1.

V svojih sklepnih predlogih v zadevi Özçelik ( 2 ) sem navedel, da „me mika, da bi zdaj podal splošen odgovor na dvom glede upravičenja državnih tožilstev držav članic, da odredijo [evropske naloge za prijetje, vendar] menim, da ta postopek predhodnega odločanja ni primerna priložnost“, saj je bilo tedaj treba razjasniti, ali je državno tožilstvo lahko izdalo nacionalni nalog za prijetje (NNP) v skladu s členom 8(2)(c) Okvirnega sklepa 2002/584/PNZ. ( 3 )

2.

Zdaj se je pojavila priložnost zaradi dveh vprašanj za predhodno odločanje, v katerih želita navedeni irski sodišči izvedeti, ali je mogoče nemško državno tožilstvo opredeliti kot „pravosodni organ“ v smislu člena 6(1) Okvirnega sklepa in ali je kot tako pristojno za izdajo evropskega naloga za prijetje (ENP).

I.

Pravni okvir

A.

Pravo Unije. Okvirni sklep 2002/584

3.

V uvodnih izjavah 5, 6 in 10 je navedeno:

4.

Člen 1, naslovljen „Opredelitev evropskega naloga za prijetje in obveznost njegove izvršitve“, določa:

5.

Člen 6, naslovljen „Opredelitev pristojnih pravosodnih organov“, določa:

B.

Nacionalno pravo. Gerichtsverfassungsgesetz ( 4 )

6.

Člen 146 določa:

7.

Člen 147 določa:

8.

Člen 150 določa:

9.

Člen 151 določa:

II.

Dejansko stanje v sporih o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje

A.

Zadeva C‑508/18

10.

13. maja 2016 je državno tožilstvo pri Landgericht Lübeck (deželno sodišče za civilne in kazenske zadeve v Lübecku, Nemčija) zoper O. G., litovskega državljana, prebivajočega na Irskem, izdalo ENP, da bi se mu sodilo zaradi „umora in povzročitve hudih telesnih poškodb“, kar naj bi storil leta 1995.

11.

O. G. je pri High Court (višje sodišče, Irska) nasprotoval svoji predaji, pri čemer je kot razlog med drugim navedel, da tožilstvo v Lübecku ni „pravosodni organ“ v smislu člena 6(1) Okvirnega sklepa.

12.

High Court (višje sodišče) je v sodbi z dne 20. marca 2017 zavrnilo razlog, ki ga je navedel O. G., pri čemer je dodalo, da nemško pravo določa neodvisnost državnega tožilstva in da izvršilna veja oblasti lahko poseže v njegovo delovanje le v izjemnih okoliščinah, za kar naj ne bi šlo v zadevnem primeru.

13.

Prvostopenjsko sodbo je potrdilo Court of Appeal (pritožbeno sodišče, Irska), ki je uporabilo merili „funkcionalne neodvisnosti“ in „de facto neodvisnega delovanja“ v skladu s smernicami, ki jih je razvilo Supreme Court of the United Kingdom (vrhovno sodišče, Združeno kraljestvo) v zadevi Assange/Swedish Prosecution Authority. ( 5 )

14.

Supreme Court (vrhovno sodišče, Irska) je po tem, ko je bilo pri njem vloženo pravno sredstvo, Sodišču na podlagi člena 267 PDEU predložilo ta vprašanja:

B.

Zadeva C‑82/19 PPU

15.

15. marca 2018 je državno tožilstvo v Zwickauu (Nemčija) zoper P. I. izdalo ENP zaradi domneve, da je storil skupaj sedem kaznivih dejanj ropa, za katera mu je mogoče skupno odrediti največ deset let zaporne kazni.

16.

12. septembra 2018 je High Court (višje sodišče) odredilo izvršitev ENP, zato je bil P. I. 15. oktobra 2018 prijet in mu je od tedaj odvzeta prostost.

17.

P. I. nasprotuje svoji predaji, pri čemer navaja, da državno tožilstvo v Zwickauu ni „pravosodni organ“ v smislu člena 6(1) Okvirnega sklepa.

18.

V tem okviru je High Court (višje sodišče) Sodišču predložilo pet enakih vprašanj, kot mu jih je predložilo Supreme Court (vrhovno sodišče) v zadevi C‑508/18, pri čemer je edina razlika ta, da se peto vprašanje nanaša na državno tožilstvo v Zwickauu.

III.

Postopek pred Sodiščem

19.

Predloga za sprejetje predhodne odločbe sta prispela v tajništvo Sodišča 6. avgusta 2018 oziroma 5. februarja 2019. Obravnavana sta bila prednostno (C‑508/18) oziroma po nujnem postopku (C‑82/19 PPU).

20.

Pisna stališča so predstavili O. G. in P. I., Minister for Justice and Equality (ministrstvo za pravosodje in enakost, Irska), nemška, avstrijska, francoska, madžarska, litovska, nizozemska in poljska vlada ter Komisija. Javne obravnave, ki je 26. marca 2019 potekala skupaj z javno obravnavo zadeve C‑509/18, Minister for Justice and Equality in P. F., sta se poleg tistih, ki so predložili pisna stališča – razen madžarske in poljske vlade – udeležili danska in italijanska vlada.

IV.

Analiza

A.

Uvodne ugotovitve

21.

Prva štiri vprašanja Supreme Court (vrhovno sodišče) in High Court (višje sodišče), katerih besedilo je enako, je mogoč povzeti s petim vprašanjem obeh postopkov, to je: ali je mogoče državni tožilstvi v Lübecku in Zwickauu opredeliti kot „pravosodni organ v smislu člena 6(1) Okvirnega sklepa“.

22.

Po navedbah obeh predložitvenih sodišč je ključno merilo za odgovor na to vprašanje neodvisnost državnega tožilstva od izvršilne oblasti. Zato želita izvedeti, kateri dejavniki lahko vplivajo na presojo te neodvisnosti, pri čemer navajata naslednje:

23.

Če bi bilo neodvisno od izvršilne oblasti, želita predložitveni sodišči izvedeti še, ali je nemško državno tožilstvo kot organ, ki izvede preiskavo in kazenski postopek ter izvršuje sodne odločbe, vendar ne izdaja nacionalnih nalogov za prijetje niti ne izvaja sodnih funkcij, „pravosodni organ“ v smislu člena 6(1) Okvirnega sklepa (četrto vprašanje).

24.

Neodvisnost je torej glavna značilnost pravosodnega organa v pravni državi. ( 6 ) Gre za vlogo, ki je dodeljena sodiščem (in se od njih zahteva), da lahko ustrezno in izključno opravljajo določeno funkcijo, ki jim jo dodeli država, v skladu z načelom delitve oblasti. To je pomožna in dodatna vloga glede na funkcijo, ki jo opravlja, vendar je bistvena za obstoj pravne države.

25.

Za opredelitev državnega tožilstva kot pravosodnega organa v smislu člena 6(1) Okvirnega sklepa bo treba na prvem mestu preučiti, ali opravlja funkcijo, ki je po svojem bistvu primerljiva s funkcijo pravosodne veje oblasti. Če je to tako, bom dalje preučil, ali jo to tožilstvo lahko opravlja neodvisno. ( 7 )

26.

V odločitvah Sodišča o tem je mogoče zaslediti nekatere nenatančnosti (včasih zgolj terminološke), ki so vsaj delno zbudile dvome obeh predložitvenih sodišč. Menim, da je te dvome mogoče odpraviti, če se upošteva zlasti značilna vsebina sodne funkcije.

27.

Sodišče je po preučitvi pojma „pravosodni organ“ v smislu člena 6(1) Okvirnega sklepa trdilo, da „zahteva avtonomno in enotno razlago v vsej Uniji“ ( 8 ) in da „[njegovega] pomena in obsega […] ni mogoče prepustiti presoji vsake države članice“. ( 9 )

28.

Sodišče je za opredelitev tega avtonomnega pojma razsodilo, da izraz „pravosodni organ“ iz tega predpisa „ni [omejen] zgolj na sodnike ali sodišča katere od držav članic, ampak lahko širše zajema organe, ki sodelujejo pri izvajanju sodne oblasti v zadevnem pravnem redu“. ( 10 )

29.

Vendar tega pojma ni mogoče tako razširiti, da bi zajemal policijske službe ( 11 ) ali organ izvršilne veje oblasti ( 12 ).

30.

Sodišče je v skladu s predstavitvijo razlogov, iz katerih je policijo ali organ izvršilne veje oblasti težko opredeliti kot „pravosodni organ“, izpostavilo dve značilnosti, ki ju mora imeti institucija, da bi se lahko štela za „pravosodni organ“. ( 13 )

31.

Zadnjenavedeno je odločilno, da „[se] izvršitvenemu pravosodnemu organu […] da […] zagotovilo, da je bil v zvezi z odreditvijo tega [ENP] opravljen […] sodni nadzor“. ( 16 ) S tem se zaščiti predpostavka, na kateri temelji načelo medsebojnega priznavanja, določeno v členu 1(2) Okvirnega sklepa. ( 17 )

32.

Po mojem mnenju prva od teh zahtev, to je sodelovanje pri izvajanju sodne oblasti, zadostuje, da se kot „pravosodni organi“ ne opredelijo institucije, ki očitno spadajo pod izvršilno vejo oblasti (naj ponovim, to sta policija ali kateri od oddelkov same vlade). Toda poleg možnosti, da se omeji zunanji okvir pojma (kar ga omeji v negativnem smislu), obstaja tudi možnost opredelitve pojma v pozitivnem smislu (za opredelitev tega, kar ostaja znotraj), ki je povezana z drugo zahtevo: to je ustrezno zagotoviti temeljne pravice, ki so del postopka izdaje in izvršitve ENP.

B.

Sodelovanje pri izvajanju sodne oblasti

33.

Pojem „izvajati sodno oblast“ je enakovreden pojmu „izvajati sodno pristojnost“, to pomeni soditi (ius dicere), za kar so v pravni državi pristojni izključno sodniki in sodišča, ki so del pravosodne veje oblasti v državi. ( 18 )

34.

Vendar je na kazenskem področju lahko izvajanje sodne pristojnosti, podeljene sodnikom in sodiščem, odvisno tudi od vključenosti drugih subjektov in institucij. Tako na primer posameznik, ki vloži zasebno tožbo, ali policijska služba, ki izvede svoje preiskave (ali a fortiori izvrši sodno odredbo za spustitev v postopek ali katero koli drugo sodno odredbo), ne sodelujeta pri izvajanju sodne oblasti, temveč sta udeležena pri njenem izvajanju.

35.

Naloga državnega tožilstva se po svojih značilnostih razlikuje od naloge teh subjektov, saj državno tožilstvo izvaja pooblastila javne oblasti in je v tem okviru z zakonom pooblaščeno, da znotraj določenih meja vpliva na pravni položaj državljanov, bodisi tako, da omejuje njihove pravice in svoboščine, bodisi da, nasprotno, prispeva k njihovemu uresničevanju.

36.

Kot sem navedel v svojih sklepnih predlogih v zadevi Özçelik, ( 19 ) je razpoznavna lastnost državnega tožilstva „njegov[a] zmožnost, da – če je tako določeno v ustavnih in zakonskih določbah vsake države članice – sodeluje v pravosodju kot instrument države, ki uvede kazenski pregon in ki lahko vsaj začasno in za časovno omejeno obdobje celo odredi policijsko pridržanje in prijetje ali sprejme podobne odločitve, preden se pridržane osebe privedejo pred sodnika, ki mora odločiti o tem, ali naj jih izpusti na prostost ali pa odredi pripor [zapor]“.

37.

Načini sodelovanja državnega tožilstva pri izvajanju sodne oblasti so različni in ni primerno, da se mehanizem ali rešitve, zasnovane za določena področja, samodejno prenašajo na druga področja, ki imajo drugačne značilnosti.

38.

Tako so na primer v členu 2 Direktive 2014/41/EU ( 20 ) med organi, ki lahko izdajo evropski preiskovalni nalog, navedena državna tožilstva. ( 21 ) V uvodni izjavi 47 Direktive (EU) 2016/800 ( 22 ) je državno tožilstvo opredeljeno kot „pravosodni organ“, vendar le v tem smislu, da državno tožilstvo dejansko sodišče pozove k redni sodni presoji pridržanja otrok. ( 23 )

39.

Ta sklicevanja je treba analizirati previdno. Kot sem navedel v sklepnih predlogih v zadevi Özçelik: ( 24 ) „Seveda ukrepov državnega tožilstva na enem (področju, ki se nanaša na prostost, v katero se posega s pridržanjem oseb) in drugem področju (pridobivanje dokazov) ni mogoče obravnavati enako. S tem želim povedati, da to, da je državno tožilstvo v Direktivi 2014/41/EU opredeljeno kot pravosodni organ v zvezi s preiskovalnimi nalogi, ne pomeni nujno, da je treba to opredelitev razširiti tudi na Okvirni sklep v zvezi z ENP.“

40.

V tem okviru sem pojasnil, da gre za „normativni podatek[, ki] močno podpira tezo široke razlage pojma ‚pravosodni organ‘ v okviru postopkov sodelovanja v kazenskih zadevah (vključno z ENP), na katere se sklicuje člen 82 PDEU, v skladu s katero je mogoče pod ta pojem uvrstiti državno tožilstvo“. ( 25 )

41.

Državno tožilstvo lahko torej pooblaščeno sodeluje v kazenskem postopku, in sicer bodisi tako, da osebe privede pred sodnika pod pogoji, ki jih bom omenil pozneje, bodisi tako, da sodniku zagotovi dokazno gradivo, ki bi ga lahko uporabil kot podlago za obsodbo. V prvem primeru izvaja svoje pristojnosti javne oblasti, da bi – samo začasno in časovno omejeno – sprejel ukrepe, ki omejujejo svobodo.

42.

Pri vsem tem mora upoštevati načelo zakonitosti in nadzirati spoštovanje ( 26 ) zlasti osebnih pravic, ki jih mora pri sprejemanju ukrepov, ki omejujejo njihovo uresničevanje, ustrezno pretehtati.

43.

Na tem mestu je zlasti pomembno, ali ima državno tožilstvo sodno naravo, ki na področju pridobivanja dokazov (ali na drugih področjih sodelovanja v kazenskih zadevah) ni sporna, tudi pri izdaji ENP, to pomeni v okviru člena 6(1) Okvirnega sklepa.

44.

Odgovor mora biti po mojem mnenju nikalen.

45.

Drži, da je Sodišče v sodbi Özçelik ( 27 ) z dne 10. novembra 2016 ugotovilo, da je državno tožilstvo na Madžarskem tak pravosodni organ, da je bila njegova izdaja NNP „sodna odločba“ v smislu člena 8(1)(c) Okvirnega sklepa. ( 28 )

46.

Drži tudi, da je ta trditev temeljila na potrebi, da se zagotovi skladnost med tem predpisom in členom 6(1) Okvirnega sklepa. Kar zadeva slednji, je Sodišče ob navajanju sodbe Poltorak spomnilo, da je treba „pojem ‚pravosodni organ‘ v kontekstu Okvirnega sklepa razlagati tako, da zajema organe, ki sodelujejo pri izvajanju kazenske sodne oblasti držav članic, kar pa ne vključuje služb policije“. ( 29 )

47.

Vendar je v sodbi Poltorak dejansko prišlo do negativne omejitve pojma „pravosodni organ“ ( 30 ) v smislu člena 6(1) Okvirnega sklepa, da bi se uporabil za razlago člena 8(1)(c) navedenega okvirnega sklepa.

48.

Nasprotno pa menim, da si za pozitivno omejitev vsebine tega pojma pri sodbi Özçelik ni bilo mogoče pomagati s sodbo Poltorak. Na tem mestu je bilo v sodbi Özçelik ugotovljeno, da „je državno tožilstvo organ, pristojen za sodelovanje na področju kazenskega pravosodja države članice […], [zato] je treba odločitev takšnega organa šteti za ‚sodno odločbo‘ v smislu člena 8(1)(c) Okvirnega sklepa“. ( 31 )

49.

Vendar po mojem mnenju to, kar velja za člen 8(1)(c) – ne da bi se upošteval primer, v katerem so izključene policijske službe – ( 32 ) ne velja nujno tudi za člen 6(1), pri čemer sta oba zajeta v istem okvirnem sklepu. ( 33 )

50.

Želim povedati, da se brez težav lahko sprejme, da je državno tožilstvo v okviru sodelovanja pri izvajanju sodne oblasti mogoče opredeliti kot organ, ki izda „sodno odločbo“ z značilnostmi NNP v smislu člena 8, točka 1(c) Okvirnega sklepa, vendar to ne velja nujno v smislu člena 6(1) navedenega Okvirnega sklepa. Ravno nasprotno – to ne sme biti tako.

51.

Drugače povedano, čeprav po eni strani menim – kot sem navedel v sklepnih predlogih v zadevi Özçelik – da državno tožilstvo lahko izda nacionalni nalog za prijetje, pa sem po drugi mnenja, da ne more izdati ENP. Čeprav bi se lahko na prvi pogled to stališče zdelo drugačno od tistega, ki sem ga zagovarjal tedaj, ( 34 ) bom poskusil pojasniti, da to ni tako.

C.

Glavna vloga sodišča v postopku iz Okvirnega sklepa

52.

V zadevi Özçelik je bilo treba ugotoviti, ali je bilo mogoče odločbo madžarskega državnega tožilstva, s katero je bil potrjen nacionalni nalog za prijetje, ki ga je izdala policija, opredeliti kot „sodno odločbo“ v smislu člena 8(1)(c) Okvirnega sklepa.

53.

Sodišče je na to vprašanje odgovorilo pritrdilno, zato ker v okoliščinah obravnavanega primera „potrditev nacionalnega naloga za prijetje od državnega tožilstva izvršitvenemu pravosodnemu organu zagotavlja, da [ENP] temelji na odločbi, ki je bila podvržena sodnemu nadzoru“. ( 35 )

54.

Po mojem mnenju je „sodni nadzor“, ki ga lahko državno tožilstvo opravi nad nalogom za prijetje, ki ga je izdala policija, omejen samo na določitev, ali so izpolnjeni pogoji, določeni z zakonom, da se neka oseba – brez izrecne sodne odredbe – pridrži. Običajno je v vseh državah članicah prijetje ali pridržanje, ki ju odredi državno tožilstvo, mogoče izvesti v časovno omejenem obdobju, nato pa se prijeta oseba izpusti na prostost ali privede pred sodišče. ( 36 ) Drugače povedano, državno tožilstvo po mojem mnenju ne bi moglo odobriti policijskega pripora, pri katerem bi pogoji in učinki presegali pogoje in učinke tistih, ki bi jih lahko določilo samo.

55.

Državno tožilstvo lahko tako kot garant zakonitosti in s tem osebnih pravic zagotovi, da je oseba, ki je zahtevana zaradi uvedbe kazenskega postopka, „v prvi fazi postopka že lahko uveljavljala postopkovna jamstva in temeljne pravice, katerih varstvo mora zagotoviti pravosodni organ odreditvene države članice na podlagi prava, ki se uporabi, zlasti za sprejetje nacionalnega naloga za prijetje“. ( 37 )

56.

Vendar je treba temu prvemu ali začetnemu jamstvu pridružiti še eno, in sicer, da bo izdan ENP. Kot je navedeno v sodbi Bob‑Dogi, „je sodnemu varstvu, določenem na prvi ravni ob sprejetju nacionalne sodne odločbe, kot je [NNP], dodano varstvo, ki mora biti zagotovljeno na drugi ravni ob izdaji [ENP], do katere lahko pride, odvisno od primera, hitro po sprejetju navedene nacionalne sodne odločbe“. ( 38 )

57.

Toda pri varstvu, ki ga je treba zagotoviti na drugi ravni – to je raven izdaje ENP – je treba upoštevati ključen dejavnik, ki ni zajet na prvi ravni postopka: možnost veliko daljšega odvzema prostosti v izvršitveni državi članici. To je pomembna okoliščina, ki po mojem mnenju že sama po sebi napeljuje k temu, da se pristojnost za izdajanje ENP omeji na sodnike in sodišča, z izključitvijo državnega tožilstva, kar bom utemeljil v nadaljevanju.

58.

V skladu z Okvirnim sklepom je lahko oseba, zoper katero se izda ENP, pridržana v izvršitveni državi članici za obdobje, ki lahko v nekaterih okoliščinah traja celo do sto dvajset dni. ( 39 )

59.

Gre torej za rok, ki občutno presega rok v običajnem primeru prijetij, ki jih potrdi državno tožilstvo in ki se vedno odredijo s skoraj takojšnjo odločbo sodnika ali sodišča.

60.

To se mi, naj ponovim, ne zdi nepomembno vprašanje. Minister for Justice and Equality (ministrstvo za pravosodje in enakost) je trdilo, ( 40 ) ne da bi zmanjšalo pomembnost neodvisnosti vsakega organa, ki izda ENP, da bi morale biti njegove zahteve v zvezi s tem milejše, kot če bi šlo za odločitev v zvezi s krivdo ali nedolžnostjo zadevne osebe.

61.

S tem stališčem se ne strinjam. Menim, da možnost tako obsežnega odvzema prostosti, do kakršnega lahko pride z izvršitvijo ENP, zadostuje, da se od osebe, ki je odgovorna za njegovo izdajo, zahteva tako stroga neodvisnost, kot je ta, ki je zagotovljena samo sodiščem stricto sensu.

62.

V primeru NNP morata sodnik ali sodišče v kratkem časovnem obdobju opraviti nadzor nad odvzemom prostosti, ki ga je prvotno odredilo državno tožilstvo, in ga sodno presoditi. Sodnik ali sodišče poleg tega neposredno in nemudoma pretehtata dejstva in okoliščine, ki upravičujejo odločitev za odvzem svobode osebi, privedeni pred njiju med njenim pridržanjem.

63.

Nasprotno pa mora pravosodni organ v primeru ENP, kar zadeva osebni položaj zahtevane osebe, izpolniti zlasti cilj, da se zaščiti predaja. Seveda je treba odločitev o začasni izpustitvi na prostost sprejeti v skladu z nacionalnim pravom izvršitvene države članice, ( 41 ) toda kar zadeva bistvo razlogov, na katerih temelji NNP, izvršitveni pravosodni organ lahko zaupa samo merilu tistega, ki se je – potem ko je sprejel in podprl NNP – odločil za izdajo ENP. ( 42 )

64.

Cilj, da ENP izvršitvenemu pravosodnemu organu zagotovi upoštevna jamstva, nalaga, da tisti, ki ga odredi, lahko dokaže popolno pravilnost NNP, ki je njegova podlaga – zlasti, da je bil izdan ob ustreznem spoštovanju postopkovnih jamstev in temeljnih pravic. To pa lahko storijo le subjekti, ki imajo sodne pristojnosti.

65.

Seveda na prvi ravni varstva – to je raven izdaje NNP – državno tožilstvo lahko zagotovi jamstva v zvezi s tem, vendar le začasno in dokler njegove odločitve ne potrdi sodnik ali sodišče, ki sta edina organa, ki lahko zagotovita učinkovito pravno sredstvo iz člena 47 Listine.

66.

Učinkovito pravno sredstvo je v bistvu varstvo, ki ga zagotavlja tisti, ki izvaja sodne pristojnosti. To pomeni varstvo, ki ga zagotavlja tisti organ, ki z nepreklicno uporabo prava v konkretnem primeru zagotavlja, da sta bila regulativni postopek in postopek odločanja, ki sta privedla do končne uporabe regulativnih predpisov pravnega reda (ius dicere), izvedena na način, določen s tem pravnim redom.

67.

V pravni državi je ta naloga dodeljena sodnikom in sodiščem in ne drugim organom – niti tistim, ki sodelujejo pri izvajanju sodne oblasti, kot je državno tožilstvo. Slednji organi niso – tako kot sodnik – podrejeni izključno zakonu in niso neodvisni v isti meri kot sodniki, ( 43 ) poleg tega pa zadnjo besedo vedno prepustijo sodiščem. ( 44 )

68.

Če se NNP izvrši v državi članici, lahko sodnik ali sodišče, pred katera je privedena pridržana oseba, ex post sodno presodita ukrep državnega tožilstva, če navedena oseba ni bila prej izpuščena na prostost. Če NNP ni mogoče izvršiti, ker se je ugotovilo, da je zoper to osebo uveden pregon v drugi državi, in je potreben ENP, se bo sodni nadzor nad pravilnostjo NNP opravil takrat, ko se sprejme odločitev, da je treba izdati ENP. Tako v prvem kot drugem primeru bo v celoti zagotovljeno pravosodno jamstvo, določeno v členu 47 Listine.

69.

Če pa bi lahko državno tožilstvo izdalo ENP, bi bila druga raven varstva v postopku iz Okvirnega sklepa izvedena po nujnem in začasnem postopku, ki sta značilna za jamstva, ki jih zagotavlja državno tožilstvo.

70.

Poleg tega bi bilo mogoče, da bi odločbo, kot je ENP, in zaradi katere bi bila zahtevani osebi v izvršitveni državi članici v precejšnjem obsegu odvzeta prostost, v odreditveni državi sprejel nekdo, ki lahko odredi to prijetje za le zelo kratko obdobje in ob takojšnjem sodnem nadzoru.

71.

K navedenemu je treba dodati, da lahko sorazmernost pri izdaji ENP ustrezno pretehtata le sodnik ali sodišče. ( 45 )

72.

Seveda bi lahko – glede na razpravo na obravnavi – obstajala možnost, da bi bila zoper ENP, ki bi ga izdalo državno tožilstvo, vložena tožba na sodišču same odreditvene države. Vendar bi ta možnost imela take posledice, da jo je treba po mojem mnenju odsvetovati.

73.

Na prvem mestu, zahtevani osebi bi to povzročilo težave pri izvrševanju pravice do obrambe. Na eni strani bi lahko zaradi svoje nenavzočnosti za izdajo ENP najverjetneje izvedela šele takrat, ko bi bila prijeta v izvršitveni državi članici. Na drugi strani pa bi morala svojo pravico do obrambe uresničevati brez jamstva takojšnjosti.

74.

Na drugem mestu, ta možnost presoje bi pomenila dodatno podaljšanje postopka predaje, s čimer bi bilo poseženo v svobodo zahtevane osebe, če bi bil izdan ENP in je bil za njegovo izvršitev izdan začasni nalog za prijetje.

75.

Vsem tem težavam se je mogoče izogniti, če se sodiščem odreditvene države, namesto da se jim pridrži le možnost, da sodno presodijo ENP, ki ga je izdalo državno tožilstvo, neposredno podeli pristojnost za njegovo izdajo, v skladu z namenom Okvirnega sklepa.

76.

Predložitveni sodišči izhajata iz predpostavke, da nemško državno tožilstvo ne more izdati NNP. ( 46 ) To je izrecno potrdila nemška vlada na obravnavi, pri čemer je poudarila, da imajo to možnost samo sodišča. Če torej državno tožilstvo v Nemčiji ne more niti izdati NNP niti izvajati sodnih nalog, ne vidim, kako bi lahko sprejelo odločbo, katere posledica v izvršitveni državi članici bi bila ta, da bi bila zahtevani osebi v precejšnjem obsegu odvzeta prostost, kar se zgodi v primeru ENP. Bilo bi protislovno, da ne bi bilo mogoče sprejeti najblažjega ukrepa (za kratek čas izdati NNP), medtem ko bi bilo mogoče sprejeti najstrožji ukrep (izdati ENP, zaradi katerega bi bilo lahko obdobje pripora veliko daljše).

77.

Če pa bi lahko nemško državno tožilstvo odredilo prijetje osebe, vsaj v izjemnih okoliščinah in z nekaterimi omejitvami, kot to velja v drugih državah članicah, bi neupoštevanje teh omejitev za izdajo ENP pomenilo, da bi lahko državno tožilstvo v izvršitveni državi članici izvršilo strožji ukrep, kot je dovoljen v odreditveni državi članici.

78.

Nazadnje je treba ugotoviti, kot sem navedel v sklepnih predlogih v zadevi Özçelik, ( 47 ) in na kar sem moral spomniti v zadevi C‑509/18, ( 48 ) da po mojem mnenju iz pripravljalnega gradiva za člen 6(1) Okvirnega sklepa izhaja, da se je zakonodajalec nagibal k izključitvi državnega tožilstva kot pravosodnega organa v smislu tega predpisa. Čeprav priznavam trdnost argumentov tistih, ki zagovarjajo nasprotno (odstranitev navedbe državnega tožilstva, ki jo je vsebovala prva različica navedenega člena, naj bi pomenila razširitev pojma „pravosodni organ“), menim, da jo je razumneje razlagati kot omejitev te besedne zveze.

D.

Jamstvo neodvisnosti

79.

Nemška vlada je trdila, da po mnenju Sodišča odločilno merilo ni toliko popolna neodvisnost državnega tožilstva, temveč to, ali spada pod sodno vejo oblasti. ( 49 ) Po njegovem mnenju se neodvisnost državnega tožilstva ne sme zamenjevati z neodvisnostjo sodstva, saj delovanje sodnika drugače kakor delovanje državnega tožilstva ne zahteva popolne ločitve tega delovanja od izvršilne veje oblasti, tako da bi bila nadzor ali dajanje navodil prepovedani. ( 50 )

80.

S tem se ne morem strinjati.

81.

Podobno, kot sem trdil v sklepnih predlogih v zadevi Poltorak (C‑452/16 PPU, EU:C:2016:782, točka 34), da „obstaja tesna povezanost med naravo sodne odločbe in tem, da je organ, ki jo izda, pravosodni organ“, obstaja tudi tesna povezanost med neodvisnostjo organa in statusom njegovih odločb. Drugače povedano, to, ali je organ pravosodni organ, je odvisno od narave in obsega njegove neodvisnosti.

82.

Menim, da je zahtevana raven neodvisnosti odvisna od dejavnosti, za katero se zahteva. Neodvisnost, zahtevana od organa, ki izda NNP, ni nujno tako stroga kot neodvisnost, zahtevana od pravosodnega organa, prav zato, ker je treba ta NNP vsekakor v končni fazi takoj sodno presoditi.

83.

Pri izdaji ENP je treba začeti postopek, ki – kot sem ponovil – lahko privede do tega, da se zelo nasilno poseže v svobodo zadevne osebe. Sodni nadzor, ki ga je treba opraviti v državi članici, v kateri se ENP izvrši, ne more biti tako hiter, izčrpen in intenziven, kot ga mora opraviti odreditveno sodišče v zvezi z NNP, iz katerega ENP izhaja.

84.

Neodvisnost tistega, ki izda ENP, mora biti zato čim večja. Biti mora takšna, kakršno ima lahko samo pravosodni organ v strogem pomenu besede. ( 51 ) Takšna pa mora biti zato, ker lahko samo izvršitveni pravosodni organ potrdi ENP, ki zagotavlja vsa jamstva sodne odločbe. To pomeni odločbo pravosodnega organa, ki ima zaradi tovrstnega statusa neodvisnost, ki je značilna – in izključna – za pravosodno vejo oblasti.

85.

Sodišče je v sodbi z dne 25. julija 2018, Minister for Justice and Equality (Pomanjkljivosti pravosodnega sistema), še posebej strogo zagovarjalo, da „mora ne le odločbo o izvršitvi evropskega naloga za prijetje, temveč tudi odločbo o odreditvi tega naloga sprejeti pravosodni organ, ki izpolnjuje zahteve, ki so neločljivo povezane z učinkovitim sodnim varstvom, med katerimi je jamstvo neodvisnosti“. ( 52 )

86.

Ista sodba vsebuje več jasnih trditev o neodvisnosti organov, ki sodelujejo pri izdajanju in sprejemanju ENP:

87.

Ta neodvisnost nacionalnega organa, ki izda ENP, pa vključuje, da „zadevni organ svoje funkcije izvaja povsem samostojno, ne da bi bil s komer koli kakor koli hierarhično povezan ali mu podrejen in ne da bi prejemal kakršne koli ukaze ali navodila, ter da je s tem zaščiten pred zunanjimi posegi ali pritiski, ki lahko ogrozijo neodvisnost presoje njegovih članov in vplivajo na njihove odločitve“. ( 55 )

88.

Te trditve, ki so tako kategorične kot tudi upoštevne v položajih, v katerih bi bila lahko neodvisnost sodstva ogrožena, ni mogoče zanemariti, kadar gre za sodne odločbe, ki posegajo v osebno svobodo. Protislovno bi bilo, da bi se po nedavnih odločbah Sodišča, izdanih v zvezi z neodvisnostjo sodstva, znižala raven zahteve, pri čemer bi bil kot neodvisen sodni organ sprejet tisti, ki bi moral upoštevati navodila drugih vej oblasti.

89.

Po mnenju Komisije ( 56 ) zahteva, da tistemu, ki izda ENP, ni treba upoštevati napotkov ali navodil, ne izhaja toliko iz potrebe, da to mora biti organ, za katerega velja neodvisnost sodstva (ki po njenem mnenju ni del pojma „pravosodni organ“ v Okvirnem sklepu), temveč bolj iz volje zakonodajalca, ki je sprejel Okvirni sklep, da depolitizira postopek izdaje ENP glede na klasično izročitev.

90.

Cilj Okvirnega sklepa je namreč nadomestiti tradicionalni sistem izročitve, za katerega je značilen močen politični element priložnosti, s sistemom predaje med pravosodnimi organi, ki temelji na načelu medsebojnega priznavanja in na visoki stopnji zaupanja med državami članicami. ( 57 )

91.

Razmerje med pravosodnim organom in neodvisnostjo se lahko prezre v tistih fazah postopka izdaje ENP, v katerih zadostujejo jamstva, ki jih zagotavlja organ, ki sicer ni sodišče, vendar ga je mogoče opredeliti kot „pravosodni organ“ iz razlogov, navedenih v točkah od 36 do 50 teh sklepnih predlogov. V tem primeru bi zadostovali nepristranskost in objektivnost, ki sta značilni za državno tožilstvo.

92.

Kadar pa je treba sprejeti ukrepe, ki lahko koreniteje posežejo v osebno svobodo, pa je lahko postopek njihovega sprejetja le soden in ga torej lahko izvede le sodna oblast, to je oblast, ki je neodvisna sensu stricto.

93.

Drugače povedano, „pravosodni organ“ je enakovreden „sodni oblasti“ (to je neodvisna oblast), kadar lahko izvajanje javne oblasti v osebno svobodo poseže tako močno, kot vanjo poseže postopek izvršitve ENP, ki nujno izvira od pravosodnega organa, ki ga je izdal. Ta pojem se lahko razširi tudi na druge institucije, kot je državno tožilstvo, vendar le takrat, kadar nad njegovimi ukrepi razmeroma hitro izvede nadzor sodišče, kot je to v primeru NNP (ne pa tudi pri sprejetju ENP).

94.

To, da je postopek iz Okvirnega sklepa soden – v nasprotju s politično naravo klasične izročitve – pomeni prav to, da se izključna pristojnost za njegovo izvedbo – načeloma – podeli sodni oblasti, kar po definiciji pomeni, da se podeli (skrajno) neodvisni oblasti. ( 58 ) Brez poseganja v to, da je mogoče nekatere faze postopka – vedno ob upoštevanju ustreznega sodnega nadzora – prepustiti drugim institucijam. To bi bila na primer izdaja NNP, ki mora nastopiti pred kakršnim koli ENP.

95.

Vendar nemška vlada priznava, da državno tožilstvo, čeprav je morda v praksi to izjema, lahko prejema napotke in navodila od izvršilne veje oblasti. ( 59 ) Že ta možnost zadostuje, da se izključi to, da zanj velja neodvisnost sodstva, ki je pojmovno nezdružljiva s kakršnim koli dajanjem napotkov ali navodil, tudi če so samo teoretična ali izjemna in katerim sledijo, ali ne, formalizirani postopki za njihov prenos.

96.

Neodvisnost, kot je bilo že navedeno, ni združljiva z okoliščino biti kakor koli „hierarhično povezan ali komur koli podrejen“. Nosilci sodne oblasti so neodvisni tudi od višjih sodnih organov, ki sicer lahko pregledajo in odpravijo njihove napake a posteriori, ne morejo pa jim predpisati, kako naj sodijo.

97.

Nasprotno pa hierarhična struktura državnega tožilstva v Nemčiji razkriva obstoj te podrejenosti: v skladu s členom 147 GVG državno tožilstvo ali njemu ustrezni organi v zveznih deželah nadzirajo in vodijo delovanje državnega tožilstva na ravneh svoje krajevne pristojnosti. Višji uslužbenci na posameznem tožilstvu višjih ali deželnih sodišč pa nadzirajo in vodijo delovanje uslužbencev na nižjih ravneh. ( 60 )

98.

Kot je bilo ugotovljeno na obravnavi, so med zveznimi deželami glede institucionalne politike, po kateri se ravna državno tožilstvo, zelo očitne razlike. V nekaterih zveznih deželah so lahko navodila državnemu tožilstvu samo pisna in javna, v drugih pa morajo biti ustna. Poleg tega so se nekatere zvezne dežele odločile, da te možnosti nikakor ne bodo uporabile.

99.

To raznolikost je treba pridružiti tisti, ki jo je mogoče opaziti med državami članicami, kar zadeva institucionalno in funkcionalno avtonomijo državnega tožilstva. Čeprav sem se o tem razpisal v sklepnih predlogih v zadevi C‑509/18, ( 61 ) bo moral izvršitveni pravosodni organ zaradi različnosti sistemov glede na državo članico, ki izda ENP, vsekakor določiti, kakšno stopnjo neodvisnosti ima odreditveno državno tožilstvo. Zlasti bo moral preveriti, ali je mogoče, da mu navodila daje ministrstvo za pravosodje, in ali je bila ta možnost uporabljena pri konkretnem ENP, ki ga obravnava. Neizogibna posledica bi bila sistematično raztegovanje postopka izvršitve ENP (s čimer bi se morebiti časovno podaljšal odvzem prostosti prijete osebe) in dodatna obravnava, ki je v nasprotju s poenostavitvijo, kakršno je želel zakonodajalec zagotoviti v zvezi s tem mehanizmom pravosodnega sodelovanja.

V.

Predlog

100.

Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj Supreme Court (vrhovno sodišče, Irska) in Highy Court (višje sodišče, Irska) odgovori: