjeri u pogledu državljana trećih zemalja tijekom razdoblja određenog za dobrovoljni odlazak u skladu s člankom 7. te tijekom vremena za koje je udaljavanje odgođeno u skladu s člankom 9.:
(a) jedinstvo obitelji s članovima obitelji koji se nalaze na njihovom državnom području;
(b) da je osigurana hitna zdravstvena zaštita i osnovno liječenje;
(c) maloljetnicima se osigurava pristup osnovnom obrazovnom sustavu, ovisno o duljini trajanja njihovog boravka;
(d) uzimaju se u obzir posebne potrebe ranjivih osoba.”
Belgijsko pravo
12 Članak 1. točke 1., 6. i 8. Zakona od 15. prosinca 1980. o ulasku na državno područje, boravku, nastanjenju i udaljavanju stranaca (Moniteur belge od 31. prosinca 1980., str. 14584., u daljnjem tekstu: Zakon od 15. prosinca 1980.), kojim se prenosi članak 3. točke 4. i 6. Direktive 2008/115, glasi kako slijedi:
„U svrhu primjene ovog zakona, pojedini pojmovi imaju sljedeća značenja:
[...]
6° odluka o udaljavanju: odluka kojom se utvrđuje nezakonit boravak stranca i određuje obveza vraćanja;
[...]
8° zabrana ulaska: odluka koja se može donijeti zajedno s odlukom o udaljavanju i kojom se na određeno vrijeme zabranjuje ulazak i boravak na državnom području Kraljevine ili državnom području svih država članica, uključujući državno područje Kraljevine.”
13 Člankom 7. prvim stavkom točkama 1° i 3° tog zakona, kojim se prenosi članak 6. stavak 1. Direktive 2008/115, određuje se:
„Ne dovodeći u pitanje povoljnije odredbe sadržane u međunarodnom ugovoru, ministar ili njegov zamjenik strancu kojem nije ni odobreno ni dopušteno boraviti u Kraljevini dulje od tri mjeseca ili se nastaniti u Kraljevini može ili, u slučajevima iz točaka 1°, 2°, 5°, 9°, 11° ili 12°, mora u određenom roku odrediti obvezu napuštanja državnog područja:
1° ako nije napustio Kraljevinu, a nema isprave koje se zahtijevaju člankom 2.;
[...]
3° ako se smatra da bi svojim ponašanjem mogao ugroziti javni poredak ili nacionalnu sigurnost.”
14 Članak 39/56. prvi stavak navedenog zakona predviđa:
„Stranac koji može dokazati štetu ili interes može pokrenuti postupak iz članka 39/2. pred Vijećem.”
15 Člankom 74/11. istog zakona prenosi se članak 11. stavak 1. Direktive 2008/115 te se njime propisuje, među ostalim, da se trajanje zabrane ulaska određuje uzimajući u obzir sve okolnosti pojedinačnog slučaja.
16 U skladu s člankom 74/14. Zakona od 15. prosinca 1980.:
„1. U odluci o udaljavanju predviđen je rok od 30 dana za napuštanje državnog područja.
[...]
Na obrazloženi zahtjev državljanina treće zemlje podnesen ministru ili njegovu zamjeniku, vrijeme odobreno za napuštanje državnog područja navedeno u prvoj alineji produljuje se ako se podnese dokaz da se dobrovoljni povratak ne može ostvariti u dodijeljenom vremenu.
Po potrebi se, na obrazloženi zahtjev državljanina treće zemlje podnesen ministru ili njegovu zamjeniku, to vrijeme može produljiti kako bi se uzele u obzir posebne okolnosti njegove situacije, kao što su trajanje boravka, postojanje djece koja pohađaju školu, dovršetak organizacije dobrovoljnog odlaska te druge obiteljske i društvene veze.
[...]
2. Državljanin treće zemlje zaštićen je od prisilnog udaljavanja sve dok ne istekne vrijeme za dobrovoljni odlazak.
Kako bi se tijekom tog vremena izbjegla opasnost od bijega, ministar ili njegov zamjenik može naložiti državljaninu treće zemlje da se pridržava preventivnih mjera.
[...]
3. Od roka predviđenog u stavku 1. može se odstupiti ako:
1° postoji opasnost od bijega; ili
2° ako se državljanin treće zemlje nije pridržavao propisane preventivne mjere, ili
3° državljanin treće zemlje predstavlja opasnost za javni poredak ili nacionalnu sigurnost;
[...]
U tom se slučaju u odluci o udaljavanju naznačuje vrijeme kraće od sedam dana ili se uopće ne naznačuje.”
Glavni postupci i prethodna pitanja
Predmet C-636/23
17 Osoba W izjavljuje da ima marokansko državljanstvo. Zamjenik Secrétairea d’État à l’Asile et la Migration et à la simplification administrative (Državni tajnik za azil i migracije i administrativno pojednostavnjenje, Belgija) odredio joj je 3. siječnja 2015. obvezu napuštanja državnog područja i zabranu ulaska u trajanju od tri godine. Osoba W je 22. svibnja 2019. belgijskim tijelima podnijela zahtjev za međunarodnu zaštitu. Dana 7. lipnja 2019. correctionele rechtbank Antwerpen (Kazneni sud u Antwerpenu, Belgija) osobu W je osudio na kaznu zatvora u trajanju od osamnaest mjeseci, od čega devet mjeseci uz primjenu uvjetne osude na rok od pet godina, zbog kaznenog djela zlouporabe droge. Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides (Opće povjerenstvo za izbjeglice i osobe bez državljanstva) donio je 9. srpnja 2019. odluku o odbijanju priznavanja statusa izbjeglice i odbijanju odobrenja supsidijarne zaštite osobi W.
18 Belgijska su tijela 18. srpnja 2019. osobi W utvrdila obvezu napuštanja državnog područja i odredila joj zabranu ulaska u trajanju od osam godina, a te su odluke osobi W dostavljene istog dana. Osobi W nije odobreno vrijeme za dobrovoljni odlazak s obrazloženjem da je postojala opasnost od njezina bijega te da predstavlja opasnost za javni poredak i nacionalnu sigurnost.
19 Zahtjevom podnesenim 19. kolovoza 2019. osoba W. podnijela je Raadu voor Vreemdelingenbetwistingen (Vijeće za sporove u vezi sa strancima, Belgija), sudu koji je uputio zahtjev, tužbu za odgodu i poništenje obveze napuštanja državnog područja i zabrane ulaska.
20 Presudom od 19. studenoga 2019. taj je sud poništio obvezu napuštanja državnog područja i zabranu ulaska o kojima je riječ, prihvativši argument osobe W prema kojem su razlozi na kojima se temelji odluka da se ne odobri vrijeme za dobrovoljni odlazak bili nezakoniti. Navedeni je sud smatrao, među ostalim, pozivajući se na sudsku praksu Suda, da se svaka ocjena opasnosti od bijega mora temeljiti na pojedinačnom razmatranju situacije osobe o kojoj je riječ i da u ovom slučaju postojanje opasnosti za javni poredak nije bilo dostatno obrazloženo. Prema mišljenju istog suda, navođenje vremena za dobrovoljni odlazak je sastavni ili bitan element obveze napuštanja državnog područja. Stoga je u cijelosti poništio tu obvezu.
21 Belgijska Država je protiv te presude kojom se poništava obveza napuštanja državnog područja podnijela žalbu u kasacijskom postupku Raadu van State (Državno vijeće, Belgija), ali nije osporavala odluku o poništenju zabrane ulaska.
22 Raad van State (Državno vijeće) u svojoj je presudi od 1. rujna 2022. djelomično ukinuo presudu od 19. studenoga 2019., navedenu u točki 20. ove presude, zbog toga što je smatrao, među ostalim, da je neodobravanje vremena za dobrovoljni odlazak obična mjera izvršenja kojom se ne mijenja pravni položaj stranog državljanina o kojem je riječ jer ne utječe na utvrđenje nezakonitosti boravka na državnom području.
23 Slijedom toga, sud koji je uputio zahtjev mora ponovno odlučiti o tužbi osobe W protiv obveze napuštanja državnog područja. U tom se kontekstu taj sud pita treba li zaista neodobravanje vremena za dobrovoljni odlazak u okviru odluke o vraćanju stvarno smatrati običnom mjerom izvršenja, protiv koje nije dopušten pravni lijek, te odluke o vraćanju, a kojom se ne mijenja pravni položaj stranog državljanina o kojem je riječ. Navedeni sud osobito smatra da, budući da je neodobravanje vremena za dobrovoljni odlazak sastavni dio odluke o vraćanju i da je u njoj obrazloženo, čini se potrebnim predvidjeti djelotvoran pravni lijek protiv tog aspekta odluke o vraćanju. Naime, prema mišljenju istog suda, suprotno rješenje moglo bi dovesti do situacija u kojima se ne može osporiti sama pravna osnova za donošenje zabrane ulaska, odnosno ne bi se mogla osporavati činjenica da nije odobreno vrijeme za dobrovoljni odlazak, s obzirom na to da Raad van State (Državno vijeće) ne prihvaća ni da se u okviru tužbe podnesene samo protiv zabrane ulaska može iznijeti tužbeni razlog protiv neodobravanja vremena za dobrovoljni odlazak, osobito zato što je riječ o tužbenom razlogu protiv druge odluke. Sud koji je uputio zahtjev naglašava da se u članku 11. stavku 1. Direktive 2008/115 navodi da se odlukama o vraćanju pridodaje zabrana ulaska ako nije odobreno vrijeme za dobrovoljni odlazak.
24 Smatrajući da se, nakon presude Raada van State (Državno vijeće) od 1. rujna 2022., nalazi u situaciji u kojoj je jedini akt koji se pred njim pobija obveza napuštanja predmetnog državnog područja, kojim se ne odobrava vrijeme za dobrovoljni odlazak, sud koji je uputio zahtjev pita se ima li nadležno tijelo obvezu ili mogućnost donijeti novu odluku o zabrani ulaska te se stoga pita može li se takva odluka donijeti i nakon proteka duljeg razdoblja. Taj sud također želi doznati, među ostalim, je li neodobravanje vremena za dobrovoljni odlazak, u okviru obveze napuštanja državnog područja koja je naložena ili navedena u odluci o vraćanju, bitan element te odluke o vraćanju, tako da, ako se utvrdi nezakonitost u pogledu tog vremena, navedena odluka o vraćanju prestaje u cijelosti i treba donijeti novu odluku o vraćanju.
25 U tim je okolnostima Raad voor Vreemdelingenbenbetwistingen (Vijeće za sporove u vezi sa strancima) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Treba li odredbe članka 7. stavka 4., članka 8. stavaka 1. i 2. i članka 11. stavka 1. Direktive 2008/115, tumačene zajedno ili zasebno s obzirom na članak 13. Direktive 2008/115 i članak 47. [Povelje], tumačiti na način da im se protivi to da se neodobravanje vremena za dobrovoljni odlazak smatra običnom mjerom izvršenja kojom se ne mijenja pravni položaj stranog državljanina o kojem je riječ jer se odobravanjem ili neodobravanjem vremena za dobrovoljni odlazak ni na koji način ne mijenja prvo utvrđenje o nezakonitosti boravka na državnom području?
2. U slučaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje: treba li izraze ‚zajedno s’ iz članka 3. točke 6. [Direktive 2008/115] i ‚pridodaje se’ iz članka 11. stavka 1. te direktive tumačiti na način da im se ne protivi to da nadležno tijelo i nakon duljeg vremena još može ili treba izdati zabranu ulaska koja se temelji na odluci o vraćanju u kojoj nije odobreno vrijeme za dobrovoljni odlazak?
U slučaju niječnog odgovora na to pitanje: treba li te izraze tumačiti na način da je odluci o vraćanju u kojoj nije odobreno vrijeme za dobrovoljni odlazak potrebno istodobno ili u razumno kratkom roku pridodati zabranu ulaska?
U slučaju potvrdnog odgovora na to pitanje: podrazumijeva li pravo na djelotvoran pravni lijek, zajamčeno člankom 13. Direktive 2008/115 i člankom 47. [Povelje], mogućnost da se u okviru tužbe protiv odluke o vraćanju osporava zakonitost odluke da se ne odobri vrijeme za dobrovoljni odlazak ako se u protivnom više ne može učinkovito osporavati zakonitost pravne osnove zabrane ulaska?
3. U slučaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje: treba li izraz ‚naznačuje se vrijeme potrebno’ iz članka 7. stavka 1. [Direktive 2008/115] i izraz ‚i [...] obveza vraćanja’ iz članka 3. točke 4. [te direktive] tumačiti na način da je odredba o vremenu ili u svakom slučaju nepriznavanje vremena u okviru obveze odlaska ključni element odluke o vraćanju, tako da, ako se utvrdi nezakonitost u pogledu tog vremena, odluka o vraćanju postaje u cijelosti ništava te je potrebno donijeti novu odluku o vraćanju?
Ako Sud smatra da odbijanje odobravanja vremena nije bitan element odluke o vraćanju te u slučaju da država članica o kojoj je riječ nije iskoristila, u okviru članka 7. [stavka 1.] Direktive 2008/115, mogućnost da odredi vrijeme samo na temelju zahtjeva državljanina [treće zemlje] o kojem je riječ, koji je praktičan doseg odluke o vraćanju, u smislu članka 3. točke 4. Direktive 2008/115, iz koje je isključen dio koji se odnosi na vrijeme, te do koje je mjere ona izvršiva?”
Predmet C-637/23
26 Osoba X izjavljuje da je stigla u Belgiju prije dvije godine, da je ondje smještena kod svojeg brata te tvrdi da ima alžirsko državljanstvo.
27 Slijedom upravnog izvješća o nadzoru stranca, 27. siječnja 2023. osobi X oduzeta je sloboda.
28 Osobi X je 28. siječnja 2023. dostavljena odluka o obvezi napuštanja državnog područja uz deportaciju i zadržavanje s ciljem udaljavanja te zabrana ulaska u trajanju od dvije godine. Nije joj odobreno vrijeme za dobrovoljni odlazak.
29 Kad je riječ o razlogu zbog kojeg osobi X nije odobreno vrijeme za dobrovoljni odlazak, navodi se da postoji opasnost od bijega u smislu članka 74/14. stavka 3. točke 1. Zakona od 15. prosinca 1980. Odbijanje odobrenja tog vremena konkretno je obrazloženo kako slijedi:
„1° Osoba o kojoj je riječ nije podnijela zahtjev za boravak ili međunarodnu zaštitu nakon svojeg nezakonitog ulaska, tijekom svojeg nezakonitog boravka ili u roku predviđenom ovim zakonom.
Osoba o kojoj je riječ tvrdi da boravi u Belgiji dvije godine. Upravni spis ne upućuje na to da je pokušala regulirati svoj boravak na način predviđen zakonom.
3° Dotična osoba ne surađuje, odnosno nije surađivala u odnosima s tijelima.
Osoba o kojoj je riječ nije se javila u gradsku upravu u [zakonskom] roku i nije podnijela nikakav dokaz o tome da je smještena u hotelu.”
30 Presudom od 6. veljače 2023. tribunala de première instance du Hainaut, division de Mons (Prvostupanjski sud u Hainautu, Odjel u Monsu, Belgija), naloženo je puštanje na slobodu osobe X te je ta presuda u žalbenom postupku potvrđena presudom optužnog vijeća coura d’appel de Mons (Žalbeni sud u Monsu, Belgija) od 21. veljače 2023.
31 Tužbom podnesenom 6. veljače 2023. osoba X podnijela je Conseilu du contentieux des étrangers (Vijeće za sporove u vezi sa strancima, Belgija), sudu koji je uputio zahtjev, pravno sredstvo za odgodu i poništenje obveze napuštanja državnog područja uz deportaciju i zabrane ulaska donesenih 28. siječnja 2023.
32 Kad je riječ o obvezi napuštanja državnog područja uz deportaciju, osoba X u biti tvrdi da Belgijska Država nije poštovala obvezu provođenja pojedinačnog ispitivanja prije nego što je utvrdila opasnost od bijega. Osoba X također tvrdi da nije dovoljno uputiti na kriterije iz članka 1. stavka 2. Zakona od 15. prosinca 1980., nego treba i obrazložiti zašto se ti kriteriji primjenjuju u ovom slučaju. Prema mišljenju osobe X, ništa u obrazloženju navedenog akta ili upravnom spisu ne objašnjava zašto je Belgijska Država odlučila na temelju bilo kakve opasnosti od bijega odstupiti od uobičajenog roka od trideset dana predviđenog tim zakonom. Kad je riječ o zabrani ulaska, osoba X smatra da ni taj akt nije na odgovarajući način i dostatno obrazložen u dijelu u kojem se temelji na opasnosti od bijega osobe X.
33 Kada joj je na raspravi pred sudom koji je uputio zahtjev postavljeno pitanje o prirodi odluke da joj se ne odobri vrijeme za napuštanje državnog područja, osoba X tvrdila je da ta odluka, s obzirom na to da proizvodi pravne učinke, osobito u pogledu zadržavanja i zabrane ulaska, nije samo obična mjera izvršenja te se stoga mora moći osporavati pred sudom. Belgijska Država tvrdi da se protiv navedene odluke ne može podnijeti pravni lijek.
34 Upitana na toj raspravi postoji li i dalje interes za osporavanje odluke o deportaciji, Belgijska Država smatrala je da, s obzirom na puštanje osobe X na slobodu, tog interesa više nema. Osoba X ocjenu u tom pogledu prepustila je sudu koji je uputio zahtjev, koji ocjenjuje da je zbog puštanja osobe X na slobodu tužba bespredmetna u dijelu u kojem se odnosi na tu odluku o deportaciji.
35 Stoga, u tom se kontekstu taj sud pita treba li neodobravanje vremena za dobrovoljni odlazak u okviru odluke o vraćanju stvarno smatrati običnom mjerom izvršenja te odluke o vraćanju, a kojom se ne mijenja pravni položaj stranog državljanina o kojem je riječ. Usto, pita se podrazumijeva li pravo na djelotvoran pravni lijek, zajamčeno člankom 13. Direktive 2008/115 i člankom 47. Povelje, mogućnost da se u okviru tužbe protiv odluke o vraćanju osporava zakonitost odluke o neodobravanju vremena za dobrovoljni odlazak, ako se, u protivnom, zakonitost pravne osnove zabrane ulaska koja je donesena uz tu odluku o vraćanju ne može više učinkovito osporavati? Naposljetku, pita se je li odredba koja se odnosi na vrijeme za dobrovoljni odlazak, u okviru obveze vraćanja naložene ili navedene u odluci o vraćanju, bitan element te odluke o vraćanju, tako da, ako se utvrdi nezakonitost u pogledu tog vremena, navedena odluka o vraćanju postaje u cijelosti nevažeća te je potrebno donijeti novu odluku o vraćanju?
36 U tim je okolnostima Conseil du contentieux des étrangers (Vijeće za sporove u vezi sa strancima) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Treba li odredbe članka 7. stavka 4., članka 8. stavaka 1. i 2. i članka 11. stavka 1. Direktive 2008/115, tumačene zajedno ili zasebno s obzirom na članak 13. Direktive 2008/115 i članak 47. [Povelje], tumačiti na način da im se protivi to da se neodobravanje vremena za dobrovoljni odlazak smatra običnom mjerom izvršenja kojom se ne mijenja pravni položaj stranog državljanina o kojem je riječ jer se odobravanjem ili neodobravanjem vremena za dobrovoljni odlazak ni na koji način ne mijenja prvo utvrđenje o nezakonitosti boravka na državnom području?
Osim toga, podrazumijeva li pravo na djelotvoran pravni lijek, zajamčeno člankom 13. Direktive 2008/115 i člankom 47. [Povelje], mogućnost da se u okviru tužbe protiv odluke o vraćanju osporava zakonitost odluke da se ne odobri vrijeme za dobrovoljni odlazak, ako se u protivnom zakonitost pravne osnove zabrane ulaska ne može više učinkovito osporavati?
2. U slučaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje, treba li izraze ‚naznačuje se vrijeme potrebno’ iz članka 7. stavka 1. [Direktive 2008/115] i ‚i [...] obveza vraćanja’ iz članka 3. točke 4. [te direktive] tumačiti na način da je odredba o vremenu, ili u svakom slučaju neodobravanje vremena, u okviru obveze odlaska, bitan element odluke o vraćanju, tako da, ako se utvrdi nezakonitost u pogledu tog vremena, odluka o vraćanju postaje u cijelosti nevažeća te je potrebno donijeti novu odluku o vraćanju?
Ako Sud smatra da odbijanje odobravanja vremena nije bitan element odluke o vraćanju te u slučaju da država članica o kojoj je riječ nije iskoristila, u okviru članka 7. [stavka 1.] Direktive 2008/115, mogućnost da odredi vrijeme samo na temelju zahtjeva državljanina o kojem je riječ, koji je praktičan doseg odluke o vraćanju, u smislu članka 3. točke 4. Direktive 2008/115, iz koje je isključen njezin dio koji se odnosi na vrijeme, te do koje je mjere ona izvršiva?”
O prethodnim pitanjima
Prvo pitanje u predmetu C-636/23 i prvi dio prvog pitanja u predmetu C-637/23
37 Svojim prvim pitanjem u predmetu C-636/23 i prvim dijelom prvog pitanja u predmetu C-637/23, koje valja zajedno razmotriti, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 7. stavak 4., članak 8. stavke 1. i 2. i članak 11. stavak 1. Direktive 2008/115, tumačiti na način da im se protivi to da se neodobravanje vremena za dobrovoljni odlazak smatra običnom mjerom izvršenja kojom se ne mijenja pravni položaj stranog državljanina o kojem je riječ jer se odobravanjem ili neodobravanjem vremena za dobrovoljni odlazak ni na koji način ne mijenja utvrđenje o nezakonitosti njegova boravka na državnom području države o kojoj je riječ.
38 Kad je riječ o pravnoj prirodi odluke o određivanju vremena za dobrovoljni odlazak, valja podsjetiti na to da Direktiva 2008/115 precizno utvrđuje postupak koji treba primijeniti svaka država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom i redoslijed odvijanja različitih faza koje taj postupak redom obuhvaća (presuda od 28. travnja 2011., El Dridi, C-61/11 PPU, EU:C:2011:268, t. 34.).
39 Člankom 6. stavkom 1. te direktive propisuje se, najprije, obveza država članica da izdaju odluku o vraćanju u pogledu svakog državljanina treće zemlje koji nezakonito boravi na njihovu državnom području. U okviru te početne faze postupka vraćanja prednost treba dati, osim u iznimnim slučajevima, dobrovoljnom izvršenju obveze koja proizlazi iz odluke o vraćanju, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 10. navedene direktive. U tom pogledu, članak 7. stavak 1. te direktive propisuje da ta odluka predviđa odgovarajuće vrijeme potrebno za dobrovoljni odlazak koje iznosi između sedam i trideset dana (vidjeti u tom smislu presudu od 28. travnja 2011., El Dridi, C-61/11 PPU, EU:C:2011:268, t. 35. i 36.)
40 Međutim, države članice ne moraju odobriti takvo vrijeme ili mogu odobriti vrijeme kraće od sedam dana u slučaju posebnih okolnosti koje se izričito navode u članku 7. stavku 4., odnosno ako postoji opasnost od bijega, ako je zahtjev za boravak odbijen kao očigledno neutemeljen ili lažan ili ako dotična osoba predstavlja opasnost za javni poredak, javnu sigurnost ili nacionalnu sigurnost (vidjeti u tom smislu presudu od 28. travnja 2011., El Dridi, C-61/11 PPU, EU:C:2011:268, t. 37.)
41 Kada država članica ne odobri vrijeme za dobrovoljni odlazak, kao i u situaciji u kojoj obveza vraćanja nije izvršena u vremenu za dobrovoljni odlazak, člankom 8. stavcima 1. i 4. Direktive 2008/115 toj se državi članici nalaže obveza da provede udaljavanje, poduzimajući sve potrebne mjere, uključujući po potrebi i prisilne mjere, proporcionalno i uz poštovanje temeljnih prava (vidjeti u tom smislu presudu od 28. travnja 2011., El Dridi, C-61/11 PPU, EU:C:2011:268, t. 38.)
42 Nasuprot tomu, iz teksta članka 8. stavka 2. Direktive 2008/115 proizlazi da, ako je država članica odobrila u skladu s člankom 7. te direktive vrijeme za dobrovoljni odlazak, odluka o vraćanju može se izvršiti samo nakon proteka tog vremena, osim ako se pojavi opasnost iz članka 7. stavka 4. tijekom tog vremena.
43 Stoga, redoslijed odvijanja faza postupka vraćanja utvrđen Direktivom 2008/115 odgovara stupnjevanju mjera koje treba poduzeti radi izvršenja odluke o vraćanju, koje ide od mjere koja osobi o kojoj je riječ ostavlja najviše slobode, odnosno odobravanje vremena za dobrovoljni odlazak, do mjera koje najviše ograničavaju tu osobu, odnosno zadržavanje u posebnoj ustanovi, pri čemu u svim tim fazama mora biti osigurano poštovanje načela proporcionalnosti (presuda od 28. travnja 2011., El Dridi, C-61/11 PPU, EU:C:2011:268, t. 41.).
44 Iz prethodno navedenog proizlazi da se odluka o vraćanju ne može odmah izvršiti samo zato što osoba o kojoj je riječ nezakonito boravi u predmetnoj državi članici, osim u situacijama iz članka 7. stavka 4. Direktive 2008/115.
45 Prema tome, odluka o odobravanju ili neodobravanju vremena za dobrovoljni odlazak dovodi do neposrednih pravnih učinaka koje su nadležna nacionalna tijela dužna provesti.
46 Usto, članak 11. stavak 1. prvi podstavak Direktive 2008/115 predviđa da će se državljaninu treće zemlje s nezakonitim boravkom izreći zabrana ulaska ako nije odobreno vrijeme za dobrovoljni odlazak ili ako nije poštovana obveza vraćanja.
47 Utvrđenje tih pravnih učinaka odluke o odobravanju ili neodobravanju vremena za dobrovoljni odlazak dio je cilja članka 7. Direktive 2008/115 jer se tim člankom, time što se predviđa da su države članice u načelu dužne odobriti razdoblje za dobrovoljni odlazak državljanima trećih zemalja koji borave nezakonito, nastoji osobito osigurati poštovanje temeljnih prava tih državljana prilikom provedbe odluke o vraćanju donesene na temelju članka 6. te direktive. Naime, u skladu s člankom 79. stavkom 2. UFEU-a, cilj Direktive 2008/115, kao što proizlazi iz njezinih uvodnih izjava 2. i 11., stvaranje je učinkovite politike vraćanja i repatrijacije, koja se temelji na zajedničkim standardima i zakonskim jamstvima, kako bi se osobe vraćale na human način uz puno poštovanje njihovih temeljnih prava i dostojanstva (vidjeti u tom smislu presudu od 11. lipnja 2015., Zh. i O., C-554/13, EU:C:2015:377, t. 47.).
48 Okolnost da odobravanje vremena za dobrovoljni odlazak ne utječe na nezakonitost boravka na državnom području države članice o kojoj je riječ ni na koji način ne dovodi u pitanje to tumačenje. Iako je točno da državljanin treće zemlje i dalje nezakonito boravi tijekom roka koji mu je odobren za dobrovoljni odlazak, kao što je to nezavisni odvjetnik u biti istaknuo u točki 53. svojeg mišljenja, neodobravanje vremena za dobrovoljni odlazak ipak ima, kao što je to utvrđeno u točki 45. ove presude, vrlo bitne posljedice na pravni položaj tog državljanina.
49 Naposljetku, iz teksta članka 14. stavka 1. navedene direktive proizlazi da, osim u slučajevima iz njezinih članaka 16. i 17., države članice osiguravaju da se u najvećoj mogućoj mjeri u pogledu državljana trećih zemalja tijekom razdoblja određenog za dobrovoljni odlazak uzimaju u obzir načela da se održi jedinstvo obitelji s članovima obitelji koji se nalaze na njihovu državnom području, da se osigura hitna zdravstvena zaštita i osnovno liječenje, da se maloljetnicima osigura pristup osnovnom obrazovnom sustavu, ovisno o duljini trajanja njihova boravka te da se uzimaju u obzir posebne potrebe ranjivih osoba.
50 Slijedom toga, odluka o odobravanju ili neodobravanju vremena za dobrovoljni odlazak ne može se smatrati tek provedbenom mjerom kojom se ne mijenja pravni položaj konkretnog državljanina treće zemlje.
51 S obzirom na prethodna razmatranja, na prvo pitanje u predmetu C-636/23 i na prvi dio prvog pitanja u predmetu C-637/23 valja odgovoriti tako da članak 7. stavak 4., članak 8. stavke 1. i 2. i članak 11. stavak 1. Direktive 2008/115 treba tumačiti na način da im se protivi to da se neodobravanje vremena za dobrovoljni odlazak smatra običnom mjerom izvršenja kojom se ne mijenja pravni položaj državljanina treće zemlje o kojem je riječ.
Treći dio drugog pitanja u predmetu C-636/23 i drugi dio prvog pitanja u predmetu C-637/23
52 Trećim dijelom svojeg drugog pitanja u predmetu C-636/23 i drugim dijelom prvog pitanja u predmetu C-637/23 sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 13. Direktive 2008/115, u vezi s člankom 47. Povelje, tumačiti na način da nalaže da se odluka o neodobravanju vremena za dobrovoljni odlazak mora moći osporavati u okviru sudskog postupka.
53 U tom pogledu, valja podsjetiti na to da članak 13. stavak 1. te direktive jamči konkretnom državljaninu treće zemlje djelotvoran pravni lijek radi osporavanja odluka o vraćanju, odluka o zabrani ulaska na državno područje država članica i odluka o udaljavanju, pred nadležnim sudskim ili upravnim tijelom ili nadležnim tijelom koje je sastavljeno od članova koji su nepristrani i nezavisni.
54 Ta postupovna jamstva, zajedno s onima predviđenima u članku 12. stavku 1. Direktive 2008/115, odnosno obveza država članica da donose svoje odluke o vraćanju u pisanom obliku, navodeći činjenične i pravne razloge te pojašnjavajući pravne lijekove, osiguravaju zaštitu i obranu osobe o kojoj je riječ protiv odluke koja na nju nepovoljno utječe (vidjeti u tom smislu presude od 11. prosinca 2014., Boudjlida, C-249/13, EU:C:2014:2431, t. 58.).
55 Konkretno, kad nadležno nacionalno tijelo namjerava donijeti odluku o vraćanju, to tijelo mora saslušati osobu o kojoj je riječ u vezi s tim. Konačno, iz prava na saslušanje prije donošenja odluke o vraćanju proizlazi obveza za nadležna nacionalna tijela da omoguće dotičnoj osobi da izrazi svoje mišljenje o uvjetima svojeg povratka, odnosno o roku za odlazak i dobrovoljnoj ili obvezujućoj prirodi vraćanja. Stoga, točno je da će državljanin treće zemlje s nezakonitim boravkom o kojem je riječ imati priliku, ako to želi, osporavati ocjenu svoje situacije koju je provela administracija u sklopu sudskog postupka (vidjeti u tom smislu presudu od 11. prosinca 2014., Boudjlida, C-249/13, EU:C:2014:2431, t. 49., 51. i 57.).
56 U tim okolnostima, mora se zajamčiti djelotvoran pravni lijek i u pogledu odluke o odobravanju ili neodobravanju vremena za dobrovoljni odlazak i u pogledu trajanja tog vremena. Naime, državljanin treće zemlje o kojem je riječ mora imati mogućnost da pred sudom ili sličnim nepristranim tijelom pobija odluku kojom mu se ne odobrava vrijeme za dobrovoljni odlazak, donesenu na temelju članka 7. stavka 4. Direktive 2008/115, kao što mora imati mogućnost isticanja da vrijeme za odlazak koje mu je odobreno u skladu s tim člankom 7. stavkom 1. nije primjereno.
57 Na treći dio drugog pitanja u predmetu C-636/23 i na drugi dio prvog pitanja u predmetu C-637/23 valja odgovoriti tako da članak 13. Direktive 2008/115, u vezi s člankom 47. Povelje, treba tumačiti na način da se odluka o neodobravanju vremena za dobrovoljni odlazak mora moći osporavati u okviru sudskog postupka.
Prvi i drugi dio drugog pitanja u predmetu C-636/23
58 Prvim i drugim dijelom svojeg drugog pitanja u predmetu C-636/23 sud koji je uputio zahtjev u biti pita, u slučaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje u tom predmetu, treba li izraze ‚zajedno s’ iz članka 3. točke 6. Direktive 2008/115 i ‚pridodaje se’ iz članka 11. stavka 1. te direktive tumačiti na način da im se ne protivi to da nadležno tijelo i nakon duljeg vremena donese zabranu ulaska koja se temelji na odluci o vraćanju u kojoj nije odobreno vrijeme za dobrovoljni odlazak.
59 Valja podsjetiti na to da članak 3. točka 6. Direktive 2008/115 definira „zabranu ulaska” kao „upravnu ili sudsku odluku ili akt kojim se zabranjuju ulazak i boravak na državnom području države članice za određeno vrijeme, zajedno s odlukom o vraćanju”. U članku 3. točki 4. te direktive potonja odluka definirana je kao „upravna ili sudska odluka ili akt u kojem se navodi ili određuje da je boravak državljanina treće zemlje nezakonit i kojom se određuje ili utvrđuje obveza vraćanja”.
60 U skladu s uvodnom izjavom 14. Direktive 2008/115, cilj je zabrane ulaska zabraniti osobi kojoj je ona upućena ulazak i boravak na državnom području svih država članica te se njome na taj način učincima nacionalnih mjera za vraćanje daje „europska dimenzija”.
61 Kao što je to navedeno u točki 46. ove presude, u skladu s člankom 11. stavkom 1. te direktive, „[o]dlukama o vraćanju pridodaje se zabrana ulaska ako nije odobreno vrijeme za dobrovoljni odlazak ili ako nije poštovana obveza vraćanja. U drugim se slučajevima odlukama o vraćanju može pridodati zabrana ulaska.”
62 Iz teksta članka 3. točaka 4. i 6. te članka 11. stavka 1. Direktive 2008/115 proizlazi da je „zabrana ulaska” nadopuna odluke o vraćanju, time što se zabranjuje zainteresiranoj osobi da određeno vrijeme nakon svojeg „vraćanja” – u smislu članka 3. točke 3. te direktive, odnosno nakon svojeg odlaska s državnog područja država članica – ponovno uđe na to državno područje i da tamo potom boravi. Stoga zabrana ulaska proizvodi svoje učinke tek od trenutka kad zainteresirana osoba stvarno napusti navedeno državno područje (presuda od 3. lipnja 2021., Westerwaldkreis, C-546/19, EU:C:2021:432, t. 52. i navedena sudska praksa).
63 Iz toga slijedi da se izrazi „zajedno s” iz članka 3. točke 6. i „pridodaje se” iz članka 11. stavka 1. Direktive 2008/115 mogu izjednačiti s pojmom „nadopuna” u smislu sudske prakse navedene u točki 62. ove presude.
64 Međutim, kao što je to nezavisni odvjetnik u biti istaknuo u točkama 66. do 68. svojeg mišljenja, Sud nije upotrijebio glagol „nadopuniti” u smislu da se zabrana ulaska odluci o vraćanju kojom se neodobrava vrijeme za dobrovoljni odlazak može pridodati samo istodobno ili u kratkom roku nakon donošenja te odluke, nego u smislu da je „dodatak” odluci o vraćanju i da upućuje na materijalnu povezanost prema kojoj je ta odluka načelno nužan preduvjet da bi ta zabrana ulaska bila valjana.
65 To tumačenje potvrđeno je tekstom članka 11. stavka 1. Direktive 2008/115. Naime, ne samo da se u slučaju zabrane ulaska koja je određena kao posljedica činjenice da nije odobreno vrijeme za dobrovoljni odlazak, kako navodi sud koji je uputio zahtjev i kako je predviđeno u tom članku 11. stavku 1. točki (a), ne zahtijeva da se odluka o vraćanju i zabrana ulaska o kojima je riječ donesu istodobno, nego slučaj na koji se upućuje u navedenom članku 11. stavku 1. točki (b) izričito isključuje takvu istodobnost, s obzirom na to da se odnosi na zabranu ulaska naloženu nakon donošenja odluke o vraćanju.
66 Stoga nacionalno tijelo nadležno za izricanje zabrane ulaska koja se pridodaje odluci o vraćanju kojom nije odobreno vrijeme za dobrovoljni odlazak nije dužno istodobno donijeti tu odluku i tu zabranu ulaska, pa ni u kratkom roku nakon donošenja te odluke o vraćanju.
67 Na prvi i drugi dio drugog pitanja u predmetu C-636/23 valja odgovoriti tako da članak 3. točku 6. i članak 11. stavak 1. Direktive 2008/115 treba tumačiti na način da im se ne protivi to da nadležno nacionalno tijelo čak i nakon proteka duljeg razdoblja naloži zabranu ulaska na temelju odluke o vraćanju kojom nije odobreno vrijeme za dobrovoljni odlazak.
Treće pitanje u predmetu C-636/23 i drugo pitanje u predmetu C-637/23
68 Svojim trećim pitanjem u predmetu C-636/23 i svojim drugim pitanjem u predmetu C-637/23 sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 3. točku 4. i članak 7. Direktive 2008/115 tumačiti na način da nezakonitost odredbe o vremenu za dobrovoljni odlazak u okviru odluke o vraćanju dovodi do poništenja te odluke o vraćanju u cijelosti. U slučaju niječnog odgovora i u slučaju da država članica o kojoj je riječ nije iskoristila mogućnost predviđenu tim člankom 7. stavkom 1. da odredi vrijeme samo na temelju zahtjeva državljanina o kojem je riječ, sud koji je uputio zahtjev pita koji je praktičan doseg odluke o vraćanju iz koje je isključena odredba koja se odnosi na vrijeme za dobrovoljni odlazak te do koje je mjere ona izvršiva.
69 Valja podsjetiti na to da se na temelju članka 3. točke 4. Direktive 2008/115 pod „odlukom o vraćanju” podrazumijeva upravna ili sudska odluka ili akt u kojem se navodi ili određuje da je boravak državljanina treće zemlje nezakonit i kojom se određuje ili utvrđuje obveza vraćanja. U skladu s člankom 3. točkom 3. te direktive, ta obveza vraćanja nalaže dotičnoj osobi da se vrati u svoju zemlju podrijetla ili u zemlju tranzita ili u drugu treću zemlju u koju se ona dobrovoljno odluči vratiti i na čijem će državnom području biti prihvaćena (presuda od 14. svibnja 2020., Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság, C-924/19 PPU i C-925/19 PPU, EU:C:2020:367, t. 114.).
70 Stoga iz samog teksta članka 3. točke 4. Direktive 2008/115 proizlazi da je činjenica određivanja ili utvrđivanja obveze vraćanja jedan od dvaju konstitutivnih elemenata odluke o vraćanju jer se s obzirom na točku 3. tog članka takva obveza vraćanja ne može zamisliti bez utvrđivanja odredišta, koje mora biti jedna od zemalja iz te točke 3. (presuda od 14. svibnja 2020., Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság, C-924/19 PPU i C-925/19 PPU, EU:C:2020:367, t. 115.).
71 Iz toga slijedi da, kada nadležno nacionalno tijelo izmijeni zemlju odredišta spomenutu u ranijoj odluci o vraćanju, ono u tu odluku o vraćanju unosi toliko bitnu izmjenu da se mora smatrati da je donijelo novu odluku o vraćanju u smislu članka 3. točke 4. Direktive 2008/115 (presuda od 14. svibnja 2020., Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság, C-924/19 PPU i C-925/19 PPU, EU:C:2020:367, t. 116.).
72 U biti, sud koji je uputio zahtjev želi doznati je li, po analogiji sa sudskom praksom navedenom u točkama 69. do 71. ove presude, odredba koja se odnosi na vrijeme za dobrovoljni odlazak u okviru odluke o vraćanju sastavni dio obveze vraćanja koja je naložena ili navedena u toj odluci, tako da, ako je ta odredba nezakonita, to dovodi do toga da odluka o vraćanju postaje u cijelosti ništava.
73 U tom pogledu valja primijetiti da definicija pojma „vraćanje” iz članka 3. točke 3. Direktive 2008/115 izričito upućuje na dobrovoljnu ili prisilnu prirodu vraćanja. U skladu s tom definicijom, cilj obveze vraćanja jest da se državljanin treće zemlje dobrovoljno ili prisilno vrati u jednu od zemalja navedenih u toj odredbi. Stoga je odluka kojom nadležno nacionalno tijelo odlučuje o odobrenju ili neodobrenju vremena za dobrovoljni odlazak sastavni dio te obveze.
74 Usto, iz točke 56. ove presude proizlazi da se mora zajamčiti djelotvoran pravni lijek i u pogledu odluke o odobravanju ili neodobravanju vremena za dobrovoljni odlazak i u pogledu trajanja tog vremena.
75 Iz toga proizlazi da, ako se utvrdi nezakonitost u pogledu odluke o odobravanju ili neodobravanju vremena za dobrovoljni odlazak ili u pogledu trajanja tog vremena, predmetnu odluku o vraćanju treba poništiti u cijelosti.
76 To tumačenje potvrđuje cilj Direktive 2008/115, kako je naveden u točki 47. ove presude, koji se sastoji od uspostavljanja učinkovite politike vraćanja i repatrijacije, koja se temelji na zajedničkim standardima i zakonskim jamstvima, kako bi se osobe vraćale na human način uz puno poštovanje njihovih temeljnih prava i dostojanstva.
77 Ono je također u skladu s uvodnom izjavom 6. Direktive 2008/15, a prema kojoj države članice osiguravaju da se prestanak nezakonitog boravka državljana trećih zemalja provodi prema pravičnom i transparentnom postupku. Također prema toj uvodnoj izjavi i sukladno općim načelima prava Unije odluke donesene u skladu s tom direktivom donose se u svakom pojedinačnom slučaju i na temelju objektivnih kriterija, što znači da bi ocjenjivanje trebalo prelaziti samu činjenicu nezakonitog boravka. Konkretno, kao što je Sud već utvrdio, poštovanje načela proporcionalnosti mora biti osigurano u svim fazama postupka vraćanja utvrđenima tom direktivom, uključujući fazu koja se odnosi na odluku o vraćanju, u okviru koje predmetna država članica mora odlučiti o dodjeli vremena za dobrovoljni odlazak iz članka 7. iste direktive (presuda od 11. lipnja 2015., Zh. i O., C-554/13, EU:C:2015:377, t. 49.).
78 Stoga pojam „obveza vraćanja”, kao konstitutivni element odluke o vraćanju, treba shvaćati na način da odražava ravnotežu između učinkovitosti politike udaljavanja i poštovanja temeljnih prava osoba o kojima je riječ, kao što je to nezavisni odvjetnik istaknuo u točki 81. svojeg mišljenja. Svako tumačenje prema kojem odredba o vremenu za dobrovoljni odlazak u okviru odluke o vraćanju nije sastavni dio obveze vraćanja koja je naložena ili navedena u toj odluci dovelo bi do ugrožavanja takve ravnoteže te bi stoga bilo protivno cilju Direktive 2008/115.
79 Osim toga, valja istaknuti da tumačenje iz točke 75. ove presude nije dovedeno u pitanje činjenicom da članak 7. stavak 1. te direktive državama članicama daje mogućnost da u svojem nacionalnom zakonodavstvu predvide da se vrijeme za dobrovoljni odlazak odobrava samo na zahtjev državljanina treće zemlje o kojem je riječ.
80 U takvom bi slučaju ta odredba navodila mogućnost da se ne odobri vrijeme za dobrovoljni odlazak zbog neispunjenja postupovnog uvjeta koji se primjenjuje na ocjenu koja se odnosi na to vrijeme. Međutim, primjena navedene odredbe od strane nadležnih tijela također bi podlijegala sudskom nadzoru, u skladu s člankom 13. Direktive 2008/115, a u vezi s uvodnim izjavama 6. i 10. te direktive i člankom 47. Povelje. Iz toga slijedi, kao što je to nezavisni odvjetnik istaknuo u točki 83. svojeg mišljenja, da nezakonitost navedene odredbe utječe na obvezu vraćanja koja je naložena ili navedena u predmetnoj odluci o vraćanju i, slijedom toga, na tu odluku u cijelosti.
81 Naposljetku, valja naglasiti da poništenje odluke o vraćanju u cijelosti ne utječe na cilj učinkovitosti politike udaljavanja, koji se nastoji postići Direktivom 2008/115, s obzirom na to da to poništenje ne podrazumijeva nužno da se postupak pokrenut na temelju te direktive ponovno pokrene od početka (vidjeti u tom smislu presudu od 15. veljače 2016., N., C-601/15 PPU, EU:C:2016:84, t. 75.) i ne sprečava, prema potrebi, nadležno tijelo da donese novu odluku o vraćanju koja sadržava potrebne mjere za ispravljanje utvrđene nezakonitosti (vidjeti po analogiji presudu od 28. siječnja 2016., CM Eurologistik i GLS, C-283/14 i C-284/14, EU:C:2016:57, t. 50. i navedenu sudsku praksu).
82 S obzirom na prethodna razmatranja, na treće pitanje u predmetu C-636/23 i drugo pitanje u predmetu C-637/23 valja odgovoriti tako da članak 3. točku 4. i članak 7. Direktive 2008/115 treba tumačiti na način da je odredba koja se odnosi na vrijeme za dobrovoljni odlazak u okviru odluke o vraćanju sastavni dio obveze vraćanja koja je naložena ili navedena u toj odluci, tako da, ako se utvrdi nezakonitost te odredbe u pogledu vremena za dobrovoljni odlazak, odluku o vraćanju treba u cijelosti poništiti.
Troškovi
83 Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (peto vijeće) odlučuje:
1. Članak 7. stavak 4., članak 8. stavke 1. i 2. i članak 11. stavak 1. Direktive 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom
treba tumačiti na način da im se:
protivi to da se neodobravanje vremena za dobrovoljni odlazak smatra običnom mjerom izvršenja kojom se ne mijenja pravni položaj državljanina treće zemlje o kojem je riječ.
2. Članak 13. Direktive 2008/115, u vezi s člankom 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima,
treba tumačiti na način da se:
odluka o neodobravanju vremena za dobrovoljni odlazak mora moći osporavati u okviru sudskog postupka.
3. Članak 3. točku 6. i članak 11. stavak 1. Direktive 2008/115
treba tumačiti na način da im se:
ne protivi to da nadležno nacionalno tijelo čak i nakon proteka duljeg razdoblja naloži zabranu ulaska na temelju odluke o vraćanju kojom nije odobreno vrijeme za dobrovoljni odlazak.
4. Članak 3. točku 4. i članak 7. Direktive 2008/115
treba tumačiti na način da je:
odredba koja se odnosi na vrijeme za dobrovoljni odlazak u okviru odluke o vraćanju sastavni dio obveze vraćanja koja je naložena ili navedena u toj odluci tako da, ako se utvrdi nezakonitost te odredbe u pogledu vremena za dobrovoljni odlazak, odluku o vraćanju treba u cijelosti poništiti.
Potpisi
* Jezici postupka: francuski i nizozemski
i Naziv ovog predmeta je izmišljen. On ne odgovara stvarnom imenu nijedne stranke u postupku.