1.

I mit forslag til afgørelse i Özçelik-sagen  ( 2 ) udtalte jeg, at »[s]elv om det her er fristende at forsøge at give en generel besvarelse af spørgsmålet vedrørende medlemsstaternes offentlige anklageres kompetence til at behandle europæiske arrestordrer, er denne præjudicielle forelæggelse efter min opfattelse ikke den oplagte anledning i denne henseende«, idet det dengang skulle belyses, om anklagemyndigheden kunne udstede en national arrestordre i henhold til artikel 8, stk. 1, litra c), i rammeafgørelse 2002/584/RIA  ( 3 ).

2.

Denne anledning er nu opstået i forbindelse med to præjudicielle forelæggelser, hvor to irske domstole har brug for at vide, om den tyske anklagemyndighed kan betegnes som en »judiciel myndighed« som omhandlet i rammeafgørelsens artikel 6, stk. 1, og som sådan har kompetence til at udstede en europæisk arrestordre.

I.

Retsforskrifter

A.

EU-retten. Rammeafgørelse 2002/584

3.

I femte, sjette og tiende betragtning anføres følgende:

4.

Artikel 1 (»Definition af og pligten til at fuldbyrde en europæisk arrestordre«) har følgende ordlyd:

5.

Artikel 6 (»Fastlæggelse af kompetente judicielle myndigheder«) bestemmer følgende:

B.

National ret. Gerichtsverfassungsgesetz  ( 4 )

6.

§ 146 har følgende ordlyd:

7.

§ 147 fastsætter følgende:

8.

§ 150 bestemmer:

9.

§ 151 bestemmer:

II.

Baggrunden for tvisterne og de præjudicielle spørgsmål

A.

Sag C-508/18

10.

Den 13. maj 2016 udstedte anklagemyndigheden ved Landgericht Lübeck (den regionale ret i første instans i Lübeck, Tyskland) en europæisk arrestordre mod O.G., som er litauisk statsborger med bopæl i Irland, med henblik på retsforfølgning for en lovovertrædelse bestående i »forsætligt manddrab, grov legemsbeskadigelse«, som angiveligt blev begået i 1995.

11.

Ved High Court (ret i første instans, Irland) rejste O.G. indsigelse mod overgivelsen og fremsatte herved bl.a. et anbringende om, at anklagemyndigheden i Lübeck ikke er en »judiciel myndighed« som omhandlet i rammeafgørelsens artikel 6, stk. 1.

12.

Ved dom af 20. marts 2017 forkastede High Court (ret i første instans) O.G.’s anbringende og anførte herved, at tysk ret indeholder bestemmelser om anklagemyndighedens uafhængighed, og at den udøvende magt kun kan gribe ind i dens virksomhed under særlige omstændigheder, hvilket ikke var sket.

13.

Førsteinstansens dom blev stadfæstet af Court of Appeal (appeldomstol, Irland), som anvendte kriterierne »funktionel uafhængighed« og »de facto uafhængigt fungerende« efter den tilgang, som Supreme Court of the United Kingdom (Det Forenede Kongeriges øverste domstol) udviklede i sagen Assange v The Swedish Prosecution Autorithy  ( 5 ).

14.

Efter iværksættelse af appel ved Supreme Court (øverste domstol, Irland) har denne besluttet at forelægge Domstolen følgende spørgsmål i henhold til artikel 267 TEUF:

B.

Sag C-82/19 PPU

15.

Den 15. marts 2018 udstedte anklagemyndigheden i Zwickau (Tyskland) en europæisk arrestordre mod P.I. med henblik på retsforfølgning for angiveligt at have begået i alt syv lovovertrædelser bestående i røveri med en maksimumsstraf på op til ti år.

16.

Den 12. september 2018 gav High Court (ret i første instans) tilladelse til fuldbyrdelse af den europæiske arrestordre, og P.I. blev derfor anholdt den 15. oktober 2018 og har siden været frihedsberøvet.

17.

P.I. har rejst indsigelse mod overgivelsen og herved gjort gældende, at anklagemyndigheden i Zwickau ikke er en »judiciel myndighed« som omhandlet i rammeafgørelsens artikel 6, stk. 1.

18.

High Court (ret i første instans) har i denne forbindelse forelagt Domstolen fem spørgsmål, som er identiske med dem, der er stillet af Supreme Court (øverste domstol) i sag C-508/18, blot med den forskel, at det femte spørgsmål vedrører anklagemyndigheden i Zwickau.

III.

Retsforhandlingerne for Domstolen

19.

Anmodningerne om præjudiciel afgørelse indgik til Domstolen henholdsvis den 6. august 2018 og den 5. februar 2019. De skal behandles forud for andre sager (sag C-508/18) eller i overensstemmelse med hasteproceduren (sag C-82/19 PPU).

20.

Der er indgivet skriftlige indlæg af O.G., P.I., Minister for Justice and Equality (justits- og ligestillingsministeren, Irland), den tyske, den østrigske, den franske, den ungarske, den litauiske, den nederlandske og den polske regering samt Kommissionen. I retsmødet, der blev afholdt den 26. marts 2019 sammen med retsmødet i sag C-509/18, Minister for Justice and Equality og P.F., deltog – foruden de parter, som har indgivet skriftlige indlæg, med undtagelse af den ungarske og den polske regering – den danske og den italienske regering.

IV.

Bedømmelse

A.

Indledende bemærkninger

21.

De fire første præjudicielle spørgsmål, som Supreme Court (øverste domstol) og High Court (ret i første instans) har stillet i enslydende affattelse, kan sammenfattes i det, som udgør det femte spørgsmål i begge sager, nemlig om anklagemyndigheden i Lübeck og i Zwickau kan betegnes som »en judiciel myndighed som omhandlet i artikel 6, stk. 1, i rammeafgørelsen«.

22.

Ifølge de to forelæggende retter er nøglekriteriet med henblik på at besvare dette spørgsmål anklagemyndighedens uafhængighed af den udøvende magt. De ønsker derfor oplyst, hvilke faktorer der kan have betydning for bedømmelsen af denne uafhængighed, og har herved nævnt følgende:

23.

Hvis anklagemyndigheden er uafhængig af den udøvende magt, har de forelæggende retter brug for at vide, om den tyske anklagemyndighed – som det organ, der efterforsker, indleder den strafferetlige forfølgning og fuldbyrder retsafgørelser, men som hverken udsteder nationale arrestordrer eller udøver retslige funktioner – er en »judiciel myndighed« som omhandlet i rammeafgørelsens artikel 6, stk. 1 (fjerde spørgsmål).

24.

Uafhængigheden er naturligvis det institutionelle træk, som særligt kendetegner den judicielle myndighed i en retsstat  ( 6 ). Der er tale om en egenskab, som tildeles (og kræves af) domstolene, således at de på hensigtsmæssig måde kan udøve den specifikke funktion, som staten eksklusivt har betroet dem i overensstemmelse med princippet om magtens deling. Den er en understøttende egenskab, der er underordnet den funktion, som den tjener, men afgørende for, at der findes en ægte retsstat.

25.

For at betegne anklagemyndigheden som judiciel myndighed som omhandlet i rammeafgørelsens artikel 6, stk. 1, skal det for det første undersøges, om den udøver en funktion, der i alt væsentligt svarer til den, som er tillagt den dømmende magt. Hvis dette er tilfældet, skal det undersøges, om den er i stand til at varetage denne funktion uafhængigt  ( 7 ).

26.

I Domstolens domme vedrørende dette anes nogle uklarheder (undertiden rent terminologiske), som i hvert fald delvist har skabt grobund for de to forelæggende retters tvivl. Jeg mener, at denne tvivl kan afklares, hvis man, som jeg foreslår, især henholder sig til det typiske indhold af domstolsfunktionen.

27.

I forbindelse med undersøgelsen af begrebet »judiciel myndighed« som omhandlet i rammeafgørelsens artikel 6, stk. 1, har Domstolen fastslået, at det »kræver en selvstændig og ensartet fortolkning i hele Unionen«  ( 8 ), og at »betydningen og rækkevidden af [det ikke kan] overlades til hver medlemsstats skøn«  ( 9 ).

28.

Med henblik på at præcisere dette selvstændige begreb har Domstolen udtalt, at udtrykket »judiciel myndighed« i denne bestemmelse »ikke begrænser sig til alene at udpege domstolene i en medlemsstat, men mere generelt gør det muligt at udstrække det til at omfatte de myndigheder, som i henhold til den pågældende nationale retsorden skal deltage i forvaltningen af retsplejen«  ( 10 ).

29.

Muligheden for at udvide indholdet af dette begreb går dog ikke så vidt, at det kan omfatte politimyndigheder  ( 11 ) eller et organ henhørende under den udøvende magt  ( 12 ).

30.

I forbindelse med angivelsen af de grunde, som er til hinder for, at politiet eller et organ henhørende under den udøvende magt betegnes som »judiciel myndighed«, har Domstolen fremhævet to egenskaber, som et organ skal være i besiddelse af, for at det kan betragtes som en »judiciel myndighed«  ( 13 ):

31.

Sidstnævnte er afgørende for at »give den fuldbyrdende judicielle myndighed sikkerhed for, at udstedelsen af [den] europæiske arrestordre har været genstand for […] retsprøvelse«  ( 16 ). Herved sikres den forudsætning, som det i rammeafgørelsens artikel 1, stk. 2, fastsatte princip om gensidig anerkendelse hviler på  ( 17 ).

32.

Efter min opfattelse er det første af disse krav, dvs. kravet om deltagelse i retsplejen, nok til, at organer, som har en åbenbar tilknytning til den udøvende magt (igen politiet eller et ministerium i selve regeringen), ikke kan betegnes som »judicielle myndigheder«. Uafhængigt af dette kravs evne til at fastlægge de ydre grænser for begrebet (for således at definere det negativt) er dets anvendelighed til at opstille et positivt afgrænset begreb (for at definere, hvad det omfatter) knyttet til det andet krav: passende garantier for de grundlæggende rettigheder, som er involveret i proceduren i forbindelse med udstedelse og fuldbyrdelse af en europæisk arrestordre.

B.

Deltagelse i forvaltningen af retsplejen

33.

At »forvalte retsplejen« svarer i sin mest almindelige betydning til at »udøve domsmyndighed«, dvs. at dømme (jus dicere), hvilket i en retsstat eksklusivt er forbeholdt dommere og de domstole, der udgør statens dømmende magt  ( 18 ).

34.

På det strafferetlige område kan dommernes og domstolenes udøvelse af domsmyndighed imidlertid være afhængig af andre individers og institutioners medvirken. F.eks. deltager en privatperson, som indgiver påtalebegæring, eller en politimyndighed, som foretager sin efterforskning (eller, a fortiori, fuldbyrder et retsligt pålæg om at give møde eller en hvilken som helst anden retskendelse), således ikke i forvaltningen af retsplejen, men medvirker ved udøvelsen af den.

35.

Anklagemyndighedens rolle er kvalitativt anderledes end disse aktørers rolle, idet anklagemyndigheden udøver offentlige myndighedsbeføjelser og i denne forbindelse har lovbemyndigelse til – inden for visse grænser – at påvirke borgernes retsstilling enten ved at gribe ind i deres rettigheder og friheder eller modsat ved at bidrage til beskyttelsen af disse.

36.

Som jeg anførte i mit forslag til afgørelse i Özçelik-sagen  ( 19 ), er et særligt kendetegn ved den offentlige anklager, at »denne – når dette er fastsat i medlemsstaternes forfatnings- eller lovbestemmelser – kan deltage i forvaltningen af retsplejen som en statslig aktør, der iværksætter straffesager, og som endvidere, i hvert fald midlertidigt og for begrænsede perioder, kan vedtage forvarings- eller arrestordrer eller tilsvarende afgørelser, inden den anholdte stilles for en dommer, som skal tage stilling til, om vedkommende skal løslades eller fængsles«.

37.

Reglerne for denne deltagelse fra anklagemyndighedens side i forvaltningen af retsplejen er forskelligartede, og løsninger, som er tiltænkt ét område, bør ikke mekanisk og automatisk overføres til andre områder, som har en anderledes karakter.

38.

Således nævnes f.eks. i artikel 2 i direktiv 2014/41/EU  ( 20 ) offentlige anklagere blandt de myndigheder, som kan udstede en europæisk efterforskningskendelse  ( 21 ). I direktiv (EU) 2016/800  ( 22 ) betegnes en anklager i 47. betragtning som en »retslig myndighed«, men kun med henblik på at anmode den egentlige domstol om at foretage den regelmæssige prøvelse af tilbageholdelsen af børn  ( 23 ).

39.

Disse henvisninger skal analyseres med forsigtighed. Som jeg bemærkede i mit forslag til afgørelse i Özçelik-sagen  ( 24 ), »kan den offentlige anklagers intervention på ét område ikke uden videre ligestilles med interventionen på et andet (henholdsvis vedrørende den berørte frihed for anholdte personer og fremskaffelse af bevismateriale). Med andre ord betyder den omstændighed, at den offentlige anklager anses for at være judiciel myndighed i direktiv 2014/41/EU med hensyn til europæiske efterforskningskendelser, ikke nødvendigvis, at dette kan udvides til ligeledes at gøre sig gældende for rammeafgørelsen med hensyn til europæiske arrestordrer«.

40.

Jeg forklarede i denne sammenhæng, at der er tale om en »retlig[…] omstændighed[, som ikke desto mindre udgør] en væsentlig støtte til fordel for den antagelse, at der bør anlægges en bred fortolkning, hvorefter den offentlige anklager skal anses for at være omfattet af begrebet »judiciel myndighed« i de regler om strafferetligt samarbejde (herunder om den europæiske arrestordre), som artikel 82 TEUF henviser til«  ( 25 ).

41.

Anklagemyndigheden kan derfor på kvalificeret vis medvirke i en retssag af strafferetlig karakter, enten ved at stille personer for en dommer på de betingelser, som jeg skal nævne straks nedenfor, eller ved at tilvejebringe det bevismateriale for dommeren, der kan tjene som grundlag for en domfældelse. I det førstnævnte tilfælde udnytter anklagemyndigheden sine offentlige myndighedsbeføjelser til alene midlertidigt og for begrænsede perioder at vedtage frihedsbegrænsende foranstaltninger.

42.

Dette skal alt sammen ske under overholdelse af legalitetsprincippet og under iagttagelse  ( 26 ) af navnlig de individuelle rettigheder, som anklagemyndigheden skal tage behørigt hensyn til, når den træffer foranstaltninger, som begrænser dem.

43.

Det særligt relevante i denne forbindelse er, om anklagemyndighedens judicielle karakter, som er ubestridelig på området vedrørende fremskaffelse af beviser (og på andre områder af det strafferetlige samarbejde), også er det i forbindelse med udstedelse af en europæisk arrestordre, dvs. i sammenhæng med rammeafgørelsens artikel 6, stk. 1.

44.

Efter min opfattelse skal dette spørgsmål besvares benægtende.

45.

Domstolen fastslog ganske vist i sin dom af 10. november 2016 i Özçelik-sagen  ( 27 ), at en national arrestordre udstedt af anklagemyndigheden udgør en »[rets]afgørelse« som omhandlet i rammeafgørelsens artikel 8, stk. 1, litra c), idet der er tale om en afgørelse, som er truffet af en myndighed, der må anses for en »judiciel myndighed«  ( 28 ).

46.

Denne udtalelse var ligeledes ganske vist baseret på behovet for at sikre sammenhængen mellem denne bestemmelse og artikel 6, stk. 1, i samme rammeafgørelse. Med hensyn til sidstnævnte bestemmelse bemærkede Domstolen med henvisning til Poltorak-dommen, at »begrebet »judiciel[…] myndighed« [skal] forstås således, at det udpeger de myndigheder, der deltager i forvaltningen af medlemsstaternes strafferetspleje, hvorved politimyndigheder er udelukket«  ( 29 ).

47.

Imidlertid var det, der rent faktisk blev gennemført i Poltorak-dommen, den negative afgrænsning af begrebet »judiciel myndighed«  ( 30 ) som omhandlet i rammeafgørelsens artikel 6, stk. 1, med henblik på at anvende det på fortolkningen af samme rammeafgørelses artikel 8, stk. 1, litra c).

48.

Omvendt var der med henblik på at afgrænse indholdet af dette begreb positivt i Özçelik-dommen efter min opfattelse ikke hjælp at hente i Poltorak-dommen. På dette punkt blev det selvstændigt fastslået i Özçelik-dommen, at da »den offentlige anklagemyndighed er en myndighed, som skal deltage i forvaltningen af en medlemsstats strafferetspleje […], skal en afgørelse fra en sådan myndighed anses for at være en »[rets]afgørelse« som omhandlet i rammeafgørelsens artikel 8, stk. 1, litra c)«  ( 31 ).

49.

Undtagen hvad angår udelukkelsen af politimyndigheder  ( 32 ) er det, som gælder for rammeafgørelsens artikel 8, stk. 1, litra c), imidlertid efter min opfattelse ikke nødvendigvis også gældende for samme rammeafgørelses artikel 6, stk. 1  ( 33 ).

50.

Jeg vil gerne anføre, at selv om jeg nemt kan være enig i, at anklagemyndigheden, for så vidt som denne deltager i forvaltningen af retsplejen, kan betegnes som en myndighed, der træffer »retsafgørelser« med den nationale arrestordres karakteristika som omhandlet i rammeafgørelsens artikel 8, stk. 1, litra c), behøver den ikke at være dette med henblik på anvendelsen af nævnte rammeafgørelses artikel 6, stk. 1. Snarere tværtimod bør den ikke være det.

51.

Ligesom jeg – som jeg anførte i forslaget til afgørelse i Özçelik-sagen – mener, at anklagemyndigheden kan udstede en national arrestordre, mener jeg med andre ord også, at den ikke kan vedtage en europæisk arrestordre. Hvis dette synspunkt ved første øjekast synes at være i modstrid med det, som jeg dengang forsvarede  ( 34 ), skal jeg forsøge at forklare, hvorfor dette ikke er tilfældet.

C.

De judicielle myndigheders hovedrolle i proceduren i henhold til rammeafgørelsen

52.

I Özçelik-sagen var spørgsmålet, om en afgørelse truffet af den ungarske anklagemyndighed, hvorved denne godkendte en arrestordre udstedt af politiet, kunne anses for at være en »retsafgørelse« som omhandlet i rammeafgørelsens artikel 8, stk. 1, litra c).

53.

Domstolen besvarede dette spørgsmål bekræftende, men det skyldtes, at under omstændighederne i den foreliggende sag »[gav] den offentlige anklagemyndigheds godkendelse af den [af politiet udstedte] arrestordre […] den fuldbyrdende judicielle myndighed sikkerhed for, at den europæiske arrestordre [var] baseret på en afgørelse, der [havde] været underkastet en retsprøvelse«  ( 35 ).

54.

Efter min opfattelse går den »retsprøvelse«, som anklagemyndigheden kan foretage af en arrestordre, som politiet har udstedt, ikke videre end til at afgøre, om de ved lov fastsatte betingelser for, at en person kan varetægtsfængsles uden udtrykkelig retskendelse, er opfyldt. I alle medlemsstaterne er anholdelse eller fængsling, som anklagemyndigheden træffer afgørelse om, almindeligvis kun mulig for en begrænset periode, før den anholdte løslades eller stilles for en dommer  ( 36 ). Med andre ord ville anklagemyndigheden efter min opfattelse ikke kunne godkende en anholdelse besluttet af politiet, hvis vilkårene for og virkningerne af denne går videre end, hvad tilfældet er for de anholdelser, som anklagemyndigheden selv kan beslutte.

55.

Anklagemyndigheden er i sin egenskab af garant for lovligheden og i videre forstand for de individuelle rettigheder således i stand til at sikre, at en person, som er eftersøgt med henblik på strafforfølgning, »allerede i første fase af proceduren [har] kunnet drage fordel af de processuelle garantier og de grundlæggende rettigheder, hvis beskyttelse skal sikres af den judicielle myndighed i den udstedende medlemsstat, i henhold til gældende national ret bl.a. med henblik på udstedelse af en national arrestordre«  ( 37 ).

56.

Til denne første eller indledende garanti skal imidlertid lægges den anden, som er udstedelsen af den europæiske arrestordre. I Bob-Dogi-dommen er det formuleret således, at »den retslige beskyttelse, der er fastlagt på det første niveau med vedtagelsen af en national retsafgørelse, såsom den nationale arrestordre, suppleres af beskyttelsen, der skal sikres på det andet niveau med udstedelsen af den europæiske arrestordre, der i givet fald kan ske kort tid efter vedtagelsen af den nævnte nationale retsafgørelse«  ( 38 ).

57.

Hvad angår den beskyttelse, der skal sikres på dette andet niveau – som er udstedelsen af den europæiske arrestordre – skal der imidlertid lægges vægt på en nøglefaktor, som ikke indgår på det første niveau af proceduren, nemlig muligheden for en frihedsberøvelse af meget længere varighed i den fuldbyrdende medlemsstat. Det er et relevant forhold, som efter min opfattelse i sig selv taler for, at udstedelse af europæiske arrestordrer forbeholdes dommere og domstole, med udelukkelse af anklagemyndigheden, således som jeg argumenterer for i det følgende.

58.

I henhold til rammeafgørelsen kan en person, som er omfattet af en europæisk arrestordre, tilbageholdes i den fuldbyrdende medlemsstat i en periode, der under visse omstændigheder kan være på op til 120 dage  ( 39 ).

59.

Der er således tale om en frist, som går betydeligt ud over, hvad der almindeligvis gælder for anholdelser besluttet af anklagemyndigheden, som altid følges af en dommers eller domstols næsten umiddelbare afgørelse.

60.

Jeg mener som nævnt ikke, at dette er et mindre vigtigt spørgsmål. Minister for Justice and Equality (justits- og ligestillingsministeren) har anført  ( 40 ), at uden at forklejne betydningen af uafhængigheden af ethvert organ, som udsteder en europæisk arrestordre, skal kravene være mindre strenge i denne sammenhæng, end hvis der var tale om en afgørelse vedrørende den berørtes skyld eller uskyld.

61.

Jeg deler ikke denne opfattelse. Jeg er af den opfattelse, at muligheden for en så langvarig frihedsberøvelse som den, fuldbyrdelsen af en europæisk arrestordre kan udløse, er tilstrækkelig til, at der af den ansvarlige for arrestordren må kræves en uafhængighed så streng, som kun domstole stricto sensu garanterer.

62.

Med hensyn til en national arrestordre skal den frihedsberøvelse, som anklagemyndigheden indledningsvis træffer afgørelse om, kontrolleres og prøves af en dommer eller domstol inden for en kort frist. Dommerne og domstolene bedømmer desuden direkte og umiddelbart de faktiske forhold og de omstændigheder, som begrunder afgørelsen om at frihedsberøve den person, som er fremstillet for dem som anholdt.

63.

Hvis der er tale om en europæisk arrestordre, skal den judicielle myndighed i den fuldbyrdende medlemsstat derimod hvad angår den eftersøgte persons personlige forhold først og fremmest sørge for at sikre overgivelsen. Afgørelsen om midlertidig løsladelse skal ganske vist træffes i overensstemmelse med den fuldbyrdende medlemsstats nationale lovgivning  ( 41 ), men med hensyn til de grunde, som den nationale arrestordre hviler på, må den fuldbyrdende judicielle myndighed blot stole på det skøn, som er foretaget af den myndighed, som efter at have påtaget sig ansvaret for og anerkendt den nationale arrestordre har valgt at udstede en europæisk arrestordre  ( 42 ).

64.

For at den europæiske arrestordre kan give den fuldbyrdende judicielle myndighed de relevante garantier, er det nødvendigt, at den, som udsteder den, er i stand til at godtgøre, at den nationale arrestordre, som den hviler på, er fuldt ud lovlig og navnlig er udstedt under behørig overholdelse af de processuelle garantier og de grundlæggende rettigheder. Dette er kun domstolene i stand til.

65.

På det første niveau af beskyttelsen – som er udstedelsen af den nationale arrestordre – kan anklagemyndigheden ganske vist give garantier i denne henseende, men kun foreløbigt og indtil dens afgørelse stadfæstes af en dommer eller domstol, som er den eneste myndighed, der er i stand til at give den adgang til effektive retsmidler for en domstol, som er omhandlet i chartrets artikel 47.

66.

Den effektive domstolsbeskyttelse er i det væsentlige den beskyttelse, som ydes af den, der udøver domsmyndighed. Dvs. den myndighed, som ved på uigenkaldelig vis at anvende retten på den konkrete sag sikrer, at den lovgivnings- og beslutningsprocedure, som fører til den senere anvendelse af lovens bestemmelser (jus dicere), er blevet gennemført som foreskrevet i loven.

67.

I retsstaten er denne funktion forbeholdt dommere og domstole og ikke andre myndigheder, herunder de myndigheder, som deltager i forvaltningen af retsplejen, såsom anklagemyndigheden. Sidstnævnte myndigheder er ikke som dommeren alene undergivet loven, og de er ikke uafhængige i samme grad som dommerne  ( 43 ), hvortil kommer, at domstolene altid har det sidste ord i forhold til dem  ( 44 ).

68.

Hvis den nationale arrestordre fuldbyrdes i medlemsstaten selv, kan anklagemyndighedens handlinger prøves ex post af den dommer eller domstol, som den anholdte person fremstilles for, hvis denne ikke er blevet løsladt inden da. Hvis den nationale arrestordre ikke kan fuldbyrdes, fordi den eftersøgte person befinder sig i en anden medlemsstat, og en europæisk arrestordre er nødvendig, foretages den retslige prøvelse af den nationale arrestordres lovlighed på det tidspunkt, hvor det besluttes, at der skal udstedes en europæisk arrestordre. I begge tilfælde vil domstolsbeskyttelsen i henhold til chartrets artikel 47 være ydet fuldt ud.

69.

Hvis anklagemyndigheden derimod kunne udstede en europæisk arrestordre, ville det andet niveau af den beskyttelse, som proceduren i henhold til rammeaftalen yder, blive gennemført under de vilkår om uopsættelighed og midlertidighed, som er karakteristiske for de garantier, som anklagemyndigheden yder.

70.

Det ville desuden muliggøre, at en afgørelse, der – som den europæiske arrestordre – kan medføre en betydelig frihedsberøvelse af den eftersøgte person i den fuldbyrdende medlemsstat, blev vedtaget af en myndighed, som i den udstedende medlemsstat kun kan træffe afgørelse om samme tilbageholdelse for meget kort tid og under forudsætning af en umiddelbart følgende retslig prøvelse.

71.

Hertil kommer, at kun en dommer eller domstol er i stand til at foretage en passende vurdering af proportionaliteten i forbindelse med udstedelse af en europæisk arrestordre  ( 45 ).

72.

Som det blev drøftet i retsmødet, ville der ganske vist være den mulighed, at anklagemyndighedens udstedelse af en europæisk arrestordre blev anfægtet ved en domstol i selve den udstedende medlemsstat. Denne mulighed ville imidlertid have konsekvenser, som efter min opfattelse gør den utilrådelig.

73.

Dette skyldes for det første de vanskeligheder, det ville indebære for den eftersøgte med hensyn til udøvelsen af retten til forsvar. Dels er det mest sandsynlige, at den pågældende – på grund af sit fravær – først får kendskab til udstedelsen af en europæisk arrestordre, når denne anholdes i den fuldbyrdende medlemsstat. Dels vil den pågældende skulle udøve sin ret til forsvar uden garantien om umiddelbarhed i retsplejen.

74.

For det andet skyldes det, at denne mulighed for prøvelse ville indebære en yderligere forsinkelse af overgivelsesproceduren med deraf følgende konsekvenser for den eftersøgte persons frihed i tilfælde af, at den europæiske arrestordre er blevet behandlet, og der med henblik på dens fuldbyrdelse er truffet afgørelse om præventiv anholdelse.

75.

Alle disse vanskeligheder kan mest hensigtsmæssigt undgås, hvis man i stedet for kun at give domstolene i den udstedende medlemsstat beføjelse til at prøve en europæisk arrestordre, der er udfærdiget af anklagemyndigheden, direkte tildeler dem kompetence til at træffe afgørelse om denne, i overensstemmelse med den hensigt, som ligger til grund for rammeafgørelsen.

76.

De forelæggende retter går ud fra, at den tyske anklagemyndighed ikke kan udstede en national arrestordre  ( 46 ). Dette blev i retsmødet udtrykkeligt bekræftet af den tyske regering, som fremhævede, at beføjelsen hertil er forbeholdt domstolene. Hvis anklagemyndigheden i Tyskland således hverken kan udstede en national arrestordre eller udøve retslige funktioner, kan jeg ikke se, hvordan den skulle kunne vedtage en afgørelse, som i den fuldbyrdende medlemsstat kan medføre en betydelig frihedsberøvelse af den eftersøgte person, hvilket er tilfældet for europæiske arrestordrer. Det ville være paradoksalt, hvis den tyske anklagemyndighed ikke kunne gøre det mindre (udstede en national arrestordre for kort tid), men godt det mere (udstede en europæisk arrestordre, som kan medføre en meget længere tilbageholdelse).

77.

Hvis den tyske anklagemyndighed, således som det er tilfældet i andre medlemsstater, derimod havde beføjelse til at træffe afgørelse om anholdelse af en person, i det mindste under særlige omstændigheder og med visse begrænsninger, ville en beføjelse til at udstede en europæisk arrestordre uden disse indskrænkninger betyde, at anklagemyndigheden ville kunne gennemføre mere i den fuldbyrdende medlemsstat, end dens beføjelse rækker til i den udstedende medlemsstat.

78.

Noget andet er endelig, at forarbejderne til rammeafgørelsens artikel 6, stk. 1, således som jeg fik lejlighed til at redegøre for i mit forslag til afgørelse i Özçelik-sagen  ( 47 ), og således som jeg minder om i mit forslag til afgørelse i sag C-509/18  ( 48 ), synes at tyde på, at lovgiver foretrak at udelukke anklagemyndigheden fra begrebet judiciel myndighed i denne bestemmelses forstand. Selv om jeg anerkender sammenhængen i de argumenter, som er fremført af de parter, som gør det modsatte gældende (at fjernelsen af den henvisning til anklagemyndigheden, som fandtes i den første udgave af artiklen, indebar en udvidelse af begrebet »judiciel myndighed«), er det efter min opfattelse mest rimeligt at fortolke denne fjernelse som en indskrænkning af dette begreb.

D.

Garanti for uafhængighed

79.

Den tyske regering har anført, at det afgørende kriterium for Domstolen snarere end anklagemyndighedens fuldstændige uafhængighed er dens tilknytning til den dømmende magt  ( 49 ). Efter dens opfattelse må anklagemyndighedens uafhængighed ikke forveksles med domstolenes uafhængighed, for i modsætning til, hvad der gælder for dommerens virksomhed, kræver anklagemyndighedens virksomhed ikke fuldstændig adskillelse fra den udøvende magts virksomhed i den forstand, at tilsyn og instrukser er forbudt  ( 50 ).

80.

Jeg deler ikke denne opfattelse.

81.

På samme måde, som der – som jeg anførte i punkt 34 i mit forslag til afgørelse Poltorak (C-452/16 PPU, EU:C:2016:782) – »består en nær tilknytning mellem en retsafgørelses art og karakteren af den judicielle myndighed, som behandler den«, er der også en nær forbindelse mellem en myndigheds uafhængighed og karakteren af dens afgørelser. Med andre ord afhænger en myndigheds judicielle karakter af arten og rækkevidden af dens uafhængighed.

82.

Efter min opfattelse afhænger den grad af uafhængighed, som kan kræves, af den aktivitet, i forbindelse med hvilken uafhængigheden forlanges. Den uafhængighed, der kræves af en myndighed, som udsteder en national arrestordre, kan være mindre streng end den, der kræves af et judicielt organ, netop fordi denne nationale arrestordre under alle omstændigheder er undergivet en senere og umiddelbar domstolsprøvelse.

83.

Udstedelsen af en europæisk arrestordre indebærer, at der iværksættes en procedure, der som nævnt kan blive til et meget voldsomt indgreb i den berørte persons frihed. Den retslige prøvelse, der skal gennemføres i den medlemsstat, hvor den europæiske arrestordre fuldbyrdes, kan ikke nå samme grad af umiddelbarhed, fuldstændighed og intensitet, som den udstedende dommer kan sikre i forhold til den nationale arrestordre, som ligger til grund for den europæiske arrestordre.

84.

Den myndighed, som udsteder en europæisk arrestordre, skal derfor have den højeste grad af uafhængighed. En grad af uafhængighed, som kun er mulig i et judicielt organ i streng forstand  ( 51 ). Det skal den, fordi den fuldbyrdende judicielle myndighed kun kan anerkende en europæisk arrestordre, som yder alle de garantier, som kendetegner en retsafgørelse. Herved forstås en afgørelse, der er truffet af en domstol, som i egenskab heraf nyder den uafhængighed, som er karakteristisk for – og forbeholdt – den dømmende magt.

85.

Domstolen har i sin dom af 25. juli 2018 i sagen Minister for Justice and Equality (mangler ved domstolssystemet) meget klart fastslået, at »ikke alene afgørelsen om fuldbyrdelse af en europæisk arrestordre, men ligeledes afgørelsen om udstedelsen af en sådan ordre, skal træffes af en judiciel myndighed, der opfylder de krav, som en effektiv domstolsbeskyttelse indebærer – herunder garantien for uafhængighed«  ( 52 ).

86.

Samme dom indeholder nogle meget bestemte udtalelser vedrørende uafhængigheden for de myndigheder, som medvirker i udstedelse og modtagelse af europæiske arrestordrer:

87.

Denne uafhængighed for den nationale myndighed, som udsteder den europæiske arrestordre, indebærer således, at »den pågældende ret udøver sit hverv helt uafhængigt og uden at være underlagt noget hierarkisk forhold eller stå i afhængighedsforhold til nogen og uden at modtage ordrer eller instrukser fra nogen, og at den således er beskyttet mod indgreb og pres udefra, der kan bringe dens medlemmers uafhængige bedømmelse i fare og påvirke deres afgørelser«  ( 55 ).

88.

Disse udtalelser – som er lige så kategoriske, som de er relevante i forbindelse med situationer, hvor domstolenes uafhængighed kan blive bragt i fare – kan ikke lades ude af betragtning i forhold til retsafgørelser, som griber ind i en persons frihed. Det ville være paradoksalt, hvis man efter Domstolens seneste domme vedrørende domstolenes uafhængighed slækkede på kravene og anerkendte en myndighed, som kan være forpligtet til at følge andre myndigheders instrukser, som værende en uafhængig judiciel myndighed.

89.

Kommissionen er af den opfattelse  ( 56 ), at kravet om, at den myndighed, som udsteder en europæisk arrestordre, ikke er undergivet anvisninger eller instrukser, ikke så meget skyldes nødvendigheden af, at denne er en myndighed, som har en domstols uafhængighed (hvilket efter Kommissionens opfattelse ikke indgår i begrebet »judiciel myndighed« som omhandlet i rammeafgørelsen), men lovgivers ønske om at afpolitisere proceduren for den europæiske arrestordre i forhold til den klassiske udlevering.

90.

Rammeafgørelsen har således til formål at erstatte det traditionelle udleveringssystem, der er kendetegnet ved et betydeligt element af politisk opportunitet, med en ordning for overgivelse mellem judicielle myndigheder, som er baseret på princippet om gensidig anerkendelse, og som bygger på en høj grad af tillid mellem medlemsstaterne  ( 57 ).

91.

Det par, som judiciel myndighed og uafhængighed udgør, kan kun adskilles i de faser af proceduren for udstedelse af en europæisk arrestordre, hvor de garantier er tilstrækkelige, som ydes af en myndighed, der – uden at være en dømmende myndighed – kan betegnes som en »judiciel myndighed« af de grunde, som er anført i punkt 36-50 i dette forslag til afgørelse. I dette tilfælde vil den upartiskhed og objektivitet, som er kendetegnende for anklagemyndigheden, være tilstrækkelig.

92.

Når der imidlertid er tale om foranstaltninger, som kan gribe særdeles alvorligt ind i en persons frihed, kan proceduren for vedtagelse heraf alene være af retslig karakter i egentlig forstand og skal følgelig være forbeholdt den dømmende magt, dvs. en uafhængig myndighed sensu stricto.

93.

Med andre ord svarer »judiciel myndighed« til »dømmende magt« (dvs. uafhængig myndighed), når udøvelsen af den offentlige myndighed kan bevirke et så betydeligt indgreb i en persons frihed som det, proceduren for fuldbyrdelse af en europæisk arrestordre medfører, og som nødvendigvis hidrører fra den judicielle myndighed, der har udstedt den. Hvis dette begreb kan udvides til at omfatte andre institutioner som f.eks. anklagemyndigheden, vil det være, når dens virksomhed er undergivet et forholdsvis umiddelbart retsligt tilsyn, således som det gælder for nationale arrestordrer (men ikke, når en europæisk arrestordre vedtages).

94.

Det forhold, at proceduren i henhold til rammeafgørelsen har fået en judiciel karakter – i kontrast til den politiske karakter af den klassiske udlevering – indebærer netop, at den principielt henlægges eksklusivt til den dømmende magt, hvilket pr. definition indebærer, at den betros en myndighed, som er (fundamentalt) uafhængig  ( 58 ). Dette udelukker ikke, at visse faser af proceduren kan betros andre institutioner, dog altid på betingelse af det relevante retslige tilsyn. Dette ville f.eks. være tilfældet for udstedelse af den nationale arrestordre, som skal gå forud for enhver europæisk arrestordre.

95.

Den tyske regering har åbent medgivet, at hvor usædvanligt det end er i praksis, kan anklagemyndigheden modtage anvisninger og instrukser fra den udøvende magt.  ( 59 ) Alene muligheden herfor er tilstrækkelig til at fastslå, at den ikke nyder domstolenes uafhængighed, som er begrebsmæssigt uforenelig med enhver antydning af anvisninger eller instrukser, uanset hvor teoretiske eller usædvanlige de måtte være, og uanset om de afgives efter formelle procedurer eller ej.

96.

Uafhængigheden er som allerede nævnt uforenelig med ethvert »hierarkisk forhold eller […] afhængighedsforhold til nogen«. Domstolene er også uafhængige i forhold til højere retsinstanser, som – selv om de kan prøve og ophæve de underordnede instansers afgørelser a posteriori – ikke kan diktere, hvordan de skal pådømme en sag.

97.

Den tyske anklagemyndigheds hierarkiske struktur viser omvendt, at denne underordnelse findes: I henhold til GVG’s § 147 fører forbundsjustitsministeriet eller delstatsjustitsministerierne tilsyn med og leder anklagemyndighedens virksomhed på dens forskellige territoriale niveauer. De højest rangerende embedsmænd i de enkelte anklagemyndigheder ved de overordnede eller regionale domstole fører tilsvarende tilsyn med og leder de lavere rangerende embedsmænds arbejde  ( 60 ).

98.

Som det blev konstateret i retsmødet, er der meget betydelige forskelle mellem delstaterne med hensyn til den institutionelle politik, som anklagemyndigheden følger. I nogle delstater kan instrukserne til anklagemyndigheden kun gives skriftligt og offentligt, mens de i andre kan gives mundtligt. Der er desuden også delstater, som har valgt slet ikke at benytte sig af denne mulighed.

99.

Denne forskelligartethed skal lægges til den, som ses mellem medlemsstaterne med hensyn til anklagemyndighedens institutionelle og funktionelle autonomi. Selv om jeg kommer nærmere ind på dette i mit forslag til afgørelse i sag C-509/18  ( 61 ), bemærkes, at ordningernes forskelligartethed ville gøre det nødvendigt for den fuldbyrdende judicielle myndighed i hver sag at undersøge, hvilken grad af uafhængighed den udstedende anklagemyndighed har, alt efter hvilken medlemsstat den europæiske arrestordre stammer fra. Denne myndighed ville navnlig skulle undersøge nærmere, om justitsministeriet har mulighed for at give instrukser til denne anklagemyndighed, og om det er sket i forbindelse med den konkrete europæiske arrestordre, som myndigheden behandler. Den uundgåelige konsekvens heraf ville være en systematisk forsinkelse af proceduren for fuldbyrdelse af den europæiske arrestordre (med mulig indvirkning på varigheden af den anholdte persons frihedsberøvelse) og tilføjelse af et sagsbehandlingsskridt, som går imod den forenkling af denne ordning for retligt samarbejde, som lovgiver ønskede.

V.

Forslag til afgørelse

100.

På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen svarer Supreme Court (øverste domstol, Irland) og High Court (ret i første instans, Irland) på følgende måde: