Rådets forordning nr. 974/71 af 12. maj 1971 om visse konjunkturpolitiske foranstaltninger, der skal træffes inden for landbrugssektoren som følge af den midlertidige udvidelse af grænserne for kursudsving i visse medlemsstaters valutaer (EFT 1971 I, s. 231) bemyndiger i artikel 1, stk. 1, medlemsstaterne til at opkræve og yde monetære udligningsbeløb ved indførsel og udførsel af de i samme artikels stk. 2 nævnte produkter:

Samme artikels stk. 3, som ændret ved Rådets forordning nr. 2746/72 af 19. december 1972 (EFT af 28. 2. 1972, s. 20), bestemmer, at stk. 1

Forordningens artikel 4 bestemmer følgende:

der fastsættes intet udligningsbeløb i det tilfælde, at den i artikel 2, stk. 1, omhandlede procentsats ikke i nogen medlemsstat er højere end 2,5 % (denne procentsats repræsenterer forskellen mellem den officielle vekselkurs for den pågældende valuta og den grønne kurs).

Ved forordning nr. 800/77 blev en række varer underkastet ordningen med monetære udligningsbeløb. Det drejer sig om forskellige sukkervarer, konsumis, chokolade og produkter på basis af kakao, kiks, kager og andet finere bagværk og diverse produkter fra næringsmiddelindustrien.

Den 2. og 3. betragtning til denne forordning lyder således:

Den 6. betragtning foreskriver, at den økonomiske situation for de pågældende varer, der ikke er omfattet af traktatens bilag II, inden årets udgang på ny skal undersøges. Derfor bestemmer forordningens artikel 2, stk. 2, andet afsnit, at de monetære udligningsbeløb med hensyn til de produkter, der henhører under positionerne 17.04 D (sukkervarer uden indhold af kakao, bortset fra lakridssaft; tyggegummi og hvid chokolade), 18.06 B (konsumis med indhold af kakao), 18.06 C (chokolade og sukkervarer med indhold af kakao), 19.08 B (kiks, kager og andet finere bagværk, bortset fra honningkager) og 21.07 C (konsumis uden indhold af kakao), anvendes senest til og med 31. december 1977.

Ved forordning nr. 2657/77 ophævedes tidsbegrænsningen for anvendelsen af forordning nr. 800/77, og de monetære udligningsbeløb for de pågældende produkter blev opretholdt for ubestemt tid.

Forud for forordning nr. 800/77 vedtog Kommissionen en beslutning af 23. marts 1977 om bemyndigelse til Irland til at træffe beskyttelsesforanstaltninger for visse forædlede landbrugsprodukters vedkommende i medfør af artikel 135 i tiltrædelsesakten (EFT L 97, s. 29). I henhold til denne beslutning bemyndigedes Irland til indtil den 31. december 1977 at opkræve en afgift ved indførsel af forædlede landbrugsprodukter, henhørende under positionerne 17.04 D, 18.06 B, 18.06 C, 19.08 B og 21.07 C med oprindelse i Det forenede Kongerige, og til ved udførsel til Det forenede Kongerige af samme produkter af irsk oprindelse at yde støtte. I betragtningerne til denne beslutning fremføres følgende:

De monetære udligningsbeløb, der således blev indført ved denne bilaterale ordning mellem Det forenede Kongerige og Irland, blev erstattet af nye beløb i bilaget til Kommissionens beslutning af 4. maj 1977 om ændring af beslutningen af 23. marts 1977 (EFT L 123, s. 18). Ifølge denne beslutningsartikel 3 finder denne anden beslutning samt beslutningen af 23. marts 1977 ikke anvendelse fra og med den dag, da forordning nr. 800/77 træder i kraft (dvs. den 23. 5. 1977).

Selskabet Dulciora eksporterede i løbet af de sidste måneder af 1977 og de første måneder af 1978 sukkervarer til de andre medlemsstater og til tredjelande. Selskabet måtte for disse udførsler betale de monetære udligningsbeløb, der er foreskrevet i forordningerne nr. 800/77 og 2657/77. Da selskabet Dulciora anså opkrævningen af disse beløb for ulovlig, rejste det for retten i Milano krav om, at Amministrazione delle finanze dømtes til at tilbagebetale de erlagte beløb, idet det til støtte for sit krav påberåbte sig, at forordningerne nr. 800/77 og 2657/77 var ulovlige og ikke kunne anvendes på udførsler, som var foretaget efter 1. januar 1978 i henhold til kontrakter, der var indgået før 1. december 1977 (datoen for udstedelsen af forordning nr. 2657/77).

Den italienske Amministrazione delle finanze har gjort gældende, at den ret, som Dulciora har indbragt sagen for, er stedligt og sagligt inkompetent, og har krævet sagen afvist, men har ikke modsat sig en forelæggelse for Domstolen under henvisning til, at denne allerede er blevet anmodet om at udtale sig om gyldigheden af de pågældende fællesskabsbestemmelser i de verserende sager 151/77, Peiser og 11/78, Italien mod Kommissionen.

Associazione industrie dolciarie italiane (AIDI) har interveneret i hovedsagen til støtte for sagsøgernes påstand.

Ved kendelse af 11. april 1978 har Pretura di Milano i medfør af EØF-traktatens artikel 177 forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

Pretura's kendelse er indgået til Domstolen den 20. april 1978.

På grundlag af den refererende dommers rapport og efter at have hørt generaladvokaten har Domstolen besluttet at indlede de mundtlige forhandlinger uden forudgående bevisførelse.

Selskabet Dulciora og AIDI udleder af begrundelsen til forordning nr. 800/77, at Kommissionen ikke gør sig den ulejlighed at efterprøve, om der foreligger forstyrrelser på markedet for de basisprodukter, som de forædlede produkter, der er underkastet anvendelsen af monetære udligningsbeløb, er afledt af, og at den end ikke kan forestille sig, at der kan opstå forstyrrelser på dette marked. Ifølge Kommissionen kan artikel 1, stk. 3, i forordning nr. 974/71, som udtrykkeligt henviser til bestående forstyrrelser på markedet for landbrugsvarer, klart forstås og fortolkes, som om henvisningen gjaldt markedet for varer, som ikke er landbrugsvarer, og som er afledt af basisprodukter. En sådan fortolkning strider mod forordning nr. 974/71, og derfor må forordning nr. 800/77 kendes ulovlig, fordi den ikke er i overensstemmelse med førstnævnte rådsforordning.

Markedet for basisprodukter kan aldrig påvirkes af handelen med de forarbejdede sukkervarer, der omtales i forordning nr. 800/77.

Hvad angår sukker eksporterede de italienske sukkervarevirksomheder i 1976 sukkervarer, som samlet indeholdt 187000 hektokilogram af dette basisprodukt: en sådan mængde kunne, selv hvis den blev betragteligt forøget, aldrig komme til at forstyrre markedet for sukker i Italien, hvor det samlede forbrug i samme periode udgjorde mere end 16 millioner hektokilogram (eller 1,17 %). De samme betragtninger kan endog i højere grad anstilles for sektoren med blød hvede, hvorfra det i sukkervarer anvendte mel stammer, samt for sektoren for majs i form af glucose, og for mælk og tørmælk.

Selv om det ville være muligt at tage hensyn til forstyrrelse, som berører en gruppe produkter, der ikke omtales i forordning nr. 974/71, har der i de i forordning nr. 800/77 omtalte tilfælde ikke foreligget sådanne forstyrrelser for sukkervarers vedkommende.

De øgede udførsler fra lande med svag valuta til lande med stærk valuta udgjorde ifølge Kommissionen den forstyrrelse, som i henhold til forordning nr. 974/71 begrundede anvendelsen af udligningsbeløb, også for forarbejdede produkter. Kommissionens opfattelse er vilkårlig, idet en simpel forøgelse af udførslerne af sukkervarer ikke nødvendigvis skal anses for en forstyrrelse i den i forordning nr. 974/71 forudsatte betydning, og forstyrrelsen, såfremt den forelå, kunne bero på årsager, der var uafhængige af anvendelsen af monetære udligningsbeløb på de basisprodukter, som sukkervarerne afledes af. Monetære udligningsbeløb har ingen indflydelse på handelen med sukkervarer, idet forbrugerne i det væsentlige påvirkes af kvaliteten, fordi der er tale om luksusvarer.

Det fremgår af NIMEXE-statistikkerne, at der på grund af den generelle stigning i forbruget af sukkervarer i lande med stærk valuta og det generelle fald i lande med svag valuta som følge af en uligevægt mellem indkomsten pr. person og leveomkostningerne har været en tendens til øgede udførsler fra lande med svag valuta til lande med stærk valuta, men at denne udvikling ikke står i forbindelse med landbrugsmarkedernes udvikling.

Det fremgår af Domstolens dom i sag 131/77, Milac (Sml. 1978, s. 1041), at anvendelsen af udligningsbeløb forudsætter, at der er snæver sammenhæng mellem prisen på basisprodukter og på det forarbejdede produkt. Men denne betingelse er ikke opfyldt i hovedsagen. Kommissionen indrømmer selv i begrundelsen til forordning nr. 722/75 (EFT L 71), at prisen på sukkervarer i høj grad bestemmes af deres forarbejdning og de hermed forbundne omkostninger, mens værdien af landbrugsbasisprodukterne kun har ringe indflydelse på slutproduktets værdi, samt at disse produkter meget nærmer sig den industrielle sektor, for hvilken der ikke findes en ordning med udligningsbeløb.

Forordning nr. 800/77 er ifølge sagsøgerne ligeledes ugyldig, fordi den krænker forbudet mod forskelsbehandling i traktatens artikel 40, stk. 3, andet afsnit. Hvis der nemlig var nogle produkter, som de monetære udligningsbeløb skulle anvendes på efter den begrundelse, som Kommissionen har givet for forordning nr. 800/77, ville det netop være produkterne under toldpositionerne 19.02, 19.05 og 19.07 (næringsmidler til børn, til diætetisk brug eller til madlavning, corn flakes og andet simpelt bagværk), dvs. varer, som er sammensat af landbrugsprodukter, der har undergået en første bearbejdning og herved praktisk talt ikke tilføres nogen merværdi, hvorfor incidensen af de monetære udligningsbeløb på basisprodukterne kan medføre en følelig ændring i disse endelige produkters pris.

Subsidiært har sagsøgerne påstået forordning nr. 2657/77 kendt ugyldig, selv om forordning nr. 800/77 ikke skulle blive annulleret, under henvisning til, at dens begrundelse er i modstrid med den tidligere forordning. Hvis forholdene ikke har ændret sig i væsentlig grad, som Kommissionen selv har hævdet, er det uforståeligt, hvorfor en forordning, som oprindelig skulle anvendes til og med 31. december 1977, er blevet forlænget.

Såfremt Domstolen skulle finde, at hverken forordning nr. 800/77 eller forordning nr. 2657/77 er ugyldige, må den bestemt statuere, at de monetære udligningsbeløb, der foreskrives i forordning nr. 800/77, ikke kan anvendes på kontrakter, der er indgået før forordning nr. 2657/77 om forlængelse af forordning nr. 800/77 trådte i kraft. (dvs. på kontrakter indgået før den 1. 12. 1977). De erhvervsdrivende, som har indgået kontrakter i overbevisning om, at udtrykket senest i forordning nr. 800/77 forpligtede Kommissionen, har for de leverancer, der vedrører perioden efter 1. januar 1978, angivet priser, som ikke tager hensyn til de udligningsbeløb, der udløb den 31. december 1977. De har altså handlet i tillid til, at den af forordning nr. 800/77 bestemte retsstilstand ville blive fastholdt, da de (navnlig i november 1977) var overbevist om, at der for Kommissionen ikke var nogen fornuftig grund til forlængelse.

Selskabet Dulciora har derefter udførligt gennemgået Domstolens praksis vedrørende beskyttelse af velerhvervede rettigheder og af den berettigede forventning.

Sagsøgerne har herefter anført, at de vedtagne foranstaltninger umuligt kan være af en så bydende og ufravigelig nødvendighed, at de — i en bestemt sammenhæng — kan berettige til at tilsidesætte enkeltspersoners rettigheder og forventninger. Det er her ikke Fællesskabets almene interesse, som står på spil, men snarere nogle erhvervsdrivendes interesser, som p.g.a. forholdene i en økonomisk sektor er bragt i sådanne vanskeligheder, som Kommissionen kunne afhjælpe, f.eks. ved en regionalt differentieret anvendelse af de monetære udligningsbeløb.

Hertil kommer, at man ikke kunne forudse anvendelsen af monetære udligningsbeløb i sektoren for sukkervarer, i hvert fald ikke efter den 31. december 1977. De erhvervsdrivende i Fællesskabet kunne kun regne med en lovlig indgriben — og ikke en vilkårlig — fra institutionernes side.

Den irske regering har henvist til sit indlæg i ovennævnte sag 151/77.

Det er ikke rigtigt, at der før udstedelsen af forordning nr. 800/77 ikke var nogen forstyrrelse (eller truende forstyrrelse) på markedet for basisprodukter.

I overensstemmelse med Domstolens dom i sag 29/77 (Roquette, Sml. 1977, s. 1843) har Kommissionen bedømt risikoen for forstyrrelser for basisprodukter og for forarbejdede produkter hver for sig.

Udtrykket landbrugsvarer i artikel 1, stk. 3, i forordning nr. 974/71 skal forstås i en videre betydning end den, hvori det anvendes i traktaten.

Hvad angår spørgsmålet under 3 B), kan gyldigheden af forordning nr. 2657/77 ikke anfægtes under henvisning til, at vedkommende forvaltningskomiteer ikke har afgivet udtalelse inden for den af deres formand fastsatte frist. Såfremt bestemmelserne vedrørende proceduren for forvaltningskomiteerne udlægges således, at Kommissionen ikke kan handle, hvis der ikke er afgivet udtalelse inden for de givne frister, skønt den kan handle, selv om komiteerne har afgivet udtalelser, der er i modstrid med dens forslag, så ville dette ikke blot berøve disse frister enhver betydning, men også bringe selv denne procedure i fare.

Det kan ikke anerkendes, at forordning nr. 2657/77 skulle være ugyldig, fordi den er blevet udstedt med en selvmodsigende begrundelse i strid med EØF-traktatens artikel 190. Domstolen har allerede i sag 5/67 (Beus, Sml. 1965-1968, s. 469) fastslået, at begrundelsespligtens omfang afhænger af den pågældende retsakts karakter. Det kan ikke antages, at Kommissionen har modsagt sig selv, når den i forordning nr. 2657/77 fastslår, at forholdene ikke har ændret sig i væsentlig grad, siden forordning nr. 800/77 trådte i kraft.

Det fjerde spørgsmål må ifølge den irske regering besvares bekræftende. Allerede eksistensen af forordning nr. 800/77 i den oprindelige affattelse, hvorefter den skulle anvendes til og med 31. december 1977, måtte under hensyn til denne retsforskrifts formål og indhold i sig selv have været en advarsel om, at det kunne blive nødvendigt at forlænge dens gyldighedsperiode ud over denne dato, især når henses til, at det i betragtningerne til forordningen udtrykkeligt anførtes, at det var nødvendigt inden årets udgang på ny at undersøge den økonomiske situation for de pågældende varer. I dommene i sagerne 95-98/74 og 100/75 (Union nationale des coopératives agricoles de céréales, Sml. 1975, s. 1615) og i dommen i sag 146/76 (British Beef, Sml. 1978, s. 1347) fastslog Domstolen, at retten til et udligningsbeløb eller pligten til at betale et sådant alt efter det enkelte tilfælde kun opstår, såfremt eksporten gennemføres, og først fra det øjeblik, hvor den finder sted; og de beløb, som skal erlægges eller opkræves, fastsættes i mangel af en modstående bestemmelse (og der findes ingen sådanne bestemmelser, som kan finde anvendelse i det foreliggende tilfælde) efter den på tidspunktet for importen eller eksporten gældende ordning, uanset hvornår kontrakten vedrørende den pågældende forretning er indgået.

Den italienske regering har henvist til sit indlæg i ovennævnte sager 151/77 og 11/78.

Vedrørende spørgsmål 3 B har den italienske regering alene anført, at den omstændighed, at forordning nr. 2657/77 blev udstedt, uden at forvaltningskomiteen havde afgivet udtalelse, er et bevis på, at der bestod en væsentlig uenighed om, hvorvidt det var opportunt at anvende monetære udligningsbeløb på de pågældende sukkervarer. Hvad angår anden del af dette spørgsmål, finder regeringen det uforståeligt, hvorledes Kommissionen, når den økonomiske situation, som førte den til at fastsætte den endelige frist til 31. december 1977, var uændret, derefter simpelt hen kunne ophæve denne frist og genindføre de monetære udligningsbeløb for ubestemt tid. Ganske vist kunne Kommissionen, uanset fristen i forordning nr. 800/77, genindføre de monetære udligningsbeløb fra 1. januar 1978. Men forudsætningen herfor var, at Kommissionen havde fundet og fastslået, at der forelå en ny økonomisk og monetær situation.

Vedrørende det fjerde spørgsmål har den italienske regering anført, at retsstilstanden før den 1. december på grund af ovennævnte fastsatte frist var ganske klar, og at selv den mest forsigtige erhvervsdrivende havde kunnet forlade sig herpå. Derfor må dette spørgsmål besvares bekræftende. Dette følger endvidere af en modsætningsslutning fra Domstolens afgørelse i ovennævnte sag 146/77, hvori Domstolen på grund af den usikkerhed, der karakteriserede situationen, afviste, at der var tale om en krænkelse af princippet om den berettigede forventning.